6 Innføring av en ny inndragningsordning i norsk rett

6.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen har foreslått å innføre en ny inndragningsordning i norsk rett, betegnet som selvstendig inndragning av formuesgoder. Forslaget er en variant av det som på engelsk gjerne omtales som «non-conviction based confiscation» – inndragning uten straffedom, jf. proposisjonen punkt 2.1 om utviklingen internasjonalt og punkt 4 om andre lands rett. Som det fremgår der, sikter dette til regler om inndragning av utbytte fra kriminalitet, med sivilrettslige trekk som blant annet lavere beviskrav enn i strafferetten og svakere tilknytning til en konkret straffbar handling. Formålet med inndragning etter den foreslåtte ordningen skal være rent gjenopprettende. Inndragningen skal ikke være en pønal reaksjon på klanderverdige handlinger, men utelukkende «gjenopprette den økonomiske situasjonen som forelå før lovbruddet, og dermed forhindre at lovbryteren eller andre tjener på kriminalitet», se rapporten punkt 7.1. Arbeidsgruppen legger til grunn at denne formen for inndragning ikke vil være å anse som straff etter Grunnloven eller EMK.

Arbeidsgruppen underbygger behovet for en ny inndragningsordning med at inndragningsresultatene ikke har vært tilfredsstillende, se rapporten punkt 6. Over tid har det vært en uttalt målsetting å øke bruken av inndragning som et virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen og å øke det totale inndragningsprovenyet. For å oppnå dette er det iverksatt en rekke ulike tiltak for å effektivisere politiets og påtalemyndighetens inndragningsarbeid. Gruppen viser til at det blant annet er utarbeidet flere rundskriv og veiledere, utpekt inndragningsspesialist innen etterforskning i alle politidistrikter og opprettet et nasjonalt kompetansesenter for inndragning ved Økokrim. Til tross for dette er målsettingen om økt inndragning bare i begrenset grad oppnådd. De manglende resultatene fremkommer blant annet av en kvalitetsundersøkelse som de regionale statsadvokatembetene gjennomførte høsten 2023 på oppdrag fra riksadvokaten, se Inndragning – Kvalitetsundersøkelse 2023 (Riksadvokatens skriftserie 1/2024), og av rapporten Inndragning: en satsing uten resultater? Hva fungerer og hva fungerer ikke, som Politihøgskolen publiserte i 2023.

Arbeidsgruppen legger til grunn at de svake resultatene i stor grad kan knyttes til andre forhold enn inndragningsreglene, slik som kultur, kompetanse og ressursbruk i politiet og påtalemyndigheten. Samtidig konkluderer gruppen med at en del av årsaken også synes å være svakheter ved dagens regelverk. Utfordringene knytter seg særlig til at beviskravet for at det er begått en straffbar handling som utbyttet kan føres tilbake til, er høyt ved inndragning etter straffeloven § 67. Arbeidsgruppen peker videre på at reguleringen av utbytteinndragning uten kjent primærlovbrudd er noe utilgjengelig. Den reelle adgangen til inndragning er ikke uttrykkelig synliggjort i loven, men fremgår ved at straffeloven § 67 ses i sammenheng med straffebudene om heleri og hvitvasking i §§ 332 og 337, se også proposisjonen punkt 3.2.2. Etter gruppens syn fremstår dette som en komplisert rettslig konstruksjon som kan gi pedagogiske utfordringer for brukerne. I tillegg peker arbeidsgruppen på at det foreligger rettslige utfordringer knyttet til reglene om hvem et inndragningskrav skal rettes mot. Gjeldende rett fordrer at det kan føres bevis for hvem som eier formuesgodet som kreves inndratt, noe som kan være utfordrende i praksis, blant annet i proforma-situasjoner.

