5 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

5.1 Hvorvidt inndragning regnes som straff

Både Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) skiller mellom rettigheter i og utenfor straffesak. Dersom saken gjelder ileggelse av «straff» i materiell forstand, utløses en rekke materielle og prosessuelle krav. Grunnleggende krav er blant annet at påtalemyndigheten har bevisbyrden, og at all rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Det er også begrensninger i adgangen til å idømme straff på rent objektivt grunnlag. Videre har tiltalte i straffesaker krav på en rekke prosessuelle minimumsrettigheter, blant annet rett til forsvarer og rett til å nekte å avgi forklaring.

Tradisjonelt har det vært lagt til grunn at lovgivers karakteristikk av formålet med en reaksjon er styrende for om sanksjonen utgjør «straff» i Grunnlovens forstand, se Rt. 2014 side 620 avsnitt 64–66. Inndragning etter straffeloven kapittel 13 er ikke klassifisert som straff, men som en strafferettslig reaksjon, jf. straffeloven § 30 bokstav e. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) ble det lagt til grunn at straffebegrepet i Grunnloven § 96 også omfatter inndragning, uten at standpunktet er nærmere begrunnet, se punkt 14.2.2.1 side 195. I HR-2021-2249-A avsnitt 15 la Høyesterett derimot til grunn at inndragning ikke utgjør straff etter Grunnloven § 96. Saken gjaldt inndragning etter straffeloven § 69, men uttalelsen fremstår ikke å være begrenset til denne bestemmelsen. På bakgrunn av klassifikasjonen i straffeloven og Høyesteretts uttalelse i HR-2021-2249-A må det legges til grunn at inndragning som utgangspunkt ikke skal regnes som straff i Grunnlovens forstand. Standpunktet må i alle fall antas å gjelde inndragning som ikke er ment som en reaksjon mot en enkeltperson, men som utelukkende har som formål å legge til rette for økonomisk gjenopprettelse eller nullstilling.

Straffebegrepet i EMK («straffesiktelse» eller «criminal charge») er videre enn i Grunnloven, se Rt. 2014 side 620 avsnitt 47. Begrepet er autonomt, hvilket innebærer at innholdet skal fastlegges uavhengig av forståelsen i nasjonal rett. Hvorvidt det er snakk om en straffesak i konvensjonens forstand, beror på en vurdering etter de såkalte Engel-kriteriene, som ble etablert i EMDs plenumsdom 8. juni 1976 Engel mot Nederland (sak nr. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 og 5370/72) avsnitt 82. Kriteriene er: (1) den rettslige klassifiseringen av reglene i nasjonal rett, (2) overtredelsens karakter og (3) karakteren og alvoret i reaksjonen.

EMD har i en rekke saker tatt stilling til om ulike former for inndragning er å anse som straff etter konvensjonen. Et eksempel er EMDs dom 9. februar 1995 Welch mot Storbritannia (sak nr. 17440/90), som gjaldt inndragning av inntekter fra narkotikasalg. Klageren var domfelt for narkotikakriminalitet til fengsel i 22 år, og ble i tillegg ilagt inndragning av nærmere 67 000 pund. I vurderingen av om reaksjonen skulle regnes som straff, viste EMD blant annet til at britisk rett inneholdt en presumsjonsregel som innebar at formuesgoder som havnet i lovovertrederens besittelse i en periode på seks år, skulle anses å stamme fra lovbrudd. Videre la domstolen vekt på at inndragningen ikke var begrenset til faktisk berikelse, at nasjonale domstoler hadde vide fullmakter til å fastsette beløpet, og at det var fastsatt en subsidiær fengselsstraff som måtte sones dersom inndragningskravet ikke ble betalt, se dommen avsnitt 33. Samlet gjorde disse faktorene at reaksjonen ble kategorisert som straff.

Konklusjonen ble motsatt i avvisningsavgjørelsen 10. juli 2007 Dassa Foundation mfl. mot Liechtenstein (sak nr. 696/05), som gjaldt inndragning av samtlige eiendeler hos to stiftelser på grunnlag av mistanke om korrupsjon begått av en fysisk person. EMD pekte blant annet på formålet med inndragningen, som var å forhindre at kriminalitet lønnet seg. Domstolen la videre vekt på at inndragningskravet var begrenset til faktisk berikelse («limited to the actual enrichment of the beneficiary of an offence»), at det ikke fantes noen presumsjonsregel tilsvarende den i Welch-saken, og at graden av skyld hos lovbryteren var irrelevant for inndragningens omfang. Det var heller ikke ilagt noen subsidiær fengselsstraff, slik som i Welch-saken. Domstolen konstaterte også at størrelsen på inndragningskravet ikke i seg selv kan gjøre at inndragningen anses som straff, se avgjørelsen side 18–19.

