4 Globale humanitære utfordringer

4.1 Klimatilpasning og forebygging

Vi står overfor en klar økning i antallet humanitære katastrofer som følge av klima- og miljøendringer. Tre av fire humanitære katastrofer er nå på en eller annen måte klimarelaterte, ifølge FNs kontor for samordning av humanitære aktiviteter (OCHA). Vi vil se mer flom, tørke og andre klimarelaterte ekstremhendelser i årene som kommer.

De delene av verden hvor kapasiteten til å forebygge og håndtere ekstremhendelser er begrenset, vil rammes hardt. Afrika, små øystater og de store asiatiske deltaene er særlig utsatte. I disse områdene vil befolkningen oppleve økt vannmangel, dårligere matsikkerhet og ny helserisiko. De mest utsatte gruppene vil være befolkningen i tørre regioner, tropiske kystområder, fattige i de store og mellomstore byene, samt allerede sårbare grupper som barn, ungdom, enslige forsørgere, eldre, uføre og urfolk.

Det er ikke gitt hvordan nasjonale myndigheter vil svare på disse utfordringene. Katastrofene vil kunne true stabilitet og sikkerhet i de landene som rammes. Vi har erfart at enkelte myndigheter vil velge fortsatt kontroll og undertrykkelse, mens andre vil styrke det sivile samfunnets evne til å håndtere utfordringene. I noen sårbare stater kan statsstrukturene bryte helt sammen.

Myndighetenes valg vil kunne forsterke eksisterende konfliktmønstre, eventuelt bidra til å skape nye. Disse konfliktene vil ikke nødvendigvis gå mellom land, men foregå internt, mellom ulike samfunnsgrupper på lokalt nivå. Uansett hvilket av disse scenarioene som blir en realitet, vil de ha stor betydning for menneskers rett til vann, mat, helse, utdanning og beskyttelse.

Det er fortsatt usikkerhet knyttet til klimaendringenes styrke, blant annet på lokalt nivå, og samfunns behov for å tilpasse seg et endret klima. Men vi vet nok til å handle. Vi har dessuten mye kunnskap om sårbarhet og om hvordan vi skal forebygge at naturkatastrofer får omfattende humanitære og samfunnsmessige konsekvenser. Store menneskelige lidelser og økonomiske verdier kan spares dersom vi utnytter mulighetene vi nå har til å gjøre mer for å tilpasse samfunn til et endret klima.

Regjeringen er opptatt av å videreutvikle norsk politikk for klimatilpasning. Effektiv innsats på dette området vil kreve en langt bedre dialog mellom internasjonale, nasjonale og lokale myndigheter og sivile organisasjoner. I tillegg vil det kreve bedre koordinering mellom humanitær innsats, klimatilpasning og utviklingssamarbeid. Klima- og forebyggingsmiljøene må samarbeide langt tettere dersom vi skal oppnå effektiv klimatilpasning.

Den nye klimaavtalen som framforhandles under FNs rammekonvensjon om klimaendringer (UNFCCC) for perioden etter 2012, vil trolig omfatte forpliktelser for industriland om finansiering av klimatilpasning og forebygging i utviklingsland. For å ha en solid faglig basis for det videre arbeidet, vil det være av stor betydning at FNs klimapanel (IPCC) legger større vekt på de humanitære konsekvensene av klimaendringene.

FNs klimapanels faglige vurderinger har stor gjennomslagskraft hos myndigheter verden over. Det er bl.a. dette som ligger bak forslaget om en IPCC-spesialrapport om håndteringen av ekstreme klimahendelser og katastrofer, som i 2008 ble lagt fram av International Strategy for Disaster Reduction (ISDR) og Norge i fellesskap, og som nå er vedtatt. En slik rapport vil gi nytt innhold til arbeidet med klimatilpasning de kommende årene og vil bl.a. fungere som veileder for praktiske tiltak i de mest sårbare landene.