På denne bakgrunn foreslår arbeidsgruppen en ny hjemmel i straffeloven § 68 a, som gir en generell adgang til inndragning av formuesgoder som mest sannsynlig, eventuelt klart mest sannsynlig, er utbytte av straffbare handlinger. Den foreslåtte bestemmelsen skal åpne for inndragning av formuesgoder som anses å være utbytte, uten at det må påvises hvilken straffbar handling som har generert utbyttet. Forslaget bygger på dette punktet videre på adgangen til inndragning uten kjent primærhandling som man i rettspraksis har lagt til grunn at foreligger ved bruk av straffeloven § 67 i kombinasjon med straffeloven § 332 om heleri. Forslaget går imidlertid lenger ved at det heller ikke skal være nødvendig å påvise at noen enkeltperson har begått et heleri. Inndragning skal heller ikke være betinget av at den formuesgodet inndras hos, har begått en annen straffbar handling (såkalt triggerlovbrudd), slik som ved utvidet inndragning etter straffeloven § 68. Inndragning skal etter forslaget kunne foretas uten at det knyttes til en konkret straffbar handling.

Arbeidsgruppen foreslår videre at beviskravet for at formuesgodet som kreves inndratt, utgjør utbytte, skal være lavere enn det strafferettslige beviskravet. Gruppen peker på at det strafferettslige beviskravet, som straffeloven § 67 bygger på, gjør at inndragning av formuesgoder som er utbytte fra en ukjent straffbar handling, i dag bare kan skje dersom lovlig erverv kan utelukkes. Dette kan være krevende i mange saker. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at beviskravet ved inndragning etter den nye ordningen bør være markant lavere enn det strafferettslige beviskravet. Arbeidsgruppens medlemmer har imidlertid noe ulike oppfatninger om hvor mye beviskravet bør senkes i forhold til gjeldende rett, se også proposisjonen punkt 8.3.

Arbeidsgruppen legger til grunn at en ordning for utbytteinndragning som foreslått – med et lavere beviskrav enn det strafferettslige og uten krav om konkretisering av en straffbar handling – kan innføres innenfor rammene av Grunnloven og EMK. Gruppen viser blant annet til at lignende ordninger er innført i flere andre europeiske land, og at dette har blitt akseptert av EMD forutsatt at enkeltindivider ikke pålegges en for stor belastning og grunnleggende krav til rettssikkerhet er ivaretatt.

I rapporten punkt 15 presenterer arbeidsgruppens mindretall, statsadvokat Peter A. Johansen, et alternativt forslag til arbeidsgruppens hovedforslag. Bakgrunnen for mindretallets alternative forslag er angitt å være usikkerhet med hensyn til om hovedforslaget vil innfri forventningene om mer effektive inndragningsregler. Det alternative forslaget består av to nye inndragningshjemler, som har forskjellig virkeområde og er ment å supplere hverandre. Det ene forslaget er en egen hjemmel for «selvstendig inndragning med omvendt bevisbyrde». Etter dette forslaget skal den inndragningskravet rettes mot, ha bevisbyrden for at det aktuelle formuesgodet ikke er utbytte av en straffbar handling, dersom et av følgende inngangsvilkår er oppfylt:

• «a. en person siste 5 år er straffet, eller straffes, til fengsel eller samfunnsstraff for en straffbar handling som er egnet til å gi utbytte av en straffbar handling, eller gjelder befatning med slikt utbytte,

• b. en person driver virksomhet eller eier et formuesgode der det er konkrete holdepunkter for at utbytte av straffbare handlinger og legale midler er sammenblandet,

• c. en person driver en bokføringspliktig virksomhet med bokføringsfeil som samlet ikke anses bagatellmessige,

• d. inndragningskravet gjelder en ting hvor det er konkrete holdepunkter for at eierforholdet er forsøkt skjult,

• e. inndragningskravet gjelder en ting hvor det er konkrete holdepunkter for at tingen er fravendt rette eier ved et lovbrudd.»

