4 Ansvar for og forankring av krisesentertilbodet

4.1 Eit kommunalt ansvar

4.1.1 Ei kommunal plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod

Det er, som omtalt i kapittel 2, store forskjellar når det gjeld den geografiske fordelinga av krisesentra, storleiken, dei økonomiske rammevilkåra, organiseringa og kor mange innbyggjarar krisesentra skal gi eit tilbod til. Det er også forskjellar i det tilbodet dei enkelte sentra kan gi brukarane.

Samansetjinga av brukarane har endra seg over tid. Mens talet på familieplassar på landsbasis ligg godt over den norma Europarådet tilrår, har ein del senter for liten kapasitet. Det er også grunn til å tru at det framleis er eit underforbruk av krisesentertilbodet blant visse grupper av utsette for vald i nære relasjonar. Funksjonshemma kan her brukast som eit døme.

Det er derfor ikkje gitt at den noverande krisesenterstrukturen er optimal, verken for det behovet som finst i dag, eller for eventuelle behov i framtida. Det gjer at det ikkje er tenleg å lovfeste dei eksisterande krisesentra som institusjonar.

Det er viktig at krisesentertilbodet har nærleik til brukarane, og at det er organisert på same nivå som andre viktige tiltak som valdsutsette kan trenge. Kommunen har allereie ansvar for å sørgje for mange av dei helse- og sosialtenestene som krisesenterbrukarar kan ha behov for. Dette taler for at eit lovfesta ansvar for eit heilskapleg krisesentertilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar, også blir lagt til kommunen.

Kommunane har til no stått fritt til å støtte eit krisesenter eller ikkje. I 2007 gav 94 prosent av kommunane her i landet økonomisk støtte til drifta av eitt eller fleire krisesenter. 1 Det utgjer ein auke frå 379 kommunar i 2002 til 406 kommunar i 2007. I det siste tiåret er det blitt etablert stadig fleire kommunalt drivne krisesenter. I 2007 var om lag kvart femte krisesenter kommunalt eller interkommunalt. 2 Det tyder på at stadig fleire kommunar ser på krisesenterverksemda som eit viktig supplement til dei andre kommunale sosial- og helsetenestene når det gjeld å gi hjelp til valdsoffer.

Når kommunen får ansvaret for å sørgje for at utsette for vald i nære relasjonar i deira kommune får eit krisesentertilbod, vil alle kommunar måtte drøfte korleis dei skal kunne løyse oppgåva. Det gjeld også dei kommunane som i dag ikkje gir støtte til drift av noko krisesenter. I prosessen med å gjennomføre lovpålegget i kommunane må ein også gjennomgå rutinane i andre delar av det kommunale hjelpeapparatet for å hjelpe utsette for vald i nære relasjonar. Undersøkingar viser at dei fleste som oppsøkjer eit krisesenter for første gong, har vore i kontakt med ei eller fleire kommunale hjelpetenester tidlegare, utan at valden er blitt tematisert eller fanga opp som problem. 3 Slik kan lovpålegget i seg sjølv vere med på å auke merksemda om vald i nære relasjonar, og om det ansvaret det offentlege har for å følgje opp personar som kan vere utsette for vald. Dette kan føre til at valdsutsette får hjelp på eit tidlegare tidspunkt, og kan også verke førebyggjande.

Etter ei samla vurdering har departementet komme til at eit krisesentertilbod bør ha ei lokal forankring som ein del av det kommunale tiltaksapparatet. Departementet legg til grunn at kommunane i utviklinga av krisesentertilbodet vil ta initiativ til å utvikle gode samarbeidsrutinar mellom kommunale, fylkeskommunale, regionale og statlege instansar som yter tenester som kan vere relevante for personar som er utsette for vald i nære relasjonar. Departementet tenkjer her særleg på instansar og tenesteytarar omtalte i kapittel 2. Departementet meiner at gode samarbeidsrutinar vil føre til eit betre tilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar, til auka kompetanse og til samordning av tenestene i kommunen, mellom kommunane og mellom dei ulike forvaltningsnivåa.

