9 Administrative tiltak, sanksjoner og straff

9.1 Gjeldende rett

Utvalget viser i utredningen punkt 8.2 til at folkefinansieringstjenester i hovedsak ytes i medhold av finansforetaksloven og verdipapirhandelloven. Videre skriver utvalget:

«Verdipapirhandelloven har regler om administrative tiltak i kapittel 19. Her gis det regler om pålegg om retting, forbud mot å ha ledelsesfunksjon, midlertidig forbud mot medlemskap på regulert marked, tvangsmulkt og administrativ inndragning. I kapittel 21 gis det regler om administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr og straffebestemmelser.

Regler om straff og sanksjoner er også gitt i finansforetaksloven kapittel 22. Etter finansforetaksloven § 22-1 kan forsettlig eller uaktsom overtredelse av loven eller bestemmelser eller pålegg gitt med hjemmel i loven straffes med bøter, eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel inntil 1 år. Etter § 22-2 kan departementet gi pålegg om retting og tvangsmulkt. Finansforetaksloven § 22-4 gir en regel om overtredelsesgebyr der et finansforetak overtrer revisorloven § 12-1. Loven har ellers ikke regler om overtredelsesgebyr, men slike regler er til vurdering i departementet.»

9.2 Forordningen

Forordningen kapittel VII (artikkel 39 til 43) gir regler om administrative sanksjoner og andre administrative tiltak besluttet av nasjonale tilsynsmyndigheter, offentliggjøring av beslutninger og rutiner ved varsling av brudd på regelverket mv.

Forordningens minstekrav til hvilke brudd på de materielle bestemmelsene som skal kunne medføre administrative sanksjoner og tiltak, er angitt i artikkel 39. Artikkelen fastsetter at nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha hjemmel i nasjonal rett til å vedta administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak ved overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i forordningen. I henhold til forordningen skal medlemsstatene også sørge for at passende administrative sanksjoner og tiltak kan iverksettes i tilfeller der en person ikke samarbeider eller overholder sine forpliktelser i forbindelse med en undersøkelse eller tilsyn fremsatt i henhold til reglene om den kompetente myndighetens tilsynsmyndighet (artikkel 39 nr. 1 første ledd bokstav b). Artikkel 39 nr. 1 annet ledd fastsetter at medlemsstatene kan beslutte at de ikke skal fastsette regler om administrative sanksjoner dersom nasjonal lov fastsetter strafferettslige sanksjoner for den aktuelle overtredelsen.

I artikkel 39 nr. 2 er det angitt hvilke sanksjoner og tiltak som i alle fall skal være tilgjengelige for tilsynsmyndigheten. Forvaltningstiltak og sanksjoner kan blant annet bestå i offentlig kritikk, pålegg om retting, forbud mot å ha ledelsesfunksjon i et folkefinansieringsforetak, eller overtredelsesgebyr (artikkel 39 nr. 2 bokstav a til f).

Medlemsstatene kan fastsette ytterligere sanksjoner og tiltak og høyere bøter enn de som er fastsatt i forordningen (artikkel 39 nr. 3). Artikkel 40 angir hvilke momenter som skal vektlegges ved vurderingen om en administrativ sanksjon skal ilegges.

Forordningen gir regler om klageadgang mot beslutninger truffet av nasjonale tilsynsmyndigheter etter forordningen, herunder klageadgang mot manglende avgjørelse av en søknad om tillatelse etter forordningen innen fristen på seks måneder (artikkel 41). Administrative sanksjoner og tiltak skal som hovedregel publiseres (artikkel 42), og de skal også rapporteres til ESMA (artikkel 43).

9.3 Utvalgets forslag

9.3.1 Innledning

Utvalget bemerker at forordningen ikke skiller klart mellom administrative sanksjoner og andre administrative tiltak. Overtredelsesgebyr vil være en administrativ sanksjon mens en tvangsmulkt vil være et forvaltningsvedtak. Utvalget viser til omtalen i Prop. 62 L (2015–2016).

Utvalget foreslår regler om administrative tiltak og sanksjoner i folkefinansieringsloven, etter mønster fra tilsvarende regler i verdipapirhandelloven om administrative tiltak og sanksjoner. Utvalget bygger på drøftelsene i Prop. 96 LS (2018–2019) Endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner) punkt 7.5 flg.

Utvalget viser videre til at medlemsstatene kan velge å gi regler om kun strafferettslige reaksjoner. Utvalget foreslår at enkelte av overtredelsene sanksjoneres med straff, men også at overtredelser kan ilegges administrative sanksjoner.