Det andre forslaget bygger på den eksisterende bestemmelsen om utbytteinndragning i straffeloven § 67, og fastsetter at «[s]elvstendig inndragning kan idømmes på vilkår som fastsatt i § 67», likevel slik at bruttoregelen i § 67 er erstattet med en egen regel om inndragningens omfang. Etter forslaget skal inndragningens omfang «avgrenses slik at det utelukkende er formålet med inndragningen som realiseres». Dette begrunnes med at inndragning uten fradrag for kostnader «trolig i enkelte tilfeller kan medføre at inndragningen blir ansett som straff etter EMK». Beviskravet etter mindretallets forslag er alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Det fremgår av rapporten at mindretallets forslag ble fremsatt på et sent tidspunkt i prosessen, og at det innenfor tiden som var til rådighet, ikke var anledning for gruppen som helhet til å diskutere det, se rapporten punkt 1. Slik dissensen er formulert, er det noe uklart om den er å anse som et alternativ til hovedforslaget i sin helhet, eller om mindretallet stiller seg bak vurderingene som ligger til grunn for arbeidsgruppens hovedforslag med mindre annet fremgår av dissensen. I det følgende omtales hovedforslaget i rapporten som «arbeidsgruppens forslag», og mindretallets tilføyelse som «mindretallets alternative forslag» eller lignende.

6.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å innføre en ny ordning for inndragning av utbytte. Dette gjelder Finansdepartementet, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt, Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse), Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen, riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Skatteetaten, Sør-Vest politidistrikt, Tolletaten, Vest politidistrikt, Økokrim, Øst politidistrikt, LO, Norsk Politilederlag og Norsk Tollerforbund. Også Kripos gir uttrykk for at en ny inndragningsordning kan være nyttig.

Som begrunnelse viser disse høringsinstansene i hovedsak til at nye regler med lavere beviskrav og uten krav om at det påvises en konkret straffbar handling, vil kunne effektivisere inndragningsinstituttet og bidra til å oppfylle målsettingen om at kriminalitet ikke skal lønne seg. Økokrim uttaler for eksempel følgende:

«Økokrim antar at det foreslåtte regelverket om selvstendig inndragning vil utgjøre et svært viktig supplement til de øvrige reglene om inndragning i straffeloven, og bidra til at den samlede innsatsen rettet mot inndragning av utbytte fra kriminalitet kan bli adskillig mer effektiv enn dag.»

Politihøgskolen (PHS) gir uttrykk for at det i dag er «en bekymringsfull økning i omfanget av profittmotivert kriminalitet, blant annet organisert kriminalitet begått av grensekryssende kriminelle nettverk». Høringsinstansen fremhever betydningen av inndragning som virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen, for å sikre at kriminalitet ikke lønner seg. Høgskolen viser også til at gjeldende inndragningsregler forutsetter behandling i straffesporet, og at det er en utfordring at mange saker om økonomisk kriminalitet blir henlagt eller ikke blir anmeldt. Lav oppdagelsesrisiko og begrensede reaksjoner bidrar til å senke terskelen for å begå profittmotivert kriminalitet. Høgskolen uttaler videre:

«Det er derfor helt sentralt å få på plass en effektiv og smidig rigg som gjør det mindre lønnsomt å begå økonomisk kriminalitet. En gjenoppretting av lovlig tilstand gjennom sivilrettslig inndragning av formuesgoder vil etter PHS sitt syn være et sentralt virkemiddel for å bekjempe profittmotivert kriminalitet.»

Også Oslo politidistrikt gir uttrykk for at det er et betydelig samfunnsproblem at utbytte fra straffbare handlinger ikke inndras i den utstrekning det er grunnlag for, og støtter forslaget om å innføre en ny hjemmel for å avhjelpe disse utfordringene.

Riksadvokaten uttaler følgende:

«Det er […] ikke tvil om at det vil være en styrking av inndragningsinstituttet å innføre en ordning med sivilrettslig inndragning slik arbeidsgruppen foreslår, der det – i motsetning til for utbytteinndragning etter straffeloven § 67 – ikke stilles vilkår om at et utbytte kan føres tilbake til et konkret straffbart forhold, og hvor det gjelder et lempeligere krav til bevis for at det foreligger et utbytte enn det som følger av det strafferettslige beviskravet. Dette vil blant annet gjøre det enklere å inndra utbytte fra profesjonelle kriminelle som innretter seg på måter som gjør at de unngår mistanke mot seg selv, og gjennom kompliserte strukturerer tilslører eierforhold og formuesgoders opprinnelse.»