Det er store forskjellar mellom norske kommunar med omsyn til storleiken og såleis også når det gjeld behovet for eit krisesentertilbod. Dette gjer det vanskeleg å gi gode detaljerte føresegner om korleis kommunen bør organisere tenestene sine, medrekna krisesentertilbodet. Departementet meiner at det er kommunen som har kunnskap om og føresetnader for å vurdere korleis ein på ein tenleg måte kan utvikle krisesentertilbodet i tråd med lokale forhold og prioriteringar, samtidig som ein tek omsyn til nasjonale føringar.

Kommunen kan drive krisesentertilbodet sjølv, etablere interkommunalt samarbeid og/eller kjøpe tenestene av andre. Kommunen kan velje å lokalisere heile krisesentertilbodet på ein og same stad, eller drøfte andre løysingar med omliggjande kommunar. Som det vil gå fram i den seinare drøftinga om krav til innhald og kvalitet i eit godt tilbod, er det desse krava som eventuelt set visse rammer for kva løysingar som kan vere moglege. Det er ein føresetnad at kommunane organiserer krisesentertilbodet på ein tenleg måte, basert på dei behova valdsutsette måtte ha, på tenestetilbodet i kommunen elles og på storleiken på kommunen.

Kommunane sitt ansvar for helse- og sosialtenester er dels regulert i sosialtenestelova og dels i kommunehelsetenestelova. Både kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova byggjer på at kommunen står fritt til å organisere sine helse- og sosialtenester innanfor dei generelle rammene og krava til organisering som følgjer av kommunelova. 4 Departementet meiner at dette også bør gjelde her.

På bakgrunn av dette føreslår departementet at det ikkje blir stilt nærmare krav til kommunen om korleis tilbodet skal organiserast, men at kommunen blir pålagd eit ansvar for å sørgje for eit tilbod som er nærmare definert i det forslaget til lov som her ligg føre.

4.1.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Dei aller fleste av høyringsinstansane støttar forslaget om at kommunane skal få eit lovfesta ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod. Det gjeld krisesentra og paraplyorganisasjonane deira, og det gjeld det store fleirtalet av dei faginstansane som har uttalt seg. Det gjeld også fleirtalet av dei kommunane som har uttalt seg, ikkje minst mange vertskommunar for eksisterande krisesenter.

Norsk Krisesenterforbund skriv:

«Norsk Krisesenterforbund er svært tilfreds med at myndighetene nå ønsker å lovfeste krisesentertilbudet i form av å innføre en kommunal plikt til å sørge for at personer som utsettes for vold i nære relasjoner får et helhetlig og godt tilbud. Dette er for Norsk Krisesenterforbund en indikasjon på at man ser tiltak i forhold til vold i nære relasjoner som et offentlig ansvar på linje med tiltak innenfor helse og omsorg, skole, barnehage etc.»

Fråsegna frå Bergen kommune kan siterast for å illustrere synet til mange vertskommunar:

«Byrådet slutter seg til forslaget om å lovfeste krisesentertilbudet i en egen krisesenterlov. En slik lov vil sikre at ofre for vold får et mer forutsigbart og likeverdig tilbud uavhengig av bosted. Byrådet er enig i at et krisesentertilbud må forankres lokalt og inngå som en del av kommunens helhetlige tiltakskjede.»

Somme høyringsinstansar framhevar at det å gi kommunen ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod, vil føre til at krisesentra ikkje utviklar seg til å bli «konkurrerande tilbod» til det etablerte sosial- og helsetenestetilbodet i kommunane. Dette vil kunne betre samarbeidet - til beste for brukarane.

Kommunenes Sentralforbund (KS) går derimot mot forslaget, med denne grunngivinga:

«KS mener at forslaget om lovfesting av tilbudet til voldsutsatte er et unødvendig inngrep i det lokale selvstyret. Det er ikke i tråd med målsettingen om å redusere statlig styring av kommunesektoren, og det er med på å begrense kommunenes muligheter til å se tjenester i sammenheng.»

