5 Gjennomføring av screeningforordningen i norsk rett

5.1 Inkorporering i grenseloven og forholdet til utlendingsloven

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at screeningforordningen gjennomføres ved inkorporering i grenseloven § 8 første ledd ny nr. 6. Rettsakten gjøres dermed gjeldende som norsk lov uten omskrivninger. Departementet understreket at gjennomføringsbestemmelsen ikke skal forstås slik at Norge blir bundet av henvisninger i screeningforordningen til øvrig EU-regelverk som ikke er gjort til norsk rett.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet og Oslo politidistrikt støtter at screeningforordningen gjennomføres ved inkorporering.

Politiets utlendingsenhet påpeker at inkorporasjon med forbehold som ikke er uttrykkelig angitt skaper utfordringer for tilgjengeligheten og forutsigbarheten i regelverket. Politiets utlendingsenhet anbefaler at det beskrives i forarbeidene hvilke konkrete deler av forordningen som ikke får anvendelse i Norge. Politidirektoratet støtter dette.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) mener screeningforordningen bør gjennomføres i utlendingsloven. Organisasjonen viser til at screening i de fleste tilfeller ikke vil skje som del av en grensepassering. Av hensyn til et tilgjengelig og sammenhengende regelverk bør reglene som regulerer rettsstillingen til utlendinger på norsk territorium i hovedsak fremgå av utlendingsloven. Gjennomføring utenfor utlendingsloven vil også kunne vanskeliggjøre overføring av informasjon fra screeningprosedyren og til den videre behandlingen av utlendingssaken.

Utlendingsdirektoratet støtter at screeningforordningen gjennomføres ved inkorporering, men er blant dem som mener at forordningen bør gjennomføres i utlendingsloven. Direktoratet viser til at formålene med screening går ut over rene grensekontrollformål. Henvisning til rett prosedyre videre og deling av informasjon relevant for den videre saksbehandlingen er også sentralt. Det er således tett sammenheng mellom screening og utlendingsloven. De fleste utlendinger som skal screenes vil videre være tredjelandsborgere som søker om beskyttelse, og screening skal da skje på Nasjonalt ankomstsenter. Utlendingsdirektoratet påpeker at det derfor er avgjørende at screeningprosessen gjennomføres slik at både effektiv saks- og personflyt sikres. Gjennomføring i grenseloven vil etter Utlendingsdirektoratets syn kunne bidra til å forsterke eksisterende utfordringer. Direktoratet viser også til at de øvrige rettsaktene i EUs migrasjon- og asylpakt som er bindende for Norge, gjennomføres i utlendingsloven, og at gjennomføring også av screeningforordningen i samme lov vil gi best forutsetning for å sikre helhetlig og kostnadseffektiv saksgang på utlendingsfeltet. Dersom departementet skulle konkludere med at screeningforordningen bør gjennomføres i grenseloven, mener Utlendingsdirektoratet at det bør inntas en bestemmelse i utlendingsloven som tydeliggjør at screening også er en innledende del av behandlingen av en utlendingssak.

Politidirektoratet støtter at screeningforordningen gjennomføres i grenseloven. Direktoratet fremholder at screening komplementerer reglene i grenseforordningen, enten som en fortsettelse av igangsatte grensekontrollprosedyrer, eller som et substitutt for manglende grensekontroll. Formålet med screeningforordningen sammenfaller i stor grad med grenselovens formål, blant annet ivaretakelse av indre sikkerhet og motvirkning av ulovlig innvandring og trusler mot folkehelsen. Gjennomføring i grenseloven bidrar til god sammenheng i grenseregelverket, og tydeliggjør forskjellene mellom formålet med screening som en del av den helhetlige grenseforvaltningen og dagens ankomst- og asylregistrering.

