Utviklingen i Afghanistan og Norges engasjement i landet

Redegjørelse i Stortinget, 5. juni 2014

- Ved utgangen av dette året står vi på terskelen til en ny epoke i Afghanistan. Det internasjonale samfunnets engasjement gjennom Nato-styrken Isaf (International Security Assistance Force) avsluttes. Nye former for samarbeid tar over, sa utenriksminister Børge Brende da han redegjorde for Stortinget om utviklingen i Afghanistan og Norges engasjement i landet .

Sjekkes mot fremføring 

President,

Ved utgangen av dette året står vi på terskelen til en ny epoke i Afghanistan. Det internasjonale samfunnets engasjement gjennom Nato-styrken Isaf avsluttes. Nye former for samarbeid tar over.

La meg kort minne om utgangspunktet for at vi engasjerte oss for 13 år siden. Terrorangrepet mot USA 11. september 2001 var et angrep på våre verdier og truet vår felles sikkerhet. Det krevde et felles svar. Det var det internasjonale samfunnets samlede ansvar å sørge for at Afghanistan ikke lenger kunne være et arnested for internasjonal terrorisme. Det målet har vi nådd.

Jeg vil rette en stor takk til alle norske tjenestemenn og kvinner, militære og sivile, for den innsatsen de har lagt ned. Jeg vil spesielt gi honnør til og minnes de nordmenn som mistet livet i tjeneste for Norge i Afghanistan.

Det kan ikke være noen tvil om at den internasjonale militære og sivile innsatsen i Afghanistan har vært stor. Like fullt må vi våge å stille spørsmålet om noe kunne vært gjort annerledes. Når Isaf-operasjonen avsluttes ved årsskiftet, er tiden moden for å gjennomføre en evaluering av vår totale innsats i Afghanistan. Like viktig er det å finne ut hvordan vi best kan bistå fremover. Nå som afghanerne selv tar over ansvaret for landets sikkerhet, vil vår innsats i større grad konsentreres om bidrag til den sivile utviklingen av landet.

President,
I april i år gjennomførte Afghanistan første runde i valg på ny president og provinsråd. Det ga grunn til håp og viste at det har utviklet seg et stort folkelig engasjementet for politikk i Afghanistan. Kandidatene stilte opp i tv-debatter. Kvinner og menn strømmet til valgmøter over hele landet. De trosset Talibans terror og trusler mot alle som støttet valget.

Mer enn sju millioner afghanere – over halvparten av de stemmeberettigede – gikk til valgurnene i provinsrådsvalget og første runde av presidentvalget. Det er ikke bare en økning i forhold til valget i 2009.

Det er også en valgdeltakelse på linje med mange modne demokratier. De nesten sju millioner velgerne som stemte nektet å la seg skremme. Og ungdommen, som utgjør flertallet av velgerne og er Afghanistans fremtid, deltok også aktivt.

Valget var reelt, selv om det ikke var perfekt. De foreløpige rapportene fra både afghanske og internasjonale observatører sier at valgfusk forekom, men i mindre grad enn ved presidentvalget i 2009. Noen steder hindret sikkerhetssituasjonen folk i å stemme. Menneskeliv gikk tapt.

Likevel - det afghanske folket gjorde valget til sitt eget. Afghanske sikkerhetsstyrker ivaretok sikkerheten på en god måte. Det afghanske folket fortjener ros for gjennomføringen av valget.

Nå venter annen valgomgang. Når den nye presidenten og regjeringen kommer på plass, vil det markere den første maktoverføringen fra en valgt president til en annen i Afghanistan. Det vil også markere at landet har tatt nok et skritt på veien fra å være et samfunn styrt av krigsherrer, stammer og klaner til å bli et land som i større grad styres av valgte politikere. Det gir grunn til optimisme, selv om vi også må være forberedt på tilbakeslag.

President,

På Nato-toppmøtet i Lisboa i 2010 ble Isaf-landene og Afghanistan enige om en gradvis overføring av sikkerhetsansvaret for Afghanistan til afghanske sikkerhetsstyrker innen utgangen av 2014. Det var den gangen delte meninger om hvor klokt det var å sette en dato for avslutningen av Isaf.

I dag kan vi slå fast at Natos beslutning i 2010 var riktig. Å sette en tidsfrist ledet til en klar plan for overføringen av sikkerhetsansvaret og oppbyggingen av de afghanske sikkerhetsstyrkene (ANSF). Ut fra det vi vet i dag burde beslutningen sannsynligvis ha blitt fattet på et enda tidligere tidspunkt.

Mange mente at de afghanske sikkerhetsstyrkene ikke ville klare å stå imot opprørerne. Dette har så langt vist seg å være feil. Det er ikke klare holdepunkter for at opprørerne har styrket seg.

