7 Modellvalg og betegnelse

7.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten punkt 7 drøfter arbeidsgruppen om en ny ordning for inndragning uten straffedom bør innføres i en såkalt sivilrettslig eller strafferettslig modell. En sivilrettslig modell vil innebære at inndragningskravet behandles etter reglene i forvaltningsloven og tvisteloven – supplert av enkelte særregler. En strafferettslig modell vil innebære at sakene behandles i straffeprosessens former. Arbeidsgruppen legger til grunn at modellvalget i utgangspunktet ikke legger føringer for de materielle vilkårene for inndragning. Arbeidsgruppen påpeker at enkelte land har opprettet egne forvaltningsorganer som håndterer krav om inndragning innenfor en sivilrettslig modell, men at det ikke er noe i veien for at denne oppgaven legges til påtalemyndigheten uavhengig av modellvalg. Gruppen legger også til grunn at menneskerettslige skranker og krav til rettssikkerhetsgarantier i hovedsak vil være de samme uavhengig av modell.

Som ledd i sin vurdering viser arbeidsgruppen til professor Jon Petter Ruis betenkning Sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder, som er nærmere omtalt i proposisjonen punkt 2.4.1. Ruis forslag bygger på en ren sivilrettslig modell, etter mønster av irsk lovgivning. Som begrunnelse for dette modellvalget uttaler Rui (betenkningen punkt 1.3 side 9):

«Det foreslås ikke at reglene om sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder innpasses i straffelov og straffeprosesslov mv. Grunnen er for det første å markere og gjøre en realitet av at sivilrettslig inndragning er noe kvalitativt annet enn både straff og inndragning som strafferettslig reaksjon. En egen lov for et sivilrettslig inndragningsregime er nødvendig ut fra hensynene til legitimitet og tillit. For det annet er det mulig at inkorporering av regelverket i straffesystemet kan bidra til at reglene får strafferettslig karakter og dermed kan bli ansett som strafferettslige opp mot normative straffebegrep, slik som eksempelvis straffebegrepet i EMK. For det tredje har andre rettssystemer, blant annet det irske, valgt å behandle sivilrettslig inndragning i et sivilt spor, og å gi egen lovgivning. For det fjerde er det på det rene at en plassering av reglene om sivilrettslig inndragning utenfor straffesystemet vil gi mer effektive regler. Hvis en borger skal ilegges samfunnets strengeste sanksjon (straff) eller en sanksjon som har klart preg av å være pønal, må vedkommende gis de rettssikkerhetsgarantier som straffelov og straffeprosesslov gir anvisning på. Det er derimot verken ønskelig eller hensiktsmessig når det er tale om en rent sivilrettslig reaksjon, i form av erleggelse av berikelse og nullstilling av formuessituasjonen før et lovbrudd fant sted. For det femte vil en inkorporering av regler om sivilrettslig inndragning i strafferettssystemet medføre uoversiktlighet, både hva gjelder reglene om sivilrettslig inndragning og reglene om inndragning som strafferettslig reaksjon.»

I motsetning til Rui mener arbeidsgruppen at de fleste argumenter taler for en strafferettslig modell. Gruppen viser til at inndragningsadgangen rekker forholdsvis langt allerede i dag, og at det ikke er identifisert behov for omfattende endringer i inndragningsreglene. Etter arbeidsgruppens syn tilsier dette i seg selv at en ny inndragningsordning bør innføres innenfor det etablerte systemet der saker om utbytteinndragning behandles etter straffeprosessloven.

Arbeidsgruppen legger til grunn at en sivilrettslig modell presumptivt vil kreve flere regelendringer og dermed gjøre implementeringen av de nye reglene mer ressurskrevende. Videre antar gruppen at en slik modell kan ha andre negative konsekvenser, blant annet at sivile inndragningssaker ikke i tilstrekkelig grad ses i sammenheng med tilstøtende straffesaker. Det gjelder ikke minst dersom reglene skal forvaltes av et eget organ utenfor politiet og påtalemyndigheten. Arbeidsgruppen kan heller ikke se at sivilprosessuelle regler nødvendigvis vil gi større fleksibilitet ved saksbehandlingen enn de straffeprosessuelle reglene.

Til støtte for en modell der sakene behandles etter straffeprosessuelle regler, viser gruppen til at det vil være nær sammenheng mellom inndragning etter den nye ordningen og de gjeldende reglene om utbytteinndragning i straffeloven kapittel 13. I likhet med de eksisterende reglene er det overordnede formålet med den nye ordningen å forebygge og bekjempe kriminalitet ved å sørge for at kriminalitet ikke lønner seg. Arbeidsgruppen peker også på at nærheten til og muligheten for vekselvirkninger med straffesaker gjør det nødvendig å sikre god informasjonsflyt mellom dem som håndterer saker i de ulike «sporene». Etter gruppens oppfatning vil dette være enklere dersom den nye inndragningsordningen er plassert innenfor det samme systemet som de øvrige inndragningsreglene. Arbeidsgruppen mener også at regelverket vil være mer tilgjengelig for brukerne hvis den nye inndragningshjemmelen er plassert sammen med de øvrige inndragningsreglene i straffeloven.