Foto: Reuters Alertnet/Rafiqur Rahman

Utviklingslandenes evne til å møte klimaendringene avhenger av velkjente, utviklingspolitiske faktorer som godt styresett, tilgang på ressurser og et aktivt sivilt samfunn. Konsekvensene av klimaendringene kan ikke ses løsrevet fra utviklingsprosesser. Derfor må strategier for tilpasning forankres i landenes egne utviklingsstrategier, basert på kunnskap om risiko og sårbarhet. Klimahensyn må tas inn i nasjonale utviklingsplaner og strategier for jordbruk, vannforvaltning og skogforvaltning, i byplanleggingen og i planer for bl.a. energi, infrastruktur, helse og utdanning.

Mange utviklingsland har nå utarbeidet de første planene som identifiserer strakstiltak for klimatilpasning, og organisasjoner jobber aktivt med sine lokale partnere for å innarbeide tilpasning på ulike samarbeidsområder. Finansieringsbehovene er voksende og, økonomiske midler vil måtte komme fra ulike kilder. I dag mangler det både volum og forutsigbarhet i finansieringen av klimatilpasning. En kraftig oppskalering av støtten er nødvendig for å sikre fortsatt utvikling og oppnåelse av tusenårsmålene. Et nytt klimaregime etter 2012 vil innebære en finansiell styrking av arbeidet med tilpasning. Det er viktig at disse ressursene bidrar til at hensynet til klimaendringer kan integreres på en god måte i utviklingen i de mest sårbare landene.

I siste instans er det styrken i klimaendringene og utviklingen av ekstremvær som vil avgjøre hvor langt vi kan komme med tilpasningstiltak. Som St.meld. nr. 13 (2008-2009) Klima, konflikt og kapital påpeker, har enkelte land allerede gjort mye for å forebygge de negative konsekvensene av klima- og miljøendringer, som f.eks. Bangladesh. Det er påvist store menneskelige og materielle gevinster av dette arbeidet.

Økt innsats for klimatilpasning vil ha konsekvenser for hvordan Norge organiserer sin bistand på området, som humanitær aktør og som langsiktig samarbeidspartner for utviklingsland. Klimaforhandlingene og resultatene i den kommende IPCC-rapporten vil kreve samordning av tiltak og budsjetter, noe Regjeringen vil komme tilbake til.

Kilde: Stern Review

4.2 Beskyttelse av sivile i komplekse konflikter

Å beskytte sivile mot vold og overgrep er blitt en stadig viktigere del av den humanitære innsatsen. Krigførende parters manglende respekt for humanitærretten er en stor utfordring. Vi ser at skillet mellom sivile og stridende utviskes. Sivilbefolkningen blir målet for militære og paramilitære styrker, også i tett befolkede områder. Kriger og konflikter skjer i økende grad i byer og tettsteder.

Overgrep mot kvinner, barn og unge er en del av taktikken. Barn og unge tvangsrekrutteres inn i væpnede opprørsbevegelser eller i den regulære hæren. Å bryte ned menneskers verdighet gjennom bl.a. seksuelle overgrep, og dermed ødelegge samfunnet, er blitt en vanlig strategi. I dagens konflikter er så mange som 90 prosent av de drepte sivile og bare 10 prosent soldater, ifølge nyere forskning.

Konfliktene er ofte asymmetriske, og partene bruker ukonvensjonelle former for krigføring. Opprørsgrupper skjuler seg blant sivilbefolkningen og bruker den som skjold. Bruken av tunge våpen mot slike motstandere utsetter sivilbefolkningen for uforholdsmessig stor risiko og omfattende tap.

Antallet internt fordrevne øker, mens antallet flyktninger som krysser landegrenser relativt sett går ned. Dette aktualiserer problemet med at internt fordrevne ikke er beskyttet av Flyktningkonvensjonen. Et viktig mål med de siste årenes humanitære reformtiltak har vært å styrke beskyttelsen av internt fordrevne, men dette er fortsatt ikke tilfredsstillende ivaretatt. De såkalte «Guiding Principles on Internal Displacement» (1997) er et ikke-bindene rammeverk for å beskytte internflyktningers rettigheter. Prinsippene har støtte fra FN og andre humanitære organisasjoner, men gir ikke internt fordrevne det rettsvernet de trenger. I mange land er de langt mer utsatte enn flyktninger, særlig i land i konflikt og der landets myndigheter ikke ønsker innblanding fra omverden. Det er likevel oppløftende at flere land nå innarbeider retningslinjene i nasjonale lover og regler.