22 kommunar av dei totalt 73 som har uttalt seg, støttar KS sitt standpunkt. Av desse kommunane er det berre fire som har erfaring som vertskommunar for eksisterande krisesenter.

4.1.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Slik departementet vurderer det, gir høyringsrunden som heilskap ei klar støtte til den løysinga som er vald når det gjeld lovfesting av krisesentertilbodet. Departementet fremjar derfor denne odelstingsproposisjonen med høyringsforslaget som utgangspunkt.

4.2 Lovforankring

4.2.1 Ei eiga lov eller integrering i eksisterande lovverk

Den interdepartementale arbeidsgruppa som arbeidde med førebuingane til høyringsnotatet, vurderte grundig spørsmålet om det var slik at eit krisesentertilbod med fordel kunne heimlast i allereie eksisterande lovgiving.

Økonomisk støtte frå kommunane til dei eksisterande krisesentra er i hovudsak blitt løyvt med tilvising til kommunen sine plikter etter sosialtenestelova. Dette kan vere eit argument for å innlemme kommunen si plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod i denne lova. Sosialtenestelova regulerer allereie drifta av institusjonar for heildøgns omsorg, omfanget av sosiale tenester og kva vilkår som skal gjelde for å få slik hjelp. 5 Eit anna argument kan vere at vald i nære relasjonar ofte vil utløyse rettar etter sosialtenestelova, og at mange av sosialtenestene kan vere aktuelle for brukarane av krisesentertilbodet. I tillegg inneheld denne lova allereie særreguleringar overfor visse grupper, til dømes rusmisbrukarar.

No er sosialtenestelova i stor grad bygd opp som ei lov der tildeling av tenester er enkeltvedtak, og der rettane til brukaren skal sikrast gjennom retten til å klage på vedtaket. Krisesentertilbodet skal vere eit lågterskeltilbod der dei som oppsøkjer tilbodet, treng denne hjelpa med ein gong og bør takast imot - i utgangspunktet utan unødige spørsmål.

Kommunen har også ansvar for å sørgje for nødvendige helsetenester for personar som oppheld seg i kommunen. Eit argument som taler for ei plassering i kommunehelsetenestelova er at dei generelle føresegnene i kapittel 1 i lova er bygde opp på ein måte som kan passe bra til regulering av krisesentertilbodet. Systematikken i lova er likevel lagd opp slik at enkeltgrupper ikkje skal framhevast; i utgangspunktet gjeld lova for alle. Dette taler mot å innlemme eit særskilt tilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar i kommunehelsetenestelova. Det kan verke urimeleg å framheve éin årsaksfaktor som behovsgrunnlag framfor andre.

Eit krisesentertilbod har ikkje som primæroppgåve å behandle, men har som hovudoppgåve å førebyggje ytterlegare vald og skadar ved å gi brukarar vern og støtte til å bryte ut av ein valdsrelasjon. Det er derfor ikkje tenleg at det berre er helsepersonell som utfører tenester ved krisesentertilbodet.

Den interdepartementale arbeidsgruppa vurderte også anna lovgiving på tilgrensande område, men fann ikkje anna lovverk som var veleigna til å bli utvida med føresegner om kommunen sitt ansvar for eit krisesentertilbod. Høyringsnotatet presenterte derfor eit forslag til ei ny eiga lov, «Lov om krisesentertilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar».

4.2.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Få av høyringsinstansane hadde synspunkt på spørsmålet om lovforankring, men Arbeids- og velferdsdirektoratet og eit par av dei store kommunane - Oslo og Bærum - meinte at ei forankring i sosialtenestelova ville ha vore den beste løysinga. Det same meinte Fylkesmannen i Vestfold. Desse peikar på at sosialtenestelova opnar for mellombels vedtak som kan brukast når det gjeld lågterskel- og akuttiltak, og dei peikar på at det må vere ein fordel at forvaltningslova og det høvet brukarane då vil ha til å klage, dermed vil gjelde for personar som oppsøkjer eit krisetilbod.