9.3.2 Administrative tiltak

Pålegg om retting og offentlige advarsler

Utvalget viser til at etter forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav b skal tilsynsmyndigheten kunne pålegge den som overtrer forordningens regler, å avslutte atferden og avstå fra å gjenta slik atferd. Tilsynsmyndigheten skal i tillegg kunne gi offentlig uttalelse etter forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav a. Utvalget viser til forslaget om å innta en generell regel om pålegg om retting i lovforslaget § 2-4 første ledd (omtalt ovenfor i punkt 8.3.3.3 og 8.5.2.3). Utvalget bemerker at det ikke er nødvendig med ytterligere gjennomføringstiltak. Når det gjelder adgangen til å gi offentlig uttalelse, bemerker utvalget at det ikke er nødvendig med særskilt hjemmel.

Forbud mot å ha ledelsesfunksjon

Utvalget viser i utredningen til at myndighetene etter forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav c skal ha adgang til å ilegge fysiske personer forbud mot å ha ledelsesfunksjon i et folkefinansieringsforetak, eller i foretak som utfører oppgaver for folkefinansieringsforetak.

Utvalget viser til betraktningene i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.6, og foreslår at bestemmelsen gjennomføres i lovforslaget § 2-8, og utformes etter modell av verdipapirhandelloven § 19-8.

Tvangsmulkt

Utvalget drøfter i punkt 8.4.2.3 om det bør gis hjemmel til å ilegge tvangsmulkt.

Utvalget viser til at minimumsreglene i forordningen ikke gir regler om tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg, men at den dagjeldende finanstilsynsloven § 10 annet ledd og verdipapirhandelloven § 19-10 har slike regler. Etter den dagjeldende finanstilsynsloven § 10 annet ledd kan det ilegges tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Finanstilsynet. Adgangen til å ilegge tvangsmulkt gjelder vedtak som retter seg mot nærmere angitte rettssubjekter. Etter utvalgets vurdering er det derfor behov for en egen bestemmelse i folkefinansieringsloven. Videre bemerker utvalget at tvangsmulkt kan være et mer målrettet, presist og mindre inngripende virkemiddel enn enkelte av tilsynsvirkemidlene som er foreslått. Tvangsmulkt kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et beløp som forfaller ved hver overtredelse. Utvalget mener det ikke bør fastsettes en øvre grense for tvangsmulktens størrelse. Utvalget understreker at tvangsmulktens størrelse må fastsettes på en entydig måte i vedtaket om trussel om tvangsmulkt, og viser til drøftelsen i Prop. 62 L (2015–2016).

Utvalget foreslår at Finanstilsynet skal kunne ilegge den som overtrer regler i folkefinansieringsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven, eller som ikke overholder vedtak fattet i medhold av loven, tvangsmulkt inntil forholdet er rettet. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt i forskrift.

Administrativ inndragning

Utvalget viser til at forordningen ikke har regler om administrativ inndragning, og drøfter om det bør innføres en regel i folkefinansieringsloven. Utvalget viser til at reglene om administrativ inndragning skiller seg fra regler om administrativt overtredelsesgebyr og bøtestraff ved at vinningen kan inndras hos den som vinningen har tilfalt, uavhengig av om dette er rettssubjektet som har begått overtredelsen.

Utvalget foreslår at det innføres en regel i § 2-10 om administrativ inndragning etter mønster fra verdipapirhandelloven § 19-11. Herunder foreslår utvalget at de særlige saksbehandlingsreglene for inndragningskrav i verdipapirhandelloven § 19-11 gjøres gjeldende og at det ikke stilles krav om skyld, men legges et objektivt ansvar til grunn. Utvalget uttaler, jf. NOU 2021: 20 punkt 8.4.2.4:

«En beslutning om administrativ inndragning er ikke å betrakte som et enkeltvedtak. Beslutningen skal ikke påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler, men Finanstilsynet må reise sivilt søksmål dersom inndragningen ikke vedtas. Det vises til drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.7.5.5 som også vil gjelde for regelen som foreslås her.»

Utvalget foreslår at bestemmelsen angir hvilke overtredelser av forordningen som skal omfattes av administrativ inndragning i folkefinansieringsloven, mens det henvises til verdipapirhandellovens regel for så vidt gjelder de nærmere vilkår mv. Utvalget viser til at en slik løsning legger til rette for lik praktisering av regelverket på tvers av konsesjonsområdene.

9.3.3 Administrative sanksjoner og straff

Overtredelsesgebyr

Utvalget foreslår at regler om overtredelsesgebyr gjennomføres i § 3-1. Utvalget bemerker at det er innført regler om overtredelsesgebyr i alle nyere regelverk på finansområdet, og viser til vurderingen som ble gjort i forbindelse med gjennomføring av regler om administrative overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven, se Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.1. Videre bemerker utvalget at folkefinansieringsforordningen artikkel 39 fastsetter at nærmere angitte overtredelser av forordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr med mindre det fastsettes en straffebestemmelse som dekker samme forhold.