Flyktningesituasjoner er på sin side regionale. Regionalt samarbeid er derfor nødvendig, bl.a. for å legge forholdene til rette for reintegrering når det er trygt å returnere til opprinnelsesland og hjemsted. Der det ikke er mulig å finne løsninger i regionen, kan Norge i samarbeid med UNHCR tilby opphold for et mindre antall særlig utsatte flyktninger i Norge. Utgiftene forbundet med dette faller utenfor det som kan finansieres innenfor bistandsrammen (ODA).

Det er en voksende erkjennelse blant humanitære aktører at mange virkemidler og aktører må trekkes inn for å finne varige løsninger på flyktningenes problemer. Det gjelder særlig de langvarige flyktningsituasjonene, som f.eks på Afrikas Horn eller i Great Lakes-regionen. Brukt strategisk kan tilbud om gjenbosetting gjøre det lettere for vertslandet og opprinnelseslandet å godta lokal integrering og retur. Forutsetningen er ofte at giverland, FN og andre støtter opp om konkrete tiltak. Mange flyktninger har i praksis mistet sine landrettigheter og vil trenge assistanse, ikke bare av økonomisk, men også av juridisk og politisk art.

Boks 4.2 Leirdrift for internt fordrevne i Kongo

Flyktninghjelpens program for drift av leire for internt fordrevne i Den demokratiske republikken Kongo ble etablert i september 2007 som svar på den økte spenningen i de nordøstlige delene av landet. Et økende antall internt fordrevne søkte seg da til de provisoriske leirene i og rundt provinshovedstaden Goma. Målet med programmet var å forbedre levestandarden og gi beskyttelse for de internt fordrevne i ni leire i og rundt Goma og Masisi.

Flyktninghjelpen har vektlagt bedre samordning av den humanitære assistansen innenfor flere sektorer hvor behovene er store (bl.a. vann, mat, sanitære forhold og helse). De internt fordrevne har blitt involvert i beslutningsprosessene som angår situasjonen i leirene.

Høsten 2008 skjedde det en ny opptrapping av konflikten, med overgrep og masseflukt som resultat. Flere nye leire måtte opprettes. Totalt bor det nå rundt 100 000 mennesker i de ni leirene som Flyktninghjelpen er ansvarlig for i Kongo. Størstedelen av støtten til arbeidet kommer fra Utenriksdepartementet, men organisasjonen får også midler fra FN, ECHO (EU-kommisjonens humanitære organisasjon) og Sverige gjennom SIDA. Flyktninghjelpen samarbeider nært med FN, særlig med UNHCR, WFP og UNICEF.

Foto: Utenriksdepartementet

Voldtekt som våpen kom for alvor på dagsorden under krigene på Balkan på 1990-tallet. Omfattende kjønnsbasert vold, som seksuelle overgrep og massevoldtekter, er bl.a. dokumentert i DR Kongo og Darfur. Sikkerhetsrådsresolusjon 1820 behandler voldtekt på linje med andre våpen og metoder i krig og slår fast at seksuelle overgrep kan være en forbrytelse mot menneskeheten. Overgrep skal straffeforfølges, men så langt er det bare et fåtall som er straffet. Det er behov for å styrke oppfølgingen av internasjonal rett på dette området og vurdere mulighetene for styrket overvåking. I den internasjonale straffedomstolens tiltale mot Sudans president al-Bashir er voldtekt som våpen ett selvstendig tiltalepunkt.

