2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Utvikling av mer effektive regler for inndragning av utbytte

Inndragning av utbytte fra straffbare handlinger er et viktig virkemiddel i bekjempelsen av profittmotivert kriminalitet. Tradisjonelt har reglene om utbytteinndragning – både nasjonalt og internasjonalt – bygget på at det foretas inndragning av formuesgoder som kan føres tilbake til en konkret straffbar handling. Hovedregelen om utbytteinndragning i straffeloven § 67 representerer en slik tradisjonell inndragningshjemmel.

En rekke land har også innført regler som åpner for at det overfor personer som dømmes for en straffbar handling av en viss type eller et visst alvor, kan foretas inndragning av formuesgoder som vedkommende eier uavhengig av om de kan føres tilbake til en konkret straffbar handling. Slike regler omtales gjerne som utvidet inndragning, og bygger på en antagelse om at formuesgoder som eies av noen som dømmes for alvorlig profittmotivert kriminalitet, stammer fra kriminalitet og bør kunne inndras. I norsk rett ble en hjemmel for utvidet inndragning innført ved lov 11. juni 1999 nr. 39, på bakgrunn av Inndragningsutvalgets utredning NOU 1996: 21 Mer effektiv inndragning av vinning. Hjemmelen for utvidet inndragning står i dag i straffeloven § 68.

I senere tid har det vært en økende oppmerksomhet internasjonalt rundt regler om såkalt «non-conviction based confiscation» eller NCBC. I noen sammenhenger brukes betegnelser som sivilrettslig inndragning («civil asset forfeiture») eller lignende. Disse betegnelsene sikter i hovedsak til regler som åpner for utbytteinndragning uten straffeforfølgning eller domfellelse for en straffbar handling. Sentrale trekk ved denne typen regler er gjerne et lavere beviskrav enn det som gjelder for å idømme straff og at det ikke kreves at utbyttet kan føres tilbake til en bestemt straffbar handling. Reglene er gjerne utformet med sikte på at det skal være mulig å inndra utbytte i situasjoner der straffeforfølgning er vanskelig eller umulig, for eksempel fordi den ansvarlige unndrar seg forfølgningen eller skjuler eierskapet til de aktuelle formuesgodene. I enkelte land håndheves slike regler av administrative myndigheter utenfor politiet og påtalemyndigheten, med den rettslige behandlingen i et sivilprosessuelt spor.

Fremveksten av denne typen regler – som i norsk sammenheng kan omtales som inndragning uten straffedom – har særlig vært knyttet til alvorlig profittmotivert kriminalitet som blant annet korrupsjon, hvitvasking og narkotikavirksomhet. Denne utviklingen illustreres av følgende uttalelse fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) i dom 12. mai 2015 Gogitidze mfl. mot Georgia (sak nr. 36862/05) avsnitt 105:

«[T]he Court observes that common European and even universal legal standards can be said to exist which encourage […] the confiscation of property linked to serious criminal offences such as corruption, money laundering, drug offences and so on, without the prior existence of a criminal conviction.»

Inndragning uten straffedom er i en viss utstrekning også reflektert i internasjonale instrumenter. Etter FN-konvensjonen 31. oktober 2003 om korrupsjon (UNCAC) artikkel 54 nr. 1 bokstav c har statene en plikt til å vurdere å treffe tiltak som er nødvendige for å inndra formuesgoder uten straffedom i saker der det ikke kan reises tiltale, blant annet fordi gjerningspersonen har avgått ved døden, har flyktet eller er forsvunnet.

I 2023 ble det nedsatt en ekspertkomité for å utarbeide en tilleggsprotokoll til Europarådets konvensjon 16. mai 2005 om hvitvasking, ransaking, beslag og inndragning av utbytte fra straffbare handlinger samt om terrorfinansiering – CETS nr. 198. Ifølge ekspertkomiteens mandat skal tilleggsprotokollen blant annet inneholde bestemmelser som skal forenkle innføringen av prosedyrer for inndragning uten straffedom og legge til rette for internasjonalt samarbeid i slike saker. Norge har foreløpig ikke sluttet seg til CETS nr. 198, men deltar som medlem av Europarådet i utarbeidelsen av tilleggsprotokollen. Den endelige tilleggsprotokollen forventes å foreligge tidlig i 2026 og vil da bli oversendt Ministerkomiteen for vedtakelse.

Organisasjoner som Verdensbanken og Financial Action Task Force (FATF) har også kommet med anbefalinger knyttet til inndragning uten straffedom. For eksempel følger det av anbefaling nr. 4 fra FATF i International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation: The FATF Recommendations (sist oppdatert i 2025) at statene bør sørge for at nasjonale myndigheter settes i stand til å foreta inndragning uten straffedom i saker om hvitvasking eller terrorfinansiering, se side 12. Av en veiledende kommentar til anbefaling nr. 38 om gjensidig rettslig bistand ved frysing og inndragning fremgår det videre at statene bør ha regler som legger til rette for internasjonalt samarbeid, også i saker om inndragning uten straffedom, se side 115. FATFs anbefalinger er ikke rettslig bindende, men tillegges stor vekt av medlemsstatene som uttrykk for beste praksis på inndragningsfeltet. Verdensbanken har utgitt en egen veileder om inndragning uten straffedom, se Stolen Asset Recovery: A Good Practices Guide for Non-Conviction Based Asset Forfeiture, 2009.

Internasjonale organer har anbefalt Norge å vurdere om adgangen til inndragning uten straffedom er tilfredsstillende. I en rapport fra 2019 anbefalte FATF å vurdere å utforske mulighetene for å introdusere såkalt «civil asset forfeiture» i norsk rett, se Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures: Norway: Follow-Up assessment, side 62. I forbindelse med en evaluering av implementeringen av UNCAC i 2023 ble Norge anbefalt å fortsette arbeidet for å legge til rette for håndheving av krav om inndragning uten straffedom, se Conference of the State Parties to the United Nations Convention against Corruption, Implementation Review Group, Executive summary: Norway, 2023, side 14.