Også Kripos, Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse) og Norges Politilederlag trekker frem utfordringer knyttet til kriminelle nettverk som en begrunnelse for å effektivisere inndragningsreglene. Kripos viser til sin tidligere høringsuttalelse til Ruis betenkning om sivilrettslig inndragning (se proposisjonen punkt 2.4). Kripos ga her uttrykk for at hovedutfordringen med de gjeldende inndragningsreglene er det høye beviskravet. I denne høringsuttalelsen fremholdt Kripos også at tap av verdier ofte kan oppleves som et vel så sterkt virkemiddel som mulighet for straff, og at dette viser betydningen av effektive inndragningsregler i bekjempelsen av den organiserte kriminaliteten.

Sør-Vest politidistrikt fremholder at selvstendig inndragning vil være et godt supplement til gjeldende inndragningsregler i noen tilfeller der det ikke er grunnlag for inndragning innenfor rammene av en ordinær straffesak. Som eksempel nevner politidistriktet en situasjon der politiet ved ransaking finner narkotika og kontanter, men det ikke kan bevises salg av narkotika og det heller ikke kan konstateres straffskyld for heleri.

Øst politidistrikt peker på at selv om det er et urealisert inndragningspotensial i straffesaksporteføljen, er det en utfordring at utbyttet fra kriminaliteten i mange saker er forbrukt. Distriktet mener at prioriteringene bør rettes særskilt mot tilfeller der utbyttet er mulig å tilbakeføre, enten til fornærmede eller statskassen, og at selvstendig inndragning kan være et verktøy i denne sammenhengen.

NHO gir uttrykk for at det bør sannsynliggjøres at en ny inndragningsregel faktisk vil føre til bedre resultater, før det eventuelt foreslås lovendringer. Høringsinstansen er enig i at det bør være adgang til inndragning i det som antas å være primærområdet for arbeidsgruppens forslag, nemlig alvorlig profittmotivert kriminalitet og bakmenn og andre som ender opp med gevinsten fra denne kriminaliteten. Samtidig understrekes at reglene ikke må strekke seg lenger enn det formålet tilsier. Videre uttales:

«Politisk ser det ut til at det viktigste er å forebygge kriminalitet ved å skape større sannsynlighet for at utbytte av kriminalitet blir inndratt. Arbeidsgruppen skriver på sin side blant annet at formålet ‘først og fremst er gjenopprettelse’, det vil si at ‘Inndragningen skal gjenopprette den økonomiske situasjonen som forelå før et lovbrudd fant sted, og om mulig tilbakeføre utbyttet til rette eier’. Samtidig er det meningen at utbytte som inndras, skal tilfalle staten. For så vidt skjer gjenopprettelse bare på den ene siden, mens fordelen på statens hånd er mer tilfeldig. En mer realistisk tilnærming er antagelig at det ikke skal lønne seg med kriminalitet, noe som ligger minst like nærme prevensjon som gjenoppretting.»

Oslo statsadvokatembeter og Advokatforeningen går imot forslaget om å innføre en ny hjemmel for inndragning. Etter deres syn åpner gjeldende rett for tilstrekkelig effektiv inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. Advokatforeningen anerkjenner at det er behov for å effektivisere dagens inndragningspraksis, men mener at svakhetene bør møtes med mindre justeringer i lovverket før man eventuelt foretar mer omfattende lovendringer. Foreningen støtter ikke forslaget om å innføre en hjemmel for selvstendig inndragning med lavere beviskrav og uten krav om tilknytning til en konkret straffbar handling. Standpunktet begrunnes slik:

«Advokatforeningen har lagt avgjørende vekt på de rettssikkerhetsmessige betenkningene ved kombinasjonen av et lavere beviskrav, manglende tilknytningskrav (krav om konkretisering av en bestemt straffbar handling) og manglende krav om mistanke om såkalt triggerlovbrudd (straffbar handling som etter sin art kan gi betydelig utbytte). Regelendringene innebærer etter Advokatforeningens syn en risiko for at myndighetene inndrar verdier eller gjenstander som er lovlig ervervet.»