Det finnes også eksempler på at hjelpearbeidere har begått overgrep mot kvinner og barn. Det er viktig at de humanitære aktørene har en klar og tydelig nulltoleranse overfor slike handlinger. Humanitære aktører må ha et bevisst forhold til problemstillingen i sitt rekrutteringsarbeid og sterkt fokus på det forebyggende arbeidet i alle ledd for å hindre at slike hendelser skjer. Videre må de humanitære organisasjonene ha et effektivt apparat for å håndtere situasjoner hvor overgrep likevel gjøres.

Seksuell trakassering og utnyttelse har også forekommet i FN-operasjoner, av styrker med mandater som forplikter dem til å beskytte sivilbefolkningen. Norge har deltatt aktivt i arbeidet med å fremme FNs nulltoleranse-politikk på dette området, for å forebygge at FN-personell begår seksuelle overgrep. Et viktig tiltak har vært etableringen av egne team som driver opplæring av FN-personell, etablerer klagemekanismer og holder møter med lokalbefolkningen.

Våpen som landminer og klaseammunisjon tar i overveiende grad sivile liv, ikke minst barn og unge. I tillegg til de humanitære konsekvensene mens konflikten pågår forårsaker ueksploderte miner og klaseammunisjon ødelagte levekår og sikkerhetsproblemer lenge etter at krigen er avsluttet, ikke minst i forbindelse med hjemvending av flyktninger og internt fordrevne.

Krig, nød og sykdom henger sammen. Voldelig konflikt leder til økt sykelighet og dødelighet og har ringvirkninger som er langt mer omfattende enn de direkte krigsskadene. Men sykdom rammer ulikt. Det er særlig sårbare befolkningsgrupper som rammes: barn, kvinner og migranter.

Barnedødelighet er en god indikator på et lands konfliktnivå. Også mødredødeligheten i forbindelse med fødsler er særlig høy i konfliktsituasjoner, både fordi vanlige helsetjenester bryter sammen og fordi slik hjelp ikke prioriteres i den bistanden som gis. Mangel på reproduktive helsetjenester rammer kvinner hardt i konfliktsituasjoner.

Smittsomme sykdommer er et problem i katastrofeområder. I første rekke skyldes dette katastrofesituasjonen i seg selv, men også fordi mangel på infrastruktur, sanitæranlegg og vannforsyning vil ramme hardt i en situasjon der folk bor tett og provisorisk, og helsetjenester ikke finnes.

I erklæringen som initiativet for «Utenrikspolitikk og helse» la fram i mars 2007 1 , tas det til orde for en mer helhetlig tilnærming til å overvåke en befolknings lidelser og helsesituasjon i konflikter og krig, særlig når det gjelder de indirekte virkningene. Kvinners rolle som omsorgspersoner og kvinners og jenters voldsutsatte situasjon må gis økt oppmerksomhet.

Væpnet konflikt oppstår oftest i land hvor staten mangler kapasitet og/eller makt til å styre samfunnet. Det kan dreie seg om manglende institusjonell, organisatorisk eller finansiell kapasitet, eller fravær av normer og regler for stat og befolkning. Slike svake eller sammenbrutte stater mangler en velfungerende statsforvaltning som oppfyller sine forpliktelser til å sørge for bl.a. sikkerhet, helse og utdanning. Oppbygging av sosiale tjenester som helsehjelp kan gjøre det lettere å bygge den tilliten som trengs for å skape fred. Dette er bl.a. relevant for arbeidet til FNs fredsbyggingskommisjon og kommisjonens samarbeid med Verdens Helseorganisasjon (WHO).

4.3 Migrasjon og urbanisering

En feilslått landbrukspolitikk, klima- og miljøendringer og befolkningsvekst er faktorer som bidrar til økt migrasjon og urbanisering. Dette er ingen ny utvikling; migrasjon er en tradisjonell tilpasningsstrategi. Det nye er at særlig Afrikas jordbruksområder er mer utarmete enn tidligere. Forørkning er en medvirkende faktor til den sterke urbaniseringen i Afrika.

Mange og sammensatte årsaksforhold får mennesker til å forlate hjemstedet, men økt fattigdom er trolig avgjørende. Og de fleste av migrantene vil ikke være flyktninger i folkerettslig forstand, men økonomiske migranter og internt fordrevne.

