8 Nærmere om innholdet i reglene om selvstendig inndragning

8.1 Reglenes anvendelsesområde

8.1.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 9.1 drøfter arbeidsgruppen ulike spørsmål knyttet til virkeområdet for de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning. Blant annet drøfter gruppen om hjemmelen for selvstendig inndragning bør være generell eller om det bør oppstilles visse inngangsvilkår for at reglene skal komme til anvendelse.

For det første reiser gruppen spørsmål om det bør være et vilkår at det foreligger mistanke om – eventuelt domfellelse for – et konkret lovbrudd (såkalt «triggerlovbrudd»), se rapporten punkt 9.1.4. Gruppen viser til at EMD har akseptert forholdsvis vidtrekkende inndragningsordninger, under henvisning til at reglene har vært begrenset til grove former for kriminalitet, som korrupsjon og lignende, se EMDs dom 12. mai 2015 Gogitidze mfl. mot Georgia (sak nr. 36862/05) avsnitt 107. Etter gruppens oppfatning er det lite aktuelt med et mistankekrav på personnivå fordi det kan gjøre inndragning vanskelig overfor bakmenn, som ofte vil innrette seg på en måte som gjør at de unngår mistanke mot seg selv i tilknytning til konkrete lovbrudd. Et vilkår om mistanke på saksnivå fremstår derfor som mer aktuelt. Arbeidsgruppen kommer likevel til at den heller ikke vil foreslå et slikt vilkår, og viser særlig til at formålet bak de foreslåtte reglene i prinsippet gjør seg gjeldende uavhengig av om det foreligger mistanke om en bestemt type kriminalitet. Den peker også på at et vilkår om mistanke om en bestemt type kriminalitet i praksis vil bety at man i noen grad må konkretisere et lovbrudd.

For det andre reiser arbeidsgruppen spørsmål om selvstendig inndragning bør begrenses til særskilt angitte situasjoner, se rapporten punkt 9.1.5. Gruppen viser til Jon Petter Ruis lovforslag om sivilrettslig inndragning, som inneholder en uttømmende liste over situasjoner hvor sivilrettslig inndragning skulle kunne benyttes, se også proposisjonen punkt 2.4.1. Listen omfatter tilfeller der den ansvarlige er død, unndrar seg forfølgning eller nyter immunitet mot straffeforfølgning, samt tilfeller der en strafferettslig reaksjon ikke er mulig eller vesentlig vanskeliggjort på grunn av andre nærmere angitte forhold. Arbeidsgruppen erkjenner at denne typen begrensninger kan være en måte å forhindre at selvstendig inndragning velges som en enklere løsning i situasjoner hvor det kan være grunnlag for straffeforfølgning, men mener dette også kan gjøres på andre måter. Gruppen antar også at en generell hjemmel best vil bidra til å oppnå det overordnede formålet om at ingen skal tjene på kriminalitet.

For det tredje drøfter arbeidsgruppen om de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning bør forbeholdes saker der formuesgodets verdi overstiger et nærmere angitt beløp, se rapporten punkt 9.1.6. Også her kommer gruppen til at en generell regel vil være en bedre løsning. Selv om gruppen forutsetter at den nye hjemmelen primært bør brukes til å ramme grov profittmotivert kriminalitet, fremholder den at ingen har noen beskyttelsesverdig interesse i å få beholde verdier som stammer fra straffbare handlinger. Gruppen påpeker også at en beløpsgrense kan omgås ved at utbyttet deles opp i mindre beløp som kanaliseres til ulike enkeltpersoner. I tillegg ville en slik grense kunne gjøre selvstendig inndragning mer komplisert, blant annet fordi det kan være vanskelig å beregne verdien av formuesgodet.

På bakgrunn av disse overveielsene foreslår arbeidsgruppen en generell hjemmel for selvstendig inndragning hvor anvendelse av reglene ikke er betinget av særskilte inngangsvilkår.

8.1.2 Høringsinstansenes syn

Det nasjonale statsadvokatembetet, Politidirektoratet, Rogaland statsadvokatembeter og Advokatforeningen stiller seg bak forslaget om å gjøre den nye inndragningshjemmelen generell og ikke oppstille særskilte inngangsvilkår. Disse instansene slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens begrunnelse. Politidirektoratet uttaler:

«Nødvendige vurderinger for å ivareta forholdsmessighet og rimelighet og de berørtes rettssikkerhet kan ivaretas gjennom andre mekanismer enn å etablere avgrensende vilkår eller skranker for anvendelse av reglene.»

Kripos og Oslo politidistrikt kommenterer spørsmålene om selvstendig inndragning bør være betinget av et såkalt «triggerlovbrudd» eller at utbyttet overstiger en beløpsgrense, og støtter at det ikke oppstilles slike begrensninger. Når det gjelder beløpsgrense, trekker Kripos særlig frem betydningen av å kunne inndra pengesummer og gjenstander fra såkalte løpegutter for å hindre rekruttering av yngre inn i en kriminell løpebane.

Politihøgskolen kommenterer bare spørsmålet om «triggerlovbrudd», og støtter arbeidsgruppens forslag om ikke å oppstille et slikt vilkår.

Økokrim slutter seg på generelt grunnlag til flertallets forslag til utforming av en ny hjemmel for inndragning. Også Innlandet politidistrikt og Norges Politilederlag gir uttrykk for at de i hovedsak stiller seg bak forslaget.

NHO legger til grunn at det primære anvendelsesområdet for selvstendig inndragning skal være alvorlig profittmotivert kriminalitet, og mener at reglene bør være mer målrettet. Organisasjonen er kritisk til at den foreslåtte bestemmelsen også omfatter formuesgoder som stammer fra mindre alvorlige lovbrudd.

8.1.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det særlig to forhold som kunne tilsi at anvendelsesområdet for de foreslåtte reglene bør begrenses gjennom visse inngangsvilkår i stedet for at det gis en mer generelt utformet hjemmel: Forholdet til reglene om straffeforfølgning og hensynet til at inndragningsadgangen ikke skal gå ut over det som er rimelig og forholdsmessig.

Departementet understreker at det har en viktig signaleffekt at identifiserte straffbare handlinger påtales, og at utbyttet fra handlingene blir inndratt på bakgrunn av dette. De foreslåtte reglene om selvstendig inndragning bør derfor være et supplement til, og ikke gå på bekostning av, utbytteinndragning i tilknytning til straffeforfølgning. Å begrense anvendelsesområdet for den nye ordningen kunne være et virkemiddel for å sikre dette. Etter departementets syn er det imidlertid ønskelig at de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning kan brukes ikke bare der det er umulig å foreta straffeforfølgning, men også i situasjoner hvor dette av ulike grunner ikke er hensiktsmessig. Det kan for eksempel være fordi en etterforskning med sikte på straffeforfølgning vil kreve uforholdsmessig mye ressurser og ha et usikkert resultat. De foreslåtte reglene om selvstendig inndragning vil i slike situasjoner kunne være en mer ressurseffektiv måte å sikre at involverte personer ikke får beholde utbytte fra de straffbare handlingene selv om det ikke innledes etterforskning med sikte på straffeforfølgning. Etter departementets syn bør politiet og påtalemyndigheten her ha et visst handlingsrom til å velge det virkemidlet som best fremmer målet om effektiv kriminalitetsbekjempelse, se også proposisjonen punkt 12.1 om subsidiaritet.

Departementet er også enig med arbeidsgruppen i at det primære virkeområdet for de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning bør være grovere former for profittmotivert kriminalitet. I likhet med arbeidsgruppen mener departementet likevel at den nye hjemmelen ikke bør avgrenses til situasjoner hvor det foreligger mistanke om bestemte typer lovbrudd eller hvor formuesgodenes verdi overstiger en viss verdi. Riktignok kan man ved å oppstille slike inngangsvilkår spisse anvendelsen av reglene mot de situasjonene der det samfunnsmessige behovet for å foreta inndragning er størst. Spesifikke inngangsvilkår kan imidlertid også skape risiko for at reglene ikke kan brukes i alle tilfeller der inndragning vil være et effektivt og forholdsmessig virkemiddel. For eksempel kan en beløpsgrense gi opphav til vanskelige avgrensninger og gjøre bruken av de foreslåtte reglene vanskeligere i praksis. Det kan også være noe tilfeldig om de aktuelle formuesgodene er over eller under beløpsgrensen. Også et mistankevilkår kan skape utfordringer som de foreslåtte reglene er ment å avhjelpe, fordi det vil bety at man i noen grad må konkretisere et lovbrudd. Departementet viser også til at de argumentene som ellers kunne tale for å begrense reglenes anvendelsesområde til visse kriminalitetstyper eller verdier av en viss størrelse, kan ivaretas på andre måter, se særlig proposisjonen punkt 8.6 om forholdsmessighet.

På bakgrunn av dette følger departementet opp arbeidsgruppens forslag om en generell hjemmel for selvstendig inndragning av verdier som stammer fra kriminalitet. En slik løsning er etter departementets syn best egnet til å fremme det overordnede målet om at ingen skal kunne tjene på kriminalitet. Departementet viser også til at en slik generell modell er valgt i Sverige, se punkt 4.1.

8.2 Hva som skal kunne inndras

8.2.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 7.1 drøfter arbeidsgruppen hva som kjennetegner såkalte sivilrettslige inndragningsordninger. Gruppen peker særlig på formålet, som er ment å være rent gjenopprettende. Gjenstanden for inndragningen er likevel – på samme måte som ved ulike former for strafferettslig inndragning – utbytte fra kriminalitet. Forskjellen fra annen utbytteinndragning er etter arbeidsgruppens forståelse at graden av tilknytning til den straffbare handlingen som har generert utbyttet, er svakere.

I rapporten punkt 9.1.1 drøfter arbeidsgruppen hvordan man bør avgrense hvilke formuesgoder som skal kunne inndras ved selvstendig inndragning. Gruppen fremhever at det er en fordel dersom de nye reglene bygger videre på kjente konsepter, og viser til straffeloven §§ 67 og 68, som bruker betegnelsene «utbytte av en straffbar handling» og «utbytte fra straffbare handlinger». Arbeidsgruppen mener det er hensiktsmessig å bygge videre på denne terminologien. For å synliggjøre at selvstendig inndragning ikke forutsetter at det påvises en konkret straffbar handling, foreslår arbeidsgruppen å bruke formuleringen «formuesgode som […] er utbytte fra straffbare handlinger». Gruppen påpeker at en tilsvarende formulering («utbytte fra straffbare handlinger») brukes i straffeloven § 68 første ledd, der det samtidig er presisert at det ikke er nødvendig å påvise hvilken straffbar handling utbyttet stammer fra. Arbeidsgruppen uttaler:

«På samme måte som i § 68 første ledd er formuleringen ment å vise at utbyttet kan stamme fra én enkelthandling, et sammenhengende straffbart forhold eller fra flere ulike lovbrudd, uten at dette må identifiseres nærmere. Det sentrale er at formuesgodet stammer fra kriminalitet – ikke hvilken eller hvilke handlinger det stammer fra.»

Arbeidsgruppen finner det klart at uttrykket «utbytte» skal omfatte såkalte surrogater, det vil si formuesgoder som trer i stedet for selve utbyttet, samt avkastning og andre fordeler av utbyttet, se rapporten punkt 9.3.2. Gruppen foreslår at dette presiseres i lovteksten, på samme måte som i straffeloven § 67 annet ledd første punktum.

Arbeidsgruppen drøfter særskilt hvordan utbyttebegrepet i den foreslåtte bestemmelsen bør forholde seg til skillet mellom såkalt brutto- og nettoinndragning, se rapporten punkt 9.3.1. Bruttoinndragning innebærer at utbyttet inndras i sin helhet, mens nettoinndragning innebærer at det gjøres fradrag for eventuelle utgifter som har påløpt i forbindelse med den straffbare handlingen. Gruppen viser til at formålet med selvstendig inndragning er begrenset til å fjerne utbytte fra straffbare handlinger fra omløp, og sørge for gjenopprettelse. Den mener dette i prinsippet kunne tilsi at det bør gjøres fradrag for eventuelle kostnader. Gruppen gir samtidig uttrykk for at en nettoregel vil være vanskelig å gjennomføre i praksis når det ikke er påvist en konkret straffbar handling.

Arbeidsgruppen legger til grunn at det bør skilles mellom tilfeller der det foreligger en konkret straffbar handling som utbyttet anses å stamme fra, og tilfeller der man ikke har informasjon om et konkret lovbrudd. Der primærlovbruddet er identifisert, mener gruppen det kan være grunnlag for å vurdere fradrag for kostnader. Gruppen mener spørsmålet om fradrag her bør vurderes etter de samme prinsippene som Høyesterett har utviklet i tilknytning til urimelighetsklausulen i straffeloven § 67 første ledd siste punktum, se også proposisjonen punkt 3.2.1. Der primærlovbruddet er ukjent, antar gruppen derimot at det ikke er praktisk mulig å beregne nettoutbyttet. Gruppen legger til grunn at inndragning da i praksis må skje som bruttoinndragning, på samme måte som ved utvidet inndragning etter straffeloven § 68. Distinksjonen mellom situasjoner med og uten et identifisert primærlovbrudd er ikke reflektert i arbeidsgruppens lovforslag.