Selv om det i Dassa-saken ble lagt vekt på at inndragningskravet var begrenset til faktisk berikelse, er det ikke holdepunkter for at EMDs praksis bygger på et absolutt skille mellom såkalt brutto- og nettoinndragning. Avvisningsavgjørelsen 21. januar 2025 Garofalo mot Italia (sak nr. 47269/18) gjaldt inndragning foretatt av italienske myndigheter etter lovgivningen om tiltak mot organisert kriminalitet. EMD la til grunn at det var flere forhold som gjorde inndragningen mer sammenlignbar med sivilrettslig vinningsavståelse enn med straff. Blant annet omfattet inndragningskravet bare formuesgoder som var anskaffet i den perioden klageren ble ansett å ha begått kriminalitet, og kravet var begrenset til fortjeneste som potensielt stammet fra denne kriminaliteten. EMD viste i den forbindelse til en uttalelse fra den italienske konstitusjonsdomstolen, som presiserte at inndragning bare var akseptabelt dersom de straffbare handlingene vedkommende ble antatt tidligere å ha begått, kunne generere urettmessig fortjeneste som sto i et rimelig forhold til verdien av formuesgodene som ble inndratt («in an amount reasonable congruent with the value of the assets to be confiscated»), se avsnitt 130 og 57. Avgjørelsen indikerer at spørsmålet om inndragningen er å anse som straff, ikke beror på en eksakt beregning av hva som utgjør nettoutbytte, men at formålet med og avgrensningen av inndragningskravet i stedet inngår i en bredere vurdering av reaksjonens karakter.

Også i avvisningsavgjørelsen 21. november 2006 Walsh mot Storbritannia (sak nr. 43384/05) konkluderte EMD med at et inndragningskrav ikke var å anse som straff etter EMK. Domstolen viste blant annet til at reaksjonen var klassifisert som sivil i nasjonal rett, og at den skilte seg fra den strafferettslige prosessen mot klageren med hensyn til tid, prosessuelle regler og innhold. Formålet med reaksjonen var ikke pønalt eller preventivt, men kun å tilbakeføre eiendeler som ikke var klagerens rettmessige eiendom, se avgjørelsen side 5.

EMDs dom 12. mai 2015 Gogitidze mfl. mot Georgia (sak nr. 36862/05) gjaldt et sivilrettslig inndragningsregime innrettet mot bekjempelse av korrupsjon hos myndighetspersoner. EMD konkluderte også her med at inndragningen ikke var å anse som straff etter artikkel 6. I avsnitt 121 uttalte domstolen:

«[P]roceedings for confiscation such as the civil proceedings in rem in the present case, which do not stem from a criminal conviction or sentencing proceedings and thus do not qualify as a penalty but rather represent a measure of control of the use of property within the meaning of Article 1 of Protocol N. 1, cannot amount to ‘the determination of a criminal charge’ within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention and should be examined under the ‘civil’ head of that provision […].»

I senere avgjørelser har EMD også vektlagt at de nasjonale hjemlene ikke er personrettet, men innrettet mot selve formuesgodet, se avvisningsavgjørelsen 2. februar 2021 Ulemek mot Serbia (sak nr. 41680/13) avsnitt 53 og dom 8. oktober 2024 Cosovan mot Moldova (sak nr. 36013/13) avsnitt 33. Avgjørelsene viser at inndragning som er begrenset til å frata noen berikelse fra lovbrudd, og som fokuserer på selve berikelsen snarere enn personen inndragningskravet rettes mot, normalt ikke vil utgjøre straff etter EMK.

Konsekvensen av at inndragningen ikke er å anse som straff, er at de spesifikke kravene i straffesaker som følger særlig av Grunnloven § 96 første og annet ledd, EMK artikkel 6 nr. 2 og 3 og SP artikkel 14 nr. 2 til 7, i utgangspunktet ikke gjelder ved behandlingen av inndragningskravet. I tilfeller der det først har vært foretatt straffeforfølgning av et lovbrudd, vil heller ikke forbudet mot gjentatt straffeforfølgning, som er nedfelt i EMK syvende tilleggsprotokoll artikkel 4, stå i veien for et etterfølgende inndragningskrav. Også uskyldspresumsjonen, jf. Grunnloven § 96 annet ledd og EMK artikkel 6 nr. 2, gjelder på strafferettens område, og utgjør derfor i utgangspunktet ikke noen skranke ved inndragning utenfor straffesak. Uskyldspresumsjonen kan likevel ha en viss betydning for hvordan slike inndragningsregler bør utformes, særlig der inndragningen foretas etter en forutgående straffeforfølgning, se punkt 5.3 nedenfor.

De generelle kravene til rettferdig rettergang som følger av Grunnloven § 95, EMK artikkel 6 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 1, gjelder også ved inndragning som ikke utgjør straff. Ettersom inndragning innebærer fratakelse av eiendom, vil også vernet av eiendomsretten etter Grunnloven og EMK første tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) være relevant. Hovedtyngden i EMDs praksis om inndragning uten straffedom knytter seg til sistnevnte bestemmelse, se punkt 5.2.3 nedenfor.

5.2 Vern av eiendomsretten

5.2.1 Grunnloven § 96 tredje ledd

Grunnloven § 96 tredje ledd lyder slik:

«Ingen kan dømmes til å avstå fast eiendom eller samlet formue, med mindre verdiene er benyttet til eller er utbytte fra en straffbar handling.»

Bestemmelsen viderefører den opprinnelige Grunnloven § 104, som fastsatte at «Jord og Boslod kan i intet Tilfælde forbrydes». Uttrykket «Jord» siktet til fast eiendom, mens «Boslod» var den enkeltes samlede formue, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 24.5.1 side 133. Bestemmelsen ble i sin tid innført for å verne den enkelte mot straff i form av formueskonfiskasjon – det vil si inndragning av hele eller deler av den enkeltes formue. Begrunnelsen var særlig at straffen skulle stå i forhold til lovbruddet, og at den ikke skulle ramme lovbryterens familie for hardt ved å ødelegge dens økonomiske grunnlag, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 24.5.1 side 133–134.

