12 Forslag som departementet ikke følger opp

12.1 Subsidiaritet

12.1.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 9.1.2 drøfter arbeidsgruppen forholdet – eller prioriteringen – mellom den foreslåtte ordningen for selvstendig inndragning og reglene om straffeforfølgning. Arbeidsgruppen legger til grunn at strafferettens formål ivaretas best ved at lovbryteren holdes ansvarlig for lovbruddet, og at inndragning primært bør skje på grunnlag av det. Gruppen peker på at straffeforfølgning av lovbrudd er et virkemiddel for å styre befolkningens adferd og har en viktig signaleffekt. Etter gruppens syn bør ordningen med selvstendig inndragning ikke stå i veien for dette, men være subsidiær til inndragning på grunnlag av straffeforfølgning.

Arbeidsgruppen viser til at man i enkelte land har sett eksempler på at straffeforfølgning unnlates og at myndighetene i stedet nøyer seg med å foreta inndragning på grunnlag av regler med lavere beviskrav. Etter arbeidsgruppens syn er dette ikke en ønsket situasjon i Norge. Arbeidsgruppen mener derfor lovgivningen bør inneholde mekanismer som gjør at lovbrudd straffeforfølges i den grad det er mulig og ressursmessig forsvarlig. Samtidig fremheves det som viktig at påtalemyndigheten gis fleksibilitet til å kunne styre ressursbruken ut fra hva som til enhver tid er hensiktsmessig.

Arbeidsgruppen drøfter også hvorvidt subsidiaritetsbetraktninger gjør seg gjeldende med samme tyngde i alle situasjoner. Etter gruppens syn fremstår det klart at påtalemyndigheten ikke bør bortprioritere straffeforfølgning av for eksempel narkotikasalg og heller foreta inndragning av utbyttet fra salget. Dette ville undergrave straffens formål. Derimot mener gruppen at det ikke er like opplagt at påtalemyndigheten skal være avskåret fra å igangsette etterforskning med sikte på selvstendig inndragning i situasjoner der man i prinsippet kunne etterforsket med sikte på straffeforfølgning for heleri. Her er de objektive forholdene som ligger til grunn for inndragningen, i stor grad de samme. På grunn av lempeligere vilkår vil det likevel være mindre ressurskrevende å etterforske og fremme krav om selvstendig inndragning. Av hensyn til den samlede ressursbruken i samfunnet, og inndragningsreglenes effektivitet, mener arbeidsgruppen derfor at påtalemyndigheten her bør stå noe friere i valg av virkemiddel.

For å signalisere at den nye inndragningsordningen skal være et supplement til, og ikke gå på bekostning av, straffeforfølgning foreslår arbeidsgruppen å lovfeste en generell subsidiaritetsbestemmelse i straffeloven § 66. Den foreslåtte bestemmelsen fastslår at «[s]traffelovgivningens formål realiseres best gjennom inndragning i tilknytning til strafforfølgning av lovbrudd». Bestemmelsen er ment å ha en signaleffekt og virke styrende for politiets og påtalemyndighetens arbeid. Etter forslaget skal bestemmelsen være et virkemiddel både i den interne fagledelsen som utøves av overordnet påtalemyndighet, og som styringsverktøy overfor politiet i etterforskningen av den enkelte saken. Arbeidsgruppen mener samtidig at bestemmelsen ikke bør gi grunnlag for at påtalemyndighetens prioriteringer i den enkelte saken kan overprøves av domstolene. Etter gruppens syn foretas slike prioriteringer best av påtalemyndigheten selv.

12.1.2 Høringsinstansenes syn

Det nasjonale statsadvokatembetet, Kripos, Politihøgskolen, Rogaland statsadvokatembeter, Sør-Vest politidistrikt og Advokatforeningen slutter seg til premisset om at inndragning etter den nye ordningen ikke bør gå på bekostning av straffeforfølgning. Noen av disse uttaler eksplisitt at de støtter forslaget om en subsidiaritetsbestemmelse. Advokatforeningen uttaler for eksempel:

«I den grad det innføres en selvstendig hjemmel for sivilrettslig inndragning, slutter Advokatforeningen seg til arbeidsgruppens forslag til en overordnet subsidiaritetsbestemmelse. Sivilrettslig inndragning skal være et supplement til – og ikke gå på bekostning av – straffeforfølgning. Ved innføring av en subsidiaritetsbestemmelse gis påtalemyndigheten fleksibilitet til å kunne styre ressursbruken ut fra hva som til enhver tid er hensiktsmessig, samtidig som det tydeliggjøres at straffeforfølgning skal være utgangspunktet.»