8.2.2 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som kommenterer konkret hva som bør være gjenstand for inndragning etter den nye ordningen. Innlandet politidistrikt uttaler at distriktet stiller seg bak majoriteten av arbeidsgruppens vurderinger og konklusjoner. Også Norges Politilederlag gir uttrykk for at foreningen i hovedsak støtter arbeidsgruppens hovedforslag.

Kripos legger til grunn at formålet med de nye reglene er å «komme nærmere et praktisk regelsett som kan effektivisere arbeidet med å inndra straffbart utbytte», og er enig i at man bør videreføre og bygge på terminologien i straffeloven §§ 67 og 68. Forutsatt at departementet går inn for å innføre selvstendig inndragning, uttrykker også Det nasjonale statsadvokatembetet og Advokatforeningen støtte til at gjenstanden for inndragning betegnes som «utbytte av straffbare handlinger». Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen er enig med arbeidsgruppen i at objektet for inndragning fortsatt bør være utbytte fra straffbare handlinger. Advokatforeningen deler arbeidsgruppens syn om at det er hensiktsmessig å videreføre eksisterende terminologi knyttet til inndragning.»

Kripos er enig med arbeidsgruppen i at reguleringen av surrogater bør være sammenfallende med de øvrige inndragningsreglene.

Tre høringsinstanser kommenterer eksplisitt spørsmålet om selvstendig inndragning bør skje som såkalt brutto- eller nettoinndragning. Kripos gir uttrykk for at inndragning som hovedregel bør skje som bruttoinndragning, men at det må gjøres fradrag for utgifter dersom resultatet ellers blir klart urimelig. Kripos begrunner sitt standpunkt med at ingen skal tjene på straffbare handlinger, og at det er ønske om et regelverk som er praktisk.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter peker på at det ikke fremgår av ordlyden i arbeidsgruppens forslag at spørsmålet om fradrag skal behandles ulikt i tilfeller med og uten kjent primærlovbrudd, og mener dette fremstår som rettsteknisk vanskelig. Høringsinstansen gir videre uttrykk for at løsningen åpner for at det kan bli sterkere fokus enn forutsatt på de underliggende lovbruddene. Samtidig uttaler høringsinstansen at «det utfra inndragningsinstituttets begrunnelse [vil] være å gå svært langt å idømme inndragning som går utover den berikelse som parten har oppebåret».

Advokatforeningen mener at selvstendig inndragning må begrenses til nettoinndragning. Foreningen viser til at inndragningen skal gjennomføre nullstillingsprinsippet og ikke ha pønale elementer. Foreningen mener også at dette er «nødvendig for at det ikke skal reises problemstillinger om straff etter EMK».

8.2.3 Departementets vurderinger

Som arbeidsgruppen fremhever, er formålet med selvstendig inndragning å motvirke at noen kan tjene på å disponere utbytte fra straffbare handlinger, og å sørge for at disse verdiene i stedet føres tilbake til samfunnet. Dette formålet er langt på vei sammenfallende med formålet bak reglene om utbytteinndragning i straffeloven §§ 67 og 68. Et særtrekk ved den foreslåtte ordningen er imidlertid at inndragning ikke forutsetter at det påvises en konkret straffbar handling. Grunnlaget for inndragning er ikke at noen har begått en bestemt straffbar handling som har generert utbytte, men at det kan godtgjøres at bestemte formuesgoder representerer verdier som stammer fra kriminalitet.

Ved utbytteinndragning etter hovedregelen i straffeloven § 67 er den straffbare handlingen bestemmende for hva som kan inndras. Det sentrale spørsmålet er hvilket utbytte som er oppnådd ved denne handlingen, se Rt. 1978 side 1290 på side 1291 hvor den tilsvarende bestemmelsen i straffeloven 1902 omtales slik:

«Gjenstand for inndragning etter straffelovens § 34 er den vinning som er oppnådd ved den straffbare handling. Er det oppnådd en slik vinning, kan det foretas inndragning selv om vinningen ikke lenger er til stede, f.eks. fordi den er forbrukt. Adgangen til inndragning er ikke avhengig av at bestemte gjenstander eller pengebeløp kan påvises hos de domfelte. En annen sak er at det kan ha betydning ved vurderingen av om inndragningsadgangen bør benyttes, at vinningen er i behold.»

Ved forslaget om en ny hjemmel for selvstendig inndragning er utgangspunktet motsatt. Spørsmålet er ikke hvilket utbytte som er oppnådd ved en bestemt straffbar handling, men om bestemte formuesgoder utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte. Den foreslåtte ordningen har på dette punktet likhetstrekk med utvidet inndragning etter straffeloven § 68, som også åpner for inndragning av formuesgoder som stammer fra ikke-identifisert kriminalitet.

At gjenstanden for inndragning tar utgangspunkt i bestemte formuesgoder i stedet for en bestemt straffbar handling, tilsier etter departementets syn at ordningen primært bør rettes mot påviste formuesgoder som er i behold på inndragningstidspunktet. Inndragning av formuesgoder som ikke lenger er i behold, for eksempel fordi de er forbrukt, fremstår – i motsetning til ved utbytteinndragning etter straffeloven § 67 – mindre aktuelt. Departementet mener en slik avgrensning vil bidra til å fremme den foreslåtte ordningens funksjon som et praktisk og målrettet supplement til utbytteinndragning etter straffeloven § 67. Som Øst politidistrikt har påpekt i høringen, er det en utfordring ved inndragning etter gjeldende rett at utbyttet i mange saker er forbrukt, se proposisjonen punkt 6.2. Etter departementets syn tilsier dette at den nye ordningen med selvstendig inndragning bør brukes til å inndra verdier som er i behold og som kan tilbakeføres til samfunnet.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at adgangen til selvstendig inndragning bør omfatte både direkte utbytte og surrogater (formuesgode som trer i stedet for utbytte), avkastning og andre fordeler av utbyttet, jf. også straffeloven § 67 annet ledd. Det avgjørende for hva som kan inndras, bør være i hvilken grad formuesgodet utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte, ikke hvilken form verdiene har på inndragningstidspunktet. I praksis vil utbytte fra straffbare handlinger ofte inngå i en større økonomisk kjede, der formuesgoder skifter hender og veksles inn i andre formuesgoder – gjerne flere ganger. For eksempel vil utbytte i form av penger gjerne brukes til å erverve fast eiendom, kjøretøy, verdifulle løsøregjenstander mv. Tilsvarende vil utbytte i form av en konkret gjenstand – for eksempel en bil – kunne selges videre, og salgssummen eventuelt investeres i nye objekter. Disse objektene kan igjen generere avkastning eller andre fordeler. På grunn av slike transaksjoner legger departementet til grunn at verdiene som søkes inndratt, i praksis oftest vil være surrogater mv. og ikke det direkte utbyttet fra en straffbar handling. Etter departementets syn bør ikke dette ha betydning for inndragningsadgangen. Det bør heller ikke kreves at det påvises noen konkret transaksjonsrekke tilbake til et direkte utbytte, så lenge det kan godtgjøres at formuesgodet på tidspunktet for inndragningen utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte fra kriminalitet.

At gjenstanden for inndragning tar utgangspunkt i bestemte formuesgoder i stedet for en straffbar handling, tilsier etter departementets syn at det vanlige perspektivet på brutto- og nettoutbytte i mindre grad er egnet som kriterium for å avgrense hva som kan inndras. En vurdering av hva som utgjør brutto- og nettoutbytte forutsetter kjennskap til en bakenforliggende straffbar handling og hvilke kostnader som har påløpt i tilknytning til denne. Som Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter er inne på, kan dette gi et sterkere fokus på handlingen enn det som er ønskelig ved en inndragningsordning hvor premisset nettopp er at det ikke kreves påvist en konkret straffbar handling. Departementet kan heller ikke se at et skarpt skille mellom brutto- og nettoinndragning er nødvendig for at inndragningen skal gå klar av straffebegrepet i Grunnloven eller EMK, jf. også proposisjonen punkt 5.1. Departementet understreker samtidig at forslaget bygger på at det ikke skal inndras større verdier enn det kan godtgjøres at stammer fra kriminalitet – formålet er nullstilling.

Arbeidsgruppen har foreslått at det som skal kunne inndras ved selvstendig inndragning, betegnes som «utbytte fra straffbare handlinger». Etter departementets syn kan imidlertid særtrekkene ved den foreslåtte ordningen som er nevnt ovenfor, tale for at man velger en noe annen formulering. Ordlyden i bestemmelsen om selvstendig inndragning bør etter departementets oppfatning synliggjøre at inndragningsadgangen tar utgangspunkt i det enkelte formuesgodet og hvorvidt det er godtgjort at dette stammer fra kriminalitet, og ikke i en bestemt straffbar handling. Lovens ordlyd bør også reflektere at det ikke er nødvendig å påvise en transaksjonsrekke tilbake til det direkte utbyttet fra en straffbar handling. Det avgjørende for inndragningsadgangen bør være om det kan godtgjøres at formuesgodet på inndragningstidspunktet utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte fra kriminalitet, ikke hvor mange eller hvilke transaksjoner som er foretatt siden en bakenforliggende straffbar handling.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det som skal kunne inndras etter de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning, betegnes som formuesgode som stammer fra lovbrudd. En tilsvarende formulering er brukt i den svenske bestemmelsen om selvstendig inndragning («egendom [som] härrör från brottslig verksamhet»). Varianter av den samme formuleringen finnes også i straffeloven § 68 og i bestemmelsene om heleri og hvitvasking i straffeloven kapittel 27. Etter departementets forståelse viser formuleringen på en nøytral måte at inndragningsadgangen er rettet mot verdier som kan føres tilbake til kriminalitet.

Med «formuesgode» menes i denne sammenhengen enhver ting eller rettighet som har økonomisk verdi, for eksempel fast eiendom, løsøregjenstander, penger og finansielle instrumenter. I «stammer fra» ligger det et krav om at det må påvises en forbindelse til kriminalitet. Det avgjørende for om formuesgodet skal anses å stamme fra lovbrudd, er ikke om tingen eller rettigheten i seg selv har vært «involvert» i kriminalitet, men om den økonomiske verdien må anses å representere utbytte fra kriminalitet. Det er en forutsetning at den bakenforliggende kriminaliteten er egnet til å gi utbytte. Det er imidlertid ikke krav om at det påvises en bestemt type kriminalitet eller en konkret straffbar handling. Det er også uten betydning om den som rammes av inndragningen selv har vært involvert i kriminaliteten. Departementet viser for øvrig til proposisjonen punkt 8.5, hvor den konkrete bevisvurderingen er nærmere omtalt.

Bruken av betegnelsen «lovbrudd» har sin bakgrunn i at «straffbar handling» i straffeloven normalt benyttes der alle straffbarhetsvilkår er oppfylt, mens «lovbrudd» benyttes om handlinger som objektiv sett bryter med en straffesanksjonert norm, se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.2.2.1 side 66. Ettersom selvstendig inndragning skal kunne foretas uten at det er påvist en konkret straffbar handling, vil det i praksis ikke være mulig å ta stilling til om alle straffbarhetsvilkårene er oppfylt. Departementet finner det derfor terminologisk riktig å benytte betegnelsen «lovbrudd». Betegnelsen «lovbrudd» sikter ikke til enhver ulovlig handling, men til straffesanksjonerte normer. Ettersom det ikke må påvises en bestemt handling, kunne det alternativt vært brukt mer abstrakte formuleringer som for eksempel «kriminalitet» eller «straffbare lovovertredelser». Etter departementets syn er likevel «lovbrudd» tilstrekkelig presist og mest i tråd med etablert terminologi i straffeloven.

Departementet understreker at adgangen til selvstendig inndragning etter forslaget ikke er ment å rekke lenger enn det formålet med bestemmelsen tilsier. Inndragningsadgangen må følgelig avgrenses på en slik måte at det som inndras, er verdier som representerer utbytte, og ikke verdier som stammer fra lovlige kilder. Det skal ikke inndras større verdier enn det kan godtgjøres at – ut fra et nærmere fastsatt beviskrav – stammer fra kriminalitet. Dette innebærer blant annet at dersom det er godtgjort at en gjenstand bare delvis utgjør verdier som representerer utbytte, må inndragningen begrenses til den andelen som stammer fra kriminalitet. Det resterende vil ikke være å anse som formuesgode som stammer fra lovbrudd.

