Veileder for utredning av virkninger for sysselsetting og tjenestetilgang i distriktsområder

 

 

1. Innledning

Beslutninger som tas innenfor ulike sektorer kan samlet og over tid påvirke den geografiske fordelingen av arbeidsplasser og tjenestetilbud. Målene for distrikts- og regionalpolitikken er regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner i hele landet, slik at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret opprettholdes og hele landet tas i bruk. Yrkesdeltakelse, velfungerende arbeidsmarkeder og tilgang på tjenester er viktig for å nå disse målene.

Dette krever at hvert enkelt fagdepartementet er oppmerksomme på mulige konsekvenser av sektorpolitikk for sysselsetting og tjenestetilgang i distriktsområder. Den regionale balansen utvikles over tid, og påvirkes av summen av mange små og trinnvise endringer. Mange politikkendringer skjer gradvis gjennom lovendringer, forskrifter, meldinger og proposisjoner.

1.1 Bruk av veilederen

Veilederen erstatter Veileder for distriktsmessige konsekvensutredninger av 1. mai 1998. Den supplerer utredningsinstruksen og veilederen til denne, og er relevant når departementer og andre sektormyndigheter vurderer tiltak som kan påvirke sysselsetting og tjenestetilgang i distriktsområder.

Alle statlige tiltak som har virkninger utover egen virksomhet skal utredes, jf. Utredningsinstruksen og veilederen til denne. I denne sammenheng gjelder dette særlig politikkendringer eller andre tiltak som kan påvirke tilgang på offentlige og private arbeidsplasser og/eller tjenester.

Utredningsinstruksen etablerer et minimumskrav til utredninger, formulert i seks spørsmål. Denne veilederen utdyper spørsmål 4, knyttet til samlete virkninger for distriktsområder: «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene for sysselsetting og tjenestetilgang? Hvilke steder og arbeidsmarkeder blir berørt?»

Det følger av utredningsinstruksen at det skal gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser for tiltak som forventes å medføre vesentlige virkninger. For å gjennomføre slike analyser, se DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (pdf).

For utredninger og beslutninger i enkeltsaker om lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon gjelder egne retningslinjer.

2. Virkninger for distriktsområder

Utredningsinstruksen stiller krav til statlige utredninger av alle typer tiltak. Denne veilederen er avgrenset til å utdype hva som skal utredes dersom tiltaket forventes å ha virkninger for distriktsområder. Dette er ofte å regne som fordelingsvirkninger, jf. Finansdepartementets rundskriv R-109/14 om Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. (punkt 10.1):

Der det er relevant, skal det gis tilleggsinformasjon om fordelingsvirkninger av tiltaket. Fordelingsvirkninger for særlig berørte grupper og områder, herunder eventuelle interesse-konflikter, skal kartlegges og omtales på en måte som gir beslutningstakeren grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen i ulike alternativ. Det skal redegjøres for hvordan ulike mål om fordeling og interessekonflikter kan påvirke hvorvidt det er ønskelig å gjennomføre tiltaket.

Ifølge DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2018) bør man vurdere hvordan grupper og områder som kommer dårligere ut som følge av tiltak, kan kompenseres, og evt. på hvilken måte. (Les mer om fordelingsvirkninger i kap. 3.7 i nevnte veileder fra DFØ.)

2.1 Vurdere behov for utredninger

Ettersom det distriktspolitiske målet om regional balanse først og fremst handler om tilgang på arbeidsplasser og tjenester, er det relevant å vurdere behovet for en konsekvensutredning med utgangspunkt i følgende spørsmål:

• Påvirker tiltaket antall arbeidsplasser i offentlig eller privat sektor, enten direkte eller indirekte?
• Påvirker det bestemte næringer i særlig grad?
• Påvirker det tilgang på tjenester eller reisetid til fysisk tjenestetilbud i offentlig eller privat sektor?

Dersom man kan svare ja på et eller flere av spørsmålene over, og dersom virkningene antas å være vesentlige for distriktsområder, eller omdiskuterte eller usikre, bør konsekvensene utredes (se også kap. 2.2.3 i veilederen til utredningsinstruksen). En reduksjon i antall arbeidsplasser eller tjenestetilbud kan ha varierende virkning for det berørte området, avhengig av størrelsen på og sammensetningen av arbeidsmarkedet. Spørsmålet om hvorvidt virkningene er vesentlige må derfor ses i sammenheng med størrelsen på det berørte bo- og arbeidsmarkedet. Små arbeidsmarkeder er mer sårbare for endringer enn store, slik at en relativt liten endring i antall arbeidsplasser kan ha større konsekvenser enn tilsvarende endring i et større arbeidsmarked.