2.2 Arbeidsgrupperapport: Selvstendig inndragning av utbytte fra straffbare handlinger

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte 8. november 2023 en arbeidsgruppe ledet av professor Johan Boucht, Handelshøyskolen BI. For øvrig besto gruppen av statsadvokat Joakim Ziesler Berge fra Økokrim, statsadvokat Peter A. Johansen fra Oslo statsadvokatembeter, seniorskattejurist Kathrin Nystad fra Skatteetaten, samt konstituert lovrådgiver Mari Vindedal og fagdirektør Mona Ransedokken fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Arbeidsgruppen ble blant annet gitt i oppgave å vurdere og foreslå nye regler om inndragning uten straffedom, i mandatet omtalt som «sivilrettslig inndragning». Gruppens mandat knyttet til denne delen av oppdraget lød:

«Mandat for arbeidsgruppe som skal utarbeide regler om sivilrettslig inndragning og utrede behovet for endringer i reglene om sikring og foreldelse av inndragningskrav

1. Bakgrunn

I regjeringens politiske plattform, Hurdalsplattformen, er det slått fast at regjeringen vil utvide lovverket for å innføre sivilrettslig inndragning. Sivilrettslig inndragning brukes i denne sammenhengen som betegnelse på inndragning med sivilrettslige trekk, slik som lavere beviskrav og løsere tilknytning til behandlingen av en straffesak enn det som gjelder etter de øvrige strafferettslige inndragningsreglene i straffeloven kapittel 13. Bakgrunnen for dette er et ønske om å effektivisere inndragningsinstituttet og gjøre det enklere å inndra utbytte fra straffbare handlinger. Inndragning av utbytte er et viktig virkemiddel i bekjempelsen av all profittmotivert kriminalitet. Et effektivt inndragningsinstitutt kan fjerne et sentralt insentiv for å begå slik kriminalitet.

Inndragningsprosessen består av flere ledd, herunder sikring på etterforskningsstadiet og innkreving av rettskraftige inndragningskrav. Inndragningsinstituttets effektivitet må vurderes helhetlig og inkludere alle ledd i prosessen.

Politihøgskolen publiserte i juni 2023 en rapport om inndragning, Inndragning: en satsing uten resultater? Hva fungerer og hva fungerer ikke? Rapporten viser at inndragningstallene har vært relativt konstante i 25 år, til tross for at det fremgår av en rekke styringsdokumenter til politi og påtalemyndighet at inndragning må prioriteres og styrkes. Et annet hovedfunn i rapporten er at inndragning i liten grad synes å ramme grov profittmotivert kriminalitet. Knappe én prosent av verdiinndragningskravene gjelder beløp over to millioner kroner.

Inndragning etter reglene i straffeloven kapittel 13 er nært knyttet til forfølgning av straffbare handlinger. Straffesaker om særlig grov profittmotivert kriminalitet kan tidvis ha et utfordrende bevisbilde, for eksempel fordi de straffbare handlingene er begått i utlandet eller som ledd i organisert kriminalitet, med mange involverte aktører. Med dagens regelverk får bevismessige utfordringer i straffesaken også betydning for behandlingen av inndragningskravet, selv om utbyttet er identifisert. Regler om sivilrettslig inndragning kan være en mulig løsning på denne utfordringen.

Det pågår for tiden prosesser internasjonalt, blant annet i Financial Action Task Force (FATF), som kan lede til nye forpliktelser som nødvendiggjør innføring av regler om inndragning med lavere beviskrav og uten forutgående straffedom (‘non-conviction based confiscation’) i Norge. FATFs standarder er ikke folkerettslig bindende, men tillegges stor vekt internasjonalt, som de gjeldende globale standardene innen inndragning og bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering. Hensynet til effektivt internasjonalt samarbeid i straffesaker, slik blant annet FNs antikorrupsjonskonvensjon (UNCAC) forutsetter, kan også tilsi innføring av slike regler.

2. Nærmere om oppdraget

i) Regler om sivilrettslig inndragning

Arbeidsgruppen skal vurdere og foreslå bestemmelser om sivilrettslig inndragning i Norge. Dette innebærer regler som kan effektivisere inndragningsinstituttet og gjøre det enklere å inndra utbytte fra straffbare handlinger, gjennom blant annet lavere beviskrav og løsere tilknytning til behandlingen av en straffesak, herunder inndragning uten krav om straffedom, og regler som kan sikre effektiv inndragning selv om en gjerningsperson, eier eller rettighetshaver er ukjent eller unndrar seg forfølgning.

Arbeidsgruppen skal se hen til annet relevant utredningsarbeid om inndragning fra nyere tid, herunder særlig professor Jon Petter Ruis betenkning fra 2015 om sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder, Straffelovrådets utredning NOU 2020: 10 Inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, samt modellen med selvstendig inndragning som nylig er utredet i Sverige, se SOU 2021:100 Ny förverkandelagstiftning punkt 5.6.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan regler om sivilrettslig inndragning rent rettsteknisk skal innføres, skal arbeidsgruppen vurdere ulike modeller, både utenfor og innenfor politi- og påtalesporet, basert på erfaringer fra andre land og utviklingen internasjonalt de siste årene. Arbeidsgruppen skal belyse fordeler og ulemper ved ulike modeller, herunder praktiske, økonomiske og administrative forhold. Arbeidsgruppen skal særskilt vurdere hvordan Ruis konsept for mulig lovregulering av sivilrettslig inndragning fra 2015, kan innføres i norsk rett.