Denne begrensningen innebærer også at inndragningsadgangen må avgrenses mot formuesgoder som er ervervet som ledd i en ordinær forretningsmessig transaksjon. Er formuesgodet kjøpt på alminnelige vilkår, og kjøpesummen ikke i seg selv representerer utbytte fra kriminalitet, vil det ikke foreligge en økonomisk verdi hos erververen som representerer utbytte fra kriminalitet. Det foreligger følgelig heller ikke noe grunnlag for å inndra overfor vedkommende. Departementet har vurdert om dette burde vært tydeligere reflektert i bestemmelsens ordlyd, for eksempel ved at det som skal kunne inndras, ble begrenset til «fordel» eller «vinning» fra lovbrudd, men har kommet til at det er unødvendig. Dette skyldes at de verdiene formuesgodet utgjør, i slike tilfeller ikke kan sies å «stamme fra» lovbrudd, men fra en ordinær forretningsmessig transaksjon. Departementet viser for øvrig til proposisjonen punkt 9.2 om forholdet til erververe mv.

8.3 Beviskrav

8.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Et sentralt premiss i arbeidsgruppens mandat var at beviskravet etter de nye inndragningsreglene skal være lavere enn det strafferettslige beviskravet. Arbeidsgruppen er imidlertid delt i synet på hva beviskravet bør være. Noen medlemmer mener det bør være anledning til å inndra formuesgoder som «mest sannsynlig» er utbytte, mens andre mener det bør stilles krav om at formuesgodet «klart mest sannsynlig» er utbytte, se rapporten punkt 9.2.1.

Arbeidsgruppen påpeker at dersom beviskravet settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt, vil man statistisk sett oppnå materielt riktig resultat i flest mulig saker. Samtidig vil det være en klar risiko for uriktige avgjørelser. Gruppen fremholder at jo mer alvorlige konsekvensene av en uriktig dom er, jo mer betenkelig er det å akseptere en slik risiko. Gruppen uttaler i denne sammenheng at selvstendig inndragning potensielt kan være svært inngripende for eieren av formuesgodet, og at inndragning også kan oppleves som stigmatiserende. Begge forholdene trekker i retning av at beviskravet bør settes til klar sannsynlighetsovervekt.

Arbeidsgruppen viser til at selv om beviskravet i sivile saker som utgangspunkt er alminnelig sannsynlighetsovervekt, anvendes det i visse tilfeller et skjerpet beviskrav. Dette formuleres ofte som et krav om «klar» eller «kvalifisert» sannsynlighetsovervekt. Et slikt skjerpet beviskrav anvendes i sivile saker der rettsfølgen er basert på et særlig belastende faktum. Arbeidsgruppen viser i denne sammenheng til Rt. 2014 side 1161, der Høyesterett i avsnitt 21 uttaler:

«Det alminnelige utgangspunktet i sivilretten er at retten skal legge til grunn det faktum som det er sannsynlighetsovervekt for. I rettspraksis er det imidlertid slått fast at beviskravet kan skjerpes for faktiske omstendigheter som er særlig belastende for en part. Et typetilfelle her er avslag på krav om forsikringsutbetaling fordi skaden hevdes fremkalt forsettlig, se Rt-1990-1082 med henvisning til tidligere praksis. Beviskravet skjerpes også ved krav om oppreisningserstatning etter frifinnelse for alvorlige straffbare forhold, som for eksempel seksuelle overgrep, se Rt-2005-1322 hvor også tidligere dommer på området gjennomgås. Jeg viser også til HR-2014-2324-A avsnitt 44-48, som gjaldt erstatningsansvar for dødsfølge i forbindelse med straffbare handlinger.»

Gruppen påpeker at Høyesterett har slått fast at det ikke gjelder noen generell regel om skjerpet beviskrav for sivilrettslige rettsfølger som bygger på et klanderverdig eller straffbart forhold, se Rt. 2005 side 1322 avsnitt 26 med videre henvisninger. I dommen la Høyesterett også til grunn at det kan variere hvor mye beviskravet skal skjerpes, se avsnitt 28. Det er enighet i arbeidsgruppen om at dersom beviskravet settes til klar sannsynlighetsovervekt, bør beviskravet ikke praktiseres så strengt som ved spørsmål om oppreisningserstatning etter personkrenkelser. Gruppen begrunner dette med at faren for at avgjørelsen skal ha stigmatiserende effekt overfor enkeltpersoner, er mindre ved selvstendig inndragning.

Effektivitetshensyn fremheves av arbeidsgruppen som det sterkeste argumentet for at beviskravet bør settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Gruppen gir uttrykk for at det i saker der det foreligger mistanke om at bestemte formuesgoder utgjør utbytte, er lett å komme opp med alternative forklaringer på formuesgodets opphav. For politiet og påtalemyndigheten er det krevende å tilbakevise slike alternative forklaringer selv om de ikke fremstår som sannsynlige. Gruppen fremholder at omfattende etterforskning og bevisførsel basert på et høyt beviskrav ofte ikke vil stå i et rimelig forhold til sakens karakter og formuesgodets verdi. På denne bakgrunn uttaler en samlet gruppe:

«For at selvstendig inndragning skal bli et effektivt virkemiddel, er det sentralt at eiere eller besittere av beslaglagte formuesgoder ikke skal kunne unngå inndragning ved for eksempel å la være å klare opp i eierforhold de selv har sørget for å skjule, eller ved å unnlate å legge frem troverdig dokumentasjon for lovlig opphav. Det kan være noe tvilsomt om dette kan oppnås uten at beviskravet senkes betydelig i forhold til det som gjelder i dag.»

Arbeidsgruppen drøfter også forholdet til beviskravet i andre relevante sakstyper, blant annet ved administrativ inndragning. Gruppen viser til en sak om inndragning av fangst etter saltvannsfiskeloven, der Høyesterett mente at alminnelig norske prinsipper for bevisbedømmelsen tilsa at det måtte stilles krav om klar sannsynlighetsovervekt. Høyesterett la vekt på at vedtaket bygget på at den inndragningskravet var rettet mot, hadde begått en straffbar handling, og at vedtaket ikke bare hadde følbare økonomiske følger for ham, men også kunne få konsekvenser for den tillit han hadde behov for i sin næringsutøvelse, se Rt. 2007 side 1217 avsnitt 67. Arbeidsgruppen peker på at selvstendig inndragning skiller seg fra dette ved at inndragningen skjer med utgangspunkt i omstendighetene rundt anskaffelsen eller eierskapet til bestemte formuesgoder, og ikke på bakgrunn av en straffbar handling begått av en enkeltperson. Etter gruppens syn innebærer det at hensynene bak beviskravet ikke er fullt ut parallelle.

Gruppen påpeker videre at selvstendig inndragning har visse likhetstrekk med privatrettslige regler om vindikasjon. Både vindikasjon og selvstendig inndragning handler om å gjenopprette en økonomisk situasjon som urettmessig har blitt forrykket. Dette kunne tale for at beviskravet ved selvstendig inndragning bør være det samme som ved vindikasjon, nemlig alminnelig sannsynlighetsovervekt. Samtidig gir gruppen uttrykk for at det også er betydelige prinsipielle forskjeller mellom disse regelsettene. Mens vindikasjon gjelder fordeling av rettigheter og byrder mellom to mer eller mindre jevnbyrdige – som oftest private – parter, vil staten alltid være den ene parten ved inndragning. Gruppen legger til grunn at interessene til staten og den kravet er rettet mot ved inndragning, ikke kan veies mot hverandre på samme måte som i saker om vindikasjon.

I avveiningen mellom hensynet til rettsikkerhet og effektivitet konkluderer noen av arbeidsgruppens medlemmer med at beviskravet bør settes til klar sannsynlighet, mens andre mener at det bør være alminnelig sannsynlighetsovervekt. Medlemmene som anbefaler at beviskravet settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt, mener dette vil være avgjørende for at de foreslåtte reglene skal ha en reell effekt. Disse medlemmene fremholder også at rettssikkerhetshensyn vil bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom andre mekanismer.

En samlet arbeidsgruppe foreslår at beviskravet for utbyttets størrelse skal være alminnelig sannsynlighetsovervekt. I lovforslaget fremkommer dette gjennom en formulering om at inndragningsbeløpet skal fastsettes skjønnsmessig dersom størrelsen av utbyttet ikke kan godtgjøres. En tilsvarende bestemmelse finnes i straffeloven § 67 annet ledd tredje punktum.

8.3.2 Høringsinstansens syn

Et stort flertall av høringsstansene som uttaler seg om beviskravet i den foreslåtte bestemmelsen, mener kravet bør være alminnelig sannsynlighetsovervekt. Dette gjelder Det nasjonale statsadvokatembetet, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Rogaland statsadvokatembeter, Skatteetaten, Sør-Vest politidistrikt, Øst politidistrikt, Økokrim og Norsk Politilederlag.

Disse høringsinstansene gir gjennomgående uttrykk for at hensynet til bestemmelsens effektivitet tilsier at beviskravet ikke bør settes høyere. For eksempel uttaler Økokrim:

«Etter Økokrims oppfatning bør det ved avveiningen av de ulike hensynene legges stor vekt på effektivitetshensyn. Beviskravet alminnelig sannsynlighetsovervekt vil i størst grad lette etterforsking og iretteføring av inndragningskrav, og dermed bidra til å realisere målet om økt inndragning av utbytte av straffbare handling.»

Flere gir uttrykk for at dette er avgjørende for at den foreslåtte hjemmelen skal ha den tiltenkte effekten. For eksempel uttaler Kripos at «[e]t strengere beviskrav vil medføre at endringen får liten praktisk betydning».

I relasjon til risikoen for uriktige avgjørelser fremholder Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt at lovlige midler som oftest er enkle å spore. Øst politidistrikt uttaler:

«Det er generelt svært mye enklere for noen å bevise lovlig anskaffelse enn for politiet å bevise at det foreligger utbytte av kriminalitet, og dermed vil sannsynlighetsovervekt i praksis likevel gi materielt riktige avgjørelser i svært stor grad. Utgangspunktet er at gjenstanden er kjøpt med lovlige midler som kan dokumenteres gjennom lønnsslipp, lønnsinnberetning, forskuddstrekk, kontoutskrift, skattemelding, bokføring, digitalt lagret kommunikasjon, vitneutsagn m.m. I dagens digitale verden, kan vi dokumentere vårt liv nærmest time for time hvis man ønsker det.»

Også Økokrim argumenterer for at rettssikkerhetshensyn kan ivaretas godt nok selv om beviskravet settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt:

«Som fremholdt av arbeidsgruppen vil hensynet til rettssikker behandling av krav om selvstendig inndragning ivaretas gjennom en rekke mekanismer; særlig viktig er den omstendighet at det er påtalemyndigheten som har bevisbyrden, og at påtalemyndighetens objektivitetsplikt gjelder uinnskrenket under etterforskingsfasen og ved den rettslige behandling av kravet. […] Som understreket av arbeidsgruppen vil ‘[f]aren for feilaktige avgjørelser […] dermed være vesentlig mindre enn i sivile saker, selv om beviskravet skulle være det samme.’»

Politihøgskolen (PHS) finner det naturlig at det ikke stilles strengere beviskrav enn i saker om vindikasjon, og begrunner dette slik:

«Regler om sivilrettslig inndragning er ikke straff, idet de sikter mot gjenoppretting av lovlig tilstand, før en straffbar handling fant sted. Slik restitusjon kan også i dag følge et rent sivilrettslig spor når det finnes en fornærmet. Fornærmede kan gå til sak for å få tilbakeført gjenstand og gjenopprette lovlig tilstand. En slik sivilrettslig prosess følger blant annet hovedregelen om sannsynlighetsovervekt som beviskrav […].

I en del tilfeller utgjør lovovertredelsen et angrep mot fellesskapet, slik som skatte- og avgiftsovertredelser, narkotikakriminalitet eller korrupsjon. I mange av disse tilfellene finnes det ingen fornærmet, som vil eller kan ta tak i og gjenopprette lovlig tilstand. Da er det etter PHS sitt syn svært viktig at det det offentlige kan tre inn på tilsvarende måte som ‘fornærmet’ og bidra til at utbyttet ikke blir hos lovbryterne (eller andre), men kan sørge for at lovlig tilstand gjenopprettes.»

Politihøgskolen trekker også en parallell til sivile saker som gjelder betaling av skatt. Når retten fastsetter hvilken skatt den private parten skal betale etter loven, er beviskravet alminnelig sannsynlighetsovervekt. Bare ved ileggelse av tilleggsskatt, som innebærer et sanksjonselement, skjerpes beviskravet.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Rogaland statsadvokatembeter antar at det er en fare for at et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt vil bli praktisert for strengt.