Foreningen gir uttrykk for at man bør forsøke å effektivisere praksis innenfor rammene av dagens inndragningsregler før det eventuelt innføres en ny hjemmel med et sivilrettslig beviskrav. Samtidig uttaler Advokatforeningen at de konstitusjonelle og folkerettslige skrankene som gjør seg gjeldende dersom det skal innføres en slik hjemmel, er grundig vurdert av arbeidsgruppen.

Oslo statsadvokatembeter gir uttrykk for at en ny inndragningsordning neppe vil bidra til bedre inndragningsresultater, og uttaler:

«Vår oppfatning er at gjeldende regler om inndragning av utbytte fra straffbare handlinger – strl. §§ 67 flg. er et godt rettslig grunnlag for effektiv inndragning. Når inndragningsresultatene er svake skyldes det […] at hjemlene ikke brukes effektivt. I en slik situasjon vil regler om sivilrettslig inndragning neppe bidra til å endre resultatene på dette området.»

Også blant høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en ny ordning, er det flere som fremhever at de gjeldende reglene ikke i seg selv er den største utfordringen.

Det nasjonale statsadvokatembetet og Hedmark og Oppland statsadvokatembeter antar at inndragningsinstituttet kan effektiviseres ved å videreutvikle de eksisterende inndragningsbestemmelsene. Sør-Øst politidistrikt tiltrer høringssvaret fra Det nasjonale statsadvokatembetet. Også Innlandet politidistrikt, Trøndelag politidistrikt og Øst politidistrikt gir uttrykk for at det kan være grunn til å utrede mulige endringer i dagens inndragningsregelverk. Sistnevnte fremhever samtidig at dette ikke må føre til at innføringen av regler om selvstendig inndragning blir utsatt.

Flere høringsinstanser har uttrykt støtte til vurderingene som ligger til grunn for mindretallets alternative forslag. Flere gir også uttrykk for et ønske om at dette forslaget utredes nærmere, og mener det ville gitt et bedre beslutningsgrunnlag. Dette gjelder Det nasjonale statsadvokatembetet, Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse), Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, riksadvokaten, Skatteetaten, Sør Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt og LO.

6.3 Departementets vurderinger

Økonomisk og annen profittmotivert kriminalitet utgjør i dag et betydelig samfunnsproblem, se proposisjonen punkt 2.4.3 om Meld. St. 15 (2023–2024) og punkt 2.4.5 om det trusselbildet samfunnet i dag står overfor. Kriminaliteten påfører samfunnet og enkeltpersoner store tap, og utgjør en trussel mot fellesskapets verdier. Inndragning av utbytte er et sentralt virkemiddel for å bekjempe den profittmotiverte kriminaliteten. Effektiv inndragning reduserer muligheten for at noen kan berike seg på straffbare handlinger, og fjerner dermed et sentralt insentiv for å involvere seg i kriminalitet. Som flere høringsinstanser har trukket frem, kan dette være en like viktig del av kriminalitetsbekjempelsen som ileggelse av straff, se også Meld. St. 15 (2023–2024) punkt 13.1 side 106.

En videre adgang enn i dag til å inndra verdier som stammer fra kriminalitet, vil legge til rette for mer effektiv bekjempelse av blant annet profittmotivert kriminalitet som begås i regi av kriminelle nettverk. Det er et betydelig samfunnsproblem at disse nettverkene tjener på å begå kriminalitet, og at profitten brukes både til private formål og til å finansiere ny og mer omfattende kriminalitet, se proposisjonen punkt 2.4.5. Effektiv inndragning overfor bakmenn og andre aktører i disse nettverkene bidrar til å gjøre kriminaliteten mindre lukrativ og begrenser mulighetene for å bygge opp formue som kan investeres i ny kriminalitet. Effektiv inndragning kan også bidra til å begrense rekrutteringen til kriminelle miljøer, ved at såkalte løpegutter og andre som mottar penger eller verdigjenstander som vederlag for ulike former for bidrag til kriminelle nettverk, ikke får beholde disse verdiene.