Politihøgskolen er enig med departementet i at screeningforordningen bør plasseres i grenseloven. Selv om enkelte bestemmelser i utlendingsloven også er relevante for grensekontroll, er gjennomføring av yttergrensekontroll på bakgrunn av Schengen-forpliktelsene rendyrket i grenseloven. Valg av lov understøttes etter Politihøgskolens syn også av grenselovens forarbeider. Politihøgskolen understreker at gjennomføringsforpliktelsen etter Schengen-regelverket ikke bare innebærer at regelverket gjennomføres i norsk rett, men også at regelverket praktiseres ensartet. Dette må tillegges vekt i gjennomføringsfasen.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å gjennomføre screeningforordningen i norsk rett ved inkorporering. Dette sikrer at norsk rett gjenspeiler forordningens krav fullt ut, og legger til rette for en enhetlig gjennomføring av regelverket i Schengen-landene.

Departementet mener det er gode argumenter både for gjennomføring i utlendingsloven og for alternativet, som er gjennomføring i grenseloven.

Screeningforordningen utfyller reglene i grenseforordningen, som er gjennomført i norsk rett i grenseloven § 8 første ledd nr. 1. Screeningforordningens overordnede formål – å sikre kontroll av tredjelandsborgere som krysser eller har krysset Schengen-landenes felles yttergrense – sammenfaller i stor grad med grenselovens formål, jf. grenseloven § 1. Screeningprosessen skal utfylle grensekontrollen av tredjelandsborgere, styrke arbeidet med å avklare utlendingers identitet og bidra til å avdekke utlendinger som kan utgjøre en trussel mot Schengen-områdets indre sikkerhet. Dette er oppgaver som i dag tilligger politiet. Sammenhengen mellom screening og grensekontroll understrekes av at screeningforordningen forutsetter at personopplysninger opptatt i grensekontrollen av reisende som senere overføres til screening, kan gjenbrukes i screeningen. Screening er likevel ikke rettslig sett å anse som en del av grensekontrollen, jf. definisjonen av grensekontroll i grenseforordningen artikkel 2 nr. 10.

Samtidig vil screening i norsk sammenheng i de fleste tilfeller innledes ved at tredjelandsborgere påtreffes på territoriet, søker om beskyttelse ved et grenseovergangssted eller selv oppsøker norske myndigheter etter innreise på territoriet. De fleste utlendingene som skal gjennomgå screening vil være personer som søker beskyttelse i Norge. Screeningen vil i disse tilfellene gjennomføres på Nasjonalt ankomstsenter. De fleste prosesstegene i screeningen sammenfaller med slik registrering og informasjonsinnhenting som i dag utgjør innledende deler av asyl- og ankomstprosessen. Det er nær sammenheng også mellom gjennomføring av screeningforordningen og utlendingslovens bestemmelser. Enkelte bestemmelser i utlendingsloven vil komme direkte eller indirekte til anvendelse under screeningen, enten alene eller lest i sammenheng med grenselovens bestemmelser.

Oppgavene som screeningforordningen pålegger bør så vidt mulig utføres i tråd med dagens ansvarsfordeling mellom politiet og de øvrige utlendingsmyndighetene. Dette bør hensyntas ved valg av lov for gjennomføring av forordningen. Et sentralt formål med screeningforordningen er å sikre identitetsundersøkelse og sikkerhetssjekk av tredjelandsborgere som ikke har gjennomgått grensekontroll. Dette er oppgaver som utføres av politiet. Selv om flertallet av dem som gjennomgår screening i en normalsituasjon vil være utlendinger som søker om beskyttelse, er screening etter sitt formål en kontrollprosess som er et substitutt for og konsekvens av, at grensekontroll ikke har blitt gjennomført tidligere. Gjennomføring i grenseloven samsvarer godt med at screening skal være politiets ansvar. Screening skal også skje forut for videre behandling av utlendingssaken. Etter en samlet vurdering fastholder departementet at screeningforordningen bør gjennomføres ved inkorporering i grenseloven § 8 første ledd ny nr. 6. For å tydeliggjøre at screening vil være en oppgave som politiet skal utføre etter regler i grenseloven, foreslås også enkelte presiseringer i grenseloven § 2 om lovens saklige virkeområde og forholdet til andre regler, og i § 4 om politiets ansvar og samarbeid med andre myndigheter.