Riksadvokaten gir uttrykk for at effektivitetshensyn taler for at beviskravet settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt, men at valget beror på politiske avveininger:

«Effektivitetshensyn taler for at det ikke stilles et kvalifisert krav. Legges listen høyere, er det fare for at hjemmelen får begrenset praktisk betydning. […]. Hvordan avveiningen av effektivitetshensyn og hensynet til rettssikkerhet skal foretas, blir et politisk spørsmål.»

Advokatforeningen går som nevnt imot forslaget om en ny hjemmel for selvstendig inndragning. Dersom departementet likevel går inn for en slik regel, mener Advokatforeningen de beste grunner taler for at beviskravet settes til kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Foreningen legger vekt på at slike inndragningsregler åpner for inngripende reaksjoner, som er forbundet med en risiko for stigmatisering. Foreningen mener også at et lavere beviskrav medfører risiko for at bevisbyrden for at formuesgodet stammer fra en lovlig handling, skyves over på den kravet rettes mot.

8.3.3 Departementets vurderinger

I flere land som har innført ordninger for inndragning uten straffedom, bygger reglene på det samme beviskravet som i sivile saker. Dette gjelder for eksempel de sivilrettslige inndragningsreglene i England og Wales, samt Irland, hvor beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt, se punkt 4.4 og 4.5 i proposisjonen. Andre land har ordninger med et noe høyere beviskrav, men likevel lavere enn det alminnelige strafferettslige beviskravet. Dette gjelder blant annet reglene om selvstendig inndragning som nylig er innført i Sverige, hvor beviskravet er formulert som klar sannsynlighetsovervekt («klart mera sannolikt»), se punkt 4.1.

Et stort flertall av høringsinstansene som har kommentert spørsmålet om beviskrav, gir uttrykk for at beviskravet bør settes til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Høringsinstansene begrunner dette med hensynet til inndragningsinstituttets effektivitet. Blant høringsinstansene innenfor politiet og påtalemyndigheten er riksadvokaten den eneste som ikke uttrykkelig mener beviskravet bør være alminnelig sannsynlighetsovervekt. Også riksadvokaten gir imidlertid uttrykk for at det er fare for at den nye inndragningshjemmelen vil få begrenset praktisk betydning dersom beviskravet settes høyere.

Som beskrevet i punkt 6.3 er formålet med selvstendig inndragning å gjenopprette en økonomisk situasjon som har blitt forrykket på grunn av lovbrudd. Inndragningsordningen har på dette punktet visse likhetstrekk med vindikasjon, noe som kan trekke i retning av at de to sakstypene bør ha samme beviskrav, altså alminnelig sannsynlighetsovervekt. Arbeidsgruppen påpeker at det også er betydelige forskjeller, særlig fordi partene i en inndragningssak ofte vil være mindre jevnbyrdige enn i en sak om vindikasjon. Departementet er ikke uenig i dette, men understreker at det ikke er hensynet til staten som begrunner inndragning, men samfunnets interesse i å motvirke at noen skal tjene på kriminalitet.

Det følger av EMDs praksis at det kan være forenlig med EMK å foreta inndragning uten straffedom på grunnlag av alminnelig sannsynlighetsovervekt, se også proposisjonen punkt 5.2.3. Dette forutsetter imidlertid at den inndragningen rettes mot, samlet sett ikke pålegges en uforholdsmessig stor byrde. Et lavt beviskrav vil isolert sett kunne legge en større byrde på den inndragningen er rettet mot, og øke risikoen for uriktige avgjørelser i vedkommendes disfavør. Samtidig er det flere forhold ved selvstendig inndragning som bidrar til å redusere denne risikoen. En sentral faktor er at påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 55 første ledd og § 226 tredje ledd første punktum plikter å opptre objektivt, og å både etterforske og fremlegge for retten omstendigheter som taler mot at det er grunnlag for inndragning. Når reglene om selvstendig inndragning foreslås innført innenfor rammene av straffeprosessen, vil disse reglene gjelde også her. Som det fremgår av punkt 8.6 nedenfor, foreslår departementet også en uttrykkelig regel om at selvstendig inndragning ikke skal foretas i den utstrekning det vil være uforholdsmessig. Også dette vil bidra til å redusere byrden som pålegges den enkelte. Risikoen for uriktige avgjørelser kan også reduseres gjennom ytterligere prosessuelle rettsikkerhetsmekanismer, noe departementet kommer tilbake til i et eget lovforslag.

Etter departementets vurdering gjør de nevnte faktorene at det samlet sett er forsvarlig å sette beviskravet ved selvstendig inndragning til alminnelig sannsynlighetsovervekt. Samfunnets interesse i å sørge for gjenopprettelse og å motvirke at noen skal kunne tjene på kriminalitet, bør da veie tyngst. Departementet foreslår etter dette at adgangen til selvstendig inndragning skal omfatte formuesgoder som «mest sannsynlig» stammer fra lovbrudd. Etter departementets syn harmonerer dette også med regelen i straffeloven § 67 annet ledd tredje punktum om at beviskravet for utbyttets størrelse er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Departementet ser ikke at det ved siden av dette er behov for en egen regel om at størrelsen på inndragningskravet skal fastsettes skjønnsmessig der denne ikke kan godtgjøres. Det vil følge av at det generelle beviskravet i den foreslåtte hjemmelen er alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Som nevnt i punkt 2.4.2 foreslo Straffelovrådet i NOU 2020: 10 en egen hjemmel for inndragning av beslaglagte ting som ingen gjør krav på å være eier av, der beviskravet for at tingen er utbytte, skulle være lavere enn i andre tilfeller. Departementet ga i Prop. 241 L (2020–2021) punkt 1 side 6 uttrykk for at en slik hjemmel kunne være et fornuftig supplement til dagens regler, og at man ville vurdere forslaget på et senere tidspunkt. I lys av at departementet i proposisjonen her foreslår at beviskravet ved selvstendig inndragning generelt skal være alminnelig sannsynlighetsovervekt, legger departementet til grunn at det ikke er behov for en egen hjemmel for tilfellene der ingen gjør krav på å være eier.

8.4 Bevisbyrde

8.4.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 9.2.2 gir arbeidsgruppen uttrykk for at det er et grunnleggende utgangspunkt at påtalemyndigheten bør ha bevisbyrden for at formuesgoder kan inndras. Gruppen vurderer likevel om bevisbyrden i noen situasjoner bør snus. Gruppens hovedforslag inneholder imidlertid ikke noen uttrykkelig regel om omvendt bevisbyrde. Det alternativet forslaget fra mindretallet inneholder derimot en egen hjemmel for selvstendig inndragning med omvendt bevisbyrde, se også proposisjonen punkt 6.1.

Arbeidsgruppen påpeker at straffeloven § 68 om utvidet inndragning inneholder et innslag av omvendt bevisbyrde. Dersom inngangsvilkårene i § 68 annet ledd er oppfylt, følger det av § 68 fjerde ledd at lovbryterens formuesgoder kan inndras hvis ikke lovbryteren sannsynliggjør at formuesgodene er ervervet på lovlig måte. Arbeidsgruppen gir uttrykk for at effektivitetshensyn kunne tale for at også hjemmelen for selvstendig inndragning utformes med et innslag av omvendt bevisbyrde. Til støtte for dette uttales at det ikke er urimelig å forvente at den enkelte tar vare på og kan legge frem dokumentasjon som underbygger at vedkommendes formuesgoder er lovlig ervervet – i alle fall dersom det dreier seg om verdier er av noe størrelse.

Selv om omvendt bevisbyrde kan være effektivt, konkluderer arbeidsgruppens flertall med at rettssikkerhetshensyn tilsier at bevisbyrden bør påhvile påtalemyndigheten. Arbeidsgruppen uttaler blant annet at «det [kan] sies å stå i et visst spenningsforhold til liberale rettsstatsprinsipper å pålegge borgerne å legge frem bevis for at eiendelene deres ikke skal inndras av staten». Gruppen gir også uttrykk for at omvendt bevisbyrde lett kunne føre til at inndragningsadgangen blir så vidtrekkende at den totalt sett blir uforholdsmessig holdt opp mot vernet om eiendomsretten etter EMK P1-1. Gruppen uttaler at en ordning med omvendt bevisbyrde «forutsetter […] andre balanserende mekanismer som sørger for at belastningen på den enkelte ikke blir for stor».

Arbeidsgruppen påpeker også at det følger av alminnelige prinsipper for bevisvurdering at det i visse situasjoner vil være naturlig å forvente at innehaveren kan fremlegge en form for bevis for formuesgodets opphav, uavhengig av om det oppstilles en regel om omvendt bevisbyrde. Fraværet av slike bevis vil kunne være et viktig moment i vurderingen av om formuesgodet stammer fra lovbrudd, se også Rt. 2006 side 466 avsnitt 23.

I ett tilfelle foreslår likevel arbeidsgruppen å lovfeste en presumsjonsregel som innebærer omvendt bevisbyrde, se rapporten punkt 9.3.1. Dette gjelder situasjonen der utbytte er blandet sammen med lovlige midler, for eksempel ved at en gjenstand er finansiert dels ved hjelp av utbytte og dels med lovlige midler. Gruppen foreslår her en regel om at dersom deler av et formuesgode utgjør utbytte, skal alt anses som utbytte med mindre den kravet rettes mot, beviser noe annet. Som begrunnelse anfører gruppen at sammenblanding med lovlige midler er en vanlig og lite beskyttelsesverdig måte å kamuflere utbytte på.

8.4.2 Høringsinstansenes syn

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos, Rogaland statsadvokatembeter, Økokrim og Advokatforeningen slutter seg til at påtalemyndigheten bør ha bevisbyrden for at et formuesgode stammer fra lovbrudd og derfor kan inndras. Ikke alle høringsinstansene begrunner standpunktet. De av høringsinstansene som gir en begrunnelse, fremhever hensynet til rettssikkerhet. For eksempel uttaler Advokatforeningen:

«En omvendt bevisbyrde kan bidra til mer effektiv inndragningsadgang, men vil etter Advokatforeningens vurdering bryte med grunnleggende krav til rettssikkerhet. En omvendt bevisbyrde kan, som arbeidsgruppen fremholder, virke byrdefull og gi urimelige utslag.»

Om drøftelsen av beviskrav og bevisbyrde som ligger til grunn for arbeidsgruppens hovedforslag, uttaler Rogaland statsadvokatembeter:

«Avveiningen mellom grunnleggende krav til rettsikkerhet og et ønske om mer effektiv inndragning er godt balansert.»

Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse), Oslo politidistrikt, Politihøgskolen, Vest politidistrikt, Øst politidistrikt, LO og Norsk Tollerforbund tiltrer eller uttaler seg positivt om forslaget i dissensen om en hjemmel for selvstendig inndragning med omvendt bevisbyrde. Også blant disse høringsinstansene er det flere som ikke begrunner standpunktet. De av høringsinstansene som gir en begrunnelse, synes å vektlegge hensynet til enkelhet og effektivitet. For eksempel påpeker Oslo politidistrikt at bakmenn ofte vil innrette seg på en måte som gjør at de unngår mistanke mot seg selv. Politidistriktet legger til grunn at hensikten med de nye reglene særlig vil være å ramme bakmenn, og at dette med tyngde taler for at hovedregelen ved selvstendig inndragning bør være omvendt bevisbyrde.

Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter gir i sin felles høringsuttalelse uttrykk for at omvendt bevisbyrde vil være avgjørende for å stanse oppbyggingen av kriminelle nettverk. Øst politidistrikt mener mindretallets forslag om en hjemmel for selvstendig inndragning med omvendt bevisbyrde «fremstår som klar og tydelig, og derfor enkel å anvende». Distriktet gir videre uttrykk for at omvendt bevisbyrde kan redusere kapasitetsutfordringer i politiet, og uttaler:

«For å undersøke kilden til verdienes opphav må politiet med dagens regelverk utføre omfattende etterforskningsskritt, blant annet innhenting av kontoutskrifter og skattemeldinger, oppfølgingsavhør, vitneavhør og pengestrømsanalyser for å belyse om det er anledning til å inndra utbytte. Fordi dette er ressurskrevende for politiet å følge opp og i mange tilfeller krever revisorkompetanse, velges denne delen av etterforskningen ofte bort.»

LO uttaler at det «på ingen måte [virker] urimelig å kreve at man kan redegjøre for hvordan verdiene det er snakk om, er anskaffet og finansiert».

Innlandet politidistrikt uttaler på den ene siden at arbeidsgruppens hovedforslag «støttes i utgangspunktet slik det er utformet og tenkt å ramme». På den andre siden gir distriktet uttrykk for at en regel med omvendt bevisbyrde vil kunne bidra til økt effekt fordi den vil kunne gjøre det mindre arbeidskrevende å oppnå resultater.