Flertallet av verdens innbyggere er nå bosatt i byer. Mange migranter har slått seg ned i raskt voksende slumstrøk. Byer representerer håp og muligheter for en bedre framtid for mange mennesker, men dersom tilveksten skyldes flukt og de urbane flyktningene ikke får inntektsgivende arbeid, kan den lett føre til økt slumdannelse og sosial uro.

Urbane flyktninger er et fenomen som det humanitære systemet har liten erfaring med. Mens den klassiske håndteringen av flyktningproblemer har vært etablering av leire, bidrar urbanflyktningene til å tvinge fram nye former for humanitært arbeid.

Migranter vil kunne oppleve økt sikkerhetsrisiko i opprinnelses-, transitt- og mottakerlandet. Vold, menneskehandel og overgrep er viktige stikkord, slik vi så det i Sør-Afrika våren 2008 da migranter fra Zimbabwe ble forfulgt og trakassert. Flere tusen mennesker omkommer hvert år i forsøket på å krysse Middelhavet, i det karibiske området og langs grensen mellom USA og Mexico.

Teknologiske og økologiske katastrofer kan få uante humanitære følger for byer og tettsteder. Ukontrollerte kjemiske eller radioaktive utslipp, også som følge av terrorhandlinger, kan gi massive ødeleggelser og kreve humanitær innsats. Disse utfordringene fanges i dag ikke godt nok opp av det etablerte humanitære systemet.

4.4 Matsikkerhet, helse og utdanning

Matsikkerhet

Økt matsikkerhet for de mest utsatte må møtes med koordinert handling, ikke bare i form av matvarehjelp og humanitær innsats, men først og fremst ved å ta tak i de underliggende årsakene. Produktiviteten i jordbrukssektoren og fiskeriene må økes basert på bærekraftige tiltak.

Med en sterkt voksende befolkning vil økt matproduksjon og utvikling av landbruket globalt, herunder klimatilpasning, være en av de viktigste forutsetningene for å forebygge framtidige humanitære katastrofer. Jordreform og andre endringer i eksisterende maktstrukturer er også nødvendige for at sårbare grupper skal få tilgang til den maten som produseres.

Matvarehjelp skal brukes med omhu slik at den ikke bidrar til å undergrave et bærekraftig lokalt og regionalt jordbruk. Også utdeling av såkorn krever grundige behovsanalyser. Utdeling av penger til nødlidende er i mange situasjoner et mer effektivt alternativ, ved at det gir mottakerne flere valgmuligheter og bidrar til å styrke det lokale næringslivet. Det er viktig at utdelingen av mat eller penger sikrer at det er de sårbare gruppene som får nytte av hjelpen.

Helse

For befolkningens overlevelse er tilgangen på rent vann og fungerende sanitærtjenester i mange tilfeller en vel så kritisk faktor som matforsyninger. Rent vann er helt avgjørende for å hindre spredning av smittsomme sykdommer og for å sikre barns overlevelse.

Klimaendringene skaper økt helserisiko: Matproduksjonen kan rammes i sårbare regioner, flom fører med seg nye vannbårne sykdommer, og temperaturøkninger betyr større utbredelse av smittebærere for bl.a. malaria.

Verdenssamfunnet har de siste årene viet mye oppmerksomhet til å bygge opp bedre beredskap for å håndtere en ny global pandemi. WHO mener at det ikke lenger er spørsmål om hvis , men når , en slik pandemi vil slå til. En sykdom med stor dødelighet, et meget stort og hurtig spredningspotensiale og lite effektive behandlingstiltak vil stille store krav til koordineringen mellom FNs krisehåndteringsapparat, internasjonale organisasjoner, NGOer og nasjonale myndigheter. Responsen på svineinfluensaen våren 2009 er en illustrasjon på de omfattende mottiltakene som anses nødvendige.