Ved valget av modell bør arbeidsgruppen legge vekt på at reglene skal være funksjonelle og effektive, herunder sikre nødvendig informasjonstilgang og virke på en hensiktsmessig måte sammen med gjeldende inndragningsregler. Arbeidsgruppen skal også legge vekt på at reglene skal være tilpasset det norske rettssystemet og forenlig med norsk rettstradisjon, samt de menneskerettslige krav som følger av blant annet Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Reglene bør også, i så stor grad som mulig, legge til rette for internasjonalt samarbeid om inndragning av utbytte over landegrenser.

Basert på sitt begrunnede valg av modell, skal arbeidsgruppen utarbeide ett konkret forslag til bestemmelser om sivilrettslig inndragning, som kan supplere bestemmelsene om inndragning av utbytte fra straffbare handlinger i straffeloven kapittel 13. I tillegg skal arbeidsgruppen i rimelig utstrekning redegjøre for hvordan andre aktuelle modeller kunne vært innført i norsk rett.»

For å sikre representasjon fra ulike perspektiver og interesser ble det opprettet en referansegruppe for utredningsarbeidet i arbeidsgruppen. Referansegruppen besto av pensjonert høyesterettsdommer Magnus Matningsdal, professor Jon Petter Rui og advokat Bernt Heiberg. Representantene i referansegruppen skulle bidra med individuelle faglige innspill til arbeidet, men ikke ha noen bestemmende innflytelse på det endelige forslaget.

Arbeidsgruppen avga 20. september 2024 rapporten Selvstendig inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. I rapporten foreslås å innføre en ny ordning for inndragning av utbytte fra straffbare handlinger – omtalt som selvstendig inndragning. Hovedforslaget omfatter en ny materiell inndragningshjemmel i straffeloven med et lavere beviskrav enn det strafferettslige og uten krav om at det påvises en konkret straffbar handling. Den foreslåtte hjemmelen er supplert av et sett med prosessuelle regler for behandlingen av saker etter den nye inndragningsordningen. I tillegg foreslår gruppen enkelte endringer i de gjeldende inndragningsreglene i straffeloven.

Et mindretall i arbeidsgruppen, bestående av statsadvokat Peter A. Johansen, tilføyde et alternativt forslag med to nye inndragningshjemler, omtalt som henholdsvis selvstendig inndragning og selvstendig inndragning med omvendt bevisbyrde. I rapporten fremgår det at bakgrunnen for tilføyelsen var at Johansen mener det er usikkert om hovedforslaget vil innfri forventningene om mer effektive inndragningsregler.

2.3 Høringen

Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring 20. september 2024. Høringsfristen var 15. november 2024. Rapporten ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Trygderetten

• Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)

• Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (Økokrim)

• Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (NAST)

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Politidistriktene

• Riksadvokaten

• Statsadvokatembetene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Den rettsmedisinske kommisjon

• Digitaliseringsdirektoratet

• Domstoladministrasjonen

• Erstatningsnemda for voldsofre

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Sametinget

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Sivilombudet

• Skattedirektoratet

• Statens barnehus

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statsforvalterne

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)

• Stortingets ombudsmann for Forsvaret

• Tolletaten

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Kommunene

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

• Handelshøyskolen BI

• Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo

• Politihøgskolen

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Den norske Dommerforeningen

• Den norske Helsingforskomité

• Finans Norge

• Gatejuristen

• Hovedorganisasjonen Virke

• ICJ-Norge

• IKT-Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• JussBuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kommunesektorenes organisasjon KS

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mediebedriftenes landsforening

• Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk (MiR)

• Norges Offisersforbund

• Norges Politilederlag

• Norges Røde Kors

• Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund

• Norsk forening for kriminalreform – KROM

• Norsk Journalistlag

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norsk rikskringkasting (NRK)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Politiets fellesforbund

• Politijuristene

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Statsadvokatenes forening

• Stiftelsen Rettferd

• Stine Sofies Stiftelse

• Straffedes organisasjon i Norge (SON)

• Støttesenteret for kriminalutsatte (SKU)

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsuttalelser til forslaget:

• Advokatforeningen

• Borgarting lagmannsrett

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Det nasjonale statsadvokatembetet

• Domstoladministrasjonen

• Finansdepartementet

• Hedmark og Oppland statsadvokatembeter

• Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter

• Innlandet politidistrikt

• Kripos

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Nordland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter (felles høringsuttalelse)

• Norges Politilederlag i Parat

• Norsk Tollerforbund

• Oslo politidistrikt

• Oslo statsadvokatembeter

• Politidirektoratet

• Politihøgskolen

• Riksadvokaten

• Rogaland statsadvokatembeter

• Skatteetaten

• Sør-Vest politidistrikt

• Sør-Øst politidistrikt

• Tolletaten

• Trøndelag politidistrikt

• Vest politidistrikt

• Økokrim

• Øst politidistrikt

Departementet mottok også høringssvar fra en privatperson.

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å avgi høringsuttalelse:

• Etnedal kommune

• Forsvarsdepartementet

• Kommunal- og distriktsdepartementet

• Norges Høyesterett

2.4 Annen bakgrunn

2.4.1 Betenkning: Sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder

Som nevnt i punkt 2.2 fremgikk det av arbeidsgruppens mandat at den skulle se hen til annet relevant utredningsarbeid, blant annet professor Jon Petter Ruis Betenkning: Sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder, som ble avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 31. juli 2015. Rui foreslo i betenkningen en ren sivilrettslig ordning for inndragning av utbytte fra kriminalitet, plassert utenfor det strafferettslige systemet. Forslaget var utformet etter modell av den irske lovgivningen om sivilrettslig inndragning.

I betenkningen argumenterer Rui for at et inndragningsregelverk som er innpasset i det strafferettslige systemet, vil ha begrensninger, fordi slike regler vil ha pønale trekk og ligge straffen nær. Blant annet på bakgrunn av dette foreslo Rui en egen lov om sivilrettslig inndragning rettet direkte mot formuesgoder, med både materielle vilkår for inndragning og prosessuelle regler for saksbehandlingen.