I høringsnotatet foreslo ikke departementet noen egen bestemmelse for å tydeliggjøre sammenhengen mellom screening og utlendingsloven. Utlendingsdirektoratet mener det bør presiseres i regelverket at tredjelandsborgere som omfattes av screeningforordningen samtidig er underlagt relevante bestemmelser i utlendingsloven. Det bør også gjøres klart at en sak etter utlendingsloven kan starte før screeningen er avsluttet. Dette er i tråd med vurderingen i høringsnotatet om at personer som gjennomgår screening parallelt vil være underlagt utlendingslovens regler. Departementet er enig med Utlendingsdirektoratet i at det kan være hensiktsmessig å klargjøre forholdet mellom screening og en sak etter utlendingsloven. Det foreslås derfor en ny bestemmelse i utlendingsloven § 5 a som gjør det klart at en sak etter utlendingsloven kan påbegynnes og behandles før screeningen er gjennomført. Utlendingslovens bestemmelser om blant annet bort- og utvisning, beskyttelse, saksbehandling, tvangsmidler og om saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, vil dermed komme til anvendelse som vanlig i den parallelle behandlingen av utlendingssaken.

Selv om screeningforordningen vil gjelde som norsk lov, kan det være behov for å gi utfyllende bestemmelser. Departementet vil vurdere behovet for forskriftsbestemmelser nærmere, og eventuelt fastsette slike med hjemmel i grenseloven § 25 nr. 12 og relevante bestemmelser i utlendingsloven. For dette formålet gir forslaget til utlendingsloven ny § 5 a også hjemmel for å fastsette utfyllende bestemmelser i forskrift.

Til Politiets utlendingsenhets ønske om en tydeliggjøring i forarbeidene, bemerker departementet at inkorporering av screeningforordningen ikke forplikter Norge til å anvende regelverk som Norge ikke er bundet av gjennom Schengen- og Dublin-samarbeidet, eller regelverk som utelukkende retter seg mot EUs medlemsland og institusjoner. Screeningforordningens fortalepunkt 67 angir at henvisninger til mottaksdirektivet for Norges vedkommende skal forstås som henvisninger til tilsvarende nasjonale regler. Departementet vil ikke uttømmende angi hvilke henvisninger i screeningforordningen som ikke får rettslig betydning i Norge, men viser til enkelte uttalelser om slike henvisninger i omtalen av artiklene i screeningforordningen i punkt 3.2 ovenfor.

5.2 Om fastsettelse av screeningmyndigheten

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I dag er det politiet som utfører oppgavene som vil inngå som del av screeningen. I tråd med gjeldende ansvarsfordeling, foreslo departementet at politiet utpekes som screeningmyndighet, samtidig som det ble åpnet opp for at også Utlendingsdirektoratet kan gis en slik rolle. Departementet la til grunn at det ikke var nødvendig å utpeke screeningmyndigheten i lov, men at departementet kan gjøre det gjennom instruks.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter at kun politiet utpekes som screeningmyndighet. Dette vil gi en tydelig plassering av ansvaret, samtidig som det ivaretar og bygger videre på eksisterende ansvarsfordeling og praksis. Direktoratet mener imidlertid at screeningmyndigheten bør utpekes i grenseloven.

Utlendingsdirektoratet støtter behovet for tydelig ansvarsplassering, og at det skal være politiet som har hovedansvaret for at screening skjer i henhold til kravene i forordningen. Dersom Utlendingsdirektoratet skal utpekes som screeningmyndighet, må dette være tydelig avgrenset til å gjelde for organisering av helsesjekk.

Oslo politidistrikt støtter at det er argumenter som taler for at også Utlendingsdirektoratet utpekes som screeningmyndighet.