Norges Politilederlag (NPL) gir uttrykk for at det vil være hensiktsmessig med delt bevisbyrde. Foreningen uttaler:

«Slik NPL ser det er delt bevisbyrde etter mønster av diskrimineringsloven og arbeidsmiljøloven hensiktsmessig i inndragningssaker. For det første vil det ofte være vanskelig for inndragningsenheten å bevise at et formuesgode stammer fra kriminell aktivitet, og for det andre er det ikke en urimelig byrde å legge på borgerne at de må bevise sin lovlige eiendomsrett til en ting eller en formue. Vi tror at en delt bevisbyrderegel vil gjøre inndragning til et mye mer effektivt våpen i kriminalitetsbekjempelsen. Som i arbeidsretten bør det ikke kreves mye før bevisbyrden snus.»

Den foreslåtte presumsjonsregelen ved sammenblanding av utbytte og andre verdier får støtte fra Det nasjonale statsadvokatembetet, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Politihøgskolen og riksadvokaten. Høringsinstansene begrunner i liten grad sitt standpunkt på dette punktet. Øst politidistrikt støtter ikke presumsjonsregelen og mener i stedet at retten bør fastslå hvilken andel av et formuesgode som mest sannsynlig er anskaffet med utbytte og kan inndras.

8.4.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn er det et grunnleggende utgangspunkt at myndighetene har bevisbyrden for at det er grunnlag for å foreta inngrep overfor enkeltmennesker. Dette gjelder også ved inngrep i form av inndragning – selv om inndragningen er av sivilrettslig karakter og ikke utgjør straff. Hovedargumentet for å fravike dette utgangspunktet er – som både arbeidsgruppen og flere høringsinstanser fremhever – hensynet til effektivitet. Dersom den enkelte ble pålagt å gjøre rede for hvordan vedkommendes formuesgoder er fremskaffet, ville påtalemyndighetens etterforskning og bevisførsel i inndragningssaker kunne gjøres vesentlig enklere. Effektivitetshensyn kunne derfor tale for at en ny hjemmel for selvstendig inndragning gis innslag av omvendt bevisbyrde.

Rettspraksis fra EMD viser at det kan være forenlig med EMK å kreve at eieren eller besitteren av et formuesgode i visse situasjoner kan sannsynliggjøre at formuesgodet er anskaffet på lovlig måte, se punkt 5.2.3. Slike innslag av omvendt bevisbyrde er anerkjent som et legitimt virkemiddel blant annet i tilknytning til sivilrettslige inndragningsordninger rettet mot korrupsjon blant offentlige tjenestepersoner, se for eksempel EMDs dom 15. mai 2015 Gogitidze mfl. mot Georgia (sak nr. 36862/05). I proposisjonen her foreslår imidlertid departementet en generell hjemmel for selvstendig inndragning som ikke er begrenset til særskilte persongrupper og som heller ikke inneholder andre spesifikke inngangsvilkår, se også punkt 8.1.3. Innenfor en slik modell vil en regel om omvendt bevisbyrde være mer inngripende.

Dersom hjemmelen for selvstendig inndragning skulle inneholde et innslag av omvendt bevisbyrde, måtte det etter departementets syn oppstilles visse kvalifiserende vilkår for når bevisbyrden snus. Departementet har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå slike vilkår. Departementet antar heller ikke at omvendt bevisbyrde vil være avgjørende for den foreslåtte hjemmelens effektivitet. Departementet viser til at selv om påtalemyndigheten har bevisbyrden, er det ikke noe til hinder for at retten i den samlede bevisvurderingen kan legge vekt på hvorvidt eieren eller besitteren av formuesgodene kan fremlegge bevis som underbygger at verdiene stammer fra lovlige kilder, og at den tar stilling til betydningen av dette i lys av det øvrige bevismaterialet som påtalemyndigheten har lagt frem. Dette følger allerede av alminnelige prinsipper for bevisvurdering, se også punkt 8.5.3. Departementet understreker også at forslaget om å sette beviskravet til alminnelig sannsynlighetsovervekt allerede må anses som en betydelig effektivisering i forhold til gjeldende rett. Departementet kan derfor ikke se at det i denne omgang er grunnlag for å gå lenger og også innføre en regel om omvendt bevisbyrde.

Av samme grunner følger ikke departementets opp arbeidsgruppens forslag om en egen presumsjonsregel for tilfeller der utbytte blandes sammen med lovlige midler. Departementet legger til grunn at sammenblandingstilfellene må løses ved at retten på bakgrunn av alminnelige bevisvurderingsprinsipper fastslår hvilken andel av formuesgodene som mest sannsynlig stammer fra lovbrudd. Også i disse tilfellene kan bevissituasjonen etter omstendighetene ligge slik an at eieren må forventes å kunne legge frem bevis for hvilke deler som stammer fra lovlige kilder. Dette følger etter departementets syn av alminnelige prinsipper for bevisvurdering, og krever ingen særregulering.

8.5 Den konkrete bevisvurderingen

8.5.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 9.2.3 gir arbeidsgruppen uttrykk for at spørsmålet om et formuesgode utgjør utbytte fra ikke-identifiserte lovbrudd og derfor kan inndras, må avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor en rekke momenter kan være relevante. Gruppen viser blant annet til Rt. 2006 side 466 avsnitt 22, hvor Høyesterett uttalte følgende i tilknytning til spørsmålet om et pengebeløp var å anse som utbytte etter bestemmelsen om heleri og hvitvasking i straffeloven 1902 § 317:

«Jeg kan heller ikke se at det må foreligge objektive holdepunkter for arten av den straffbare handling for at det skal kunne anses bevist at utbyttet stammer fra en straffbar handling. Bevisspørsmålet må avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor også andre momenter enn lovbruddets art kan være av betydning.»

Til støtte for den konkrete bevisvurderingen foreslår arbeidsgruppen å innta i lovteksten følgende momenter, som den legger til grunn at ofte vil være sentrale:

• omstendighetene rundt funnet av formuesgodet

• mangelfull dokumentasjon eller uklarhet om opphavet til, finansieringen av eller anskaffelsen av formuesgodet

• om formuesgodet er registrert på en annen enn den som fremstår som den reelle eieren

• om formuesgodets verdi står i et klart misforhold til eierens øvrige økonomiske forhold

Gruppen uttaler at hvis noen av disse momentene er til stede, kan det etter omstendighetene være rimelig å forvente at eieren i noen grad kan underbygge at formuesgodet likevel er lovlig ervervet.

Arbeidsgruppen viser til at flere av de nevnte momentene ble trukket frem i NOU 1982: 25 Narkotikalovbrudd, ran og heleri. I tredje del i denne utredningen drøftet det daværende Straffelovrådet om det var grunn til å foreslå lovendringer for å lette håndhevingen av bestemmelsen om heleri og hvitvasking i straffeloven 1902 § 317. Rådet uttalte på side 56:

«Som før nevnt kreves det ikke til fellelse for heleri at fravendelsen kan føres tilbake til en bestemt forbrytelse. Ofte vil de ytre omstendigheter i seg selv kunne være tilstrekkelig bevis for at gjenstandene er fravendt eieren ved en forbrytelse – som regel tyveri. Allerede det forhold at vedkommende ikke er i stand til å gi noen troverdig forklaring på hvor gjenstandene stammer fra, vil ha stor bevismessig betydning. Ofte vil også gjenstandenes art og den måte de ble funnet på kunne være avgjørende.»

Etter gruppens syn bør helhetsvurderingen ta utgangspunkt i forhold knyttet til det aktuelle formuesgodet. Slike forhold kan blant annet knytte seg til omstendigheter rundt funnet av konkrete gjenstander, for eksempel at de har en spesielt høy verdi og er oppbevart på et uvanlig sted eller er pakket inn på en påfallende måte, eller at de på annet vis fremstår som de er forsøkt skjult. Andre relevante omstendigheter som trekkes frem, er om en pengestrøm fremstår som påfallende med hensyn til hvem og hvor mange som er involvert, hvor store verdier som inngår og om en transaksjonsrekke fremstår som et forsøk på å tilsløre hvor pengene egentlig kommer fra. Gruppen gir uttrykk for at også manglende dokumentasjon på eierforhold kan være en relevant omstendighet, dersom slik dokumentasjon ville være naturlig å ha.

Videre fremholder arbeidsgruppen at forhold knyttet til eieren eller besitteren av formuesgodet bør kunne tillegges vekt, når de ses i sammenheng med omstendighetene rundt formuesgodet. For eksempel kan det være relevant at vedkommende tidligere er straffedømt eller har kjent tilknytning til et kriminelt miljø.

8.5.2 Høringsinstansenes syn

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Kripos og Øst politidistrikt støtter uttrykkelig forslaget om å lovfeste sentrale momenter i vurderingen av om bestemte formuesgoder utgjør utbytte. Innlandet politidistrikt, Norsk Politilederlag, Rogaland statsadvokatembeter og Økokrim uttrykker generell støtte til arbeidsgruppens hovedforslag til ny inndragningshjemmel.

Øst politidistrikt foreslår å lovfeste et ytterligere moment: «om gjenstanden anføres å være anskaffet med midler som er ført i innlevert skattemelding eller som eieren har tatt med i pliktig, dokumenterbar bokføring, om gjenstanden urettmessig ikke er ført som formue i skattemelding eller i pliktig dokumenterbar bokføring». Som begrunnelse viser politidistriktet til at den et inndragningskrav rettes mot, ofte forklarer at gjenstanden er finansiert med gjeld, gaver eller inntekt som ikke er oppgitt i selvangivelsen. I slike tilfeller mener politidistriktet det har formodningen mot seg at forklaringen er riktig.

Riksadvokaten uttaler at instansen «ser at retningslinjer for bevisvurderingen kan ha pedagogiske grunner for seg, ettersom bevistemaet ikke er om utbytte skriver seg fra en konkret straffbar handling». Riksadvokaten har imidlertid ikke sterke synspunkter på om slike retningslinjer bør inntas i lovteksten eller behandles i forarbeidene.

8.5.3 Departementets vurderinger

Det sentrale bevistemaet i saker om selvstendig inndragning vil være om bestemte formuesgoder mest sannsynlig stammer fra lovbrudd, se også proposisjonen punkt 8.2. Ved avgjørelsen av dette spørsmålet legger departementet til grunn at det må det foretas en bred helhetsvurdering hvor en rekke momenter kan være relevante. Som arbeidsgruppen påpeker, vil vurderingen ha likhetstrekk med bevisvurderingen i straffesaker om heleri og hvitvasking uten kjent primærlovbrudd, jf. straffeloven §§ 332 og 337, men skje på grunnlag av et lavere beviskrav. Den vil også langt på vei være sammenfallende med vurderingen som må gjøres ved utvidet inndragning, hvor det avgjørende for om lovbryterens formuesgoder kan gjøres til gjenstand for utvidet inndragning, er om det sannsynliggjøres at formuesgodene er ervervet på lovlig måte jf. straffeloven § 68 fjerde ledd. I motsetning til etter sistnevnte bestemmelse vil imidlertid bevisbyrden for at formuesgodene stammer fra lovbrudd, ligge på påtalemyndigheten.

Arbeidsgruppen har foreslått at enkelte sentrale momenter i bevisvurderingen skal fremgå uttrykkelig av lovhjemmelen. En slik momentliste finnes i artikkel 16 i direktiv 2024/1260/EU, som gjelder inndragning av såkalt uforklarlig formue («unexplained wealth»), se også proposisjonen punkt 4.6. I direktivet er følgende omstendigheter nevnt: at formuesgodets verdi ikke står i rimelig forhold til den berørte personens lovlige inntekter, at formuesgodet ikke har noe troverdig lovlig opphav, og at den berørte personen har forbindelse til personer med tilknytning til en kriminell organisasjon. Den svenske lovbestemmelsen om selvstendig inndragning nevner ikke noen momenter særskilt. Forarbeidene viser imidlertid blant annet til de samme momentene som er beskrevet i arbeidsgruppens rapport og i EU-direktivet, se Prop. 2023/24: 144 punkt 8.2 side 259–260 og SOU 2021: 100 punkt 5.6.1 side 312 og punkt 5.6.2 side 317.

Etter departementets syn er det mest i tråd med norsk rettstradisjon å overlate til rettens skjønn å vurdere hvilke momenter som er relevante i bevisvurderingen i den enkelte sak, fremfor å angi konkrete momenter i lovteksten. Som nevnt er dette også den løsningen som er valgt i Sverige. Etter departementets syn er det tvilsomt om en lovfesting av sentrale momenter vil bidra til økt forutberegnelighet og likere praksis. Departementet ser tvert imot en fare for at momentene i lovteksten kan bli gitt uforholdsmessig stor oppmerksomhet, mens andre relevante momenter kan bli oversett eller tillagt for liten vekt.