Grunnvilkårene for sivilrettslig inndragning etter den foreslåtte loven skulle være at det er sannsynlig at formuesgodene helt eller delvis er eller representerer vinning fra lovbrudd, og at vinningen overstiger to ganger folketrygdens grunnbeløp. Etter en snever unntaksregel skulle det åpnes for inndragning av verdien av formuesgodene i stedet for konkrete formuesgoder (såkalt verdiinndragning). Forslaget forutsatte videre at sivilrettslig inndragning skulle være subsidiært til inndragning som strafferettslig reaksjon. Sivilrettslig inndragning skulle derfor bare kunne foretas når strafferettslig inndragning ikke er mulig eller er vesentlig vanskeliggjort fordi en gjerningsperson er død, unndrar seg forfølgning eller nyter immunitet mot straffeforfølgning. Reglene skulle også kunne brukes i saker med identitetstvil, ved frifinnelse i straffesak og i tilfeller der beviskravet for inndragning som strafferettslig reaksjon ikke er oppfylt. Et sentralt premiss var at inndragningen skulle begrenses til den berikelsen som er oppnådd ved lovbrudd – såkalt nettoinndragning – og at siktemålet var å reetablere formuessituasjonen som forelå før lovbruddet.

Inndragningskravet skulle etter forslaget rettes mot selve formuesgodet i stedet for mot en bestemt person. Videre skulle sakene – ved siden av særreglene i den foreslåtte loven – behandles etter forvaltningsrettslige og sivilprosessuelle regler, ikke strafferettslige og straffeprosessuelle. Forslaget innebar også at inndragningsreglene skulle forvaltes av en egen forvaltningsenhet – Den sentrale enhet for sivilrettslig inndragning av formuesgoder. Enheten skulle være uavhengig av politiet og påtalemyndigheten.

Det fremgår av betenkningen at lovforslaget var ment som et eksempel og et konsept for mulig lovregulering, og ikke et ferdig lovforslag.

Betenkningen ble sendt på høring 7. september 2016, med høringsfrist 15. februar 2017. I høringsbrevet viste departementet til at forslaget var ment som et eksempel på hvordan et regelverk om sivilrettslig inndragning kan se ut, og ba om høringsuttalelser også på et overordnet og konseptuelt plan. 14 instanser avga høringssvar med merknader. Flertallet av disse sluttet seg til intensjonen om å effektivisere inndragningsinstituttet. Flere mente imidlertid at de formålene forslaget tok sikte på å fremme, burde ivaretas gjennom strafferettslige og straffeprosessuelle regler, i stedet for gjennom en helt ny sivilrettslig ordning. Disse pekte på at et nytt regelsett og en ny institusjon utenfor det etablerte strafferettslige systemet kunne medføre økt byråkrati og mindre effektivitet, og ha uheldige konsekvenser for politiet og påtalemyndighetens arbeid med tilstøtende straffesaker. Andre støttet forslaget om en ny ordning utenfor det strafferettslige systemet, og viste til at dette ville bidra til et klart skille mellom sivilrettslig og strafferettslig inndragning. Det ble også vist til de positive erfaringene man hadde hatt med en slik ordning i Irland.

Flere høringsinstanser viste til at forslaget kun var et konsept for mulig lovregulering, og understreket at mange problemstillinger krevde ytterligere utredning. Betenkningen er fulgt opp med ytterligere utredning gjennom arbeidsgruppen for sivilrettslig inndragning, jf. punkt 2.2.

2.4.2 NOU 2020: 10 Inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet og tilleggsutredningen Konfiskasjon av ting som har tilknytning til en straffbar handling

Arbeidsgruppen ble i mandatet også bedt om å se hen til Straffelovrådets utredning NOU 2020: 10 Inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, som ble avgitt 16. september 2020. Straffelovrådet ble oppnevnt 14. juni 2019 og har som oppgave å utrede og legge frem forslag om endringer i straffelovgivningen etter nærmere oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. I sitt andre deloppdrag ble rådet bedt om å se på om det var behov for lovendringer for å gjøre inndragning til et mer effektivt virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet. Rådets overordnede konklusjon i utredningen var at gjeldende regler i hovedsak ga tilstrekkelige hjemler for å sikre effektiv inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet, og at utfordringer i inndragningsarbeidet i stor grad hadde andre årsaker enn mangler ved inndragningsreglene i straffeloven.

I NOU 2020: 10 foreslo Straffelovrådet likevel enkelte endringer i inndragningsreglene i straffeloven. Endringene var ment å skulle klargjøre reglenes formål og struktur. En grunntanke bak forslaget var å innføre et prinsipielt skille mellom pønal inndragning og inndragning begrunnet i nullstilling eller forebygging. Forslaget bygget på at straffelovens kapittel om inndragning (kapittel 13) skulle forbeholdes regler om inndragning med et gjenopprettende eller forebyggende formål, mens inndragning som fremstår pønalt begrunnet, skulle reguleres et annet sted.

I tillegg til dette prinsipielle skillet foreslo Straffelovrådet flere endringer i enkeltbestemmelser i straffeloven kapittel 13. Blant annet ble det foreslått å innta en oversikts- og henvisningsbestemmelse i straffeloven § 66, for å vise de ulike inndragningsformene og forholdet mellom dem. Rådet foreslo også å lovfeste det såkalte nullstillingsprinsippet i straffeloven § 67, for å synliggjøre at formålet med utbytteinndragning etter denne bestemmelsen er å foreta en korreksjon slik at situasjonen gjenspeiler forholdene slik de var før den straffbare handlingen fant sted. Videre foreslo rådet en omstrukturering av inndragningsreglene i straffeloven § 69 (inndragning av produktet av, gjenstanden for og redskapet til en straffbar handling) og § 70 (forebyggende inndragning). Den nye strukturen forutsatte at de situasjonene der § 69 benyttes til å ilegge inndragning som fremstår som pønalt begrunnet, reguleres på en annen måte, for eksempel som «konfiskasjon» som rubriseres som straff. Rådet foreslo også enkelte endringer for å klargjøre innholdet i straffeloven § 68 om utvidet inndragning og § 72 om inndragning overfor erververe.