Som ledd i bekjempelsen av den profittmotiverte kriminaliteten har en rekke land innført særskilte regler for inndragning av utbytte uten straffedom. Et eksempel er reglene om selvstendig inndragning («självständigt förverkande») som ble innført i Sverige i 2024, se også proposisjonen punkt 4.1. Utviklingen er også reflektert i flere internasjonale retningslinjer og anbefalinger. Som nevnt i punkt 2.1 ble Norge i 2019 anbefalt av The Financial Action Task Force (FATF) å vurdere å utforske mulighetene for å introdusere såkalt «civil asset forfeiture» (sivilrettslig inndragning). Slike inndragningsregler – med sivilrettslige trekk og uten krav om at utbyttet kan føres tilbake til en bestemt straffbar handling – kan gjøre det enklere å foreta inndragning overfor personer som profitterer på kriminalitet tilsynelatende uten at de selv tar del i konkrete straffbare forhold, eller i alle fall uten at de kan dømmes for det.

Straffeloven § 67 første ledd første punktum fastslår i dag at utbytte skal inndras. I kombinasjon med straffeloven § 332 om heleri gir denne bestemmelsen adgang til inndragning uten at det påvises hvilken handling som har generert utbyttet (primærhandlingen). Dette forutsetter imidlertid at helerihandlingen som utbyttet knyttes til, kan bevises ut fra det strafferettslige beviskravet. I flere utredninger er det påvist at dette beviskravet utgjør en utfordring for effektiv inndragning. Ved utvidet inndragning etter straffeloven § 68 åpnes det for inndragning uten at det påvises hvilken straffbar handling utbyttet stammer fra, og på lempeligere bevismessige vilkår enn i straffeloven § 67. Da denne ordningen ble innført, var formålet at reglene om utvidet inndragning skulle gjøre det enklere å foreta inndragning overfor bakmenn og andre som har ervervet større verdier gjennom en kriminell livsstil, se NOU 1996: 21 punkt 13.6.2.2 side 136 flg. og Ot.prp. nr. 8 (1998–99) punkt 10.1.4.1 side 30–31. I Politihøgskolens rapport fra 2023 er det imidlertid konkludert med at utvidet inndragning ikke synes å ha oppnådd sitt formål og i dag bare benyttes i et marginalt antall saker. Dette kan tilsi at de eksisterende hjemlene for utbytteinndragning i straffeloven kapittel 13 ikke er tilstrekkelige i møte med samfunnets kriminalitetsutfordringer.

Som arbeidsgruppen fremhever, er det innenfor rammene av gjeldende rett tatt en rekke initiativer for å effektivisere inndragningsarbeidet og legge til rette for mer inndragning av utbytte. Dette har bare i begrenset grad ført til bedre resultater. Det reiser spørsmål om det er behov for en hjemmel for utbytteinndragning med lempeligere bevismessige vilkår enn i straffeloven § 67, og som samtidig har et bredere nedslagsfelt enn straffeloven § 68 om utvidet inndragning. Etter departementets syn bekrefter arbeidsgruppens rapport og høringen at det foreligger et slikt behov. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener nøkkelen til å forbedre inndragningsresultatene ikke primært ligger i endring av regelverket, men i en mer effektiv bruk av dette. Departementet er enig i at det trolig er potensial for å bruke de eksisterende inndragningsreglene mer effektivt. Samtidig mener departementet at høringen gir et godt grunnlag for å anta at nye og mer slagkraftige regler kan bidra til bedre inndragningsresultater. Det er imidlertid på det rene at lovhjemler ikke vil være nok, og at det må til en forsterket innsats på andre fronter, blant annet knyttet til ressursbruk og kompetanseheving i politiet og påtalemyndigheten.