Etter departementets oppfatning kan det vanskelig gis noen uttømmende oversikt over hvilke omstendigheter som kan utgjøre bevis for at bestemte formuesgoder stammer fra lovbrudd. Dersom formuesgodene eies eller disponeres av en identifisert person, legger departementet til grunn at opplysninger om vedkommendes inntekter og utgifter ofte vil stå sentralt, på samme måte som ved inndragning på grunnlag av heleri uten kjent primærlovbrudd (straffeloven § 67 jf. § 332). Et eksempel kan være personer som lever et luksuspreget liv og disponerer verdigjenstander som blant annet dyre biler og båter, samtidig som vedkommende mangler eller har begrensede lovlige inntekter. Dersom vedkommendes økonomiske forhold tilsier at formuesgodet ikke kan være skaffet til veie ved hjelp av lovlige midler, kan dette tilsi at formuesgodet stammer fra lovbrudd. Som følge av et lavere beviskrav, kreves det ikke som ved heleri at det må «utelukkes at de midler det er tale om, kan stamme fra lovlige kilder», jf. Rt. 2006 side 466 avsnitt 22. Dersom det påvises et klart misforhold mellom formuesgodets verdi og inntektene til eieren eller besitteren, og vedkommende ikke kan gi en troverdig forklaring på hvor verdiene stammer fra, kan dette etter omstendighetene tilsi at det er snakk om formuesgode som stammer fra lovbrudd.

Dersom det er påvist et misforhold mellom en persons inntekter og de formuesgodene vedkommende disponerer, bør det ikke uten videre være tilstrekkelig til å unngå inndragning at en konkret gjenstand er finansiert med lovlige inntekter. Det må også tas hensyn til utgifter vedkommende må antas å ha hatt til normalt forbruk. Høyesterett har fremholdt dette i flere dommer om utvidet inndragning, se for eksempel Rt. 2003 side 1096 avsnitt 12, der Høyesterett uttaler at formuesoppbygging ikke kan anses som lovlig når lovlige inntekter ikke er større enn det som går med til forbruk. Retten viste til NOU 1996: 21 punkt 13.6.2.4 side 107, der Inndragningsutvalget i relasjon til utvidet inndragning uttaler:

«Dersom de lovlige inntektene ikke overskrider hva som medgår til normalt forbruk, bør hele formuen regnes å være ervervet ved straffbar virksomhet. Noen forholdsmessig fordeling på lovlig og ulovlig erverv bør ikke skje. Da alle skal livnære seg ved lovlig erverv, ville en motsatt løsning i realiteten innebære at vedkommende fikk beholde deler av hva som er tjent ved straffbar virksomhet.»

Etter departementets syn har dette argumentet like stor gyldighet ved selvstendig inndragning.

Departementet understreker at et påvist misforhold mellom en enkeltpersons inntekter og utgifter alltid må ses i sammenheng med de øvrige omstendighetene i saken. For at vilkårene for selvstendig inndragning skal være oppfylt, må det konkret godtgjøres at formuesgodene stammer fra lovbrudd – det vil si utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte fra kriminalitet. Som omtalt i proposisjonen punkt 5.2.3 er en slik konkret begrunnelse ansett som en viktig rettssikkerhetsgaranti i EMDs praksis, som bidrar til å sikre at forholdsvis lempelige vilkår for inndragning uten straffedom praktiseres på en måte som er i tråd med kravene som følger av EMK P1-1.

Departementet legger til grunn at konkrete omstendigheter som kan være relevant for å godtgjøre at et formuesgode mest sannsynlig stammer fra lovbrudd, kan knytte seg både til eieren eller besitteren av formuesgodet og til formuesgodet som sådan. For eksempel kan det være relevant at eieren eller besitteren tidligere er domfelt for kriminalitet som er egnet til å gi utbytte. Også tidligere anmeldelser eller andre opplysninger som tilsier at vedkommende har hatt en tilknytning til profittmotivert kriminalitet – for eksempel forbindelser til et kjent kriminelt miljø – kan ha betydning. I vurderingen av slike opplysninger må det imidlertid tas i betraktning hvor langt tilbake i tid de ligger. Dersom det har gått lang tid siden tidligere domfellelser, anmeldelser eller andre omstendigheter som tilsier at vedkommende har hatt tilknytning til profittmotivert kriminalitet, vil disse omstendighetene normalt ha mindre vekt i bevisvurderingen.

Også forhold knyttet til selve formuesgodet vil være relevante i vurderingen av om det mest sannsynlig stammer fra lovbrudd. For eksempel kan det ha betydning at formuesgodet er identifisert i forbindelse med etterforskningen av en konkret straffbar handling, og fremstår som det har en tilknytning til denne handlingen eller annen tilknyttet kriminalitet. Det kan også ha betydning at det fremstår som om verdier forsøkes holdt skjult, for eksempel ved at penger eller verdifulle løsøregjenstander er gjemt eller oppbevart på et uvanlig sted, at pengetransaksjoner er delt opp eller gjennomført på en uvanlig måte, eller at økonomiske verdier ikke er oppgitt til beskatning. Videre kan det være relevant dersom eierforholdene rundt formuesgodet fremstår som de forsøkes holdt skjult eller gjort uklare, for eksempel at registrert eier er en annen enn den som fremstår som reell eier, eller at eierens navn ikke er oppgitt i kjøpekontrakt eller annen dokumentasjon hvor dette ellers ville vært naturlig. Også forhold rundt anskaffelsen kan ha betydning, som hvem formuesgodet ble kjøpt fra og om vedkommende selger har forbindelser til et kjent kriminelt miljø, om vederlaget er gjort opp på en uvanlig måte eller om det kan knyttes tvil til vederlagets verdi.

Selv om bevisbyrden ligger hos påtalemyndigheten, legger departementet til grunn at også fravær av bevis for at et formuesgode stammer fra lovlige kilder, kan være et relevant moment i bevisvurderingen. For eksempel må det kunne legges vekt på om eieren eller besitteren kan legge frem kvitteringer, kjøpekontrakter, bankutskrifter eller annen dokumentasjon på anskaffelsen, der dette ellers ville vært naturlig. Med den digitaliseringen som har funnet sted de siste tiårene, har den enkelte i dag forholdsvis gode muligheter til å fremlegge dokumentasjon som underbygger at formuesgoder er anskaffet på lovlig måte – i hvert fall dersom det dreier seg om verdier av en viss størrelse. Etter departementets syn er dette et forhold som bør kunne tas i betraktning i vurderingen av om formuesgodet anses å stamme fra lovbrudd, forutsatt at det ut fra de konkrete omstendighetene er rimelig å forvente at vedkommende bidrar med slik informasjon.

Samtidig må det tas i betraktning at lovlige midler ikke alltid er enkle å spore, ikke minst der formuesgodene er ervervet langt tilbake i tid. Dette er fremhevet i EMDs dom 26. september 2023 Yordanov mfl. mot Bulgaria (sak nr. 265/17 og 26473/18) avsnitt 117 og 119. Departementet viser også til NOU 1996: 21 punkt 13.6.2.4 side 146–147, der Inndragningsutvalget uttaler at det «i spesielle tilfeller må […] aksepteres at det ikke er enkelt å føre bevis for ervervet – f.eks. hvor en gjenstand er anskaffet i utlandet for lang tid tilbake». Ved behandlingen av Inndragningsutvalgets utredning påpekte departementet at det også kunne være andre årsaker til bevisproblemene, se Ot.prp. nr. 8 (1998–1999) punkt 10.1.4.1 side 31–32 der departementet blant annet gir følgende eksempler:

«Den siktede har for eksempel svært dårlig orden på sine økonomiske forhold eller er av personlige grunner, som sykdom, ressurssvakhet eller følelse av maktesløshet, ikke i stand til å legge frem for retten bevis han har for at formuen er lovlig ervervet. […]

Det kan også være at den siktede er i stand til å bevise lovlig erverv, men at dette vil være en stor personlig belastning. Siktede har for eksempel fått kostbare formuesgoder av en person vedkommende har et hemmelig forhold til.»

Denne typen omstendigheter må tas i betraktning også i relasjon til reglene om selvstendig inndragning, for å sikre at enkeltpersoner ikke pålegges en urimelig byrde, jf. EMK P1-1.

8.6 Forholdsmessighet

8.6.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen drøfter i rapporten punkt 9.1.3 om selvstendig inndragning bør være obligatorisk eller valgfri (fakultativ) for påtalemyndigheten og domstolen. Gruppen viser til at utbytteinndragning etter straffeloven § 67 er obligatorisk, jf. formuleringen «skal inndras» i første ledd første punktum. Urimelige resultater av denne obligatoriske ordningen avverges gjennom lempingsregelen i § 67 første ledd fjerde punktum, som åpner for at ansvaret kan reduseres eller falle bort i den grad inndragning vil være klart urimelig. Adgangen til utvidet inndragning etter straffeloven § 68 er derimot fakultativ, jf. formuleringen «kan foretas» i annet ledd. I vurderingen av om inndragning skal foretas etter denne bestemmelsen, skal det særlig legges vekt på sannsynligheten for at lovbryterens formue er ervervet ved straffbar virksomhet, jf. tredje ledd. Straffeloven § 68 inneholder ikke noen lempingsregel.

Arbeidsgruppen drøfter om hjemmelen for selvstendig inndragning bør være en «skal»-regel, som straffeloven § 67, eller om bestemmelsen bør angi at inndragning «kan foretas», slik som § 68. Gruppen påpeker at målet om at ingen skal tjene på kriminalitet, kunne tale for en obligatorisk ordning. En regel om at selvstendig inndragning «skal foretas» ville også ha sendt et tydelig signal til politi, påtalemyndighet og domstoler om at inndragning skal skje i alle saker hvor det er grunnlag for det. Hovedforslaget i arbeidsgrupperapporten går likevel ut på at selvstendig inndragning skal være en fakultativ ordning, der hjemmelen bare gir en adgang til å foreta inndragning. Begrunnelsen for dette er særlig at selvstendig inndragning er ment å være et supplement til, og ikke å skulle gå på bekostning av, inndragning i tilknytning til straffeforfølgning. Om det skal foretas selvstendig inndragning i den enkelte sak, vil derfor bero på de konkrete omstendighetene.

I tillegg til en regel som fastsetter at selvstendig inndragning «kan» foretas, foreslår arbeidsgruppen en sikkerhetsventil som angir at inndragning ikke skal foretas «i den grad det vil være klart urimelig». Gruppen påpeker at en slik klausul kan fremstå unødvendig i og med at retten uansett kan legge vekt på rimelighetshensyn i vurderingen av om inndragning skal skje. Gruppen mener likevel at det kan være pedagogisk med en klausul som signaliserer at rimeligheten av å foreta inndragning må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Rimelighetsklausulen i forslaget er langt på vei utformet etter mønster av straffeloven § 67 første ledd fjerde punktum.

Mindretallets alternative forslag bygger på sin side på at inndragning bør være obligatorisk, og at påtalemyndighetens og rettens handlingsrom bør være begrenset til eventuelt å anvende rimelighetsklausulen.

8.6.2 Høringsinstansenes syn

Politihøgskolen støtter forslaget om en fakultativ ordning. Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Øst politidistrikt synes å være av samme oppfatning. Politihøgskolen begrunner sitt standpunkt med effektivitetshensyn.

Kripos, Oslo politidistrikt og riksadvokaten mener ordningen med selvstendig inndragning bør gjøres obligatorisk og kombineres med en rimelighetsklausul. Også Det nasjonale statsadvokatembetet synes å foretrekke en obligatorisk ordning.

Riksadvokaten argumenterer for at retten bør være forpliktet til å idømme inndragning når påtalemyndigheten har fremmet krav om det og vilkårene er oppfylt og inndragning ikke vil være klart urimelig. Riksadvokaten uttaler:

«Når det er reist sak om selvstendig inndragning, og retten kommer til at vilkårene er oppfylt, har riksadvokaten vanskelig for å se at det skal være rom for en konkret vurdering av om inndragning bør skje, bortsett fra en adgang til lemping hvor inndragning vil være ‘klart urimelig’. Prinsippet om subsidiaritet knytter seg til valget mellom å iverksette ordinær etterforsking eller etterforsking med sikte på selvstendig inndragning, og er – slik riksadvokaten ser det – ikke et argument for at det skal bero på et skjønn om krav om selvstendig inndragning som er brakt inn for retten, skal tas til følge eller ei.»

Kripos gir uttrykk for at vurderingen av om inndragning bør skje, og om inndragning er klart urimelig, vil bli nokså sammenfallende, og uttaler:

«Kripos er av den oppfatning at inndragning etter forslagets § 68a bør gjøres obligatorisk […]. Det pekes her på at arbeidsgruppen tar til orde for at inndragning som et klart utgangspunkt skal skje når vilkårene er oppfylt […]. Et alternativ med fakultativ inndragning vil etter Kripos’ syn medføre at det innføres to sikkerhetsventiler. Det antas at vurderingene knyttet til begge ‘ventiler’ blir nokså sammenfallende, noe som fremstår unødvendig og tungvint. En vurdering er tilstrekkelig […].»