Straffelovrådet foreslo dessuten en ny inndragningshjemmel i straffeloven § 67 a. Første ledd i den foreslåtte bestemmelsen skulle gi hjemmel for inndragning av utbytte uten at det må påvises hvilken straffbar handling utbyttet stammer fra. Beviskravet for at det aktuelle formuesgodet var utbytte, skulle etter forslaget være «sterk sannsynlighetsovervekt». Annet ledd i bestemmelsen skulle gi hjemmel for inndragning av beslaglagte ting som ingen gjør krav på å være eier av, såfremt «det er sannsynlig at den er utbytte av en straffbar handling». Rådet antok at de foreslåtte endringene i det strafferettslige regelverket «langt på vei vil kunne fylle de samme formålene som en ordning med sivilrettslig inndragning», se utredningen punkt 5.6 side 50.

NOU 2020: 10 ble sendt på høring 9. november 2020, med høringsfrist 19. februar 2021. 25 instanser avga høringssvar med merknader. Forslagene i utredningen fikk blandet mottagelse. Flere høringsinstanser var kritiske til utredningen fordi den på enkelte punkter bygget på en oppfatning av gjeldende rett som disse høringsinstansene var uenige i. Disse høringsinstansene uttrykte bekymring for at forslagene i realiteten ville innebære en innskrenking av inndragningsadgangen, eller i alle fall bidra til usikkerhet om anvendelsesområdet for straffeloven § 67. Videre var flere høringsinstanser bekymret for at et absolutt skille mellom inndragningsformer med ulike formål – slik Straffelovrådet foreslo – kunne gjøre regelverket mer komplisert å håndheve i praksis. De ga også uttrykk for at dette forslaget ikke var egnet til å løse de praktiske utfordringene knyttet til inndragning. Høringsinstansene pekte også på at det ikke ville være mulig å gjennomføre de foreslåtte endringene uten at det forelå et konkret forslag om pønal inndragning. Samtidig trakk flere høringsinstanser frem at det var positivt at den foreslåtte bestemmelsen i straffeloven § 67 a innebar en lemping av beviskravet og kravet til konkretisering av en straffbar handling ved utbytteinndragning. Enkelte mente imidlertid at en tilsvarende effektivisering av inndragningsadgangen kunne oppnås gjennom endringer i straffeloven § 67.

I mars 2021 fikk Straffelovrådet et tilleggsoppdrag, som supplement til NOU 2020: 10, om å utforme forslag til bestemmelser om pønal inndragning (konfiskasjon). Rådet leverte 25. mai 2021 tilleggsutredningen Konfiskasjon av ting som har tilknytning til en straffbar handling. Rådet foreslo her et nytt kapittel 9 a i straffeloven om såkalt konfiskasjon som en ny straffart. Den nye straffarten skulle ta opp i seg inndragning som hjemles i straffeloven § 69, men som har en pønal og ikke gjenopprettende eller forebyggende begrunnelse. Den sentrale bestemmelsen i forslaget var en ny § 55 a om konfiskasjon av ting som har vært gjenstand for eller brukt eller bestemt til bruk ved en straffbar handling. Rådet foreslo i tillegg følgeendringer i straffelovens bestemmelser om ileggelse av straff og forening av straffer, og pekte på at det var behov for en gjennomgang av spesial- og prosesslovgivningen med sikte på følgeendringer.

Tilleggsutredningen ble sendt på høring 29. juni 2021, med høringsfrist 15. oktober 2021. 25 instanser avga høringssvar med merknader. Noen høringsinstanser støttet forslaget om å innføre konfiskasjon som en ny straffart, og argumenterte for at det bør fremkomme klart av loven hvilke former for inndragning som materielt sett anses som straff. Andre mente forslaget kunne ha uheldige konsekvenser og ikke ville bidra til noen effektivisering av inndragningsreglene.

Forslagene i NOU 2020: 10 ble delvis fulgt opp av departementet i Prop. 241 L (2020–2021) Endringer i straffeloven mv. (klargjøring av inndragningsregler m.m.). Ettersom høringsfristen for tilleggsutredningen ikke var utløpt, tok departementet bare stilling til de forslagene som kunne vurderes på selvstendig grunnlag uten å ta stilling til rådets anbefaling om å foreta en fullstendig omstrukturering av regelverket. I proposisjonen punkt 3 side 9 uttaler departementet likevel om Straffelovrådets samlede forslag:

«Straffelovrådets utredninger gir samlet sett et solid handlingsrom for å kunne effektivisere de strafferettslige inndragningsreglene. Forslaget om å innføre et prinsipielt skille mellom inndragning som har et pønalt formål, og inndragning som har et gjenopprettende formål, er i denne sammenhengen særlig viktig. Skillet vil gi større rom enn i dag for å foreta senere regelendringer som gjør inndragning mer effektivt, slik som en mulig reduksjon av beviskravet ved inndragning som har et gjenopprettende eller forebyggende formål. Antakelig vil man med en slik tilnærming kunne oppnå tilnærmet det samme i det straffeprosessuelle sporet som det man i enkelte andre land oppnår gjennom en særskilt ordning med sivilrettslig inndragning, men uten de samme institusjonelle utfordringene og kostnadene som vil være forbundet med å etablere et sivilt spor for inndragning, jf. NOU 2020: 10 punkt 5.6 side 50 og punkt 13.3.6 side 104–105.