Utvalget mener at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges både fysiske og juridiske personer, og at det er hensiktsmessig at en administrativ sanksjon skal kunne rettes mot den som medvirker til foretakets overtredelse etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Det bør heller ikke begrenses til styret og daglig leder etter aksjeloven, eller de som skal egnethetsvurderes etter forordningen. Dette er i samsvar med reglene om overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven. Se forslag til bestemmelse i § 3-1 femte ledd.

Når det gjelder skyldkrav foreslår utvalget at det for fysiske personer stilles krav om at vedkommende har opptrådt forsettlig eller uaktsomt ved overtredelse av handlingsnormen som er underlagt regelen om overtredelsesgebyr, slik det også er lagt til grunn i verdipapirhandelloven. Utvalget viser til Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.4 og bemerker at de samme hensyn gjør seg gjeldende her.

For foretak viser utvalget til at forvaltningsloven § 46 inneholder en bestemmelse om skyldkrav ved foretakssanksjon, jf. dennes første ledd. Utvalget mener det er hensiktsmessig å vise til denne bestemmelsen, slik at skyldkravet i folkefinansieringsloven følger skyldkravet i forvaltningslovens bestemmelser om foretakssanksjon.

Utvalget viser til at forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav d til f gir anvisning på ulike maksimumsnivåer, som reflekterer at både store folkefinansieringsforetak, små lokale foretak og fysiske personer omfattes av regelverket. Utvalget foreslår at regler om maksimsumsbeløp for overtredelsesgebyrenes størrelse inntas i lovforslaget § 3-1 annet til fjerde ledd.

Etter lovforslaget § 3-3 foreslår utvalget at adgangen for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes fem år etter at overtredelsen er opphørt, slik det også er fastsatt i verdipapirhandelloven. Fristen vil avbrytes ved at Finanstilsynet gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

Straff

Utvalget foreslår at det utarbeides straffebestemmelser for overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i forordningen. Utvalget foreslår at det å drive virksomhet uten nødvendig tillatelse eller i strid med god forretningsskikk etter artikkel 3 nr. 1 til nr. 3, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Videre foreslår utvalget at brudd på krav til dokumentasjonsplikt, jf. artikkel 4 nr. 4 bokstav g og artikkel 6 nr. 3, og brudd på reglene om behandling og oppbevaring av kundemidler etter artikkel 10 nr. 2, 3 og 5, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Utvalget foreslår også at manglende oppfyllelse av pålegg etter lovforslaget §§ 2-4 og 2-5 skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Dette er i samsvar med verdipapirhandellovens regler, hvor det å ikke rette seg etter pålegg fra Finanstilsynet er forbundet med straffeansvar.

Når det gjelder strafferammer, mener utvalget reglene bør harmonere med strafferammene på sammenlignbare områder, og da særlig verdipapirhandelloven. Utvalget viser til drøftelsen av straffenivået i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.8.5.6. Utvalget foreslår at skyldkravet i alle tilfeller skal være forsett eller uaktsomhet.

Videre bemerker utvalget at reglene om medvirkning i straffeloven § 15 og foretaksstraff i straffeloven §§ 27 og 28 vil komme til anvendelse.

9.4 Høringsinstansenes syn

Abelia og NHO mener utvalget ikke har vurdert godt nok om det er nødvendig med straffebestemmelser i tillegg til regler om overtredelsesgebyr.

Advokatforeningen mener lovforslaget § 3-1 om overtredelsesgebyr og uttalelsene i utredningen er uklare når det kommer til rekkevidden av bestemmelsen. Videre mener foreningen det bør fremkomme klart om også andre deler av folkefinansieringsforordningen kan sanksjoneres. Videre viser foreningen til at forordningen gir nasjonalt handlingsrom for å sanksjonere også andre deler av forordningen enn de som er uttrykkelig nevnt. Etter foreningens syn, bør utnyttelse av slikt handlingsrom drøftes og begrunnes.

9.5 Departementets vurdering

9.5.1 Innledning

Departementet viser innledningsvis til den helhetlige vurderingen av regler om straff og administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak på verdipapirområdet som ble foretatt i Prop. 96 LS (2018–2019).

Departementet ser det som et sentralt hensyn å ha enhetlige og forutberegnelige regler på dette området.

9.5.2 Administrative tiltak

Forbud mot å ha ledelsesfunksjon

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering og foreslår at det innføres hjemmel til å fatte vedtak om forbud mot å ha ledelsesfunksjon i et folkefinansieringsforetak, eller i et foretak som utfører oppgaver for folkefinansieringsforetaket. Bestemmelsen gjennomfører forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav c. Departementet foreslår i likhet med utvalget at regelen utarbeides som et administrativt tiltak, og ikke en administrativ sanksjon. Departementet viser til at vurderingen vil være fremoverrettet, og det sentrale vurderingstemaet vil være om vedkommende på grunn av overtredelsen er skikket til å ha en ledelsesfunksjon, der hensynet ikke er å straffe vedkommende for tidligere overtredelser, men for å sikre markedets og institusjonenes tillit og integritet.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at bestemmelsen utformes etter modell av verdipapirhandelloven § 19-8. Bestemmelsen vil gjelde ved overtredelse av alle bestemmelser i folkefinansieringsloven. Videre foreslås en hjemmel til å gi nærmere regler om forbud mot å ha ledelsesfunksjon i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 2-8.

