4 Om endringsforordningen til politisamarbeidsforordningen
4.1 Bakgrunn. Kort om endringsforordningen
Schengen informasjonssystem (SIS), opprettet i medhold av avsnitt IV i Schengen-konvensjonen, er et omfattende informasjonssystem som understøtter politiets og grensekontrollmyndigheters arbeid, og samarbeidet dem imellom. Systemet gir adgang til å legge inn og søke etter meldinger om etterlyste og savnede personer og gjenstander, og gir instruksjoner om hva som skal skje ved treff i systemet på en person eller gjenstand. Anvendelse av systemet er en forutsetning for deltakelse i Schengen-samarbeidet, og Norge har vært en del av systemet siden vi gikk inn i Schengen-samarbeidet i 2001.
SIS er forankret i tre forordninger: Grensekontrollforordningen (forordning (EU) 2018/1861), som regulerer inn- og utreisekontroll, returforordningen (forordning (EU) 2018/1860) om retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold og politisamarbeidsforordningen (forordning (EU) 2018/1862), som regulerer politisamarbeid og strafferettslig samarbeid. SIS-forordningene er gjennomført i norsk rett i SIS-loven § 1.
SIS har etter opprettelsen vært gjennom en omfattende teknisk oppgradering. I tillegg er systemets anvendelsesområde blitt utvidet, blant annet til også å omfatte meldinger om retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.
Forordning (EU) 2022/1190 om endring av politisamarbeidsforordningen med hensyn til registrering av informasjonsmeldinger i Schengen informasjonssystem (SIS) om tredjelandsborgere i Unionens interesse, innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. Som tilknyttet Schengen-medlemsstat har Norge deltatt fullt ut i forhandlingene om endringsforordningen på alle nivåer i rådsstrukturen.
I henhold til Norges tilknytningsavtale til Schengen-samarbeidet artikkel 8 nr. 2 bokstav a, skal Rådet underrette Norge om vedtak av nye rettsakter som innebærer en videreutvikling av Schengen-regelverket. EU underrettet Norge om vedtakelsen av forordning (EU) 2022/1190 den 1. juli 2022.
Endringsforordningen innebærer at det introduseres en ny kategori meldinger – informasjonsmeldinger – i SIS. Bakgrunnen for forordningen er at Europol mottar informasjon fra tredjestater og internasjonale organisasjoner om blant annet fremmedkrigere. Disse bør fanges opp hvis de reiser inn i, eller ønsker å reise inn i, EU/Schengen-området. Den nye kategorien meldinger gjør brukere av SIS oppmerksom på personer som mistenkes å være involvert i kriminelle aktiviteter når disse påtreffes, for eksempel ved innreise til Schengen.
I henhold til forordningen skal Europol foreta en innledende vurdering av kvaliteten på opplysninger mottatt fra tredjestater eller internasjonale organisasjoner. Hvis opplysningene vurderes å ha tilstrekkelig kvalitet, henvender Europol seg til aktuelle medlemsstater med anmodning om å registrere aktuelle tredjelandsborgere i SIS etter angitte kriterier. Før eventuell registrering av en melding i SIS, vil medlemsstaten foreta en selvstendig vurdering av kvaliteten på mottatte opplysninger. Når meldingen registreres, vil medlemsstaten som registrerer den innestå for opplysningenes kvalitet, og følge opp eventuelle treff.
Endringen innebærer et inngrep i personvernet til den som registreres. Vilkårene for å registrere meldinger er de samme som for registrering av meldinger om personer for øvrig i SIS. Herunder skal medlemsstatene foreta en forholdsmessighetsvurdering etter politisamarbeidsforordningen artikkel 21, som foreskriver at før en melding registreres eller når gyldighetsperioden forlenges, skal medlemsstaten fastslå om saken er adekvat, relevant og viktig nok til at en melding bør registreres i SIS. Det skal også vurderes om mottatte opplysninger er av tilstrekkelig kvalitet til at en melding i SIS kan registreres.
Ved treff vil politiet eller utlendingsmyndighetene kunne vurdere om opplysningene som ligger til grunn for meldingen foranlediger ytterligere undersøkelser eller tiltak, eksempelvis i form av bortvisning i medhold av utlendingsloven § 17 første ledd bokstav l.