4.2.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Det blir for tida arbeidd med oppfølginga av NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene («Bernt-utvalet»), der det er lagt fram forslag om å slå saman delar av sosialtenestelova og kommunehelsetenestelova til ei felles kommunal helse- og sosialtenestelov. Dette arbeidet gjer det spesielt komplisert å gjere endringar i dette lovverket nett no.

Departementet vil etter ei samla vurdering halde fast ved forslaget om ei eiga ny lov. Når det gjeld dei rettane kvar enkelt brukar har i forhold til tilbodet, har ein freista å sikra dei gjennom dei krava til kvalitet og tilsyn som er utforma. Departementet meiner at ei eiga lov om eit krisesentertilbod er den beste løysinga ut frå intensjonane bak lovfestinga.

I denne vurderinga blir det lagt særleg vekt på at lova då kan få ei utforming som blir tilpassa dette tiltaket spesielt, og at det vil vere enkelt og oversiktleg for dei som skal bruke lova i praksis.

4.3 Samarbeid mellom kommunane om krisesentertilbodet

4.3.1 Utvikling av eit meir forpliktande samarbeid mellom kommunane

Med lovfesting av kommunen si plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod vil finansieringa av tiltaka bli lagd inn i rammetilskota til kommunane og på vanleg måte fordelt etter objektive kriterium. Dette er nærmare omtalt og drøfta i kapittel 11. Det inneber at alle norske kommunar kjem til å få tilført midlar slik at dei kan innfri lovpålegget. Men berre nokre få kommunar i landet er store nok til å ha behov for og til å kunne finansiere eit krisesenter berre for kommunen sine eigne innbyggjarar. Lovforslaget føreset derfor eit samarbeid mellom kommunane og interkommunale løysingar, slik situasjonen også er i dag. Dette samarbeidet må utviklast og bli meir forpliktande enn det som eksisterer i dag.

Kommunelova fekk i 2007 nye føresegner om vertskommunesamarbeid. Dei nye føresegnene er tekne inn i §§ 28a-28k i kommunelova. Desse reglane etablerer ei meir tenleg lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgåver enn dei reglane som gjaldt tidlegare.

Eit hovudmål med innføringa av dei nye føresegnene i kommunelova har vore at den lovregulerte vertskommunemodellen skal gjere det forsvarleg å overføre avgjerdsmakt også når det gjeld offentleg utøving av myndigheit. Bakgrunnen for dette er at ein vil gjere det mogleg å byggje opp fagmiljø i område av landet der enkeltkommunar kvar for seg har vanskeleg for å etablere den kompetansen som krevst for å utføre heile registeret av kommunale oppgåver. Det er lagt til grunn at kvar enkelt kommune framleis skal ha det formelle ansvaret for lovpålagde oppgåver, også der avgjerdsmakt er overført til ein vertskommune.

Lovverket inneheld to andre modellar for interkommunale samarbeid. Kommunelova § 27 opnar for å etablera eit felles styre for løysning av felles oppgåver av meir drifts- og forretningsmessig karakter. Til eit slikt § 27-styre kan kommunane delegere myndigheit til å ta avgjerder som vedkjem verksemda si drift og organisering. Dette er tolka slik at kommunane ikkje kan delegera til styret å gjera vedtak som inneber utøving av offentleg myndigheit. Lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskap regulerar ei organisasjonsform som er tilpassa oppgåver av meir forretningsmessig karakter, men vert også brukt for reine driftsoppgåver. I tillegg kjem aksjeselskapsforma som er regulert i den allmenne aksjelovgivinga, og som også i stor grad vert brukt av kommunar for driftsoppgåver av meir forretningsmessig karakter.