Også Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Øst politidistrikt og Advokatforeningen er positive til en rimelighetsklausul. Advokatforeningen slutter seg til begrunnelsen bak arbeidsgruppens hovedforslag, og uttaler:

«Advokatforeningen er […] enig i at det er behov for en rimelighetsklausul ved vurderingen av om inndragning skal foretas. Dette vil, som arbeidsgruppen skriver, fungere som et signal om at forholdsmessigheten av å foreta inndragning må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.»

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter uttaler:

«Som påpekt av arbeidsgruppen er det strengt tatt unødvendig med uttrykkelig rimelighetsklausul dersom bestemmelsen utformes som en ‘kan’ bestemmelse. Vi er likevel av den oppfatning at det kan ha en egenverdi at det fremkommer direkte av lovbestemmelsen at det er i tilfeller hvor inndragning vil være ‘klart urimelig’ at inndragning unnlates eller reduseres. Det kan bidra til å unngå at det fakultative skjønnet for å unnlate eller å redusere inndragningen praktiseres for lempelig.»

Øst politidistrikt foreslår at det presiseres i ordlyden at inndragning «helt eller delvis» skal unnlates i den grad det vil være klart urimelig.

NHO påpeker at arbeidsgruppen foreslår at hjemmelen utformes slik at «inndragning kan foretas», og gir uttrykk for at spørsmålet om inndragning vil være urimelig, bør inngå allerede i «kan»-skjønnet. NHO er kritisk til at den foreslåtte lempingsregelen omtales som en «sikkerhetsventil» og begrenses til å gjelde tilfeller der inndragning vil være klart urimelig:

«Vi mener påtalemyndigheten og domstolene vil være i stand til å vurdere rimeligheten, uten at lovgiver uttrykkelig begrenser skjønnet til ‘sikkerhetsventil’-tilfeller. Vi setter spørsmålstegn ved hvorfor det bare skal være ved ‘klar’ urimelighet at inndragning skal unnlates.»

Etter NHOs syn er det uansett behov for en mer utfyllende omtale av rimelighetsvurderingen – uavhengig av om den er knyttet til «kan»-skjønnet eller en egen lempingsregel.

Innlandet politidistrikt, Rogaland statsadvokatembeter, Økokrim og Norsk Politilederlag kommenterer ikke uttrykkelig spørsmålene om den nye inndragningsordningen bør være obligatorisk eller fakultativ, og om hjemmelen bør inneholde en rimelighetsklausul, men uttrykker generell støtte til den foreslåtte hjemmelen.

8.6.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn tilsier formålet med de foreslåtte reglene om selvstendig inndragning at formuesgoder som stammer fra lovbrudd, som den klare hovedregel bør inndras. Departementet er likevel enig med arbeidsgruppens flertall i at hjemmelen for selvstendig inndragning bør utformes som en «kan»-bestemmelse. En slik bestemmelse vil legge til rette for at påtalemyndigheten i den enkelte saken kan ta stilling til om det bør fremmes krav om selvstendig inndragning, og hvilket omfang inndragningen i så fall skal ha. Etter departementets syn tilsier også forholdet til den obligatoriske regelen om utbytteinndragning i straffeloven § 67 at regelen om selvstendig inndragning bør være en «kan»-bestemmelse. Departementet mener dette vil legge best til rette for at alminnelig utbytteinndragning prioriteres i de tilfellene det er mulig og hensiktsmessig, og at påtalemyndigheten kan vurdere ulike virkemidler i sammenheng.

Riksadvokaten har argumentert for at dersom vilkårene for selvstendig inndragning er oppfylt, bør «kan»-bestemmelsen ikke innebære at retten står fritt til å avgjøre om påtalemyndighetens krav skal tas til følge eller ikke. Etter riksadvokatens syn bør rettens skjønnsmessige vurdering her være begrenset til spørsmålet om inndragning vil være urimelig. Departementet er enig med riksadvokaten i at der påtalemyndigheten har valgt å fremme krav om selvstendig inndragning, og vilkårene for dette er oppfylt, bør det klare utgangspunktet være at kravet tas til følge. Hensynet til en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser tilsier at det er liten grunn til at domstolene her skal foreta en egen hensiktsmessighetsvurdering av om inndragning skal skje. Som den klare hovedregel bør rettens skjønnsmessige vurdering konsentreres om hvorvidt selvstendig inndragning i den enkelte saken vil være et uforholdsmessig inngrep.

I departementets forslag er rimelighetsklausulen som arbeidsgruppen foreslår, erstattet av et vilkår om at selvstendig inndragning ikke skal foretas i den utstrekning det vil være «uforholdsmessig». En slik løsning vil ivareta de hensynene arbeidsgruppen trekker frem til støtte for en urimelighetsklausul. Et uttrykkelig krav om at inndragning ikke må være uforholdsmessig, vil etter departementets syn bidra til å sikre at ordningen praktiseres på en måte som er i tråd med vernet om eiendomsretten etter EMK P1-1, se også proposisjonen punkt 5.2.3.

Departementet legger til grunn at spørsmålet om forholdsmessighet vil bero på en bred helhetsvurdering, og at det ikke kan gis noen uttømmende liste over hvilke omstendigheter som kan være egnet til å gjøre inndragning uforholdsmessig. Utgangspunktet må være at dersom det er tilstrekkelig godtgjort at et formuesgode stammer fra lovbrudd, bør det inndras. Det er unntak fra dette utgangspunktet som må begrunnes. Enkelte momenter antas å ville stå særlig sentralt i forholdsmessighetsvurderingen. Konsekvensene inndragning vil ha for den som eier formuesgodene og eventuelle andre berørte, må anses som et særlig viktig hensyn som bør tillegges vekt i de fleste saker, jf. også EMK P1-1. Hvor stor vekt konsekvensene for den enkelte bør tillegges, og om de faktisk leder til at inndragning vil være uforholdsmessig, vil bero på de konkrete omstendighetene. Her vil det blant annet ha betydning hva slags formuesgoder det er snakk om å inndra. Å bli fratatt luksusartikler som klokker, smykker mv. må normalt anses klart mindre inngripende enn å bli fratatt nødvendighetsartikler eller det en har å leve av. Det skal derfor mer til før inndragning av slike objekter vil være uforholdsmessig, dersom det er sannsynlig at de stammer fra lovbrudd. Også eierens øvrige økonomiske forhold kan ha betydning for om konsekvensene inndragningen vil ha for vedkommende, gjør inndragning uforholdsmessig. Hvis eierens økonomiske stilling er svak, vil inndragning kunne ramme hardere enn dersom vedkommende har god økonomi. Siden konsekvensene av inndragningen er et forhold som vil måtte tas i betraktning i mange saker, foreslår departementet at dette momentet nevnes uttrykkelig i lovteksten.

Også en rekke andre momenter må antas å kunne være relevante. Blant annet vil karakteren og styrken av de bevisene påtalemyndighetene har lagt frem for å underbygge at formuesgodet stammer fra lovbrudd, spille inn. Dersom bevisene med høy grad av sannsynlighet knytter formuesgodet til kriminalitet, skal det mer til før inndragning vil være uforholdsmessig. Dette gjelder ikke minst dersom det dreier seg alvorlig og samfunnsskadelig kriminalitet. Den samfunnsmessige interessen i å foreta inndragning vil generelt være større, jo større samfunnsproblem den aktuelle kriminaliteten representerer. Dersom det er konkrete holdepunkter for at formuesgodene stammer fra alvorlig samfunnsskadelig kriminalitet, legger departementet til grunn at det skal svært mye til før inndragning blir uforholdsmessig.

Forhold knyttet til eieren kan også være relevante. For eksempel kan det være relevant å ta hensyn til hvilken kunnskap vedkommende har hatt, eller burde ha hatt, om hvor verdiene stammer fra. Det kan også være relevant å se hen til vedkommendes historikk. Dersom eieren har en kjent tilknytning til profittmotivert kriminalitet, eller det er holdepunkter for at vedkommende tidligere har hatt befatning med utbytte, kan det etter omstendighetene være med på å underbygge at inndragning ikke vil være uforholdsmessig.

Det må også tas hensyn til hvor lenge den inndragning foretas overfor, har disponert de aktuelle formuesgodene. Som det fremgår av punkt 5.2.3, har EMD i forholdsmessighetsvurderingen under EMK P1-1 lagt vekt på hvorvidt de nasjonale inndragningsreglene åpner for inndragning av formuesgoder som vedkommende ble eier av langt tilbake i tid, se blant annet dom 13. juli 2021 Todorov mfl. mot Bulgaria (sak nr. 50705/11 mfl.) avsnitt 201–202. Dette tilsier at det bør utvises en viss varsomhet med å inndra formuesgoder som kom i vedkommendes eie mange år før tidspunktet for avgjørelsen. Slike individuelle hensyn må imidlertid veies mot den samfunnsmessige interessen i å foreta inndragning og sakens øvrige omstendigheter.

8.7 Verdiinndragning

8.7.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppens hovedforslag bygger på at selvstendig inndragning som hovedregel skal skje som gjenstandsinndragning, se rapporten punkt 9.4. Det vil si at det som inndras er bestemte formuesgoder som anses å stamme fra kriminalitet – enten fordi de utgjør direkte utbytte fra et lovbrudd eller fordi de på grunn av senere disposisjoner trer i stedet for utbyttet (surrogater) eller utgjør avkastning eller andre fordeler av utbyttet. Motstykket til dette er såkalt verdiinndragning, hvor det i stedet fremmes krav om inndragning av utbyttets verdi. Verdiinndragning innebærer at den inndragningskravet rettes mot, får et betalingskrav fra staten på det aktuelle beløpet.

Flertallet i arbeidsgruppen mener det fremstår problematisk å foreta selvstendig inndragning i tilfeller der man ikke har påvist et konkret lovbrudd og man heller ikke har påvist bestemte formuesgoder som er i noens besittelse. Gruppen viser blant annet til at hvorvidt inndragningskravet gjelder et formuesgode som er i behold hos den kravet er rettet mot, vil være et viktig moment i forholdsmessighetsvurderingen etter EMK P1-1. Arbeidsgruppen viser også til at selvstendig inndragning er ment å flytte fokuset fra handlinger begått av enkeltpersoner og over til formuesgodet som sådan, og argumenterer for at dette tilsier at inndragning primært bør skje som gjenstandsinndragning.

De nevnte innvendingene mot verdinndragning tillegges stor vekt i gruppens drøftelse. Gruppen nevner likevel noen argumenter for en adgang til verdiinndragning. Blant annet gir den uttrykk for at det kan oppfattes som støtende dersom inndragning ikke kan foretas i tilfeller der utbyttet ikke lenger er i noens besittelse fordi det er forbrukt. Gruppen påpeker også at verdiinndragning kan være praktisk der det er vanskelig å finne utbyttet, eller der utbyttet befinner seg i et annet land. Videre peker gruppen på at verdiinndragning bør være et alternativ når gjenstandsinndragning vil medføre en urimelig byrde for berørte. Som eksempler nevnes tilfeller der utbytte er blandet sammen med lovlige midler og tilfeller der utbyttet består i fast eiendom som brukes som bolig for en familie.

På bakgrunn av disse avveiningene foreslår arbeidsgruppen en hovedregel om gjenstandsinndragning supplert av en unntaksregel som gir en viss adgang til verdiinndragning. Gruppen presenterer to alternative unntaksbestemmelser – én som åpner for verdiinndragning «hvis hensynet til eieren eller andre med styrke taler for det» og én som åpner for verdiinndragning «hvis sterke grunner taler for det». Det siste alternativet vil både kunne benyttes der gjenstandsinndragning vil medføre en urimelig byrde for berørte, og i tilfeller der gjenstandsinndragning i praksis er umulig, for eksempel fordi formuesgodet er gjort utilgjengelig. Gruppen mener at det i så fall bør være en forutsetning at verdiinndragningskravet er knyttet til bestemte formuesgoder.