Departementet tar i denne proposisjonen ikke stilling til det overordnede spørsmålet om inndragning etter straffeloven kapittel 13 bør forbeholdes inndragning som utelukkende er begrunnet i hensynet til nullstilling eller konkret forebygging. Dette skyldes at det er behov for å avvente høringsinstansenes syn på tilleggsutredningen, slik at departementet kan foreta en samlet vurdering hvor de aktuelle lovforslagene ses i sammenheng.»

Når det gjelder forslaget om en ny inndragningshjemmel i straffeloven § 67 a, konkluderte departementet med at det ikke var ønskelig å gå videre med forslaget, se punkt 4.5 side 22–23. Bakgrunnen var særlig at departementet la til grunn en annen oppfatning av gjeldende rett enn Straffelovrådet hva angår bruken av straffeloven § 67 i saker om heleri og hvitvasking. Departementet uttalte samtidig at det hadde merket seg at rådets forslag til ny § 67 a første ledd innebar at det ikke måtte bevises ut over enhver rimelig tvil at det forelå et straffbart forhold for at inndragning skulle kunne skje. Departementet ga uttrykk for at det ville vurdere å komme tilbake med et forslag om lemping av beviskravet i forbindelse med den videre oppfølgingen av Straffelovrådets utredninger om inndragning, se Prop. 241 L (2020–2021) punkt 4.5 side 23.

2.4.3 Stortingsmelding om økonomisk kriminalitet

Regjeringen la 22. mars 2024 frem Meld. St. 15 (2023–2024) Felles verdier – felles ansvar: Styrket innsats for forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet. I stortingsmeldingen redegjøres det for status og utfordringer og foreslås tiltak som kan styrke den felles innsatsen for å forebygge og bekjempe økonomisk kriminalitet i Norge. Som del av den samlede innsatsen mot økonomisk kriminalitet drøfter meldingen behov for endringer i reglene om hvitvasking og reglene om inndragning av utbytte fra kriminalitet.

I meldingen fremheves de store skadevirkningene av økonomisk kriminalitet, både for samfunnet og for enkeltmennesker (punkt 1.1 side 11):

«Økonomisk kriminalitet rammer fellesverdiene våre. Svart arbeid og andre skatteunndragelser fører til store inntektstap for staten og til at midler ikke kommer fellesskapet til gode. Svart arbeid medfører også at enkeltpersoner ikke opparbeider seg trygderettigheter som pensjon, sykepenger og fødselspenger. I noen tilfeller skjer svart arbeid i kombinasjon med trygdebedrageri. Staten utbetaler i så fall en stønad som personen ikke har rett på, samtidig som den taper inntekt i form av skatt og arbeidsgiveravgift. Manglende tiltak overfor denne typen lovbrudd kan føre til svekket skattemoral og på sikt undergrave den velferdsstaten vi er kjent med. Fiskerikriminalitet og andre former for ulovlig uttak av ressurser rammer også fellesskapets verdier.

Tilsvarende kan kriminalitet som korrupsjon hindre økonomisk utvikling og innebære økte kostnader for myndigheter og næringsliv, uriktig bruk av offentlige ressurser og risiko for uriktige avgjørelser fra myndighetenes side.

I tillegg rammer økonomisk kriminalitet også enkeltmennesker. Arbeidslivskriminalitet (a-krim) og nettbedrageri mot eldre er eksempler på økonomisk kriminalitet som rammer sårbare enkeltindivider.»

Videre heter det (punkt 1.1 side 12):

«Høy grad av tillit, både til staten og mellom enkeltaktører, er en stor styrke for Norge. Den tilliten som er utviklet gjennom generasjoner bidrar til lave transaksjonskostnader og mer effektiv drift av næringsliv og offentlig sektor. Tillit tar lang tid å bygge opp, men kort tid å rive ned. Derfor er det viktig at vi tar vare på tilliten i samfunnet. Omfanget av økonomisk kriminalitet og bedragerier og den økningen i antall henleggelser av disse sakene som vi har sett de senere år, kan utfordre tilliten i det norske samfunnet.»

At tilliten i det norske samfunnet kan svekkes som en konsekvens av økonomisk kriminalitet, fremheves som en særlig alvorlig konsekvens (punkt 2.5 side 23–24):

«Svekket tillit er en særlig alvorlig konsekvens av økonomisk kriminalitet. Dersom myndighetene mangler evne til å reagere på økonomisk kriminalitet, kan det medføre et inntrykk i befolkningen av at økonomisk kriminalitet er utbredt og at de kriminelle slipper unna. Det kan føre til at man mister tillit til myndighetenes evne til å håndtere kriminaliteten. Etterlevelse av skattereglene illustrerer betydningen av tillit. På områder hvor det ikke er tredjepartsrapportering, det vil si hvor arbeidsgiver, banker eller andre institusjoner rapporterer direkte til Skatteetaten, er myndighetene i stor grad avhengige av frivillig etterlevelse. Tillit til myndighetene bidrar til høyere frivillig etterlevelse. Tillit tar lang tid å bygge, og er lett å miste. Svekket tillit gjør at myndighetene i større grad må bruke kontroller og harde virkemidler for å øke etterlevelsen, noe som er langt mer ressurskrevende og mindre effektivt enn frivillig etterlevelse. I ytterste konsekvens kan dette svekke den politiske stabiliteten i et land.»

I meldingen vises det videre til at grensene mellom profittmotivert organisert kriminalitet og økonomisk kriminalitet er blitt mindre tydelige. I punkt 1 på side 11 heter det:

«Organiserte kriminelle er involvert i økonomisk kriminalitet i større grad enn tidligere. Grensene mellom den rene økonomiske kriminaliteten og annen profittmotivert kriminalitet blir mindre tydelige. Konsekvensene av manglende oppfølging kan både være store økonomiske tap for enkeltpersoner, bedrifter og samfunnet, og tap av tillit og trygghet.»

