6 Lovfesting av tredjelandsborgeres plikt til å være tilgjengelig for screeningmyndigheten

6.1 Forslaget i høringsnotatet

Screeningforordningen artikkel 6 og 7 pålegger medlemslandene å fastsette nasjonale regler for å sikre at tredjelandsborgere som gjennomgår screening er tilgjengelige for screeningmyndigheten. Dette skal forhindre at tredjelandsborgere unndrar seg nasjonale myndigheters oppfølging (forsvinner) før screeningen er gjennomført, og mulige trusler mot den indre sikkerheten og folkehelsen som følge av slik unndragelse.

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i grenseloven ny § 15 a første ledd andre punktum som ga hjemmel for å pålegge tredjelandsborgere som gjennomgår screening å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted i et nærmere angitt tidsrom.

Departementet la videre til grunn at dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at en tredjelandsborger som gjennomgår screening vil unndra seg myndighetsoppfølging, så kan tvangsmidler etter utlendingsloven § 105 (meldeplikt og bestemt oppholdssted) og § 106 (pågripelse og internering) komme til anvendelse, jf. utlendingsloven § 99.

Departementet mente det var behov for å tydeliggjøre at det skulle kunne legges vekt på brudd på pålegget om å være tilgjengelig i vurderingen av unndragelsesfare etter utlendingslovens tvangsmiddelsbestemmelser, og foreslo derfor å innta en henvisning til grenseloven ny § 15 a i ny bokstav m i utlendingsloven § 106 d første ledd.

6.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Oslo politidistrikt støtter forslaget om å lovfeste en plikt for tredjelandsborgere til å være tilgjengelig for myndighetene under screeningen.

Til forslaget om en hjemmel for myndighetene til å pålegge tredjelandsborgere å være tilgjengelig på et nærmere angitt sted i et nærmere angitt tidsrom, mener Politihøgskolen at et slikt pålegg har liten praktisk verdi i de sakene som ikke gjelder asylsøkere. Politiets utlendingsenhet mener at det kan fremstå som at i det i realiteten ikke er noen forskjell mellom å få og ikke få et pålegg når det ikke etableres noen sanksjon for å bryte pålegget. Politiets utlendingsenhet mener videre at dersom pålegget skal gis etter en konkret vurdering, bør pålegget gis av en jurist, noe som får støtte fra Politidirektoratet.

Politihøgskolen mener departementet bør vurdere om politiet bør gis hjemmel til å gjennomføre screening med tvang der pliktene ikke etterleves.

Videre er Politihøgskolen delvis enig i at utlendingsloven §§ 105 og 106 gir tilstrekkelig hjemmel til å sikre gjennomføring av screening i de tilfeller der utlendingen ikke etterlever de plikter som påhviler tredjelandsborgeren etter loven. Høgskolen stiller imidlertid spørsmål om det kan tenkes tilfeller hvor en ikke kan konstatere unndragelse fra iverksettelse av vedtaket i utlendingssaken, men fra selve prosesstrinnet – det å screenes. Politiets utlendingsenhet på sin side støtter departementets vurdering av at gjeldende tvangsmiddelhjemler i utlendingsloven §§ 105 og 106 vil være anvendelige overfor tredjelandsborgere under screeningen. Enheten ber departementet vurdere å tilføye et nytt grunnlag for utvisning i utlendingsloven § 66 for tredjelandsborgere som bryter et pålegg om å være tilgjengelig på et bestemt sted under screening. Politidirektoratet støtter dette.

Politiets utlendingsenhet mener videre at bruk av utlendingslovens bestemmelser om bortvisning, eventuelt også utvisning, vil kunne bidra til at tredjelandsborgere overholder sine plikter under screening. Politiets utlendingsenhet mener at man for dette formålet bør utvide virkeområdet for utlendingsloven § 17 første ledd bokstav n, slik at en tredjelandsborger kan bortvises dersom vedkommende nekter å avgi biometriske personopplysninger når dette er påkrevd etter screeningforordningen. Dette vil legge til rette for en enklere og mer effektiv saksbehandling og vedtaksprosess. Politidirektoratet ser ikke behov for en ny bort- eller utvisningshjemmel.

Barneombudet, Redd Barna og Røde Kors er bekymret for at tredjelandsborgeres plikt til å være tilgjengelig vil kunne medføre frihetsberøvelse og internering. Alle de tre instansene, samt UNHCR, mener at barn ikke bør interneres i det hele tatt. De fire nevnte instansene, samt Norges Kristne Råd, mener at internering kun skal brukes som en siste utvei i tråd med prinsippene om nødvendighet og proporsjonalitet. Norges Kristne Råd mener også at det må sikres at slike tiltak ikke brukes rutinemessig, men kun etter strengt individuelle vurderinger og med domstolskontroll.

Redd Barna fremhever at når pålegget ikke skal kunne påklages etter forvaltningslovens regler, er det risiko for at tiltaket oppleves som internering uten tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier.

Øst politidistrikt støtter forslaget om å innta i ny bokstav m i utlendingsloven § 106 d første ledd at unnlatelse av å gjøre seg tilgjengelige for myndighetene under screening vil være et selvstendig forhold i vurderingen av unndragelsesfare. Oslo politidistrikt anser det som svært viktig å få på plass en slik konkret henvisning. Politihøgskolen mener derimot at bestemmelsen ikke bør ha et så konkret og avgrenset moment, og at eventuelle nye momenter bør ta opp i seg mer enn kun en enkeltbestemmelse om pålegg. Dersom det skal tilføyes et nytt moment i utlendingsloven § 106 d, foreslår Politihøgskolen at det omfatter tilfeller der utlendingen «ikke har overholdt et pålegg gitt av politiet eller Utlendingsdirektoratet».

