Notat fra Petroleumsfondets Folkerettsråd

Omhandlene rapport fra CaringCompany-Etikanalytikerna om utelukkelse av selskaper

Petroleumsfondets Folkerettsråd

Oslo 13.06.2003

Notat til Finansdepartementet om

Rapport fra CaringCompany-Etikanalytikerna om utelukkelse av selskaper

Problemstilling

Petroleumsfondets folkerettsråd (Folkerettsrådet) er i brev av 13.04.2003 blitt bedt av Finansdepartementet om å vurdere en rapport fra CaringCompany-Etikanalytikerna (CCEA) som tar sikte på å identifisere selskaper som har virksomhet i strid med internasjonale forbud mot antipersonellminer, kjemiske og biologiske våpen, seksuell utnyttelse av barn og de verste former for barnearbeid.

Folkerettsrådet oppfatter henstillingen slik at det Finansdepartementet ønsker vurdert er for det første CCEAs metode og i hvilken grad metoden egner seg til å belyse de relevante problemstillinger, for det andre i hvilken grad CCEAs konkrete anbefalinger er basert på holdbare premisser.

GES-metoden

CCEA baserer sine analyser på sin såkalte GES-metode. GES står for Global Ethical Standard. I henhold til CCEA er den ”et verktøy for å unngå investeringer i selskaper som i følge dokumentasjon driver sin virksomhet i strid med veletablerte internasjonale regler”. 1”a tool for avoiding investments in companies, which are documented to conduct business in a manner contrary to well-established international norms”. CCEA<span style='mso-spacerun:yes'> </span>dok. side 3 Analysene foretas, i henhold til CCEA, ”på basis av en systematisk gjennomgang av utvalgte FN-organer og NGOer med konsultativ status i FN”. 2“The analysis is made on the basis of systematic screening of selected UN bodies and Non-Governmental Organizations with UN consultative status.” CCEA<span style='mso-spacerun:yes'> </span>dok. side 3

Videre heter det at den primære informasjonen blir analysert og vurdert i forhold til internasjonale regler som sikrer menneskerettigheter og miljø. 3“The primary information is analysed and assessed in relation to international norms that secures human rights and environment.” CCEA dok. side 3 Det går ikke klart fram hvordan GES-metoden kan benyttes for eksempel når det gjelder internasjonale regler angående våpen. CCEAs henvisning til ”FN-konvensjoner” om antipersonellminer, biologiske våpen og kjemiske våpen ser ikke ut til å være knyttet opp til den generelle GES-metoden. 4Antipersonellminekonvensjonen er ikke en FN-konvensjon. CCEA har heller ikke korrekt henvisning til forbudet mot seksuell utbytting av barn. Henvisningen deres er<span style='mso-spacerun:yes'> </span>til ”The Convention of the rights of the Child on child prostitution and child pornography”, mens den skulle vært til “Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Sale of Children, Child Prostitution and Child Pornography”.

GES-metoden innebærer, i henhold til dokumentet, at alle selskaper i investeringsuniverset blir gjenstand for søk gjennom utvalgte FN-kilder og FN-relaterte kilder (UN and UN-related sources). I dokumentet vises det også til FN-organer (UN-bodies), uten at det er spesifisert hvilke FN-organer det siktes til. Folkerettsrådet forstår det slik at det er henvisningene i vedlegg 1 til en rekke instanser som f.eks. FNs høykommissær for menneskerettigheter, ILO, FNs Global Compact, UN Department for Disarmament Affairs, samt en rekke NGOer og ”others”, som utgjør FN-kilder og FN-relaterte kilder.

I dokumentet sier CCEA at denne kildetilnærmingen sikrer en kontinuerlig tilgang til oppdatert, global, sammenlignbar informasjon og en ”definisjon” på hvordan informasjonen kan knyttes til selskapene. Dokumentet sier ikke hvordan selskapene i investeringsuniverset blir sjekket opp mot disse kildene. Dette gjør at det er vanskelig å vurdere holdbarheten i ovennevnte påstand. Folkerettsrådet antar at man enten må søke via søkemotorer på internett, eller at man må foreta manuelle dokumentsøk.