Videre heter det i punkt 2.2 på side 17:

«Det kan ofte være utfordrende å skille klart mellom hva som er profittmotivert, økonomisk og organisert kriminalitet. Lovbruddene går ofte over i hverandre, og organisert kriminalitet kan gjerne foregå i tilsynelatende legale virksomheter. Selskapsstrukturene kan være komplekse. Kriminaliteten er gjerne kamuflert gjennom dokumentforfalskning, bruk av stråpersoner i formelle roller, tilslørende transaksjonsledd eller sekretessejurisdiksjoner (skatteparadis). I tillegg står multikriminelle ofte også for hvitvasking av profitt fra blant annet narkotikakriminalitet.»

For å bekjempe profittmotivert og samfunnsskadelig kriminalitet fremheves det som viktig å sørge for at kriminalitet ikke skal lønne seg. Det pekes på at inndragning er et viktig virkemiddel for å oppnå dette, men at inndragningstallene over flere år ikke har vært tilfredsstillende (punkt 13.1 side 106):

«For regjeringen er det et helt grunnleggende utgangspunkt at kriminalitet ikke skal lønne seg. Inndragning av utbytte fra straffbare handlinger er derfor et viktig virkemiddel i bekjempelsen av all profittmotivert kriminalitet. Et effektivt inndragningsinstitutt kan fjerne et sentralt incentiv for å begå mange former for profittmotivert kriminalitet. For økonomisk kriminalitet der muligheten for profitt er stor, kan inndragning være vel så virkningsfullt som straff. Et viktig formål med inndragningsreglene er dessuten å kunne erstatte fornærmedes tap.

I en rekke styringsdokumenter til politi og påtalemyndighet de senere årene har det vært gitt uttrykk for at inndragning må prioriteres og styrkes. Slike signaler er basert på at det inndras for lite i forhold til det som er ønskelig ut fra blant annet beregninger av omfanget av svart økonomi. Dette er også noe media har vært opptatt av.»

I punkt 13.1.1 på side 107 heter det videre:

«Til tross for at inndragning skal prioriteres, viser statistikken imidlertid at politiets inndragningstall har gått ned. I årene 2014 til 2017 ble det ilagt 1027 krav gjennomsnittlig per år, mens det i perioden 2018 til 2022 ble ilagt gjennomsnittlig 918 krav per år.

Statistikken viser også at det er for få rettskraftige inndragningskrav som faktisk blir innbetalt. Fra 2014 og frem til utgangen av oktober 2023 ble over 4 000 inndragningskrav som var ilagt oversendt til Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral. Kravene var på til sammen rundt 1,9 milliarder kroner. Av dette er bare 343 millioner kroner innbetalt.

Fra 2018 til 2022 har restansene økt fra 760 millioner kroner i 2018 til 1,6 milliarder kroner ved utgangen av 2022. Økningen skyldes et enkeltkrav på 825 millioner kroner fra 2020. I gjennomsnitt ble det avskrevet 81 millioner kroner per år, hvorav mesteparten (77 millioner kroner) skyldes at kravene var foreldet. Se nærmere oversikt i tabell 13.1.»

I punkt 13.3.1 på side 111 viser regjeringen til at inndragning i dag er nært knyttet til straffesaksbehandlingen, selv om inndragning av utbytte i utgangspunktet ikke regnes som straff. Under henvisning til beviskravet i straffesaker legges det til grunn at dersom det foreligger rimelig tvil om det straffbare forholdet, vil ikke bare gjerningspersonen slippe straff, men den som har endt opp med utbyttet fra handlingen, vil også få beholde dette.

Samme sted fremheves også at det er et økende problem at utbytte fra straffbare handlinger kanaliseres til et annet land enn der handlingene er begått, og at dette skaper særskilte bevismessige utfordringer særlig dersom gjerningspersonen befinner seg i utlandet. I slike saker vil det være behov for å kunne beslaglegge og inndra utbytte som eneste reaksjon. Også ellers uttales at det av hensyn til inndragningsreglenes gjenopprettende formål kan være behov for å inndra beslaglagt utbytte på grunnlag av et lavere beviskrav enn det strafferettslige, ikke minst ved kontantbeslag.

Regjeringen understreker deretter at den vil sørge for at politiet og påtalemyndigheten er best mulig rustet til effektivt å inndra utbytte fra kriminalitet, se stortingsmeldingen punkt 13.3.1 på side 112. Dette krever en rekke tiltak som må virke sammen, herunder tiltak som sikrer bedre kompetanse og kapasitet. I tillegg uttales at regjeringen vil sikre bedre hjemler der det er nødvendig. Det er vist til at dette kanskje særlig gjelder når det er tale om inndragning fra multikriminelle miljøer og når gjerningspersonene befinner seg i utlandet.

På bakgrunn av dette uttales at:

«Regjeringen vil utarbeide et forslag til regler om sivilrettslig inndragning som kan sendes på høring i løpet av 2024.»

Rapporten fra arbeidsgruppen og høringen omtalt i punkt 2.2, som ligger til grunn for proposisjonen her, følger opp dette punktet i stortingsmeldingen.

2.4.4 Stortingets anmodningsvedtak 20. februar 2025

Stortinget fattet 20. februar 2025 følgende vedtak (vedtak 473):

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige lovendringsforslag for å gjøre det enklere for påtalemyndigheten å inndra verdier som er frembrakt ved kriminelle handlinger.»

Bakgrunnen var to representantforslag fremsatt i Dokument 8:7 S (2024–2025) Representantforslag om en forsterket kamp mot ungdomskriminalitet og Dokument 8:10 S (2024–2025) Representantforslag om å bekjempe ungdoms- og gjengkriminalitet og ta tryggheten tilbake. De to representantforslagene er behandlet samlet i Innst. 133 S (2024–2025).