Ved grunnlovsrevisjonen i 2014 ble bestemmelsen om formueskonfiskasjon omformulert og flyttet til § 96. Begrunnelsen var at språket skulle gjøres mer tilgjengelig og at bestemmelsen skulle stå i sammenheng med det øvrige vernet på strafferettens område, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 24.5.3 side 135. Det er ikke holdepunkter for at innholdet var ment å endres. Ut over ordlyden og forarbeidene fra grunnlovsrevisjonen er det få kilder som kaster lys over forståelsen av § 96 tredje ledd. Rekkevidden av bestemmelsen er derfor noe usikker.

I motsetning til Grunnloven § 96 første og annet ledd er ordlyden i § 96 tredje ledd ikke begrenset til straff. I prinsippet kan derfor Grunnloven § 96 tredje ledd (tidligere § 104) få betydning ved inndragning utenfor straffesak. Ordlyden oppstiller i utgangspunktet et generelt forbud mot inndragning av fast eiendom eller samlet formue. Unntak gjelder for formuesgoder som «er benyttet til eller er utbytte fra en straffbar handling». Så lenge formuesgodene i sin helhet kan tilbakeføres til én eller flere straffbare handlinger, er bestemmelsen derfor ikke ansett å være til hinder for full eiendomsavståelse, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 24.5.3 side 135.

Når det i § 96 tredje ledd vises til «en straffbar handling», kan det reises spørsmål om bestemmelsen nå inneholder et krav om at det må påvises en konkret straffbar handling. I juridisk teori har det blitt argumentert med at det vil være vanskelig å avgjøre om utbyttet reelt sett stammer fra en straffbar handling, dersom det ikke påvises en viss tilknytning mellom formuesgodene som inndras og en konkret handling, se Johan Boucht, Inndragning og Grunnloven § 96 tredje ledd, Tidsskrift for Rettsvitenskap 1/2024 side 128–171 (på side 159–160). Dette ville i så fall innebære en endring fra innholdet i den opprinnelige Grunnloven § 104. Mandatet for grunnlovsrevisjonen i 2014 var ikke å endre reglenes materielle innhold. Dette taler for at bestemmelsen i § 96 tredje ledd skal forstås i tråd med den opprinnelige Grunnloven § 104.

Basert på rettskildene som foreligger, kan det vanskelig sies noe sikkert med hensyn til om § 96 tredje ledd inneholder et tilknytningskrav og i så fall hva som nærmere ligger i dette kravet. Ut fra lovhistorikken og bestemmelsens plassering sammen med vernet på strafferettens område må det trolig antas at den i liten grad setter begrensninger for utformingen av regler om inndragning som ikke innebærer straff. Antakelig må det uansett legges til grunn at skrankene som følger av eiendomsvernet i EMK P1-1, vil slå inn før eventuelle begrensninger som følge av Grunnloven § 96 tredje ledd.

5.2.2 Grunnloven § 105

Grunnloven inneholder ingen prinsipperklæring om vern av eiendomsretten. I § 105 oppstilles imidlertid en regel om erstatning ved avståelse av eiendom:

«Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.»

Inndragning innebærer i prinsippet en fratakelse av eiendom til fordel for staten. Det er likevel antatt at strafferettslig inndragning ikke faller inn under Grunnloven § 105, se for eksempel Carl August Fleicher, Grunnloven § 105, Jussens Venner 1982/2 side 41–58 (på side 46). I tidligere utredninger er det lagt til grunn at en forutsetning for at § 105 skal komme til anvendelse, er at eiendommen ikke er ervervet på ulovlig vis. Standpunktet bygger på at det ville vært meningsløst hvis det ved inndragning til fordel for statskassen skulle ytes full erstatning ut fra en tolkning av Grunnloven § 105, se Jon Petter Rui, Betenkning: Sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder (2015) punkt 10.3 side 113. I tråd med dette må det legges til grunn at vernet av eiendomsretten som følger av Grunnloven § 105, neppe oppstiller noen skranke av betydning ved utformingen av regler om inndragning av utbytte fra kriminalitet.

5.2.3 EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1

EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1) inneholder en generell bestemmelse om vern av eiendomsrett. I norsk oversettelse lyder bestemmelsen slik:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

P1-1 inneholder tre ulike regler, som Høyesterett i HR-2016-304-S avsnitt 42 har sammenfattet slik:

«‘Prinsippregelen’ er av generell karakter, og slår fast at enhver har rett til å nyte sin eiendom i fred, jf. første ledd første punktum. ‘Avståelsesregelen’ setter rammer for pålegg om tvungen eiendomsavståelse, jf. første ledd andre punktum. ‘Kontrollregelen’ anerkjenner det offentliges behov for, og rett til, å fastsette regulerende tiltak for å ivareta fellesskapsinteresser, jf. andre ledd.»

I EMDs praksis har inndragning gjerne blitt vurdert under kontrollregelen i annet ledd, se for eksempel dom 11. mai 2023 Zaghini mot San Marino (sak nr. 3405/21) avsnitt 58 med videre henvisninger. Enkelte saker har i stedet blitt vurdert opp mot avståelsesregelen i første ledd annet punktum. I nyere praksis har domstolen lagt til grunn at vurderingstemaene er mer eller mindre sammenfallende uavhengig av hvilken regel saksforholdet er henført under, se blant annet dom 18. november 2021 Par og Hyodo mot Azerbaijan (sak nr. 54563/11) avsnitt 51 og dom 26. september 2023 Yordanov mfl. mot Bulgaria (sak nr. 265/17 og 26473/18) avsnitt 98.