2.2 Utrede virkninger

For å vurdere om tiltaket har virkninger for distriktsområder, er følgende spørsmål relevante:

• Har tiltaket konsekvenser for antall årsverk/sysselsatte i berørte næringer, sett i forhold til antall sysselsatte i det berørte arbeidsmarkedet?
• Har tiltaket konsekvenser for antall bedrifter i berørte næringer, inkludert relaterte leverandør- og kundebedrifter?
• Har tiltaket konsekvenser for innbyggernes tilgang til tjenester?
• Har tiltaket konsekvenser for særlige grupper av befolkningen eller spesifikke deler av næringslivet?
• I den grad det er mulig, bør virkninger for befolkningsutviklingen belyses.

Dersom tiltaket ikke er konkretisert slik at virkningen lar seg beregne, bør det gjøres en overordnet vurdering av sannsynligheten for at tiltaket kan ha virkninger for nevnte faktorer.

Et forsvarlig beslutningsgrunnlag krever at virkningene utredes godt nok til å gi en reell forståelse for hvordan berørte parter, grupper og steder påvirkes. Dette er en forutsetning for å kunne veie nytte og kostnader mot hverandre og for eventuelt å kunne vurdere kompenserende tiltak.

2.3 Utrede kompenserende tiltak

De aller fleste politikkendringer har andre formål enn de rent distriktspolitiske. Hensynet til andre politiske målsettinger kan derfor tilsi at tiltaket bør gjennomføres, selv om konsekvensutredningen viser at virkningene vil være uheldige for distriktsområder. I slike tilfeller kan konsekvensutredningen danne grunnlag for kompenserende tiltak. Utredningen bør derfor kartlegge og vurdere mulige kompenserende tiltak for å redusere eventuelle negative virkninger for distriktsområder.

3.  Vurdere virkninger på et tidlig stadium

Virkninger bør vurderes tidlig i utrednings-/beslutningsprosessen. Slik kan vurderingene danne grunnlag for utforming av valg og tiltak, for eksempel i forarbeidene til meldinger og proposisjoner (NOU'er eller andre utredninger) (jf. utredningsinstruksens punkt 3-1). Vurdering av behov for konsekvensutredning bør skje samtidig med fastsetting av mandat eller ved oppstart av arbeidet. Eksisterende utredninger/datamateriale kan brukes som grunnlag for slike vurderinger.

3.1 Kommunal- og distriktsdepartementet skal involveres

Fagdepartementet skal så tidlig som mulig avklare behov for konsekvensutredning med Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Det bør gjennomføres en utredning dersom virkningene kan være vesentlige for berørte områder, eller om virkningene er omdiskuterte eller usikre (se punkt 2.1 over). Saker som er utredet, skal forelegges KDD.

Videre skal ansvarlig departement forelegge alle forslag med vesentlige endringer for berørte departementer (jf. utredningsinstruksens punkt 3-2). I veilederen til utredningsinstruksen heter det at "Dersom et tiltak som utredes vil medføre vesentlige virkninger for distriktsområder, skal saken forelegges Kommunal- og moderniseringsdepartementet." Se også utredningsinstruksens punkt 3-1 om Tidlig involvering.

4.  Metoder, eksempler og datakilder

Regionalpolitisk avdeling i KDD publiserer jevnlig Regionale utviklingstrekk, som gir oversikt over samfunnsutviklingstrekk og egenskaper ved bo- og arbeidsmarkedsregioner. Analysene bygger på registerbaserte data og kan være nyttige for å vurdere sannsynligheten for at et foreslått tiltak vil ha konsekvenser. KDD kan være behjelpelig med spesialtilpassede analyser av ringvirkninger (f.eks. ved hjelp av PANDA-modellen) dersom det foreligger tilstrekkelig datagrunnlag.

Et eksempel på en oversiktlig konsekvensutredning er Samfunnsmessige virkninger av Lierne bakeri (2014) (FoU-rapport 2014:13). Rapporten beskriver sannsynlige konsekvenser for sysselsetting og befolkningsutvikling i et område ved nedleggelse av en virksomhet. Rapporten gjør bruk av PANDA-modellen, og inneholder en beskrivelse av hvilke forhold som studeres og hva som er gjort for å belyse aktuelle problemstillinger.

Kilder til relevant statistikk til analyseformål kan være:

Statistisk sentralbyrå
Statistikkbanken til SSB har mye nyttig tallmateriale. Se bl.a. disse nettsidene:

• SSBs hovedside om virksomheter, foretak og regnskap
• Oversikt over næringsgrupperinger (SN2007)
• Statistikk om foretak
• Statistikk om virksomheter

Det er også mulig å bestille tilrettelagt statistikk fra SSB.

Brønnøysundregistrene har statistikk bl.a. fra

• Oppgaveregisteret
• Enhets- og foretaksregisteret

Digdir (Digitaliseringsdirektoratet) har nøkkeltall og statistikk om offentlig forvaltning innen bl.a.

• digitalisering
• innkjøp

Digidir forvalter også nettportalen data.norge.no som er et register over åpne data i Norge. 

 
Aktuelle lenker:

• Regionale utviklingstrekk 2021 
• Utredningsinstruksen (DFØ)
• Veileder til utredningsinstruksen (DFØ)
• Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (DFØ) (pdf)