Innlandet politidistrikt uttaler at politidistriktet stiller seg bak majoriteten av arbeidsgruppens vurderinger og konklusjoner angående de materielle reglene for selvstendig inndragning. Økokrim og Norges Politilederlag gir uttrykk for det samme.

Hordaland,  Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og riksadvokaten er enige i arbeidsgruppens prinsipielle utgangspunkt om at den nye inndragningsordningen ikke bør gå på bekostning av straffeforfølgning, men går imot forslaget om en egen subsidiaritetsbestemmelse. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter viser til at en slik bestemmelse i liten grad vil være bindende for påtalemyndigheten. Riksadvokaten påpeker at en avgjørelse om å unnlate straffeforfølgning må forankres i de unntakene som gjelder fra straffeforfølgningsplikten og etterforskningsplikten etter straffeprosessloven §§ 62 a og 224. Høringsinstansen uttaler videre:

«Paragraf 224 første ledd gir adskillig rom for skjønn. I annet ledd annet punktum er riksadvokaten gitt hjemmel til å gi retningslinjer om den nærmere gjennomføringen av etterforskingen og om begrensninger i etterforskingsplikten.»

Høringsinstansen gjengir videre fra retningslinjene i riksadvokatens rundskriv 3/1999 Etterforskning punkt III/1, hvor formuleringen i straffeprosessloven § 224 første ledd om at etterforskning «foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold», kommenteres slik:

«Uttrykket ‘foretas’ må tolkes antitetisk; etterforsking kan ikke settes i verk med mindre det er rimelig grunn til det. På den annen side står påtalemyndigheten relativt fritt; den har ikke plikt til å sette i gang etterforsking i alle tilfeller det er rettslig adgang til det. Det er for eksempel anledning til å unnlate å sette i verk etterforsking i enkelte saker ut fra ressursprioritering eller av andre saklige grunner. Det kan også på dette stadium utøves et skjønn innenfor rammen av det opportunitetsprinsipp som gjelder i norsk straffeprosess.»

Riksadvokaten antar at det vil bli behov for nærmere direktiver eller retningslinjer i forbindelse med implementering av de nye reglene, og at det i den forbindelse er naturlig å behandle spørsmålet om i hvilke tilfeller det kan iverksettes etterforskning med sikte på selvstendig inndragning i stedet for straffesak. Noen ytterligere lovregulering mener høringsinstansen det ikke er behov for.

12.1.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig i arbeidsgruppens prinsipielle utgangspunkt om at ordningen for selvstendig inndragning bør være subsidiær til straffeforfølgning. Som gruppen fremhever, er det ikke ønskelig at påtalemyndigheten unnlater å straffeforfølge lovbrudd og heller nøyer seg med å foreta inndragning på grunnlag av regler med lempeligere vilkår. Tvert imot er den nye hjemmelen ment som et supplement i tilfeller der inndragning på grunnlag av straffeforfølgning ikke er mulig eller hensiktsmessig. Reglene må derfor praktiseres på en måte som ikke undergraver dette prinsipielle utgangspunktet.

Etter departementets syn er likevel ikke en overordnet subsidiaritetsbestemmelse det best egnede tiltaket for å oppnå dette. Som Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter påpeker, vil en slik bestemmelse i liten grad være bindende for påtalemyndigheten. Slike overordnede fanebestemmelser uten konkrete rettsvirkninger er dessuten lite vanlig i norsk lovgivningstradisjon, og bidrar til å gjøre lovverket mer omfattende enn nødvendig.

Som riksadvokaten påpeker, gir de generelle reglene om etterforsknings- og straffeforfølgningsplikt et rammeverk for påtalemyndighetens prioriteringer mellom ulike virkemidler. Etter departementets syn er dette en tilstrekkelig regulering også av forholdet mellom straffeforfølgning og selvstendig inndragning. Det er naturlig at riksadvokaten som øverste leder av påtalemyndigheten gir nærmere retningslinjer for hvordan prioriteringene mellom de ulike virkemidlene skal skje i praksis.