Etter departementets syn er regelverksendringer og andre tiltak innen politiet og påtalemyndigheten ikke alternativer som bør vurderes mot hverandre, men ulike virkemidler som må gjennomføres samlet for å oppnå bedre effekt. I statsbudsjettene for 2024 og 2025 er politiet og påtalemyndigheten styrket betydelig, både generelt og med øremerkede midler for å bedre innsatsen mot økonomisk og organisert kriminalitet. Regjeringens satsing på bekjempelse av kriminelle nettverk, med en dedikert budsjettøkning på 600 millioner kroner årlig, har inndragning av utbytte som et av hovedmålene. Dette har blant annet ledet til flere spesialiserte funksjoner i Økokrim og alle politidistrikter for å jobbe med inndragning, samt større oppmerksomhet i etatene rundt sikring og inndragning av utbytte. Videre har øremerkinger de siste årene finansiert flere tiltak for å øke kapasiteten til å gjennomføre pengesporetterforskning, beslag, hefte og inndragning. Satsingene har muliggjort rekruttering av mer spesialisert kompetanse, som økonomer og revisorer, samt en satsing på finansiell etterretning. Etter departementets syn har de nevnte tiltakene ikke bare satt etatene i bedre stand til å inndra utbytte etter dagens regler, men også til å bruke nye hjemler på en effektiv måte.

På bakgrunn av dette følger departementet opp arbeidsgruppens anbefaling, og foreslår å innføre en særskilt ordning i norsk rett for inndragning uten straffedom. Formålet med ordningen som foreslås, kan karakteriseres som gjenopprettelse eller nullstilling. Inndragning etter ordningen begrunnes ikke i at noen kan holdes ansvarlig for en straffbar handling, eller at en slik handling har generert et bestemt utbytte. Inndragningen er begrunnet i at verdier som stammer fra kriminalitet, bør tilbakeføres til samfunnet, og at ingen bør kunne tjene på kriminalitet – uavhengig av om de har tatt del i konkrete straffbare handlinger. Formålet med den foreslåtte ordningen har følgelig visse likhetstrekk med privatrettslige regler om rette eiers adgang til å kreve tilbake formuesgoder som urettmessig har havnet hos noen andre (vindikasjon). Departementet legger til grunn at slik inndragning ikke vil være å anse som straff etter Grunnloven eller EMK, se også proposisjonen punkt 5.1.

Et grunnleggende trekk ved den inndragningsordningen som departementet nå foreslår, er at det ikke stilles krav om at det må påvises en bestemt straffbar handling. Departementet mener det normalt ikke er beskyttelsesverdige grunner til at noen skal få beholde verdier som stammer fra kriminalitet, selv om de aktuelle formuesgodene ikke kan føres tilbake til en bestemt straffbar handling. At bakgrunnen for saken er en konkret handling, bør imidlertid heller ikke være til hinder for at det kan foretas inndragning. Dette legger til rette for at ordningen vil kunne benyttes blant annet der en straffesak henlegges, eller som grunnlag for en subsidiær inndragningspåstand der straffesaken ender med frifinnelse. Et annet særtrekk ved reglene som nå foreslås, er nemlig at de åpner for inndragning uten at strafferettens strenge beviskrav er oppfylt. Etter departementets syn tilsier både rettferdighetshensyn og sammenhengen med privatrettslige regler om blant annet vindikasjon at utbytte fra kriminalitet bør kunne kreves tilbakeført til samfunnet på grunnlag av et lavere beviskrav enn det strafferettslige.