Hiv/aids er fortsatt en meget alvorlig helseutfordring i enkelte land og har dessuten stått i fokus i forbindelse med krigssituasjoner. Men flere undersøkelser viser at det ofte er migrasjon og bortfall av helsetjenester som er utslagsgivende for hiv/aids-spredningen – mer enn konfliktsituasjonen selv. Kriser, spesielt de som innebærer forflytninger, øker risikoen for hiv-smitte fordi de bl.a. løser opp sosiale nettverk og familiestrukturer, øker risikoen for seksuell vold, reduserer tilgangen til forebyggende og behandlende hiv-tjenester og/eller ved at forflytningen skjer til et sted med høyere hiv-forekomst.

De største truslene mot menneskers liv og helse i katastrofesituasjoner er imidlertid verken oppsiktvekkende eller uvanlige. Folk dør i forbindelse med fødsler, av diaré og lungebetennelse, av vanlige sykdommer og mangel på behandling, av akutte såvel som kroniske lidelser som aids og tuberkulose. Dette er en hovedgrunn til at sykdomsbyrden knyttet til katastrofer er vel så stor etter at katastrofen er overstått.

Etter den akutte fasen i humanitære katastrofer er det viktig å opprettholde fokus på grunnleggende helsetjenester, særlig for barn og kvinner. De humanitære organisasjonene som mobiliserer i en katastrofesituasjon, vil for en kort tid kunne kompensere for sammenbruddet i et lands eget helsesystem. Men når den akutte situasjonen er forbi, vil presset være stort (økonomisk og politisk) for å trekke organisasjonene ut.

Samtidig viser erfaringen at helsetjenester og infrastruktur som sikrer vann og sanitærforhold, har vanskelig for å nå opp både i nasjonale og internasjonale gjenoppbyggingsbestrebelser. I tillegg vil mange fattige lands kroniske mangel på helsepersonell være sterkt forverret på grunn av migrasjon, som er forårsaket av krisen selv.

Dette stiller økende krav til en bedre samordnet helseinnsats. Spesielt barn er også utsatte for de psykiske virkningene av en katastrofesituasjon. Vold, overgrep eller tap av foreldre utsetter barn for store psykiske påkjenninger som vil prege dem og omgivelsene deres i lang tid.

Utdanning

Mangelen på utdanningstilbud i verden er størst for barn og unge som er rammet av krise og konflikt. Utdanning anses ofte som en andreprioritet under humanitær respons blant internasjonale givere og blir derfor gjerne underfinansiert. FN og internasjonale humanitære organisasjoner må bli bedre til å integrere utdanning i humanitære kriser.

Kunnskap og utdanning gir den enkelte oversikt, trygghet og selvbevissthet. Bedre basiskunnskap styrker menneskers muligheter til å ta vare på sitt eget liv og gjør det vanskeligere for profitører å utnytte befolkningen til egne formål.

Satsing på utdanning er også en del av en bredere utviklingsagenda. Utdanning under humanitære kriser er blant annet en nødvendig satsing for å oppnå tusenårsmål 2 om utdanning for alle barn innen 2015. Utdanning er også ofte et premiss for å fremme forsoningsinitiativ, skape gjensidig respekt og etablere varig fred. Støtte til utdanningstiltak under humanitære kriser bidrar til barns beskyttelse og kan forebygge at barn blir rekruttert som barnesoldater, eller blir ofre for prostitusjon. Det er viktig at planlegging av utdanning under humanitære kriser er med i forebyggings- og beredskapsplaner. Regjeringen mener at arbeidet som gjøres i regi av INEE (Interagency Network for Education in Emergencies), er viktig.

Skolen kan være en egnet arena for distribusjon og koordinering av annen humanitær bistand som mat og medisiner. Skolen etablerer tryggere rammer for barn og unge. Deres rettigheter blir ofte neglisjert under væpnede konflikter og naturkatastrofer. Videre bidrar inkluderende utdanning til tidlig gjenoppbygging og normalisering av rammede samfunn. Både elever og lærere trenger kunnskap om hvordan de best mulig kan takle en ny katastrofesituasjon.