”FN-kilder”

Å foreta manuelle dokumentsøk er neppe realistisk når det gjelder flere av de viktigste FN-kildene som er nevnt i dokumentet. For eksempel er FNs høykommissær for menneskerettigheter et stort sekretariat for alle FNs menneskerettighetsrelaterte mekanismer og prosedyrer. De dokumentene som stammer fra de traktatbaserte mekanismene, som f.eks. konvensjonenes overvåkningskomiteer og deres rapporter og anbefalinger til alle konvensjonspartene, er ikke tilpasset et elektronisk søkesystem hvor det er mulig å gå inn med navnet på et selskap og få ut dokumenter hvor dette selskapet er nevnt. Det samme gjelder de såkalte pakt-baserte mekanismene, som f.eks. FNs menneskerettighetskommisjon eller FNs spesialrapportører eller andre instanser. Dette skyldes at FN i hovedsak er en mellomstatlig organisasjon, dvs. at det som reguleres er statenes og ikke selskapers opptreden. Det vil derfor være tilfeldig og helt unntaksvis at et selskap nevnes i en alminnelig FN-kontekst i forbindelse med menneskerettigheter. Selv om CCEA skulle ha foretatt manuelle søk i alle traktatbaserte eller paktbaserte tilgjengelige dokumenter ville ikke dette gitt informasjon i særlig grad om selskapers opptreden. Metoden synes derfor ikke egnet som grunnlag for vurdering av selskaper i den grad den baserer seg på FN-dokumenter.

Når det gjelder arbeidstakerrettigheter, viser vedlegget både til ILO (den internasjonale arbeidsorganisasjonen) og til ILOs søke-nettsted, ILOLEX. Også ILO er en mellomstatlig organisasjon, som har et utstrakt samvirke mellom stater, arbeidstakere og arbeidsgivere, men som heller ikke overvåker eller rapporterer om selskapers opptreden. Her er det imidlertid mulig å søke på selskaper, men bare sammen med en aktuell konvensjon, hvilket brudd på konvensjonen det gjelder, hvilket land det gjelder og årstall. Det betyr at man også her i stor grad må foreta et manuelt søk på grunnlag av informasjon man allerede har, med mindre man har utviklet egne søkemaskiner koblet opp til for eksempel ILOLEX. Heller ikke når det gjelder denne kilden forklares det hvordan søk foretas eller hvordan informasjon samles inn og oppdateres.

Øvrige FN-kilder som nevnes i vedlegget er UN Global Compact, UN Mine Action Center, IAEA (det internasjonale atomenergibyrået), UN Department for Disarmament Affairs, og UN Institute for Disarmament Research. Ingen av disse kildene overvåker selskapers opptreden, og det er heller ikke mulig å gå inn på deres nettsteder og få treff bare ved hjelp av navn på selskaper. Hvordan de faktisk benyttes i GES-metoden virker uklart.

”FN-relaterte kilder”

Som nevnt heter det i dokumentet at GES-metoden er basert på ” en systematisk gjennomgang av utvalgte FN-organer og NGOer med konsultativ status i FN”. Det framgår av sammenhengen at det er disse NGOene som omtales som FN-relaterte kilder. I utgangspunktet er kategorien NGO med konsultativ status i FN svært omfattende. Siste tilgjengelige liste over slike NGOer fra ECOSOC fyller 63 sider. 5NGOs in consultative status with ECOSOC, 1. November 2002. Web-adresse: www.un.org/esa/coordination/ngo I vedlegget har imidlertid CCEA begrenset NGOene til et titalls organisasjoner, noen med høy offentlig profil og stor grad av troverdighet slik som Amnesty International, Human Rights Watch, World Federation of Trade Unions, International Campaign to Ban Landmines, International Save the Children Alliance og Anti Slavery International. I tillegg nevnes i vedlegget andre NGOer og en rekke organisasjoner og andre instanser som kategoriseres som dels ”NGO” og dels ”other” uten at skillet mellom disse to er forklart.