6.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder, med en noe annen innretning, forslaget om å innta en bestemmelse i grenseloven om at tredjelandsborgere som gjennomgår screening, plikter å være tilgjengelig for myndighetene, jf. screeningforordningen artikkel 9 nr. 1. Bestemmelsen foreslås inntatt som ny § 24 b i grenseloven nytt kapittel 5 A om screening. Det er avgjørende for en effektiv gjennomføring av screeningen at plikten til tilstedeværelse er kjent og overholdes, og departementet mener derfor det er hensiktsmessig å lovfeste denne plikten eksplisitt. I tråd med screeningforordningen artikkel 6 og 7 presiseres det i forslaget at plikten innebærer å være tilgjengelig på det stedet screeningmyndigheten gir anvisning på, det vil si der screeningen skal gjennomføres, frem til screeningen er avsluttet. Screeningmyndigheten må sørge for at utlendingen er kjent med innholdet i plikten til å være tilgjengelig, og at brudd på den kan underbygge unndragelsesfare som kan gi grunnlag for tvangsmiddelbruk. Bestemmelsen vil, sammenholdt med tvangshjemlene i utlendingsloven §§ 105 og følgende, være tilstrekkelig til å oppfylle kravene i screeningforordningen artikkel 6 og 7 om nasjonalt hjemmelsgrunnlag.

Departementet er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å utforme bestemmelsen som en hjemmel til å pålegge tredjelandsborgere å være tilgjengelig. Et slikt pålegg vurderes ikke å ville innebære noe mer eller annet enn det som følger av forslaget til en lovfestet plikt til å være tilgjengelig, slik dette nå er formulert i forslaget til grenseloven ny § 24 b.

Departementet er enig med Politidirektoratet i at det ikke er behov for en ny bort- eller utvisningshjemmel i utlendingsloven. Utlendingsloven § 66 første ledd åpner allerede for utvisning som reaksjon der en utlending grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i grenseloven eller utlendingsloven. Bestemmelsene om bortvisning i utlendingsloven § 17 vil kunne anvendes også overfor tredjelandsborgere som gjennomgår, eller har gjennomgått, screening.

Departementets forslag til hjemmel for bruk av tvang for opptak av biometriske opplysninger omtales i punkt 8. Departementet foreslår ikke flere hjemler for å kunne gjennomføre screening med tvang i grenseloven. Tredjelandsborgere som gjennomgår screening vil parallelt ha en pågående sak etter utlendingsloven, og utlendingslovens tvangsbestemmelser vil kunne komme til anvendelse i relasjon til den underliggende utlendingssaken. For eksempel kan utlendingsloven § 103 første ledd bokstav a, om undersøkelse av en utlendings person, komme til anvendelse også i screeningtilfeller. Det er bred støtte blant høringsinstansene som har uttalt seg om at det ikke bør være en plikt til å gjennomgå en innledende helse- eller sårbarhetssjekk under screeningen. Departementet er enig i dette. Tvang vil dermed heller ikke være aktuelt i disse tilfellene.

Flere høringsinstanser er bekymret for at tredjelandsborgeres plikt til å være tilgjengelig vil kunne medføre de facto frihetsberøvelse og internering. Departementet understreker at plikten til å være tilgjengelig ikke gir screeningmyndigheten adgang til å frihetsberøve en tredjelandsborger som gjennomgår screening. Dersom tredjelandsborgeren ikke overholder plikten som følger av forordningen og forslaget til ny § 24 b i grenseloven, vil imidlertid utlendingslovens tvangsmiddelbestemmelser kunne komme til anvendelse. Også i slike tilfeller vil vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet etter utlendingsloven § 99 første ledd gjelde.

Plikten til å være tilgjengelig vil også omfatte mindreårige som gjennomgår screening. Plikten må imidlertid forstås i tråd med at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn under hele screeningen. Utlendingsloven § 106 c åpner for at mindreårige i særlige tilfeller kan pågripes og interneres. Det er imidlertid svært strenge vilkår for dette. Gjennomføring av screeningforordningen vil ikke åpne for å pågripe eller internere mindreårige i større grad enn det som allerede følger av utlendingslovens bestemmelser. Ny § 24 b i grenseloven anses å være i overensstemmelse med menneskerettslige krav, herunder barnekonvensjonen artikkel 37 om frihetsberøvelse av barn.

Departementet fastholder forslaget om å innta en henvisning til grenseloven § 24 b i ny bokstav m i utlendingsloven § 106 d første ledd. Ettersom det ikke foreslås noen hjemmel for å pålegge tredjelandsborgere å være tilgjengelig, er forslaget til utlendingsloven § 106 d første ledd ny bokstav m noe justert sammenlignet med høringsforslaget ved at «plikt» erstatter «pålegg». Manglende overholdelse av plikten til å være tilgjengelig vil dermed være et moment i vurderingen av om det foreligger unndragelsesfare. Departementet understreker at momentlisten i utlendingsloven § 106 d første ledd ikke er uttømmende, men kun angir – til dels nokså spesifikke – handlinger, unnlatelser etc. som det kan være særlig relevant å legge vekt på for å avgjøre om det foreligger unndragelsesfare. Departementet er ikke enig med Politihøgskolen i at man bør unngå å innta flere henvisninger til spesifikke pliktbrudd i bestemmelsen dersom pliktbruddet er særlig relevant ved vurderingen av faren for unndragelse.