2.4.5 Trusselbildet

Politiets trusselvurdering er en årlig rapport som gir uttrykk for politiets forståelse av det aktuelle kriminalitetsbildet. Trusselvurderingen utarbeides av Kripos på vegne av Politidirektoratet og norsk politi. I politiets trusselvurdering for 2025 er temaet særlig samfunnstruende kriminalitetstrusler. Blant disse truslene fremheves organisert kriminalitet (punkt 3.1 side 32):

«Hver eneste dag blir Norges samfunnsstrukturer påvirket og truet av kriminelle nettverk. Med globaliseringen øker den grensekryssende kriminaliteten, og de kriminelle nettverkene samarbeider både opportunistisk og systematisk på tvers av landegrenser og kontitenter. […]

Det siste året har offentligheten gjennom media fått et innblikk i oppgjør, trusler og vold i og mellom kriminelle nettverk i Norge. Vold eller trusler om vold er et utbredt virkemiddel innen organisert kriminalitet både internt i nettverkene og eksternt mot andre kriminelle og ofre. Et flertall av Europas kriminelle nettverk bruker vold og trusler som en del av den kriminelle virksomheten. Flere nettverk er også kyniske i sin rekruttering og utnyttelse av barn og unge til å utføre kriminalitet som blant annet voldsoppdrag. Den organiserte kriminaliteten og den synlige voldsbruken påvirker den opplevde alminnelige tryggheten i samfunnet – både i det fysiske og det digitale rommet – og er på denne måten samfunnstruende.»

Det pekes videre på betydningen av profitt som drivkraft for organisert kriminalitet, og på hvordan kriminelle nettverk også infiltrerer den legale økonomien (punkt 3.1 side 33):

«Kriminelle nettverk skapes og vedlikeholdes gjennom nettverkets evne til å generere profitt for de individuelle aktørene, og er ofte uavhengig av nasjonalitet, etnisitet, kulturell eller religiøs tilhørighet. […]

Ifølge Europol har over 86 prosent av de mest truende kriminelle nettverkene i Europa opprettet egne eller infiltrert andre lovlige selskapsstrukturer. Ved å utnytte legale selskapsstrukturer skjuler nettverkene sin kriminelle virksomhet og profitt, og de gjør det utfordrende å skille mellom legal og illegal virksomhet. Dermed undergraves tilliten til offentlige institusjoner, næringslivet og rettssystemet, og ressurser tappes fra vår felles samfunnsøkonomi.»

Utviklingen i den systemtruende og grove kriminaliteten i Sverige beskrives i punkt 3.1 på side 36. Det fremgår her at trusselen fra kriminelle nettverk som samarbeider på tvers av de nordiske landene, forventes å øke fremover. Videre fremheves at profitten fra slik kriminalitet finanserer ny kriminalitet, og på denne måten i seg selv er samfunnstruende (punkt 3.1 side 42):

«Hvert år tjener kriminelle aktører og nettverk store summer på kriminalitet. For å hvitvaske profitten benytter de både legale økonomiske infrastrukturer og parallelle systemer for illegale pengestrømmer, ofte i kombinasjon. Profitten benyttes ikke bare til private formål, men også til å finansiere ny og mer omfattende kriminalitet. På denne måten er kriminelle aktørers håndtering av utbytte samfunnstruende.»

Økokrims trusselvurdering utarbeides annethvert år. Formålet med trusselvurderingen er å presentere kriminalitetstruslene som Økokrim mener vil medføre de mest alvorlige konsekvensene for samfunnet vårt de neste to årene. I den siste trusselvurderingen fra 2024 var den kriminelle økonomien og kriminelle nettverk et hovedtema. Som en av de mest alvorlige truslene nevnes at organiserte kriminelle aktører integrerer kriminell virksomhet og utbytte i legal virksomhet (side 6). Rapporten trekker også frem ulike måter kriminelle kan hvitvaske utbytte for at fortjeneste fra kriminalitet skal kunne benyttes uten å vekke mistanke, herunder bruk av kryptovaluta, misbruk av selskapsstrukturer, investering av utbytte i eiendom, bruk av kontanter og kjøp og salg av verdigjenstander (side 27–33). I rapporten trekkes høye henleggelsestall og lave inndragningstall frem som et uttrykk for at økonomisk kriminalitet i dag ikke får tilstrekkelig prioritet blant politiets mange oppgaver (side 8).

Også i Europols vurdering av trusselen fra alvorlig og organisert kriminalitet i EU, EU Serious and Organised Crime Threat Assessment 2025 (EU-SOCTA), fremheves den samfunnstrusselen som profittmotivert og utbyttegenererende kriminalitet utgjør (punkt 1 side 12):

«Serious and organised crime is not just a threat to public safety; it impacts the very foundations of the EU and its society. Criminal networks fuel their operations through corruption and money laundering, creating a hidden financial system that weakens economies and erodes trust in governance structures.»

I vurderingen fremheves at inndragning kan være et effektivt virkemiddel for å bekjempe denne kriminaliteten, men at det er en utfordring at utbytte ikke blir inndratt i tilstrekkelig grad (punkt 1 side 14):

«Cutting off criminal networks’ resources is an effective strategy for law enforcement, but recovering assets remains a challenge. Despite substantial investments in resources and legislative frameworks, the confiscation of criminal proceeds has stagnated at around an estimated 2 % of illicit proceeds. Challenges in asset recovery are further exacerbated by the increasing criminal exploitation of digital assets.»

Tilsvarende heter det i punkt 2 på side 26:

«Asset recovery is a powerful deterrent and an effective tool to tackle serious and organised crime. It deprives criminals of their criminal assets and prevents them from reinvesting them in other crimes or integrating them into the mainstream economy.

The low rate of asset recovery in the European Union remains a significant challenge in combating organised and financial crime. Despite substantial investments in resources and robust legislative frameworks, the confiscation of criminal proceeds remains at an alarmingly modest level of approximately 2 %.»