12.2 Inndragning overfor arving

Arbeidsgruppen viser i rapporten punkt 11.4 til at straffeloven § 72 første ledd gir hjemmel for inndragning av utbytte mv. overfor en gavemottaker uavhengig av om vedkommende var i aktsom god tro. Gruppen peker på at bestemmelsen ikke særskilt nevner arv, og legger til grunn at den hjemler inndragning overfor arving på samme vilkår som overfor omsetningserverver. Det vil si at inndragning er avskåret hvis arvtakeren var i aktsom god tro. Arbeidsgruppen mener at gave- og arvetilfellene langt på vei kan sidestilles når det gjelder hvor beskyttelsesverdig mottakeren er. Gruppen foreslår på denne bakgrunn å endre § 72 første ledd slik at det fremgår at det kan foretas inndragning overfor mottakeren «dersom overdragelsen har skjedd som […] arv».

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter tiltrer forslaget.

Departementet følger ikke opp arbeidsgruppens forslag. Straffeloven § 72 første ledd gjelder formuesgoder som er «overdratt». I NOU 1996: 21 punkt 16.1 side 194 la Inndragningsutvalget til grunn at formuleringen «overdratt» i straffeloven 1902 § 37 a annet ledd ikke omfattet eiendomsoverføring ved arv. Dette er tilsynelatende fulgt opp i Ot.prp. nr. 8 (1998–99) punkt 22.2 side 72. Det er ikke holdepunkter for at uttrykket «overdratt» i straffeloven 1902 § 37 a første ledd skulle forstås på en annen måte enn det samme uttrykket i annet ledd. Bestemmelsene i § 72 første og annet ledd viderefører straffeloven 1902 § 37 a første og annet ledd, jf. spesialmerknadene til § 72 i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 side 466. Inndragningsutvalget la til grunn at arvetilfellene i stedet ble regulert av bestemmelsen i straffeloven 1902 § 75 annet ledd annet punktum, se NOU 1996: 21 punkt 16.1 side 194. Denne bestemmelsen er videreført i straffeloven 2005 § 100 annet ledd annet punktum, se spesialmerknadene til § 100 i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 30.1 side 481. Etter dette legger departementet til grunn at arvetilfellene etter gjeldende rett reguleres av straffeloven § 100 og ikke § 72. Tilsvarende vil gjelde også for de nye reglene om selvstendig inndragning. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for endringer i denne bestemmelsen, ut over den redaksjonelle endringen som er foreslått i proposisjonen punkt 11.3.

12.3 Rettsvirkningen av inndragning

Arbeidsgruppen har foreslått en ny bestemmelse i straffeloven § 74 a som angir rettsvirkningene av inndragning, se rapporten punkt 11.1. Første punktum i den foreslåtte bestemmelsen fastsetter at når et formuesgode er besluttet inndratt ved rettskraftig dom, går eiendomsretten over til staten. Går dommen ut på verdiinndragning, følger det av annet punktum i forslaget at domfelte får en betalingsforpliktelse overfor staten. Gruppen viser til at det i dag følger av straffeloven § 75 første ledd at inndragning skjer til fordel for statskassen når ikke annet er bestemt, men at det ut over dette ikke fremgår uttrykkelig av loven hva som er rettsvirkningen av en dom på inndragning.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter tiltrer forslaget fra arbeidsgruppen. Ingen andre høringsinstanser uttaler seg om forslaget.

Departementet er i utgangspunktet enig med arbeidsgruppen i at virkningene av inngrep overfor enkeltmennesker bør fremgå klart av loven. Likevel kan ikke departementet se at det er behov for noen ytterligere regulering av rettsvirkningen av inndragning, ut over det som følger av loven i dag. Som arbeidsgruppen påpeker, følger det av straffeloven § 75 første ledd at inndragning som hovedregel skjer til fordel for statskassen. Departementet legger til grunn at «inndragning» er et innarbeidet uttrykk med kjent meningsinnhold. Rettsvirkningene for den som idømmes inndragning fremgår også av forarbeidene til straffeloven, der departementet uttaler at «[i]nndragning innebærer […] en permanent berøvelse av eiendom», se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 26.1 side 341. Departementet er ikke kjent med at bruken av uttrykket «inndragning» har skapt særlige utfordringer i praksis. På bakgrunn av dette følger departementet ikke opp forslaget om en ny bestemmelse om rettsvirkningene av inndragning.