Departementet har forståelse for den bekymringen Advokatforeningen gir uttrykk for, om at inndragningsregler med lavere beviskrav og uten krav om tilknytning til en bestemt straffbar handling kan skape risiko for at myndighetene inndrar formuesgoder som er lovlig ervervet. Dette må imidlertid veies mot samfunnets interesse i å bekjempe samfunnsskadelig kriminalitet. En videre adgang til å inndra verdier som stammer fra kriminalitet, vil være et viktig virkemiddel i denne kriminalitetsbekjempelsen. De hensynene Advokatforeningen peker på, tilsier samtidig at det er behov for rettssikkerhetsmekanismer som i tilstrekkelig grad reduserer risikoen for at lovlig ervervede formuesgoder inndras, og som sikrer at enkeltindivider ikke påføres en urimelig byrde. Slike mekanismer er også nødvendige for at inndragningsadgangen skal være i tråd med kravene som følger av EMK, se også proposisjonen punkt 5. Kravene innebærer blant annet at vilkårene for inndragning må utformes på en måte som gir tilstrekkelig forutsigbarhet, og som sikrer at individuelle forhold blir hensyntatt på en forsvarlig måte i vurderingen av om inndragning skal skje. Hvordan dette kan gjøres, kommer departementet nærmere tilbake til i proposisjonen punkt 8.

Som det fremgår av punkt 2.4.2, anbefalte Straffelovrådet i NOU 2020: 10 og sin tilleggsutredning å innføre et tosporet system, hvor gjenopprettende eller forebyggende inndragning skulle reguleres i straffeloven kapittel 13, mens pønal inndragning (konfiskasjon) skulle skilles ut i et eget kapittel. I Prop. 241 L (2020–2021) punkt 3 side 9–10 uttalte departementet at et slikt skille kunne bidra til mer effektive inndragningsregler, blant annet ved at det gir større rom for eventuelt å redusere beviskravet ved inndragning som har et gjenopprettende formål. Departementet ga uttrykk for at man med en slik tilnærming antagelig «kunne oppnå tilnærmet det samme i det straffeprosessuelle sporet som det man i enkelte andre land oppnår gjennom en særskilt ordning med sivilrettslig inndragning». Med den ordningen for inndragning som foreslås i proposisjonen her, har imidlertid departementet kommet til at det ikke er nødvendig å innføre et slikt prinsipielt skille i straffeloven mellom inndragning med og uten pønale trekk. Selv om et slikt skille kunne bidratt til en klarere systematikk, ville det etter departementets forståelse hatt begrenset praktisk betydning. I proposisjonen her foreslår departementet dessuten en inndragningsordning som klart ikke er å anse som straff i materiell forstand. Departementet legger til grunn at det ikke vil ha betydning for denne ordningens effektivitet hvorvidt man i tillegg skiller ut inndragning som er å anse som straff, i et eget spor.

Forslaget om å innføre en ny ordning for inndragning uten straffedom er ment å supplere de gjeldende reglene i straffeloven kapittel 13. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener inndragningsinstituttet også kan effektiviseres gjennom endringer i dagens regler, herunder ved å senke beviskravet i straffeloven § 67. Straffelovrådet reiste også i NOU 2020: 10 spørsmål om det er behov for endringer i disse reglene. Departementet utelukker ikke at det kan være behov for endringer av de gjeldende inndragningshjemlene, ut over de endringene som ble foreslått i Prop. 241 L (2020–2021) og vedtatt ved lov 8. april 2022 nr. 22. Etter departementets syn er det imidlertid hensiktsmessig å høste erfaringer med den ordningen som foreslås innført nå, før man eventuelt foretar en bredere gjennomgang også av de øvrige inndragningsreglene.

Når det gjelder det alternative forslaget fra arbeidsgruppens mindretall, mener departementet at dette på nåværende tidspunkt er utilstrekkelig utredet. Det er derfor ikke grunnlag for å gå videre med det i proposisjonen her. På enkelte punkter har argumentasjonen bak forslaget likevel relevans for departementets vurderinger knyttet til oppfølgingen av arbeidsgruppens hovedforslag. Departementet vil derfor vise til de aktuelle argumentene i den utstrekning de har betydning for forslaget som fremmes i proposisjonen her.