Folkerettsrådet antar at det vil være mulig å følge med på hjemmesidene til mange av disse NGOene og på den måten i noen grad holde seg oppdatert på konkrete situasjoner om alvorlige menneskerettighetskrenkelser som kommer pressen eller andre for øret. På hjemmesidene til f.eks. Amnesty og Human Rights Watch er det lagt inn søkesystem slik at det går an å søke i deres arkiver på bl.a. selskaper. For å fange opp alle rapporterte menneskerettighetsbrudd vil en nitidig og systematisk overvåkning være nødvendig. Det sies ikke noe i dokumentet om hvordan en slik overvåkning evt. foregår.

Folkerettsrådet vil påpeke at det er misvisende å kalle NGOer generelt for FN-relaterte kilder. Det er en grunnleggende forskjell på en mellomstatlig organisasjon, som FN er, og en ikke-statlig organisasjon (NGO). Når noen av disse har konsultativ status i FN er det nettopp for å fremme synspunktene til ikke-statlige aktører, som ellers ikke ville bli hørt i FN-systemet. De fleste NGOer vil på denne bakgrunn ta klart avstand fra å bli omtalt som FN-relaterte.

Vurderingsmetoden

I følge dokumentet til CCEA sjekkes rapporterte menneskerettighetskrenkelser opp mot to sett av kriterier, de såkalte ”Reporting Source Criteria” og ”Incident Criteria”. De førstnevnte kriterier anses oppfylt når ett eller flere av følgende inntreffer:

  • den rapporterte krenkelsen er blitt undersøkt av en offisiell kilde (f.eks. FN-organ)
  • selskapet er blitt utsatt for en sanksjon (”sanctioned”) av en regional eller nasjonal domstol eller annet offentlig organ
  • selskapet har akseptert ansvar for krenkelsen

De sistnevnte kriterier (Incident criteria) anses oppfylt når selskapet er assosiert med systematiske hendelser som har ført til alvorlige negative konsekvenser, når systematiske hendelser har ført til mindre konsekvenser, og endelig når enkelthendelser har ført til alvorlige negative konsekvenser. Utelukkelse anbefales når både Reporting Source Criteria og Incident Criteria er oppfylt. 6CCEA dok. Side 5

Det er noe uklart hva det første av de tre ”Reporting Source Criteria” innebærer. For det første er det uklart hva som ligger i betegnelsen ”undersøkt” (examined), og for det andre er det uklart hva som ligger i betegnelsen ”offisiell kilde (f.eks. FN-organ)” (official source (e.g. UN body)). I den grad menneskerettighetskonvensjonenes overvåkningsorganer ”undersøker” menneskerettighetsbrudd, er det enten i form av vurdering av periodiske statsrapporter om gjennomføring av de enkelte konvensjoner, eller individklagesaker fra enkeltpersoner. I begge tilfeller er det statene som blir ”undersøkt”, ikke selskaper. Det samme gjelder dokumenter fra spesialrapportørene. Når det gjelder de sentrale FN-organene, som Generalforsamlingen, Sikkerhetsrådet, ECOSOC eller Den internasjonale domstol, foregår det heller ikke her noen undersøkelser eller vurderinger av selskapers opptreden. Dette er det generelle utgangspunkt for både FN og ILO.

I en ILO-kontekst er det imidlertid større muligheter for at selskaper vil kunne bli nevnt i forbindelse med klager eller rapporter om brudd på arbeidstakerrettigheter. Det er likevel ikke slik at selskaper vil bli gjenstand for ”undersøkelse” eller noen annen form av autoritativ vurdering av et ILO-organ. Systemet er basert på at det er statene som må sørge for at selskaper ikke tillates å bidra til krenkelser av rettigheter. For ordens skyld nevnes det at ILO ikke regnes som et FN-organ, men som et ”specialized agency”.

Folkerettsrådets vurdering

Folkerettsrådet finner det vanskelig å fullt ut vurdere holdbarheten av GES-metoden utfra den generelle beskrivelsen i dokumentet, men anvendt slik den er beskrevet er det sannsynlig at den vil gi ufullstendig informasjon om selskapers opptreden og produksjon. De oppgitte hovedkildene, nemlig FN-kilder og FN-relaterte kilder, kan i beskjeden grad gi informasjon om hvordan selskaper opptrer. Det er videre uklart hva det første ”Reporting Source Criterium” innebærer, og dette utgjør en sentral del av selve metoden. Det er derfor vanskelig å se at GES-metoden vil fungere tilfredsstillende i praksis.