Departementet føreset at kommunane drøftar organiseringa og den nærmare utforminga av krisesentertilbodet for eigne innbyggjarar med vertskommunar og eksisterande krisesenter i nærleiken. 6 Nokre av dei kommunane som ikkje er vertskommunar, har til no ikkje involvert seg særleg i utforminga av sjølve tilbodet. Med lovforslaget må det leggjast til rette for at alle kommunar tek ein gjennomgang av kva tilbod dei har som kan hjelpe personar som er utsette for vald i nære relasjonar. Tilbodet må vurderast etter korleis det møter behova til brukarane, eventuelt korleis det kan forbetrast, både gjennom tilpassingar i den eksisterande helse- og sosialtenesta i kommunen, og gjennom eit meir omfattande samarbeid med andre - både andre kommunar og til dømes eksisterande krisesenter i regionen.

Dei større kommunane - dei som i dag ofte er vertskommunar for krisesenter - vil kunne sjå på eit auka engasjement frå omliggjande kommunar som ein ny ressurs.

Samarbeidskommunar kan fram til no ha undervurdert kostnadene ved drift av eit krisesentertilbod når dei har gitt sine tilskot. 7 Den oversikta departementet sit med, tyder på at mange vertskommunar slit med å få langsiktige og føreseielege økonomiske avtalar med alle dei kommunane som har brukarar på krisesentra. Vertskommunane kjem til å stå overfor nye økonomiske utfordringar i samband med drifta av sitt krisesentertilbod når midlane blir lagde inn i rammene. Dei blir avhengige av at alle dei kommunane som utgjer eit oppland for krisesentertilbodet, medverkar med eit langsiktig og forpliktande økonomisk bidrag.

Det er også viktig at dei økonomiske avtalane kommunane imellom tek høgde for at bruk av tilbodet skal vere gratis, jf. § 2 i lovforslaget. At tilbodet skal vere eit lågterskeltilbod, inneber at brukarane heller ikkje skal måtte oppsøkje eit bestemt senter ut frå bustadkommune eller i tråd med eventuelle kommunale samarbeidsavtalar. I oppfølgingsarbeidet vil dette også innebere at eit godt tilbod, sett frå brukarane sin ståstad, vil krevje fleksibilitet frå kommunane si side. For somme brukarar vil avstand frå bustadkommunen gjere at dei kjenner seg tryggare. Dette kan gjelde i ein akutt situasjon, men også meir varig i reetableringsfasen. Kommunane bør leggje økonomiske gjennomsnittsvurderingar til grunn i avtalane seg imellom, slik at ein unngår krevjande administrasjon og økonomiske oppgjer knytte til enkeltpersonar i ettertid. Avtalane bør ta omsyn til at det for somme brukarar vil vere ein del av ei god reetablering å skifte bustadkommune i samband med eit opphald på eit krisesenter. Transportkostnader kan også takast opp i slike avtalar.

4.3.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Fleire kommunar kommenterer spørsmåla omkring vertskommunar og samarbeidskommunane i dagens situasjon. Det kan sjå ut til at spesielt kostnader knytte til oppfølginga av enkeltbrukarar i reetableringsfasen relativt ofte er gjenstand for forhandlingar kommunane imellom. To av dei større vertskommunane - Bergen og Trondheim - uttaler at lovforslaget vil føre til at dei kjem til å ta initiativ overfor dei kommunane som i dag bruker krisesentra, for å få i stand eit tettare og meir forpliktande samarbeid.

Oslo kommune åtvarar mot at kommunane byggjer opp refusjonsordningar seg imellom i samband med samarbeid om eit tilbod.

4.3.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet vurderer det slik at både ein vertskommunemodell og modellen med interkommunale selskap kan vera godt eigna til å organisera oppgåvene etter denne lova.

Eit godt samarbeid mellom kommunane kring krisesentertilbod vil også på sikt kunne betra samarbeidet på tvers av kommunegrensene på sosial- og helseområdet meir generelt. Dette vil kunne gi eit betre tilbod i små kommunar også for andre brukargrupper enn utsette for vald i nære relasjonar.