Inndragning utgjør et inngrep i eiendomsretten etter EMK P1-1. I EMDs praksis er det lagt til grunn at dette også gjelder når det foretas inndragning overfor den som har begått et lovbrudd, se dom 13. mai 2014 Paulet mot Storbritannia (sak nr. 6219/08) avsnitt 64. For at slike inngrep skal være tillatt, må tre vilkår være oppfylt.

Det følger av P1-1 at inngrep i eiendomsretten for det første må ha hjemmel i lov («hjemlet ved lov» eller «håndheve slike lover»). Lovkravet innebærer ikke bare at det må foreligge en hjemmel, men også at denne må være tilgjengelig for borgerne og formulert slik at den sikrer en viss forutberegnelighet. I dom 3. mars 2015 Dimitrovi mot Bulgaria (sak nr. 12655/09) ble lovkravet etter en samlet vurdering ansett ikke å være oppfylt. Saken gjaldt inndragning etter en bulgarsk lov fra 1973 om ulovlige (såkalte ikke-arbeidsrelaterte) inntekter. Loven var uttrykkelig avgrenset mot utbytte fra kriminalitet. Etter loven gjaldt det en presumsjon for at noen hadde mottatt ulovlige inntekter dersom verdien av vedkommendes eiendeler eller utgifter vesentlig oversteg dokumenterte lovlige inntekter, se avsnitt 25. I så fall kunne det foretas inndragning av de angivelig ulovlige inntektene vedkommende hadde hatt, uten noen begrensning tilbake i tid. Det fantes ikke regler om virkningen av en beslutning om å avslutte forfølgningen av et inndragningskrav, slik at myndighetene sto fritt til når som helst å avslutte, gjenoppta eller stille en sak i bero etter eget forgodtbefinnende. Videre var den aktuelle loven gammel og sjelden brukt. Disse omstendighetene medførte samlet sett at lovgivningen ikke ga tilstrekkelig forutsigbarhet til å tilfredsstille kravene i P1-1, se avsnitt 46. Som et tilleggsargument viste EMD til at loven ikke gjorde det klart hva som skulle til for at inntektene skulle anses som lovlige, og at dette hadde ført til at nasjonale domstoler hadde tolket reglene ulikt når det gjaldt relevansen av bevis som var fremlagt av klagerne, se avsnitt 47.

For det andre må inngrep i eiendomsretten etter P1-1 ha et legitimt formål som er begrunnet i det offentliges interesse, eller ha som formål å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter. EMD har lagt til grunn at nasjonale myndigheter normalt er best skikket til å avgjøre hva som er i det offentliges interesse, se for eksempel dom 12. mai 2015 Gogitidze mfl. mot Georgia (sak nr. 36862/05) avsnitt 96. Bekjempelse av kriminalitet vil som regel utgjøre et akseptabelt formål ved inngrep i form av inndragning, se blant annet dom 22. februar 1994 Raimondo mot Italia (sak nr. 12954/87) avsnitt 30. I Dimitrovi mot Bulgaria var derimot formålet med reglene om inndragning av ulovlige inntekter oppgitt å være å verne om rettferdighet og likhet, samt å sikre rettferdige vilkår for økonomisk virksomhet. Denne formålsangivelsen anså domstolen som for generell og vag, se avsnitt 52.

For det tredje må inngrep i eiendomsretten være forholdsmessig sett opp mot formålet inngrepet søker å oppnå. Forholdsmessighetskravet innebærer at det må være en rimelig balanse mellom samfunnsinteressene som begrunner inngrepet, og de grunnleggende rettighetene det gripes inn i, se blant annet dom 1. april 2010 Denisova og Moiseyeva mot Russland (sak nr. 16903/03) avsnitt 56. Statene har en vid skjønnsmargin med hensyn til hva som utgjør nødvendige og forholdsmessige tiltak, se Gogitidze mfl. mot Georgia avsnitt 97. Myndighetene forventes imidlertid å foreta en bred vurdering av inngrepets forholdsmessighet i den enkelte saken i tråd med relevant praksis fra EMD, se for eksempel dom 13. mai 2014 Paulet mot Storbritannia (sak nr. 6219/08) avsnitt 68.

Det sentrale i forholdsmessighetsvurderingen etter EMK P1-1 er om vedkommende som det foretas inndragning overfor, blir påført en urimelig stor byrde («excessive burden»), se for eksempel Paulet mot Storbritannia avsnitt 65 og dom 13. juli 2021 Todorov mfl. mot Bulgaria (sak nr. 50705/11) avsnitt 187. Spørsmålet avgjøres etter en samlet vurdering hvor EMD ser hen til både de materielle vilkårene for inndragning og de prosessuelle reglene for saksbehandlingen. En rekke omstendigheter vil være relevante i denne vurderingen.

Blant annet ser EMD hen til om reglene som inndragningen er hjemlet i, er begrenset til alvorlig kriminalitet eller kriminalitet som er egnet til å generere betydelig utbytte. EMD har akseptert forholdsvis vidtrekkende nasjonale inndragningsregler når inndragningen er knyttet til bekjempelsen av alvorlig profittmotivert kriminalitet. For eksempel viste domstolen i Gogitidze mfl. mot Georgia til at bakteppet for de georgiske reglene om sivilrettslig inndragning av formuesgoder som urettmessig eller uforklarlig hadde tilfalt offentlige tjenestemenn, var at landet hadde hatt omfattende problemer med korrupsjon og derfor blitt anbefalt å effektivisere sine inndragningsregler, se avsnitt 105–107. Dette aspektet ble også trukket frem i Yordanov mfl. mot Bulgaria. Saken gjaldt inndragning etter bulgarske regler som åpnet for inndragning dersom noen hadde vært siktet for lovbrudd av en viss type, eventuelt dersom straffesaken var avsluttet uten siktelse på grunn av immunitet, foreldelse, død eller utilregnelighet. EMD fremhevet at krav om inndragning kunne utløses «not only by particularly serious offences such as those related to organised crime, drug-trafficking, corruption in the public service or money laundering, or other offences which could be assumed to always generate income, but by a variety of other offences as well, in addition to some administrative offences», se avsnitt 115. Verken dette eller andre enkeltelementer ved de bulgarske reglene var likevel i seg selv nok til at inndragning var konvensjonsstridig, se avsnitt 120, men innebar at det etter EMDs syn var grunn til å stille visse krav til de nasjonale domstolenes vurderinger av og begrunnelse for at verdiene stammet fra kriminalitet, se avsnitt 121–122.