Tvangsmulkt

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at folkefinansieringsloven bør inneholde en særskilt regel om tvangsmulkt. Finanstilsynsloven § 10 annet ledd, videreført i ny finanstilsynslov § 4-3, gir hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved manglende oppfyllelse av pålegg gitt av Finanstilsynet. Departementet viser, i likhet med utvalget, til at hjemmelen i finanstilsynsloven retter seg mot nærmere angitte rettssubjekter. Etter departementets syn kan det oppstå behov for at Finanstilsynet skal kunne sikre at bestemmelsene om folkefinansiering blir overholdt, eller at vedtak etter loven blir gjennomført. Departementet er enig med utvalget i at tvangsmulkt inntil forholdet er rettet kan være et egnet virkemiddel. Videre foreslår departementet at det fastsettes en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om tvangsmulkt.

Det vises til lovforslaget § 2-9.

Administrativ inndragning

Departementet viser til at utvalget har foreslått en egen bestemmelse om administrativ inndragning, som innebærer at utbyttet fra en overtredelse av folkefinansieringsloven inndras. Departementet bemerker at verdipapirhandelloven har regler om administrativ inndragning i § 19-11. Departementet er enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å ha en særskilt regel om administrativ inndragning i folkefinansieringsloven, og slutter seg til utvalgets forslag.

Departementet deler utvalgets vurdering av at administrativ inndragning kan være et effektivt og relevant håndhevingsmiddel der noen driver ulovlig virksomhet, og at regler som er er særlig innrettet mot å beskytte investorene er egnet for en slik reaksjon. Etter forslaget vil overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i forordningen kunne lede til administrativ inndragning. Det gjelder forordningen artikkel 3 nr. 1 jf. artikkel 12 som stiller krav om tillatelse, artikkel 3 nr. 2 om god forretningsskikk, artikkel 3 nr. 3 om vederlag fra andre enn investor, artikkel 8 om interessekonflikter og artikkel 19 til artikkel 27 som gir ulike regler om investorbeskyttelse og regler om redelighet i markedsføring. Videre vil brudd på forskrifter til utfylling av disse bestemmelsene, kunne medføre administrativ inndragning.

Departementet viser til vurderingene i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.5 om at administrativ inndragning som utelukkende har et gjenopprettende og ikke-pønalt formål, ikke vil være en administrativ sanksjon. Inndragning etter forslaget vil i likhet med tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven dreie seg om inndragning av utbytte fra en overtredelse av loven, og vil dermed virke gjenopprettende og ikke-pønalt. Det stilles derfor ikke krav om skyld. Et rent objektivt ansvar er etter departementets vurdering tilstrekkelig.

Departementet bemerker videre at bestemmelsen fastsetter at inndragning «kan» besluttes, og om inndragning skal besluttes må vurderes innenfor de rettslige rammene for den skjønnsmessige forvaltningskompetansen. Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om at reglene om administrativ inndragning i verdipapirhandelloven § 19-11 annet til tiende ledd gis tilsvarende anvendelse. Departementet viser ellers til vurderingene som ble foretatt i forarbeidene til tilsvarende bestemmelse i verdipapirhandelloven § 19-11 (Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.7.5.5.) I tillegg foreslås det en hjemmel til å gi nærmere regler om administrativ inndragning i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 2-10.

9.5.3 Administrative sanksjoner

Overtredelsesgebyr

Departementet slutter seg til utvalgets forslag, og foreslår at overtredelse av regler som angitt i folkefinansieringsforordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Drøftelsene i Prop. 96 LS (2018–2019) og Prop. 62 L (2015–2016) er sentrale, og departementet har sett hen til disse. Departementet viser bl.a. til Prop. 96 LS (2018–2019) pkt. 7.6.5.1 hvor prinsipper for innføring av overtredelsesgebyr drøftes. De samme prinsipper gjelder ved innføring av overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelser i folkefinansieringsforordningen, og departementet slutter seg i all hovedsak til drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.6.5.1.