Når det er snakk om å trekke selskaper ut av investeringsuniverset på grunn av påståtte menneskerettighetskrenkelser bør kildene som begrunner dette være etterprøvbare. Slik GES-metoden er beskrevet og slik resultatene er dokumentert i CCEAs rapport er ikke dette kravet oppfylt.

De konkrete anbefalingene

Marriott

CCEA anbefaler at 14 verdipapir som synes å tilhøre 4 ulike selskaper som er relatert til Marriott International Inc. trekkes ut av investeringsuniverset. Begrunnelsen oppgis å være NGO-rapporter om seksuell utnyttelse av barn som har foregått på Marriott hotell i Costa Rica, samt en domfellelse av en person i Høyesterett i Costa Rica for seksuell utnyttelse av barn.

Rapportene kommer fra to NGOer, Casa Alianza og GMACL (Global March Against Child Labour). 7For ordens skyld kan det også nevnes at ingen av de to nevnte NGOer befinner seg blant NGOene på ECOSOC’s 63 sider lange liste over NGOer med FN-konsultativ status. Det er i CCEAs dokument oppgitt referanser til webadresser for enkelte av dokumentene det vises til, men de fleste av dem, er ikke (lenger) tilgjengelige på nettet. 8Det er oppgitt at det foreligger et dokument som utgjør en del av de to nevnte NGOenes presentasjon til en FN-arbeidsgruppe (UN Working Group on Contemporary Forms of Slavery). Dette dokumentet er henvist til i form av to webadresser som heller ikke er tilgjengelige, men hvor det fremgår at det er året 1999 det er snakk om. I arbeidsgruppens rapport for 2000 (i 1999 ble det ikke utgitt noen rapport) er ingen av de to NGOene CCEA nevner oppgitt som observatører under arbeidsgruppens årlige sesjon, se FN-dokument E/CN.4/Sub.2/2000/23, 21 July 2000, para 12-14, side 5. Ved en rask gjennomgang av de to organisasjonenes hjemmesider fant vi flere henvisninger til straffesaken mot personen som ble dømt for hallikvirksomhet, men ingen som impliserer at Marriott-kjeden er skyldig i medvirkning til denne virksomheten. 9Den eneste referansen til Marriott var: ”Victims also reported how they had been taken to clients in The Marriott, Presidente, Del Rey and other hotels in San Jose.”

CCEA sier i sitt dokument at Costa Rica er blitt ”severely criticized in a UN arena for difficulties and weak legislation in terms of sexual exploitation”. Her vises det til hjemmesidene til World Tourism Organisation, hvor det ikke var mulig å finne denne referansen til FN-kritikk av Costa Rica. 10Det kan se ut som CCEA legger til grunn at World Tourism Organization er en FN-organisasjon, hvilket ikke er riktig Folkerettsrådet viser til at hvis FN har kritisert Costa Rica vil kildene være for eksempel FN-dokumenter om Costa Rica under de traktatbaserte landrapporteringssystemene, individklageordningene, i FNs menneskerettighetskommisjon, eller i form av kritikk fra en eller flere av spesialrapportørene. Disse dokumentene vil være tilgjengelige i ulike deler av databasen til FNs Høykommissær for menneskerettigheter.

CCEA legger til grunn at hovedkilden i dette tilfellet er en Høyesterettsdom fra Costa Rica hvor en mann ble dømt for grov hallikvirksomhet og seksuell utnyttelse av mindreårige. Det fremgikk, i følge CCEA, at mannen hadde begått mange av forbrytelsene på Marriott Hotell i Costa Rica. Høyesterettsdommen er ikke gjengitt, eller henvist til med f.eks. dato og saksnummer. Det fremgår imidlertid av dokumentasjonen at hotellet eller hotellkjeden Marriott ikke er dømt i saken, og heller ikke har vært tiltalt.