Også de nasjonale inndragningsreglenes virkeområde i tid er relevante i forholdsmessighetsvurderingen. I Yordanov mfl. mot Bulgaria viste EMD til at de bulgarske reglene om inndragning uten straffedom hadde et vidt tidsmessig virkeområde. Reglene kom til anvendelse selv om de bakenforliggende lovbruddene som inndragningskravet var knyttet til, var begått flere år før reglene trådte i kraft. I tillegg var det adgang til å inndra formuesgoder som var ervervet inntil ti år før inndragningssaken ble initiert. EMD påpekte at dette bidro til at det var krevende for den inndragningskravet var rettet mot, å føre bevis for at formuesgodene stammet fra en lovlig kilde, se avsnitt 116–117. Uttalelsene må ses i sammenheng med at bevisbyrden for at verdiene stammet fra lovlige kilder, etter de bulgarske reglene var lagt på vedkommende som kravet var rettet mot. Det vide virkeområdet i tid var heller ikke tilstrekkelig til å konstatere krenkelse av P1-1, men bidro til å underbygge at det måtte stilles visse krav til begrunnelsen for inndragningen for at ikke byrden skulle bli urimelig stor, se dommen avsnitt 117–120 og nedenfor.

Det kan ikke utledes av EMDs praksis noen absolutte skranker med hensyn til beviskrav og bevisbyrde i nasjonale regler om inndragning som ikke utgjør straff. Det avgjørende er om belastningen på den enkelte blir for stor samlet sett. I dom 8. oktober 2019 Balsamo mot San Marino (sak nr. 20319/17 og 21414/17) refererte domstolen tidligere saker hvor den hadde vurdert om anvendelsen av nasjonale bevisregler var i strid med forholdsmessighetskravet i P1-1, og uttalte (avsnitt 91):

«The Court also found it legitimate for the relevant domestic authorities to issue confiscation orders on the basis of a preponderance of evidence which suggested that the respondents’ lawful incomes could not have sufficed for them to acquire the property in question. Indeed, whenever a confiscation order was the result of civil proceedings in rem which related to the proceeds of crime derived from serious offences, the Court did not require proof ‘beyond reasonable doubt’ of the illicit origins of the property in such proceedings. Instead, proof on a balance of probabilities or a high probability of illicit origins, combined with the inability of the owner to prove the contrary, was found to suffice for the purposes of the proportionality test under Article 1 of Protocol No. 1 […].»

Det fremgår av dette at både alminnelig og kvalifisert sannsynlighetsovervekt kan være akseptable beviskrav, se også Gogitidze mfl. mot Georgia avsnitt 107. Også regler som legger en del av bevisbyrden på vedkommende som inndragningskravet er rettet mot, kan etter omstendighetene være akseptable. I Gogitidze mfl. mot Georgia ble det for eksempel akseptert at de georgiske reglene om sivilrettslig inndragning opererte med omvendt bevisbyrde når påtalemyndigheten først hadde ført bevis som ga grunnlag for mistanke om at formuesgodene var ulovlig ervervet, se avsnitt 107–108. Se også avsnitt 122, hvor det konstateres at en slik ordning heller ikke er i strid med EMK artikkel 6 om rettferdig rettergang.

I Yordanov mfl. mot Bulgaria fremhevet EMD likevel at det å legge bevisbyrden for lovlig opphav på den enkelte, er en faktor som bidrar til å gjøre inndragningen mer byrdefull. De bulgarske reglene rettet seg mot såkalt ulovlig anskaffede formuesgoder. Dette var definert som formuesgoder som vedkommende som kravet var rettet mot, ikke hadde påvist noen lovlig kilde til. Som det fremgår over, var det i denne saken kombinasjonen av flere ulike elementer, slik som omvendt bevisbyrde, at lovligheten av inntektskildene var vanskelig å bevise og at inndragningsreglene gjaldt et stort antall lovbruddkategorier – også mindre alvorlige – som etter EMDs syn bidro til å legge en vesentlig byrde på den inndragningskravet ble rettet mot, se avsnitt 116–119. Likevel var ingen av disse omstendighetene i seg selv tilstrekkelige til å konstatere krenkelse av P1-1, se avsnitt 120. Fordi de ulike elementene samlet sett la en vesentlig byrde på vedkommende, mente likevel EMD at nasjonale domstoler i en viss utstrekning måtte konkretisere den bakenforliggende kriminaliteten som inndragningskravet bygget på. Etter EMDs oppfatning skulle domstolene – for å balansere de inngripende elementene i de bulgarske reglene – ha påvist noen enkeltheter om den bakenforliggende kriminaliteten og gitt en begrunnelse for hvorfor det forelå en tilknytning («link») mellom disse lovbruddene og formuesgodene som ble inndratt, se dommen avsnitt 121–124. EMD bygget her på en tilsvarende tilnærming som i Todorov mfl. mot Bulgaria, som gjaldt en tidligere, vidtrekkende bulgarsk lov om inndragning av formuesgoder ervervet av personer dømt for lovbrudd.