Departementet viser til at også innenfor markedet for folkefinansiering er god etterlevelse av reglene fra aktørene i markedet en forutsetning for et velfungerende og effektivt marked med høy grad av tillit. Overtredelsesgebyr legger, slik departementet ser det, til rette for at oppfølgingen av regelbrudd blir fleksibel og kan tilpasses arten og alvorlighetsgraden av overtredelsene. Hensynet til rettssikkerhet og forutberegnelighet er sentrale hensyn som må ivaretas. Departementet viser til at administrative sanksjoner er å anse som enkeltvedtak og er underlagt reglene om saksbehandling i forvaltningsloven, herunder kravet til forhåndsvarsel og begrunnelse. Forvaltningsloven inneholder særskilte saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner. Det er blant annet lovfestet at domstolen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 50, og krav på orientering om taushetsrett, jf. forvaltningsloven § 48.

Utvalget har foreslått en generell hjemmel som gir tilsynet anledning til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse eller medvirkning til overtredelse av folkefinansieringsforordningen og forskrifter gitt til utfylling av forordningen, samt den som ikke etterkommer Finanstilsynets pålegg etter lovforslaget §§ 2-4 og 2-5. Departementet slutter seg til utvalgets forslag. Forordningen artikkel 39 nr. 1 bokstav a angir hvilke overtredelser av de materielle bestemmelsene som minst skal kunne lede til administrative sanksjoner og administrative tiltak. Artiklene som det vises til gjelder blant annet vilkårene for å tilby folkefinansieringstjenester og organisatoriske og driftsmessige krav (artikkel 3-5, 6.1–6.6, 7.1–7.4, 8.1–8.6, 9.1, 9.2, 10 og 11). Videre gjelder bestemmelsene informasjon som skal gis til vedkommende myndighet (artikkel 13 nr. 2, 15 nr. 2, 15 nr. 3 og 16 nr. 1, tiltak i forbindelse med grensekryssende tilbud av folkefinansieringstjenester (artikkel 18 nr. 2 og 18 nr. 4, informasjon til kunder (artikkel 19 nr. 1 til 19 nr. 6, 20 nr. 1 og 20 nr. 2, angrefrist før kontraktsinngåelse (artikkel 22), krav til drift av en såkalt oppslagstavle (artikkel 25), tilgang til dokumentasjon (artikkel 26) og krav til markedsføringskommunikasjon (artikkel 27 nr. 1 til 27 nr. 3. Administrative sanksjoner og tiltak kan også ilegges de som tilbyr folkefinansieringstjenester uten å ha søkt og innhentet nødvendig tillatelse (artikkel 3 nr. 1 og 12 nr. 1).

Departementet er enig med utvalget i at overtredelsene som er angitt i forordningen artikkel 39 nr. 1, i praksis omfatter nær sagt alle regler som er underlagt nasjonale tilsynsmyndigheters tilsyn og som pålegger private parter plikter etter forordningen. Departementet viser til at spørsmålet om hvilke handlingsnormer som bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må avgjøres etter en konkret og helhetlig vurdering hvor hensynet til klarhet og forutberegnelighet er tungtveiende hensyn.

Advokatforeningen har gitt uttrykk for at den foreslåtte ordlyden og uttalelsene i utredningen er egnet til å skape usikkerhet om rekkevidden av bestemmelsen samt at det bør fremkomme klart hvilke deler av folkefinansieringsforordningen som kan sanksjoneres. Departementet viser til at i enkelte tilfeller vil hensynet til klarhet og forutberegnelighet best ivaretas ved at det gis en generell bestemmelse om hvilke handlingsnormer som er omfattet av overtredelsesgebyr, slik det er gjort i verdipapirhandelloven § 21-5. I andre tilfeller ivaretas de samme hensyn best ved at handlingsnormene angis eksplisitt.

Departementet viser, i likhet med utvalget, til at folkefinansieringsforordningen angir hvilke overtredelser som minst skal omfattes av overtredelsesgebyr. På folkefinansieringsområdet er denne vurderingen gjort i det felles EØS-regelverket, og dette bør etter departementets vurdering vektlegges ved gjennomføring av regelverket i norsk rett. Enhetlige regler i EØS bidrar til å sikre en klar rettstilstand. Departementet deler utvalgets vurdering om at regler i forordningen som retter seg mot markedsaktørene er omfattet. Sett i sammenheng med at forordningen i artikkel 39 angir overtredelser som skal kunne følges opp med en reaksjon, foreslår departementet at lovhjemmelen henviser til forordningens anvisning av handlingsnormer som kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd. Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om at det kan ilegges overtredelsesgebyr for ikke å etterkomme Finanstilsynets pålegg etter lovforslaget §§ 2-4 og 2-5.

Når det gjelder hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, legger departementet til grunn det alminnelige utgangspunktet om at overtredelsesgebyr kan ilegges den som har plikter, eventuelt er ansvarlig, etter den relevante handlingsnormen, med mindre annet er særskilt bestemt i sanksjonshjemmelen.

For fysiske personer må det oppstilles krav om utvist skyld, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i punkt 11.6 i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet legger til grunn at forsett uansett vil kunne medføre overtredelsesgebyr. Departementet mener at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved alminnelig uaktsom overtredelse, og at det ikke bør lovfestes et vilkår om grov uaktsomhet. Dette er i samsvar med tilsvarende bestemmelser på verdipapirområdet. Departementet foreslår videre at tilsvarende skyldkrav også skal gjelde for medvirkning.