5.2.3 Departementets vurdering

Selv om verken forordningen eller nasjonal rett krever det, er departementet i etterkant av høringen kommet til at det er en fordel om det fremgår av grenseloven hvem som er screeningmyndighet. Dette vil tydeliggjøre ansvarsplasseringen overfor tredjelandsborgere som vil gjennomgå screening, og for rettsanvendere. Ansvarsplasseringen bør være i tråd med gjeldende oppgave- og ansvarsfordeling på utlendingsfeltet. Det foreslås derfor at politiets rolle som screeningmyndighet lovfestes i grenseloven § 4 nytt tredje ledd første punktum.

Den nærmere organiseringen av screeningprosessen kan vise seg å gjøre det hensiktsmessig eller nødvendig at også andre myndigheter utfører oppgaver som ledd i screeningen og opptrer som screeningmyndighet. Slik mottak og håndtering av tredjelandsborgere i ankomstfasen nå er organisert, kan det eksempelvis være hensiktsmessig at Utlendingsdirektoratet gis i oppgave å organisere den innledende helsesjekken. I § 4 nytt tredje ledd andre punktum foreslås det derfor en hjemmel for departementet til å gi forskrift om at også andre myndigheter skal utøve myndighet etter forordningen.

5.3 Gjennomføring av endringer i andre forordninger

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

For å gjennomføre screeningforordningens endringer i EES-forordningen, ETIAS-forordningen og interoperabilitetsforordningen for grenser og visum, foreslo departementet endringer i inkorporeringsbestemmelsene til disse forordningene. For endringene i VIS-forordningen ble det i høringsnotatet vurdert at screeningmyndighetens tilgang til VIS ville sikres når lov 21. juni 2024 nr. 47 om endringer i grenseloven og utlendingsloven mv. (interoperabilitet og visuminformasjonssystemet mv.) del III §§ 101 til 102 f trer i kraft.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til endring av inkorporasjonsbestemmelsene.

5.3.3 Departementets vurdering

Screeningforordningen artikkel 20, 21 og 22 endrer henholdsvis VIS-forordningen, EES-forordningen og ETIAS-forordningen for å muliggjøre screeningmyndighetenes søk mot disse informasjonssystemene for identifisering og verifisering av identitet og ved gjennomføringen av sikkerhetssjekker. Blant annet tilføyes EES-forordningen en ny artikkel 24a om tilgang til opplysninger for sikkerhetssjekken. ETIAS-forordningen tilføyes en ny artikkel 35a som regulerer hvordan den nasjonale ETIAS-enheten eller Europol skal håndtere treff mot ETIAS-overvåkingslisten.

Endringen i interoperabilitetsforordningen for grenser og visum, jf. screeningforordningen artikkel 23, gjøres for å muliggjøre screeningmyndighetens bruk av rammeløsningen for interoperabilitet mellom EUs informasjonssystemer. Endringen åpner for at screeningmyndigheten kan utføre søk gjennom felles søkeportal (ESP). Ny artikkel 20a regulerer tilgang til felles identitetsregister (CIR) for identifisering eller verifisering av identitet etter screeningforordningen.

De fire forordningene som endres er gjort til norsk lov ved inkorporering. EES-forordningen og interoperabilitetsforordningen for grenser og visum er gjennomført i grenseloven § 8 første ledd nr. 2 og 4. ETIAS-forordningen er gjort til lov ved inkorporering i utlendingsloven § 9 a. VIS-forordningen er gjennomført i utlendingsloven § 102, men gjennomføringen av de siste endringene i VIS-forordningen har ennå ikke trådt i kraft.

Departementet opprettholder forslaget om å gjennomføre screeningforordningens endringer i andre rettsakter i de respektive lovbestemmelsene som gjennomfører disse i norsk rett. Dette gjøres ved å henvise til screeningforordningen i listen over endringsforordninger som endrer de underliggende rettsaktene. Det vises til forslaget til utlendingsloven § 9a og grenseloven § 8 første ledd nr. 2 og 4. For endringen i VIS-forordningen innebærer det at tilføyelsen av henvisning til screeningforordningen gjøres i inkorporeringsbestemmelsen i utlendingsloven § 102, som er vedtatt ved endringslov av 21. juni 2024 nr. 47, men som ennå ikke har trådt i kraft.