Det hevdes i dokumentet fra CCEA at ”The hotel Marriott in this case can be held responsible due to the fact that the Supreme Court’s verdict is based on testimony involving illegal activities taking place at the hotel’s premises.” CCEA gjør imidlertid ingen forsøk på å vurdere dommen og den øvrige informasjonen på en slik måte at de gjennom en analyse av den tilgjengelige informasjonen sannsynliggjør at hotellkjeden bør anses som medansvarlig for de forbrytelsene som har foregått. Det må normalt finnes en grad av subjektiv skyld for at noen skal kunne dømmes for en handling eller unnlatelse. Her er det ingen argumentasjon for at hotellet var innblandet eller at de engang visste hva som foregikk. Påstanden om medvirkning fra hotellets side er verken dokumentert eller sannsynliggjort.

Folkerettsrådet understreker at det ikke kan utelukkes at slik subjektiv skyld for hotellet eksisterer, men ut fra de opplysninger og vurderinger CCEA anfører i sitt dokument kan man ikke trekke en slik konklusjon.

Ingen FN-kilder eller FN-relaterte kilder er brukt i denne saken. 11Ettersom de to nevnte NGOene ikke har FN-konsultativ status kan de uansett neppe kalles ”FN-relaterte” Tilfeller av seksuell utnyttelse av mindreårige er blitt pådømt i en nasjonal domstol, men det er ikke Marriott hotell i San Jose eller Marriott-kjeden som er blitt dømt. I ”Reporting Source Criteria” fremgår det at det er vedkommende selskap som må være dømt i en nasjonal eller regional domstol. 12”the company has been sanctioned by a regional/national court of law..”(vår uthevning) Man kan derfor ikke se at GES-metodens ”Reporting Source Criteria” er brukt i dette tilfellet. Rådet understreker at mange av CCEAs opplysninger ikke er etterprøvbare ut fra de referanser de viser til i sitt dokument.

Folkerettsrådets vurdering

Folkerettsrådet vurderer CCEAs anbefaling om at Marriott-kjeden trekkes ut av investeringsuniverset som mangelfullt fundert.

Singapore Technologies

CCEA anbefaler uttrekk og utelukkelse av to selskaper på grunn av medvirkning til produksjon av antipersonellminer, nemlig ” CHARTERED SEMI CON” og ” SINGAPORE TECH ENG” (Chartered Semiconductors Manufacturing Ltd og Singapore Technologies Engineering Ltd.).

CCEA har ikke noen henvisninger til den tidligere prosessen i Finansdepartementet angående disse to selskapene. Som kjent trakk Finansdepartementet Singapore Technologies Engineering ut av investeringsuniverset i 2001 etter råd fra Folkerettsrådet. Et år senere ble selskapet Chartered Semiconductors Manufacturing Ltd vurdert av Folkerettsrådet. Det ble ikke anbefalt å trekke dette selskapet ut da forbindelsen til det mineproduserende selskapet ble ansett å være for indirekte til at medvirkningsbestemmelsen i minekonvensjonen var anvendbar på forholdet. Folkerettsrådet innser at CCEA kunne ha kommet til en annen konklusjon angående selskapets grad av medvirkning, men det er ikke argumentert for dette. Også ut fra CCEAs opplysninger fremgår det at det er Singapore Kinetics som har ansvar for produksjon av antipersonellminer. CCEA sier ikke hvorfor de tilsynelatende identifiserer Chartered Semiconductors Manufacturing Ltd med Singapore Kinetics.

Kilden CCEA bruker i dette tilfellet er Land Mine Monitor som publiseres av Human Rights Watch og ICBL (International Campaign to Ban Landmines). Dette er en årlig rapport om alle staters forhold til og eventuelle oppfyllelse av Antipersonell-minekonvensjonen. Rapporten har høy troverdighet, og brukes både av stater og NGOer. Det er viktig å understreke at Land Mine Monitor ikke er en FN-kilde, men at den nettopp har sin troverdighet fordi den er et rent NGO-prosjekt. Det er derfor heller ikke treffende å kalle det en ”FN-relatert kilde”, selv om de to ovennevnte NGOer har konsultativ status i FN.

CCEA har ikke funnet henvisningen til Chartered Semiconductors Manufacturing i Land Mine Monitor. 13Land Mine Monitor, 2002, side<span style='mso-spacerun:yes'> </span>742-743 Det er ikke klart hvilken kilde som ligger til grunn for anbefalingen om utelukkelse av dette selskapet.