Når det gjelder skyldkrav for juridiske personer viser departementet til at forvaltningsloven § 46 første ledd ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63 om endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Endringen innebærer at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Bakgrunnen for endringen er nærmere beskrevet i Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) og Høyesteretts avgjørelser i HR-2021-797-A og HR-2021-2249-A. Det følger av Prop. 81 L (2021–2022) punkt 6 at uaktsomhetskravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil. Departementet foreslår at forvaltningsloven § 46 første ledd skal gjelde for juridiske personer. Se lovforslaget § 3-1 annet ledd.

Folkefinansieringsforordningen artikkel 40 inneholder en ikke-uttømmende angivelse av omstendigheter som myndighetene skal hensynta ved anvendelse av både tiltak og administrative sanksjoner. Forvaltningsloven § 46 annet ledd inneholder en liste med momenter det kan tas hensyn til ved avgjørelse av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved utmåling av sanksjonen. Utvalget har foreslått at det tas inn en bestemmelse i folkefinansieringsloven som viser til momentlisten i verdipapirhandelloven § 21-14. Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å lovfeste momentlisten ved å vise til verdipapirhandellovens regel i § 21-14 om dette. Departementet viser til vurderingen i Prop. 55 LS (2024–2025) punkt 5.4.3.3.1, hvor følgende ble uttalt:

«Departementet viser til at når et direktiv tatt inn i EØS-avtalen inneholder en ikke-uttømmende liste med momenter tilsynsmyndigheten skal hensynta, er det vanlig å fastsette en tilsvarende bestemmelse i nasjonal rett. I de tilfellene momentlisten er angitt i en forordning, kan det avhenge av den konkrete utformingen av bestemmelsen i forordningen om momentlisten bør gjennomføres ved en egen nasjonal regel, eller om momentlisten skal anses å følge direkte av forordningen når denne er gjennomført ved inkorporasjon.»

Ut fra ordlyden i forordningen legger departementet til grunn at plikten for Finanstilsynet som tilsynsmyndighet til å hensynta alle relevante omstendigheter, herunder de eksplisitt nevnte momentene der det er relevant, vil følge direkte av forordningen når denne er gjennomført i norsk rett.

Når det gjelder nivået på overtredelsesgebyret, angir forordningen artikkel 39 nr. 2 bokstav d til f at det skal fastsettes nærmere maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at maksimumsbeløp for overtredelsesgebyrenes størrelse inntas i lovbestemmelsen. Departementet foreslår på denne bakgrunn at fysiske personer kan ilegges et gebyr på inntil 6 millioner kroner. Juridiske personer kan ilegges et gebyr på inntil 6 millioner kroner, eller opptil 5 prosent av den samlede årsomsetningen etter siste godkjente årsregnskap. Den samlede årsomsetningen for et morselskap eller et datterselskap av et morselskap som skal utarbeide konsernregnskap etter direktiv 2013/34/EU, skal være den totale årsomsetningen, eller tilsvarende inntekt etter relevante regnskapsdirektiver, etter siste tilgjengelige konsoliderte årsregnskap godkjent av ledelsen i det overordnede morforetaket. Videre foreslår departementet at overtredelsesgebyret kan fastsettes til inntil to ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, dersom dette gir høyere gebyr enn utmålingen beskrevet ovenfor.

Videre foreslår departementet, i likhet med utvalget, at adgangen for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes fem år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen vil avbrytes ved at Finanstilsynet gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

Det vises til lovforslaget §§ 3-1, 3-2 og 3-3.

Straff

Ved vurderingen av hvilke handlingsnormer i folkefinansieringsforordningen som skal kunne sanksjoneres med straff, tar departementet, i likhet med utvalget, utgangspunkt i kriminaliseringsprinsippene som er beskrevet i blant annet Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) og den strafferettslige reguleringen av brudd på tilsvarende regler på verdipapirområdet, jf. verdipapirhandelloven § 21-15 og drøftelsen i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.8.5.

Etter departementets vurdering er det kun de mest alvorlige overtredelsene som bør sanksjoneres med straff. Departementet viser til at overtredelse av enkelte av bestemmelsene i folkefinansieringsforordningen kan ha et stort skadepotensial og derfor bør kunne straffesanksjoneres.