Etter arbeidsgruppens oppfatning er hovedargumentet for en ren sivilrettslig modell, i kombinasjon med at inndragningskravene håndteres av et eget forvaltningsorgan, at dette potensielt kan gi effektivitetsgevinster som følge av økt fokus og øremerking av ressurser. Gruppen antar imidlertid at økt fokus og ressurstilførsel kan oppnås også dersom saksbehandlingen skjer innenfor rammene av straffeprosessloven. Arbeidsgruppen antar videre at en ren sivilrettslig modell til dels vil kreve et nytt prosessuelt regelsett, og at det vil ha betydelige kostnader knyttet til implementering og regeltilpasning. Arbeidsgruppen mener derfor det vil innebære bedre ressursutnyttelse å effektivisere inndragningsinstituttet innenfor straffeprosessuelle rammer.

I rapporten punkt 7.5 drøfter arbeidsgruppen ulike mulige betegnelser på den nye inndragningsformen. Gruppen viser til at «sivilrettslig inndragning» gjerne brukes som en samlebetegnelse på ulike former for inndragning uten tilknytning til en bestemt straffesak eller et bestemt straffbart forhold. På engelsk benyttes gjerne termene «non-conviction based confiscation» (inndragning uten straffedom) eller «civil recovery» (sivilrettslig gjenopprettelse). I svensk og tysk rett brukes betegnelsene «självständigt förverkande» og «selbständige einziehung», som kan oversettes til «selvstendig inndragning».

Arbeidsgruppen påpeker at «sivilrettslig inndragning» ikke har et klart meningsinnhold, og dessuten skaper assosiasjoner til en ordning i sivilprosessuelle former. I stedet for «sivilrettslig inndragning» foreslår arbeidsgruppen å bruke formuleringen «selvstendig inndragning», og viser blant annet til hensynet til nordisk rettsenhet. For å synliggjøre at fokuset i ordningen er flyttet fra den straffbare handlingen og over på formuesgodene som sådan, foreslår arbeidsgruppen å bruke betegnelsen «selvstendig inndragning av formuesgoder».

7.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om de prosessuelle rammene for den nye inndragningsordningen, støtter arbeidsgruppens forslag. Disse omfatter Det nasjonale statsadvokatembetet, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Kripos, Politidirektoratet, riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Skatteetaten, Sør-Vest politidistrikt og Økokrim. Advokatforeningen uttaler at dersom man går inn for å innføre en ny inndragningsordning som foreslått, bør det skje i straffeprosessuelle former.

Politidirektoratet gir uttrykk for at en strafferettslig modell vil legge klart best til rette for å utnytte kompetanse, kapasitet og etablerte strukturer og arbeidsprosesser på en ressurseffektiv måte. Kripos uttaler:

«Slik Kripos ser det vil en ren sivilrettslig modell antakelig medføre et større ressursuttak, enn der nye regler anvendes innenfor en straffeprosessuell modell. Videre mener Kripos at en slik modell er et naturlig ‘oppheng’ når det er tale om inndragning av formuesgoder som knyttes til lovbrudd.»

Skatteetaten gir uttrykk for at en strafferettslig modell er det alternativet som i størst grad kan tilrettelegge for rask iverksettelse av nye regler, blant annet fordi det foreligger en organisasjon som kan ivareta oppgaven. Riksadvokaten viser til behovet for styrking av inndragningsinstituttet, og antar at en sivilrettslig modell vil ta lengre tid å få på plass. Riksadvokaten understreker samtidig viktigheten av at saksbehandlingen innrettes på en slik måte at den prosessuelt sett er, og reelt sett fremstår som, adskilt fra ordinær straffeforfølgning selv om den skjer i straffeprosessuelle former.

Enkelte høringsinstanser mener arbeidsgruppens rapport ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til spørsmålet om prosessuelle rammer, og etterlyser en nærmere utredning. Dette gjelder Oslo politidistrikt og Politihøgskolen. Riksadvokaten uttaler på sin side at dersom man skulle velge en ordning hvor inndragningskravene behandles i forvaltningsrettslige og sivilprosessuelle former, krever det en nærmere utredning av blant annet forholdet til politiets straffesaksbehandling.