Når det gjelder de såkalte ”Reporting Source Criteria”, er ingen av disse oppfylt i dette tilfellet. Tilfellet er ikke blitt undersøkt av en offisiell kilde (FN-organ). Det ville heller ikke vært noe å undersøke siden Singapore ikke er part til Antipersonell-minekonvensjonen. Forbudet mot produksjon mv. av antipersonellminer gjelder bare for de stater som har ratifisert konvensjonen. Verken Singapore eller de aktuelle selskapene gjør altså noe ulovlig. Det ville derfor ikke vært grunnlag for noen form for dom eller erkjennelse av ansvar. De såkalte ”Incident Criteria” er av samme grunn heller ikke oppfylt. Det har ikke forekommet noen ”infringement of an international norm”, som GES-metoden forutsetter.

Det kan således konstateres at heller ikke her er GES-metoden brukt, og den ville neppe kunne anvendes på et slikt tilfelle.

Folkerettsrådets vurdering

Folkerettsrådet vurderer på bakgrunn av det ovenstående CCEAs anbefaling om at Chartered Semiconductors Manufacturing Ltd trekkes ut av investeringsuniverset som ikke begrunnet.

Når det gjelder Singapore Technologies Engineering ble dette selskapet trukket ut av investeringsuniverset i 2001.

Selskaper til observasjon

CCEA anbefaler at fire selskaper skal gjøres til gjenstand for observasjon (observation). Observasjon er en anbefalt følge av GES-metoden bl.a. i tilfeller hvor krenkelser av internasjonale normer ikke kan knyttes til både ”Reporting Source Criteria” og ”Incident Criteria” samtidig. 14Samtidig står det at et selskap kan gjøres til gjenstand for observasjon når selskapet ”has been associated with reported incident/s which does not meet Reporting Source Criteria or Incident Criteria, but relates to an international norm”. Det er ut fra nevnte sammenheng vanskelig å forstå hva dette betyr. De fire selskapene som anbefales for observasjon er ”CHEMRING GROUP, DAIMLERCHRYSLER, RHEINMETALL AG, THALES/THOMSON MULTIMEDIA”. 15CCEA<span style='mso-spacerun:yes'> </span>dok. Side 6 Bakgrunnen for anbefalingen om observasjon er påstand om medvirkning til produksjon av antipersonellminer.

Videre anbefales seks ytterligere selskaper for ”Observations Class 2”. Her er det ikke gitt noen beskrivelse av påståtte brudd og tilknytning til vedkommende selskaper.

Det vil selvfølgelig alltid være viktig å følge med på om selskaper i investeringsuniverset medvirker til produksjon av våpen som kan føre til folkerettsbrudd for Norge. Problemet i forhold til de fire selskapene som er nevnt i forbindelse med antipersonellmineproduksjon er at det er usikkerhet omkring hva som omfattes av definisjonen på en antipersonellmine. CCEA har ikke argumentert nærmere for hvorfor de minene som er omtalt bør være omfattet av forbudet. Folkerettsrådet utelukker ikke at det kan være grunner for å anse våpnene som antipersonellminer, men i det dokumentet vi har fått til vurdering, gis det ikke et slikt grunnlag.

Folkerettsrådets vurdering

Folkerettsrådet finner ikke at det på bakgrunn av CCEA’s dokument er grunnlag for å foreta særskilte observasjoner av de fire selskapene som er nevnt. Det samme gjelder de selskapene som er listet opp som ”Observation Class 2”.

Konklusjon

Folkerettsrådet kan på bakgrunn av ovenstående ikke se at CCEA har dokumentert at de omtalte selskapene har utøvet aktivitet i strid med de internasjonale forbudene mot antipersonellminer, kjemiske og biologiske våpen, seksuell utnyttelse av barn eller de verste former for barnearbeid. Vi kan ikke se at GES-metoden egner seg i særlig grad for å avdekke brudd på slike forbud, og det ser heller ikke ut til at GES-metoden, slik den er beskrevet i CCEAs rapport, faktisk er brukt av CCEA i deres vurderinger av ovenstående spørsmål.