4.2 Nærmere om innholdet i endringsforordningen
Artikkel 1 angir alle endringene som gjøres i politisamarbeidsforordningen.
Punkt 1 endrer politisamarbeidsforordningen artikkel 3. I artikkel 3 nr. 8 utvides definisjonen av «flagg» til å omfatte informasjonsmeldinger. Artikkel 3 får også en ny definisjon i nytt nr. 22 som angir hvem som ansees som tredjelandsborger etter forordningen. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 2 endrer artikkel 20, som angir hvilke opplysninger som kan registreres om personer eller gjenstander. Endringen innebærer at disse reglene også får anvendelse på informasjonsmeldinger. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 3 endrer artikkel 24 nr.1 om flagging av meldinger. Flagging betyr at en medlemsstat av hensyn til nasjonal lovgivning, internasjonale forpliktelser eller grunnleggende nasjonale interesser ikke kan iverksette anmodet tiltak i meldingen på dens territorium. Endringen innebærer at reglene om flagging utvides til også å omfatte informasjonsmeldinger. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 4 innfører et nytt kapittel IXa i politisamarbeidsforordningen om informasjonsmeldinger om tredjelandsborgere i Unionens interesse.
Ny artikkel 37 a gir medlemsstatene adgang til å registrere informasjonsmeldinger i SIS om tredjelandsborgere etter forslag fra Europol, på grunnlag av informasjon mottatt fra tredjestater eller internasjonale organisasjoner. Når Europol foreslår slik registrering for en medlemsstat, skal Europols personvernansvarlige underrettes.
Meldingene skal informere sluttbrukere om at en person mistenkes for å ha forbindelse til terrorrelatert virksomhet eller annen alvorlig kriminalitet, med det formål å fremskaffe ytterligere opplysninger. Europol skal bare foreslå at informasjonsmeldinger registreres dersom det er indikasjoner på at en person har til hensikt å begå eller begår, terrorhandlinger eller annen alvorlig kriminalitet, eller dersom en samlet vurdering av en person gir grunn til å tro at vedkommende kan begå slike lovbrudd.
Før Europol foreslår å registrere meldinger på personer på grunnlag av informasjon mottatt fra tredjeparter, skal kildens pålitelighet og informasjonens nøyaktighet vurderes. Opplysningene og Europols vurdering skal gjøres tilgjengelig for medlemsstaten som anmodes om å registrere meldingen. Medlemsstaten skal på sin side foreta en selvstendig vurdering av om kvaliteten på den foreliggende informasjonen er tilstrekkelig til at meldingen kan registreres.
I informasjonsmeldingen kan det registreres opplysninger om enkelte gjenstander som er tilknyttet personen, herunder motorkjøretøyer, i den hensikt å øke sannsynligheten for å lokalisere personen meldingen gjelder.
En ny artikkel 37 b omhandler tiltak ved treff på meldinger. Det skal blant annet registreres tid og sted for treff, hvor vedkommende er på vei, personer som er i følge med vedkommende og under hvilke omstendigheter vedkommende ble lokalisert. Artikkelen foreskriver videre at informasjonen skal hentes inn på diskret vis, slik at personen meldingen gjelder ikke blir klar over at det foreligger en slik melding.
Punkt 5 omhandler søk i fingeravtrykksopplysninger etter artikkel 43 nr. 3 om søk som foretas med finger- eller håndflateavtrykk fra åsteder opp mot fingeravtrykksopplysninger i SIS. Artikkelen endres slik at det også kan søkes mot fingeravtrykksopplysninger i forbindelse med informasjonsmeldinger. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 6 endrer politisamarbeidsforordningen artikkel 48, som omhandler utveksling av opplysninger med Europol i forbindelse med terrorhandlinger. Endringen innebærer at Europol skal underrettes om alle treff på informasjonsmeldinger, og når en person som er registrert med en informasjonsmelding er lokalisert på den innmeldende medlemsstatens territorium. Europol skal også informeres om treff på meldinger knyttet til terrorhandlinger som ikke er registrert i SIS i henhold til artikkel 37a. Slik underretning kan unntaksvis unnlates dersom dette ville sette pågående etterforskning eller en fysisk persons sikkerhet i fare, eller være i strid med vesentlige sikkerhetsinteresser i den innmeldende medlemsstaten. Endringen sikrer at Europol får oversikt over treff på opplysninger som Europol har mottatt og videreformidlet, og gir i tillegg Europol anledning til å formidle ytterligere opplysninger i saken til innmeldende medlemsstat.