4.4 Utbygging og lokalisering av krisesentertilbodet

4.4.1 Krisesenterplassar og behov

Som nemnt i kapittel 2 tilrår Europarådet ein krisetilbodskapasitet på éin familieplass per 10 000 kvinner. Om ein vurderer tilbodet i Noreg i forhold til dette, har landet totalt 1,5 familieplassar per 10 000 på landsbasis. Det finst gode grunnar for å hevde at det er rimeleg at eit tynt folkesett land som Noreg må ha ei dekning som ligg over det som blir tilrådd frå Europarådet for at tilbodet skal vere tilgjengeleg utan altfor lange reiseavstandar. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) tilrår ut frå dei geografiske og befolkningsmessige føresetnadene i Noreg, at minstenorma bør liggje på 1,5 familieplassar per 10 000 kvinner i dekningsområdet for kvart enkelt krisesenter/butilbod. 8 Dei har vidare funne at nokre få av dei eksisterande sentra har for låg kapasitet når ein måler på denne måten.

Det er likevel grunn til å hevde at kommunane ikkje i første rekkje står overfor eit utbyggingsbehov, men i større grad ei utfordring når det gjeld kvalitet og tilrettelegging.

Utgreiingar viser at god dekning, både i form av korte reiseavstandar og i form av god kapasitet, det vil seie talet på senger i forhold til folketalet, ser ut til å auke bruken av krisesentra. 9 Lang avstand til eit krisesenter/butilbod kan vere eit problem i ein akutt situasjon. Det kan også føre til problem for brukarar når det gjeld å halde fram med tidlegare aktivitetar, som arbeid, skulegang og opphald i barnehage. Dagbruk av eit senter kan også fort bli vanskeleg dersom avstanden til senteret er lang. Samtidig kan lang reiseavstand føre til at det blir meir tungvint å oppsøkje andre delar av tenesteapparatet i heimstadkommunen, og kan derfor gjere samarbeidet mellom eit krisesentertilbod og tenesteapparatet elles vanskelegare. På den andre sida kan det for somme brukarar vere ein fordel at det er ein viss avstand til krisesentertilbodet, for det kan opplevast som ei belastning at «alle» i lokalmiljøet veit kvar tilbodet ligg, og kven som nyttar seg av det.

Utgreiingar viser at det kan ha visse fordelar, både med omsyn til kvaliteten og med omsyn til kostnadene, om eit krisesentertilbod er over ein viss minstestorleik. 10 Dette må vegast opp mot ulempa med lange reiseavstandar for brukarane.

Ved vurdering av kapasiteten er det grunn til å peike spesielt på at statistikken for dei siste åra viser at det har vore ei sterkt aukande butid per krisesenteropphald. Det indikerer at mange av kommunane kan oppnå ein mykje høgre beredskap med den eksisterande kapasiteten dersom dei raskare enn i dag kan gi dei bebuarane som treng det, effektiv hjelp med å skaffe seg husvære.

4.4.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Få høyringsinstansar har uttalt seg om tilgjenge i form av nok plassar, men Krisesentersekretariatet skriv i si høyringsfråsegn:

«Man antar at nærhet til krisesenteret er en viktig faktor for å ta kontakt. I områder med lav dekningsgrad eller store avstander ser vi for oss en ordning med satellittleiligheter underlagt et større krisesenter. Det bør også legges til rette for at de som har behov for transport til et krisesenter, får dette. Det er viktig at det ikke er praktiske og økonomiske hindringer i veien for å søke hjelp.»

Fylkesmannen i Finnmark ber om at lova stiller krav til reelt tilgjenge, og at dette kravet særleg må knytast opp mot det høvet kommunen har til å delta i interkommunale løysingar.

4.4.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet ser ikkje noko behov for sentrale reguleringar her. Departementet meiner at kommunane, eventuelt ulike samanslutningar av samarbeidande kommunar, har mykje betre føresetnader enn ein har på sentralt hald når det gjeld å vurdere nødvendig dekningsgrad og behov for endringar i forhold til den noverande utbygginga. Det gjeld både eventuelle relokaliseringar for å gjere tilbodet meir tilgjengeleg for brukarane, auke av kapasiteten på tilbodet i ein del regionar og eventuelt ei viss nedbygging i andre.

Slike lokale avvegingar kan gjere tilbodet meir tilgjengeleg for brukarane og totalt sett gi eit betre krisesentertilbod.