Avgjørelsene som er nevnt ovenfor, viser at EMD har en helhetlig tilnærming til vurderingen av forholdsmessigheten i inndragningssaker etter EMK P1-1. Det avgjørende er ikke nødvendigvis enkeltelementer i de nasjonale inndragningsreglene. Den kumulative effekten av flere elementer kan samlet sett føre til at den inndragningen er rettet mot, blir påført en urimelig byrde. Avgjørelsene viser også at begrunnelsen fra nasjonale domstoler kan fungere som en rettssikkerhetsgaranti som veier opp for en potensiell ubalanse der inndragningsreglene ellers ville ha pålagt enkeltindivider en for stor byrde. Der nasjonale domstoler i tilstrekkelig grad har begrunnet inndragningen, vil EMD normalt legge denne vurderingen til grunn, med mindre den må anses som vilkårlig eller åpenbart urimelig («arbitrary or manifestly unreasonable»), se Yordanov mfl. mot Bulgaria avsnitt 125.

I den nylig avsagte dommen Isaia mfl. mot Italia (sak nr. 36551/22, 36926/22 og 37907/22) synes EMDs flertall å forsterke forventningen om at nasjonale domstoler til en viss grad må konkretisere begrunnelsen for at formuesgoder som inndras, anses å være utbytte fra kriminalitet, se avsnitt 73–74 og 79. I dommen er det – under henvisning til Todorov mfl. mot Bulgaria – lagt til grunn at utelukkende å konstatere et avvik mellom lovlige inntekter og utgifter ikke vil utgjøre en tilstrekkelig begrunnelse, se avsnitt 77 og 86. Saken ble likevel primært avgjort på at EMDs flertall mente avgjørelsene fra de nasjonale domstolene led av alvorlige mangler og var uforenlige med vilkår og garantier som var fastsatt i nasjonal lovgivning og rettspraksis, slik at inndragningen måtte anses foretatt på en vilkårlig eller åpenbart urimelig måte, se avsnitt 91. Dommen ble avsagt 25. september 2025 og er ikke endelig i henhold til reglene i EMK artikkel 44.

EMDs praksis har akseptert at det foretas inndragning uten straffedom både av direkte utbytte og surrogater, avkastning og andre fordeler av utbyttet, se for eksempel Gogitidze mfl. mot Georgia avsnitt 105. I dommen konstateres også at inndragning kan foretas ikke bare overfor personer som er mistenkt for å ha begått lovbrudd, men også overfor tredjepersoner som har blitt eier av formuesgodet uten å være i god tro («hold ownership rights without the requisite bona fide with a view to disguising their wrongful role in amassing the wealth in question»). Det foreligger ikke praksis fra EMD som utelukker inndragning overfor godtroende tredjeparter. Subjektive forhold hos den kravet rettes mot, vil imidlertid være et relevant moment i forholdsmessighetsvurderingen, se dom 24. oktober 1986 AGOSI mot Storbritannia (sak nr. 9118/80) avsnitt 54. Reglene om inndragning overfor tredjeparter må derfor utformes på en måte som sikrer at eventuell god tro hos vedkommende tas i betraktning i den konkrete vurderingen, se også EMDs dom 15. januar 2015 Veits mot Estland (sak nr. 12951/11) avsnitt 74.

5.3 Uskyldspresumsjonen

Uskyldspresumsjonen er nedfelt i flere menneskerettskonvensjoner, og fremgår også av Grunnloven § 96 annet ledd, som lyder:

«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.»

Bestemmelsen gir blant annet vern mot skyldkonstaterende uttalelser fra myndighetenes side når det ikke foreligger en fellende dom. I utgangspunktet gjelder uskyldspresumsjonen bare i straffesaker. Den kan imidlertid også gi et vern mot skyldkonstaterende uttalelser i andre sammenhenger. Denne problemstillingen er blant annet aktualisert i forbindelse med rettslige avgjørelser som bygger på at det er begått en straffbar handling, men som ikke gjelder ileggelse av straff, for eksempel idømmelse av oppreisningserstatning. Tilsvarende problemstilling kan oppstå i forbindelse med krav om inndragning av utbytte uten straffedom, ikke minst der inndragningen skjer i forlengelsen av en straffesak som er avsluttet ved henleggelse eller frifinnelse.

Bestemmelsen i Grunnloven § 96 annet ledd ble tilføyd ved grunnlovsrevisjonen i 2014, og er utformet etter mønster av EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2. Det følger av forarbeidene og senere høyesterettspraksis at innholdet i og rekkevidden av § 96 annet ledd må fastlegges i lys av nasjonal og internasjonal praksis knyttet til disse bestemmelsene, se eksempelvis Dokument 16 (2011–2012) punkt 24.3.3 side 130, Innst. 186 S (2013–2014) side 24 og HR-2018-1909-A avsnitt 42. Uskyldspresumsjonen har også nær sammenheng med retten til respekt for privatliv etter Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17.