I det alternative forslaget argumenterer arbeidsgruppens mindretall for at verdiinndragning bør være et likestilt alternativ til gjenstandsinndragning, se rapporten punkt 15.3. Etter mindretallets syn vil verdiinndragning i en del saker være å foretrekke selv om gjenstandsinndragning rettslig sett er mulig. Det vises for det første til at sikring og effektuering av gjenstandsinndragning i noen saker er praktisk vanskelig og arbeidskrevende, for eksempel ved inndragning av fast eiendom i utlandet. Ved verdiinndragning kan kravet innfordres i den delen av domfeltes formue som er lettest tilgjengelig. Videre vises det til at gjenstandsinndragning nødvendiggjør bevisførsel om eierskapet til gjenstandene, og at slik bevisførsel ofte kan være omfattende og komplisert. Ved verdiinndragning kan spørsmålet om eierskap i stedet utsettes til innfordringsomgangen. Mindretallet argumenterer også med at et verdiinndragningskrav vil vanskeliggjøre kriminelles muligheter til å etablere en tilsynelatende legal formue i Norge. Verdiinndragning kan idømmes selv om den kravet rettes mot, ikke har formue som kan gjenstandsinndras på domstidspunktet, men så snart vedkommende får inntekt eller formue, kan dette brukes til dekning av kravet. Endelig viser mindretallet til at verdiinndragning kan være hensiktsmessig i tilfeller der utbytte er blandet sammen med andre formuesgoder.

8.7.2 Høringsinstansens syn

Advokatforeningen slutter seg til flertallet i arbeidsgruppens anbefaling om at gjenstandsinndragning bør være hovedregelen, og at det eventuelt kan være en snever åpning for verdiinndragning. Foreningen uttaler:

«Advokatforeningen mener […] at virkeområdet for inndragning vil være verdifulle formuesgoder, slik som luksusbiler, båter, leiligheter, verdipapirer og store pengebeløp på konto. I Ruis konsept for mulig lovregulering er det foreslått en snever adgang til verdiinndragning hvis ‘sterke grunner taler for det’. Advokatforeningen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at det kan være en slik snever unntaksadgang, så lenge terskelen for å gjøre unntak fra hovedregelen er høy.»

Norsk Politilederlag gir på generelt grunnlag uttrykk for at foreningen er enig i de fleste av arbeidsgruppens forslag.

Følgende høringsinstanser gir uttrykk for at en eventuell ny inndragningshjemmel i større eller mindre grad bør åpne for verdiinndragning: Det nasjonale statsadvokatembetet, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Kripos, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen, riksadvokaten, Trøndelag politidistrikt og Øst politidistrikt.

Riksadvokaten er enig med arbeidsgruppens flertall i at gjenstandsinndragning bør være hovedregelen. Riksadvokaten viser til at selvstendig inndragning, slik arbeidsgruppen påpeker, er ment å flytte fokuset fra handlinger begått av enkeltpersoner og over på bestemte formuesgoder. Etter riksadvokatens syn bør det likevel være adgang til verdiinndragning i unntakstilfeller når man kan identifisere formuesgoder som utgjør utbytte, men disse av ulike grunner er vanskelig eller umulig å få tak i. Riksadvokaten gir uttrykk for at det i dissensen og i flere høringsuttalelser er gitt eksempler på situasjoner hvor det vil være uheldig om verdiinndragning er utelukket.

Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Kripos, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen og Trøndelag politidistrikt tar til orde for at gjenstandsinndragning og verdiinndragning bør være likestilte eller mer likestilte alternativer. Øst politidistrikt mener at det bør utredes om det er forenlig med EMK å likestille alternativene.

Kripos støtter vurderingene av behovet for verdiinndragning som det er redegjort for i dissensen. Kripos trekker særlig frem verdiinndragning som et godt alternativ i saker der det forekommer store verdier i utlandet, og disse er utfordrende å sikre og inndra ved gjenstandsinndragning. I valget mellom flertallets to alternativer om å åpne for verdiinndragning «hvis hensynet til eieren eller andre med styrke taler for det» eller «hvis sterke grunner taler for det», foretrekker Kripos det siste.

Også Innlandet politidistrikt gir uttrykk for at adgangen til verdiinndragning ikke bør begrenses til saker der «hensynet til eieren eller andre med styrke taler for det». Politidistriktet uttaler at verdiinndragning typisk er av interesse i de tilfellene utbyttet er vanskelig å spore eller er sammenblandet med lovlige midler. Som eksempler nevnes tilfeller der det avdekkes kjøp og salg av kryptovaluta eller luksusklokker. Politidistriktet uttaler videre:

«Adgang til å anvende verdiinndragning når et formuesgode er gjort utilgjengelig, vil bidra til å hindre at vellykkede handlinger for å skjule utbytte skal lønne seg.»

Også Oslo politidistrikt nevner blant annet kryptovaluta som er vanskelig å få tak i, som et eksempel hvor verdiinndragning kan være aktuelt. Som et annet eksempel nevner politidistriktet tilfeller der det avdekkes at en siktet har vært i besittelse av dyre klokker eller andre verdier tilbake i tid, og disse eksempelvis er solgt og verdiene ikke samsvarer med personens lovlige økonomi. Politidistriktet uttaler:

«En snever adgang for verdiinndragning vil gjøre det enda mer attraktivt å gjemme unna verdier, eller hvitvaske for å gjøre det vanskelig for politiet å vise til årsakssammenhengen som kreves for gjenstandsinndragning.»

8.7.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn tilsier karakteren av reglene som foreslås i proposisjonen her, at selvstendig inndragning som hovedregel bør skje som gjenstandsinndragning. Ved de foreslåtte reglene innfører man i norsk rett det som internasjonalt omtales som NCBC («non-conviction based confiscation») – inndragning uten straffedom. Et av kjennetegnene ved denne typen inndragning er at den fokuserer på enkelte formuesgoder som anses å være utbytte, i stedet for på en konkret straffbar handling. Som følge av dette må inndragningen ta utgangspunkt formuesgodet som sådan og ikke i en straffbar handling, se også punkt 8.2. Departementet understreker at formuesgode i denne sammenhengen kan omfatte både direkte utbytte og surrogater mv., herunder gjenstander, penger, rettigheter eller andre verdier som en person har i behold fordi direkte utbytte – eller surrogat for dette – har gått med til forbruk. Det avgjørende er om det aktuelle formuesgodet utgjør en økonomisk verdi som representerer utbytte fra kriminalitet. Inndragning av slike formuesgoder – uansett hvilken form de har på inndragningstidspunktet – vil være å anse som gjenstandsinndragning i lovens forstand.

De foreslåtte reglene om selvstendig inndragning skal være et praktisk og målrettet verktøy for å legge til rette for økonomisk gjenopprettelse og forhindre at noen kan tjene på kriminalitet ved å få beholde formuesgoder som stammer fra lovbrudd. Etter departementets syn vil gjenstandsinndragning normalt være best egnet til å oppnå dette. Departementet peker på at en forholdsvis stor andel av idømte verdiinndragningskrav i dag ikke blir betalt, se statistikken i Meld. St. 15 (2023–2024) punkt 13.1.1 side 107–108. Effektivitetshensyn kan derfor tilsi at innsatsen bør rettes mot konkrete formuesgoder. Ved gjenstandsinndragning av disse formuesgodene – enten de består i penger, løsøregjenstander eller andre ting som har økonomisk verdi – går eiendomsretten direkte over til staten, uten at det er nødvendig med en potensielt ressurskrevende innkrevingsomgang. Inndragning av konkrete verdigjenstander som er finansiert ved hjelp av kriminalitet, slik som dyre biler, klokker og andre statussymboler, har dessuten en viktig signaleffekt. Effektiv inndragning av slike gjenstander vil kunne gjøre det mindre attraktivt å involvere seg i kriminalitet, og dermed også bidra til å motvirke rekruttering til kriminelle miljøer.

Departementet har vurdert de argumentene som er trukket frem i dissensen og av enkelte høringsinstanser til støtte for en mer eller mindre likestilt adgang til gjenstands- og verdiinndragning. Etter departementets syn har flere av disse noe mindre vekt i en inndragningsordning som den som foreslås i proposisjonen her. Etter forslaget er det ikke et vilkår for selvstendig inndragning at det fastslås sikkert hvem som er den egentlige eieren av formuesgodet som kreves inndratt, såfremt det er bevist at formuesgodet stammer fra lovbrudd, se også punkt 9.1. De bevismessige utfordringene knyttet til eierskap, som i dissensen nevnes som et argument for verdiinndragning, kommer dermed i bakgrunnen. I dissensen fremheves det også at virkningen av et verdiinndragningskrav er at så snart den kravet er rettet mot, får inntekt eller formue, kan dette brukes til dekning av kravet. Departementet er imidlertid ikke uten videre enig i at systematisk bruk av selvstendig inndragning på denne måten ville være riktig i lys av den foreslåtte ordningens karakter.

Selv om hovedregelen ved selvstendig inndragning etter departementets syn bør være gjenstandsinndragning, viser så vel arbeidsgruppens rapport som uttalelsene fra flere høringsinstanser, at det i visse situasjoner er behov for en adgang til verdiinndragning. Departementet slutter seg derfor til at bestemmelsen på nærmere vilkår bør åpne også for verdiinndragning. Spørsmålet er hvor vidtrekkende unntaksregelen bør være.

Etter departementets syn er det mest aktuelle typetilfellet for verdiinndragning der formuesgodet er tilgjengelig, men hvor gjenstandsinndragning vil ramme eieren eller andre berørte særlig hardt. Det kan for eksempel være tilfellet dersom utbyttet er investert i en vanlig boligeiendom, og inndragning av denne vil føre til at eieren og vedkommendes familie blir uten bolig. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det etter omstendighetene bør være adgang til å velge verdiinndragning i disse tilfellene, av hensyn til de berørte. Departementet viser i denne sammenheng til NOU 1996: 21, der Inndragningsutvalget viste til denne typen situasjoner som eksempel på når verdiinndragning kunne være aktuelt ved utvidet inndragning etter straffeloven § 68, se punkt 13.6.2.4 side 148. Departementet sluttet seg til disse betraktningene i Ot.prp. nr. 8 (1998–99) punkt 10.2.3 side 37.

Departementet bemerker i den forbindelse at hvis gjenstandsinndragning vil ramme eieren eller andre uforholdsmessig hardt, kan alternativet – uten en adgang til verdiinndragning – være at inndragning ikke kan skje. Etter departementets syn er det lite tilfredsstillende dersom inndragning i slike tilfeller skal unnlates, slik at vedkommende får beholde verdier fra kriminalitet. Hensynet til inndragningsinstituttets effektivitet tilsier da at det i stedet bør foretas verdiinndragning i den utstrekning dette ikke er uforholdsmessig.

Departementet ser at det unntaksvis bør være adgang til å foreta verdiinndragning også i andre situasjoner enn der gjenstandsinndragning vil ramme de berørte urimelig hardt. Et nærliggende eksempel er situasjonen der et formuesgode delvis er finansiert ved hjelp av kriminalitet og delvis med lovlige midler, og formuesgodet ikke kan deles uten skade. Også her viser departementet til NOU 1996: 21 punkt 13.6.2.4 side 149, der Inndragningsutvalget uttaler:

«Dersom en gjenstand bare delvis er ervervet ved lovlige midler, bør det være adgang til å inndra en forholdsmessig andel slik at det oppstår et sameie mellom staten og lovovertrederen. Dette sameiet kan deretter kreves oppløst med hjemmel i sameieloven § 15. Men i slike tilfeller kan det etter omstendighetene være like naturlig å anvende verdiinndragning for denne gjenstandens vedkommende, og at kravet om nødvendig søkes fullbyrdet i vedkommende gjenstand.»

Tilsvarende bør etter departementets syn gjelde ved selvstendig inndragning. Som arbeidsgruppen påpeker, tilsier effektivitetshensyn at verdiinndragningskravet i disse tilfellene sikres i tilstrekkelig grad slik at dekningsmulighetene blir en realitet.

Andre tilfeller der verdiinndragning kan fremstå som et praktisk alternativ til gjenstandsinndragning, kan være der eieren bevisst har gjort formuesgodet vanskelig tilgjengelig for å hindre at politiet tar det i beslag, eller der formuesgodet er vanskelig eller umulig å få tak i for eksempel fordi det befinner seg i utlandet eller består i kryptovaluta. Et annet eksempel kan være der det er sannsynliggjort at en persons formuesmasse omfatter verdier som stammer fra lovbrudd, men det er uklart hvilke formuesgoder som er finansiert ved hjelp av kriminalitet og hvilke som stammer fra lovlige kilder. Selv om det også i slike tilfeller kan være grunnlag for gjenstandsinndragning, kan verdiinndragning være en praktisk løsning for å oppnå formålet om nullstilling.

På bakgrunn av vurderingene over foreslår departementet at selvstendig inndragning skal kunne skje som verdiinndragning dersom «gjenstandsinndragning vil være uforholdsmessig eller andre særlige grunner taler for det». De nevnte eksemplene er ikke ment å være en uttømmende angivelse av i hvilke tilfeller verdiinndragning kan skje. Dette må vurderes konkret i den enkelte sak. Departementet understreker likevel at terskelen for å velge verdiinndragning bør være forholdsvis høy, og at formuleringen «særlige grunner» er ment å indikere at det kreves en særskilt begrunnelse i den enkelte saken for å kunne foreta verdiinndragning.