Departementet er enig med utvalget i at det å drive virksomhet uten nødvendig tillatelse eller i strid med god forretningsskikk etter artikkel 3 nr. 1 til nr. 3, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Reglene har til formål å beskytte markedet og den enkelte investor. Slik utvalget har pekt på, kan rettsstridig virksomhet der et foretak opptrer uten konsesjon ha betydelig skadepotensiale, særlig overfor forbrukere med begrenset erfaring fra kapitalmarkedet. Ikke-profesjonelle forbrukere risikerer å investere oppsparte midler til uegnede og/eller risikofylte produkter der det er fare for at kapitalen går tapt. Departementet mener i likhet med utvalget at straffesanksjonering av slik virksomhet er viktig for å sikre god forbrukerbeskyttelse og tilliten til markedet. Allmennpreventive hensyn tilsier at det bør være mulig å straffeforfølge brudd på disse reglene.

Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om at brudd på krav til dokumentasjonsplikt, jf. artikkel 4 nr. 4 bokstav g og artikkel 6 nr. 3, og brudd på reglene om behandling og oppbevaring av kundemidler etter artikkel 10 nr. 2, 3 og 5, skal kunne straffes med bøter eller fengsel inntil ett år. Brudd på reglene om dokumentasjonsplikt vil gjøre det svært vanskelig for Finanstilsynet å føre tilsyn med at foretaket opptrer i henhold til de krav loven stiller, og brudd på reglene om oppbevaring og behandling av kundemidler vil kunne ha betydning for tilliten til institusjonene i markedet.

Videre mener departementet i likhet med utvalget at manglende oppfyllelse av pålegg etter lovforslaget §§ 2-4 og 2-5 skal kunne straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år. Manglende oppfyllelse av lovpålagte plikter overfor tilsynsmyndigheten kan medføre at Finanstilsynet mister mulighet til å gripe inn i situasjoner som kan være alvorlige for markedet tilsynet skal beskytte, slik også lagt til grunn for verdipapirhandelloven i Prop. 96 LS (2018–2019) i kap 7.8.5.1.

Abelia og NHO mener utvalget ikke har vurdert godt nok om det er nødvendig med straff i tillegg til overtredelsesgebyr. Departementet viser til at muligheten til å forfølge overtredelser av reglene i folkefinansieringsforordningen enten strafferettslig eller administrativt vil gi Finanstilsynet et bedre grunnlag for å håndheve regelverket og til å reagere ved alvorlige overtredelser. Videre vil flere reaksjonsmuligheter gi konsistente regler på finansmarkedsområdet, og departementet viser til at både verdipapirhandelloven og revisorloven åpner for at enkelte lovovertredelser kan forfølges enten strafferettslig eller administrativt.

Departementet er enig med utvalget i at strafferammene etter folkefinansieringsloven bør harmonere med strafferammene på sammenlignbare rettsområder, særlig verdipapirhandelloven. Departementet mener skadepotensialet for de øvrige overtredelsene tilsvarer skadepotensialet for de tilsvarende overtredelsene etter verdipapirhandelloven, og foreslår strafferammer som samsvarer med de gjeldende strafferammene tilsvarende overtredelser etter verdipapirhandelloven.

Det vises til lovforslaget § 3-4.

9.6 Uavhengig klageorgan og klagerett

9.6.1 Gjeldende rett

Vedtak som fattes etter verdipapirhandelloven, finansforetaksloven og låneformidlingsloven er enkeltvedtak som følger saksbehandlingsreglene for begrunnelse for vedtaket etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Videre følger det av forvaltningsloven § 28 at et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse til det nærmeste overordnede forvaltningsorganet.

Dersom det skal reises søksmål om gyldigheten av et forvaltningsvedtak, må dette reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans, jf. tvisteloven § 1-5. Videre følger det av forvaltningsloven § 27 b at forvaltningsorganet som har truffet vedtaket kan bestemme at søksmål om gyldigheten av vedtaket, eller krav om erstatning som følge av vedtaket, ikke skal kunne reises uten at vedkommende part har benyttet sin klageadgang, og klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen. Søksmål kan likevel reises når det har gått 6 måneder siden klagen ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger.

Når det gjelder vedtak om administrative sanksjoner, inneholder forvaltningsloven kapittel IX særlige regler for saksbehandling og domstolsprøving av slike vedtak.

9.6.2 Forordningen

Etter folkefinansieringsforordningen artikkel 41 skal alle beslutninger som treffes i henhold til forordningen være begrunnet og kunne prøves for en domstol. Retten til domstolsbehandling gjelder også dersom det ikke er tatt en beslutning innen seks måneder etter innlevering av en søknad om tillatelse som inneholder alle opplysninger som kreves.

9.6.3 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at vedtak etter folkefinansieringsloven vil være enkeltvedtak som følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Utvalget legger til grunn at reglene om domstolsprøving av forvaltningsvedtak i tvisteloven § 1-5 og forvaltningsloven § 27 b, samt tvisteloven § 15-7 første ledd bokstav b om partshjelp, tilfredsstiller forordningens krav om begrunnelse og domstolsprøving.