I situasjoner der det ikke foreligger noen forutgående straffesiktelse, er det er uklart om vernet mot skyldkonstateringer kan komme til anvendelse. I litteraturen er det tatt til orde for at vernet kan aktualiseres der nasjonale myndigheter utpeker noen som skyldig, selv om det ikke foreligger en straffesiktelse, se Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter 2, 2021, side 295. I enkelte avgjørelser fra EMD er det derimot gitt uttrykk for at slike tilfeller ikke bør vurderes i lys av uskyldspresumsjonen, men etter EMK artikkel 8 og kravene i sivile saker som følger av EMK artikkel 6 nr. 1, se avvisningsavgjørelse 25. juni 2019 Larrañaga Arando mot Spania (sak nr. 73911/16) avsnitt 40 med videre henvisninger.

Vernet mot skyldkonstaterende uttalelser kan komme til anvendelse dersom det foreligger en forutgående straffesiktelse som helt eller delvis bygger på samme omstendigheter som inndragningskravet. Vernet gjelder i så fall både mens straffeforfølgning pågår og etter at den er avsluttet. Det avgjørende for om uskyldspresumsjonen aktualiseres, er om det foreligger en tilknytning mellom straffesaken og den etterfølgende prosessen, se EMDs storkammerdom 12. juli 2013 Allen mot Storbritannia (sak nr. 25424/09) avsnitt 104. Vurderingstemaet er senere opprettholdt i storkammerdom 11. juni 2024 Nealon og Hallam mot Storbritannia (sak nr. 32483/19 og 35049/19) avsnitt 122. En slik tilknytning vil ofte foreligge hvis den etterfølgende prosessen krever en vurdering av resultatet av eller bevisene i straffesaken, av premissene for straffedommen eller av den frifunnes deltagelse i handlingene som ga grunnlag for straffeforfølgning. Det samme gjelder dersom myndighetene for øvrig kommenterer omstendigheter som kan gi indikasjoner på at den frifunne er skyldig, se Allen mot Storbritannia avsnitt 104.

Dersom det foreligger en slik tilknytning mellom straffesaken og den etterfølgende prosessen, er det avgjørende for om uskyldspresumsjonen er krenket, om avgjørelsen fra den nasjonale domstolen inneholder uttalelser som tilskriver straffskyld, se Nealon og Hallam mot Storbritannia avsnitt 168. I samme avsnitt uttales videre:

«To impute criminal liability to a person is to reflect an opinion that he or she is guilty to the criminal standard of the commission of a criminal offence […], thereby suggesting that the criminal proceedings should have been determined differently.»

Formuleringer som indikerer at vedkommende er skyldig i et lovbrudd etter den strafferettslige standarden, må følgelig unngås i den etterfølgende saken. Vernet mot skyldkonstateringer etter avsluttet straffeforfølgning er likevel ikke til hinder for at domstolen vurderer samme faktum som straffesaken bygget på, se Nealon og Hallam mot Storbritannia avsnitt 169.

I to nylige avgjørelser har EMD vurdert rekkevidden av uskyldspresumsjonen når myndighetene har foretatt inndragning etter at en forutgående straffeforfølgning var innstilt som følge av foreldelse. I dom 8. oktober 2024 Cosovan mot Moldova (nr. 2) (sak nr. 36013/13) hadde moldovske myndigheter foretatt såkalt «special confiscation», som var klassifisert som et forebyggende tiltak som kunne ilegges selv om strafferettslig ansvar ikke var fastslått. I begrunnelsen for at vilkårene for inndragning var oppfylt, hadde nasjonale myndigheter vist til at utbyttet var oppnådd som følge av en straffbar handling. EMD foretok en konkret og kontekstuell vurdering av uttalelsene i avgjørelsen i lys av de nasjonale inndragningsreglene, og konkluderte med at det ikke forelå noen krenkelse av uskyldspresumsjonen. EMD pekte blant annet på at hjemmelen for inndragning var utformet på en måte som gjorde det klart at domstolen ikke konstaterte straffskyld etter det strafferettslige beviskravet, men snarere hadde vurdert eiendelenes opphav, se dommen avsnitt 39. EMD viste også til at EMK P1-1 forutsetter at nasjonale domstoler kan påvise at formuesgodet er ulovlig ervervet, og at det derfor ikke er unaturlig å gå noe nærmere inn på forhold ved kriminaliteten eller tilknytningen mellom kriminaliteten og utbyttet, se avsnitt 40 med videre henvisninger.

I EMDs dom 19. desember 2024 Episcopo og Bassani mot Italia (sak nr. 47284/16 og 84604/17) ble konklusjonen motsatt. EMD viste i dommen avsnitt 129 til utviklingen – både i nasjonale rettssystemer og internasjonalt – av regler om inndragning som ikke krever straffedom («non-conviction-based confiscation»). Domstolen fremhevet at uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 ikke måtte tolkes slik at den forhindret nasjonale domstoler i denne typen saker fra å vurdere samme faktum som lå til grunn for straffesaken. Dette forutsatte imidlertid at «in doing so they do not impute criminal liability to the person concerned». I den aktuelle saken hadde nasjonale domstoler ikke bare vurdert om de inndratte eiendelene hadde ulovlig opphav, men uttrykkelig konstatert at vedkommende som kravet var rettet mot, var skyldig. Dette knyttet seg blant annet til at de italienske inndragningsreglene satte som vilkår for inndragning at det forelå en «conviction», se avsnitt 133. Uttalelsene i inndragningsavgjørelsen utgjorde derfor en krenkelse av artikkel 6 nr. 2.