Punkt 7 endrer politisamarbeidsforordningen artikkel 53 om hvor lenge meldinger om personer kan lagres. Hovedregelen er at informasjonsmeldinger registreres for ett år, men det kan etter ny vurdering besluttes at meldingen skal beholdes ut over denne fristen.
Meldinger om personer skal slettes automatisk etter at fristen for å foreta ny vurdering er utløpt. Det sentrale SIS skal underrette den innmeldende medlemsstaten og Europol fire måneder i forkant av at en informasjonsmelding planlegges slettet. Europol skal i slike tilfeller bistå den innmeldende medlemsstaten i vurderingen av om registreringen av meldingen skal opprettholdes. Ved å sette gyldighetstiden til ett år, sikres det at det jevnlig foretas en vurdering av om det er behov for å ha meldingen registrert.
Punkt 8 endrer artikkel 54 nr. 3, slik at gjenstander som er knyttet til en person registrert med informasjonsmelding kun skal lagres så lenge meldingen om personen lagres. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 9 endrer reglene om sletting av meldinger i artikkel 55. Det tilføyes at informasjonsmeldinger skal slettes enten når de er utløpt eller når myndigheten som har lagt inn meldingen beslutter det. Opplysninger om gjenstander tilknyttet personen i informasjonsmeldingen skal slettes når informasjonsmeldingen slettes. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 10 endrer artikkel 56, som omhandler behandling av opplysninger. Endringen innebærer at reglene som allerede gjelder for behandling av øvrige opplysninger, utvides til også å omfatte informasjonsmeldinger. Endringen er en teknisk tilpasning til den nye kategorien meldinger.
Punkt 11 gjør en tilføyelse i artikkel 74, som gjelder overvåking og statistikk. Her foreskrives det at medlemsstatene, Europol og eu-LISA skal gi Kommisjonen de opplysninger den trenger for å kunne evaluere Europols virksomhet etter Europol-forordningen. Endringen anses som en naturlig følge av at Europol gis en rolle med å foreslå at meldinger registreres i SIS.
Punkt 12 tilføyer et nytt nummer i artikkel 79 om ikrafttredelse. Medlemsstatene kan begynne å registrere informasjonsmeldinger i SIS når Kommisjonen har vedtatt nødvendige beslutninger for gjennomføring av forordningen, medlemsstatene og Europol har meddelt at de er klare til å behandle opplysninger etter forordningen og eu-LISA har meddelt at nødvendige tester av systemene som skal behandle informasjonen er gjennomført.
Artikkel 2 gir regler om ikrafttredelse. Utviklingen for å tilpasse SIS til den nye kategorien meldinger pågår i EU, og forordningen vil tas i bruk når dette er gjennomført, tentativt andre kvartal 2026. Et utviklingsarbeid pågår i Norge med sikte på at meldinger kan registreres på norsk side fra samme tid.
4.3 Vurdering og tilrådning
Forordningen åpner for at opplysninger mottatt fra tredjestater og internasjonale organisasjoner om personer som mistenkes å være involvert i terrorisme eller annen alvorlig kriminalitet, kan registreres i SIS. Det vurderes som fordelaktig at personer som kan utgjøre en sikkerhetstrussel registreres i SIS. Dette kan gi politiet et nytt viktig verktøy til blant annet terrorbekjempelse, noe som styrker sikkerheten i så vel Norge som i hele Schengen-området.
I henhold til Norges tilknytningsavtale til Schengen-samarbeidet har Norge rett og plikt til å gjennomføre nytt Schengen-regelverk. Gjennomføringen av relevante rettsakter er grunnleggende for Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet. Norge avgjør på selvstendig grunnlag om innholdet i rettsakter skal godtas og innarbeides i norsk rett, men manglende innlemmelse vil kunne innebære brudd på den folkerettslige avtalen med EU om tilknytning til Schengen-samarbeidet.
Justis- og beredskapsdepartementet tilrår godtakelse av forordning (EU) 2022/1190 om endring av forordning (EU) 2018/1862 med hensyn til registrering av informasjonsmeldinger i Schengen informasjonssystem (SIS) om tredjelandsborgere i Unionens interesse.