Videre fastslår utvalget at det vil være i samsvar med EØS-reglene at vedkommende benytter sin administrative klageadgang før det gis adgang til domstolsprøving, og at Finanstilsynets manglende oppfyllelse av plikten til å treffe vedtak innenfor fristen vil kunne påklages til departementet og innklages for domstolen i tråd med etablert forvaltningspraksis. Utvalget foreslår etter dette ingen endringer.

9.6.4 Høringsinstansenes syn

Finanstilsynet mener det bør stilles krav om at folkefinansieringsforetak er tilknyttet en utenrettslig tvisteløsningsordning, og viser til høringsnotat fra 2019 hvor det ble foreslått å pålegge foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere å være tilsluttet et godkjent klageorgan.

Forbrukerrådet mener alle som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, herunder folkefinansieringsforetak, må være tilsluttet et godkjent klageorgan.

9.6.5 Departementets vurdering

Departementet legger i likhet med utvalget til grunn at et vedtak etter folkefinansieringsloven vil regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og dermed være underlagt reglene om begrunnelse for enkeltvedtak etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Videre er departementet enig i utvalgets vurdering om at reglene om domstolsprøving av forvaltningsvedtak etter tvisteloven § 1-5 og forvaltningsloven § 27 b, tilfredsstiller kravene til begrunnelse og domstolsprøving som følger av forordningens artikkel 41.

Departementet viser i likhet med utvalget til at dersom Finanstilsynet ikke oppfyller plikten til å treffe vedtak innenfor fristen på seks måneder, kan søksmål reises etter forvaltningsloven § 27 b. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at kravet til å benytte den administrative klageadgangen etter forvaltningsloven forut for domstolsprøving etter forvaltningsloven § 27 b er i tråd med forordningens krav til domstolsbehandling etter artikkel 41.

Når det gjelder Finanstilsynet og Forbrukerrådets forslag om krav til at foretak skal være tilsluttet et godkjent klageorgan, viser departementet til at et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om krav om tilslutning til godkjent klageorgan i finanssektoren har vært på høring, og saken ligger for tiden til behandling hos departementet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke ytterligere regler om klagerett og klageorgan for vedtak truffet etter folkefinansieringsloven.

9.7 Offentliggjøring

9.7.1 Gjeldende rett

Forvaltningsorganer kan som alminnelig utgangspunkt offentliggjøre opplysninger om sakene de behandler, av eget tiltak eller etter ønske fra andre, se blant annet Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 25. Taushetsplikten er et av unntakene fra dette utgangspunktet, og følger av blant annet forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 2-7. Den som utfører arbeid eller tjeneste for Finanstilsynet eller departementet har taushetsplikt om opplysninger om sanksjoner og andre tiltak som gjelder overtredelse av verdipapirhandelloven, dersom offentliggjøring av opplysningene kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade, se verdipapirhandelloven § 19-6 annet ledd.

9.7.2 Forordningen

Folkefinansieringsforordningen artikkel 42 inneholder regler om offentliggjøring av vedtak om administrative tiltak og sanksjoner. Artikkel 42 nr. 1 angir krav til tilsynsmyndighetens publisering av alle vedtak som pålegger en administrativ sanksjon eller et administrativt tiltak ved overtredelse av forordningens regler. Plikten til offentliggjøring gjelder ikke avgjørelser av undersøkende karakter.

Artikkel 42 nr. 2 angir en rekke unntak fra hovedregelen om offentliggjøring. Artikkel 42 nr. 3 inneholder krav til publisering av informasjon om en eventuell klage eller søksmål knyttet til administrative tiltak og sanksjoner. Videre stiller artikkel 42 nr. 4 krav til hvor lenge informasjon skal forbli offentliggjort i tråd med denne bestemmelsen.

Artikkel 43 fastsetter krav til at tilsynsmyndigheten skal informere ESMA om alle sanksjonsvedtak, herunder vedtak om administrative sanksjoner som er fattet, men ikke publisert, og om avsagte straffedommer.

9.7.3 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at folkefinansieringsforordningen artikkel 42 føyer seg inn i rekken av like regler på finansmarkedsområdet, blant annet i MiFID II og prospektforordningen. Utvalget bemerker at reglene i artikkel 42 vil gjelde direkte etter gjennomføring av forordningen, og vurderer at ytterligere bestemmelser ikke er nødvendig. Videre peker utvalget på at tolkning av like bestemmelser fra andre direktiv- og forordningsområder vil være relevant ved praktisering av folkefinansieringsforordningens regler, i tillegg til forvaltningsloven.

9.7.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om denne delen av forslaget.

9.7.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at folkefinansieringsforordningen artikkel 42 om offentliggjøring av vedtak om sanksjoner og andre forvaltningstiltak ikke krever ytterligere gjennomføring i norsk rett. Bestemmelsen vil gjelde direkte som norsk rett ved inkorporasjon, og suppleres med regler fra blant annet forvaltningsloven.