5.4 Forbudet mot tilbakevirkende lover

Hvorvidt nasjonale regler åpner for inndragning av utbytte fra lovbrudd begått før reglene trådte i kraft, eller av formuesgoder ervervet før reglene trådte i kraft, kan som nevnt i punkt 5.2.3 være et relevant moment i vurderingen av om et inngrep er forholdsmessig etter EMK P1-1. Reglenes virkeområde i tid må imidlertid også vurderes opp mot Grunnloven § 97, som lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft».

Tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 står særlig sterkt på strafferettens område. Forbudet innebærer at straffrie handlinger ikke kan gjøres straffbare med tilbakevirkende kraft, og at straffenivået ikke kan skjerpes med virkning for allerede begåtte handlinger. Utenfor strafferettens område er forbudet mot tilbakevirkning ikke like absolutt.

Utenfor strafferettens område skilles det gjerne mellom tilbakevirkning som knytter nye byrder direkte til eldre handlinger eller begivenheter, og tilbakevirkning som griper inn i etablerte rettsposisjoner. Den første formen blir omtalt som «egentlig tilbakevirkning» og er som hovedregel grunnlovsstridig med mindre «sterke samfunnsmessige hensyn» begrunner tilbakevirkningen. Den andre formen blir betegnet som «uegentlig tilbakevirkning» og vil som hovedregel ikke være grunnlovsstridig med mindre tilbakevirkningen er «særlig» eller «klart» urimelig eller urettferdig, se for eksempel Rt. 2013 side 1345 avsnitt 93–94. Ved slik tilbakevirkning er det et betydelig spillerom for lovgiver, se dommen avsnitt 94. Det følger av høyesterettspraksis at det kan finnes «overgangsformer» eller «mellomvarianter» mellom den egentlige og uegentlige tilbakevirkningen, se for eksempel Rt. 2010 side 143 avsnitt 153 og Rt. 2013 side 1345 avsnitt 91. Kjernespørsmålet for å avgjøre om tilbakevirkningen er egentlig eller uegentlig, er hvor sterkt elementet av tilbakevirkning er, se HR-2016-389-A avsnitt 76.

I HR-2016-389-A fremhever Høyesterett at rekkevidden av grunnlovsvernet, uavhengig av hvilken grunnlovsnorm som får anvendelse, beror på en interesseavveining (avsnitt 77):

«Jeg konstaterer videre at det uavhengig av normvalg må skje en avveining mellom de vernende interesser på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene på den annen. Vurderingen må skje konkret for dem som er parter i saken, men det må kunne tas hensyn til helheten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rederiskattedommen. Ved vurderingen har det betydning hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen og strukturkvotedommen. De samfunnsmessige hensynene må holdes opp mot dette.»

I Rt. 2003 side 1096 vurderte Høyesterett om tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 var til hinder for utvidet inndragning av formuesgoder som lovovertrederen hadde ervervet før straffeloven 1902 § 34 a (som tilsvarer straffeloven 2005 § 68) var trådt i kraft. Høyesterett avviste dette, og la til grunn at det avgjørende måtte være at den lovovertredelsen som rettsvirkningen var knyttet til, var foretatt etter ikraftsettingen, se avsnitt 18. Som begrunnelse viste retten blant annet til at siden hjemmelen for utvidet inndragning hadde trådt i kraft før handlingen, hadde lovovertrederen hatt full mulighet til å forutse konsekvensene av lovovertredelsen.

Høyesterett har ikke avsagt noen avgjørelse som avklarer betydningen av Grunnloven § 97 for inndragning av formuesgoder som er ervervet før lovens ikrafttredelse når inndragningen ikke er knyttet til et konkret lovbrudd. I den nevnte avgjørelsen i Rt. 2003 side 1096 viste imidlertid Høyesterett til Magnus Matningsdal, Straffeloven 1902, lovkommentar, 2. utgave side 254, hvor det i relasjon til bestemmelsen om utvidet inndragning uttales at «[p]resumsjonen for at formuesgodet er ervervet på ulovlig måte, påvirkes ikke av om det er ervervet før eller etter lovens ikrafttredelse». Uttalelsen kan indikere at tidspunktet for ervervet ikke er avgjørende for betydningen av Grunnloven § 97.

Også avgjørelser om andre inngrep av strafferettslig karakter, men som ikke gjelder ileggelse av straff, kan gi en viss veiledning om rekkevidden av Grunnloven § 97. HR-2024-1825-A gjaldt forbud mot en MC-klubb nedlagt i medhold av straffeprosessloven § 222 e. Bestemmelsen gir hjemmel for å nedlegge forbud mot kriminelle sammenslutninger dersom deltakerne har begått gjentatte lovbrudd av en bestemt karakter, disse er egnet til å fremkalle frykt i befolkningen eller nærmiljøet for tilsvarende nye lovbrudd, og forbudet er nødvendig for å forebygge alvorlig kriminalitet. Et av spørsmålene for Høyesterett var om det var i strid med Grunnloven § 97 å se hen til straffbare forhold begått før ikrafttredelsen. Høyesterett viste til at selv om vilkåret om tidligere lovbrudd er tilbakeskuende, gir vilkårene i straffeprosessloven § 222 e samlet sett anvisning på et bredt og fremoverskuende vurderingstema. Det ble også vist til at forbudet ikke er noen sanksjonering eller direkte rettsvirkning av de tidligere handlingene, og at inngrepet ikke rettet seg mot den enkelte, men mot sammenslutningen. Høyesterett anså på denne bakgrunn tilbakevirkningselementet i straffeprosessloven § 222 e som så beskjedent at Grunnloven ikke kunne være til hinder for å se hen til straffbare forhold fra før bestemmelsen trådte i kraft, se avsnitt 88–91.