Politihøgskolen (PHS) stiller spørsmål ved arbeidsgruppens forutsetning om at valg av prosessregler ikke er avgjørende for den nye ordningens effektivitet. Høringsinstansen advarer også om at denne typen ordning kan bli vanskelig å forklare og forsvare pedagogisk dersom den plasseres i en straffeprosessuell ramme, og uttaler:

«Samlet sett mener PHS det er en viss risiko for at dette forslaget kan bli oppfattet å være straff forkledd som sivilt verktøy, noe som kan redusere legitimiteten og effektiviteten.»

To høringsinstanser har uttalt seg om betegnelsen på den nye inndragningsordningen. Kripos mener betegnelsen «selvstendig inndragning» er egnet, og viser til at formuleringen markerer at inndragningen skjer uavhengig av straffesak og heller ikke er direkte knyttet til en straffbar handling. Også riksadvokaten gir uttrykk for at betegnelsen «selvstendig inndragning» er treffende.

7.3 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens anbefaling om at den nye inndragningsordningen bør innføres i en modell hvor saksbehandlingen skjer innenfor rammene av straffeprosessen. Departementet tiltrer i hovedsak arbeidsgruppens vurderinger, som også har fått støtte av de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet.

For departementet er det særlig viktig at den nye inndragningsordningen blir et effektivt virkemiddel. For at reglene skal kunne tas i bruk raskt og ressurseffektivt, er det gunstig at ordningen bygger på etablerte regelverk og strukturer. Dette tilsier at inndragningskravene bør håndteres av politiet og påtalemyndigheten, og at behandlingen bør skje innenfor et system som disse etatene har erfaring med. Som Skatteetaten og riksadvokaten påpeker, er det grunn til å tro at man da kan høste resultater raskere, ettersom det vil være mindre ressurskrevende å implementere ordningen. Dersom ansvaret for sakene legges til et eget forvaltningsorgan som behandler kravene i en ren sivilrettslig modell, frykter departementet også at den nye ordningen vil kunne gå på bekostning av andre former for inndragning i stedet for at de ulike inndragningsreglene supplerer hverandre og virker sammen.

Departementet har merket seg Politihøgskolens innspill om at inndragning som skjer innenfor rammene av straffeprosessen, kan bli oppfattet som straff. Etter departementets syn veier denne mulige ulempen ikke opp for de negative sidene ved en sivilrettslig modell. Departementet understreker også at selv om inndragning oppleves negativt for den kravet rettes mot, er det ikke snakk om straff i rettslig forstand. Inndragning etter den foreslåtte ordningen har et ikke-pønalt formål og vil ikke forutsette noen skyldkonstatering. Formålet med reglene er kun å legge til rette for økonomisk gjenopprettelse og motvirke at noen tjener på kriminalitet. Selv om hjemmelen av systematiske grunner er plassert i straffeloven og kravene skal håndteres av påtalemyndigheten innenfor rammene av straffeprosessen, er det ikke ment å være noen realitetsforskjell mellom den foreslåtte ordningen og en sivilrettslig modell. Departementet legger til grunn at de foreslåtte reglene vil kunne praktiseres med dette for øye. Departementet tilføyer at denne løsningen også er valgt i Sverige, se proposisjonen punkt 4.1.

Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som anfører at grunnlaget for å ta stilling til den prosessuelle rammen for den nye inndragningsordningen er utilstrekkelig. Spørsmålet om å innføre en ny hjemmel for inndragning uten straffedom har vært utredet i flere omganger. Professor Jon Petter Rui anbefalte i betenkningen fra 2015 å innføre nye inndragningsregler i en ren sivilrettslig modell, mens Straffelovrådets forslag i NOU 2020: 10 bygget på at behandlingen skulle skje etter straffeprosessloven, se proposisjonen punkt 2.4.1 og 2.4.2. Disse tidligere utredningene har ligget til grunn for arbeidsgruppens egne vurderinger og anbefalinger. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at det er nødvendig med ytterligere utredning for å ta stilling til spørsmålet.

Departementet foreslår etter dette at de materielle reglene for inndragning etter den nye ordningen plasseres i straffeloven, og at behandlingen av inndragningskravene foretas av politiet, påtalemyndigheten og domstolene innenfor rammene av straffeprosessen. For å legge til rette for en effektiv og rettssikker saksbehandling vil det være behov for tilpasninger i de straffeprosessuelle reglene. Departementet vil komme tilbake til dette i et eget lovforslag.

Departementet er for øvrig enig med arbeidsgruppen i at betegnelsen «selvstendig inndragning» er treffende for den nye inndragningsordningen. Betegnelsen passer bedre enn «sivilrettslig inndragning» på en ordning som foreslås innført i straffeprosessuelle former. Det fremstår også hensiktsmessig å benytte en tilsvarende formulering som er brukt i den svenske lovhjemmelen i brottsbalken 36 kapittel 5 §. Høringen har heller ikke frembrakt motargumenter mot den betegnelsen som er foreslått.