Afghansk eierskap og afghanske løsninger er i ferd med å bli en realitet. I fjor sommer tok afghanerne selv over ledelsen for sikkerheten av landet. Nedtrappingen av Isaf er godt i gang og vil være fullført ved årsskiftet. Isaf arbeider nå hovedsakelig med veiledning og opplæring av afghanske sikkerhetsstyrker. Norge vil opprettholde det besluttede bidrag til Isaf ut dette året.

Selv om Isaf avsluttes, vil ikke det internasjonale samfunnet overlate Afghanistan til seg selv.

Nato vil fortsatt være tilstede – såfremt Afghanistans neste president undertegner de nødvendige avtalene med USA og Nato. President Karzai har valgt å ikke gjøre dette i sin periode. Dette skapte betydelig usikkerhet om det internasjonale militære nærværet. De to aktuelle presidentkandidatene har likevel erklært at de begge raskt vil signere avtalene.

Natos planlagte nye operasjon i Afghanistan, Resolute Support Mission, vil ikke være en kampstyrke. Den vil kun ha som mandat å bidra med opplæring av afghanske styrker. Regjeringen tar sikte på at Norge skal delta i denne nye operasjonen, men vil selvsagt konsultere Stortingets organer før Norge forplikter seg. Forsvarsministeren vil si mer om dette i sitt innlegg.

Det at president Obama nå har lagt rammene for det amerikanske militære nærværet i 2015 og 2016, har gjort bildet klarere, både for allierte og for afghanske myndigheter.

President,

Norge skal være en langsiktig utviklingspartner for Afghanistan. Det forpliktet vi oss til gjennom den strategiske partnerskapsavtalen mellom våre land i 2013.

Norge har lovet 750 millioner kroner i bistand til Afghanistan per år ut 2017. Landet mottok i 2013 nest mest av alle våre samarbeidsland. Siden 2001 har Norge til sammen gitt mer enn 7,6 milliarder kroner til Afghanistan.

Norsk bistand til Afghanistan konsentrerer seg om tre viktige sektorer for landets fremtid. For det første godt styresett, demokrati og menneskerettigheter, som er en forutsetning for all utvikling. I tråd med regjeringens ambisjon om å støtte demokrati og menneskerettigheter bidrar Norge til valgarbeidet med 102 millioner kroner over tre år. Vi støtter også afghanske og internasjonale institusjoner som arbeider for menneskerettigheter generelt og kvinners rettigheter spesielt. Kvinners rettigheter og kamp mot korrupsjon er to hensyn som gjennomsyrer all vår langsiktige bistand.

Den andre sektoren norsk bistand konsentrerer seg om er utdanning.

Det er i tråd med regjeringens bredere satsing på feltet. Vi fremmer nå også stortingsmeldingen «Utdanning i utviklingspolitikken».  

Det tredje innsatsområdet for bistanden i Afghanistan er landsbygdutvikling, med programmer for politisk-, sosial- og næringsutvikling på landsbygda. Det aller meste av befolkningens livsgrunnlag og landets verdiskaping kommer fra landbrukssektoren.

Vår ambisjon er å gjøre bistanden mer effektiv for å oppnå konkrete resultater. Norge har derfor redusert antall samarbeidspartnere og prosjekter i Afghanistan.

Verdensbankens flergiverfond (Afghanistan Reconstruction Trust Fund) er en bærebjelke i vårt utviklingssamarbeid med Afghanistan. Fondet mottar 750 millioner kroner over tre år og er den største enkeltmottaker av norske midler. Fondet støtter afghanske myndigheters prioriteringer og programmer. Fondet har bygget opp et omfattende kontrollsystem, og fører en langt bedre kontroll med bruken av midlene enn det vi som enkelt land kan klare alene. 

At det er nødvendig med gode kontrollrutiner viser med all tydelighet evalueringen av FNs utviklingsfond (UNDP). Evalueringen pekte på en rekke alvorlige svakheter i UNDPs landprogram i Afghanistan, som blant annet behovet for bedre koordinering, organisering og resultatfokusering. Dette har vært behørig omtalt i media i den siste tid. Norge er en kritisk giver. Vi stiller, og vil fortsette å stille krav til organisasjoner vi støtter. Det er viktig at UNDPs ledelse tar kritikken på alvor. Det er bruk for UNDP i Afghanistan. Vi må derfor alle samarbeide for å sikre at UNDP og FN kan utøve sine aktiviteter på en forsvarlig og bærekraftig måte.

I sju år hadde Norge et særlig ansvar for sikkerheten i Faryab-provinsen, der vi til oktober 2012 hadde vårt Provincial Reconstruction Team, PRT. Over 8.500 nordmenn har tjenestegjort i Afghanistan, mange av dem i Faryab. Selv om våre militære styrker nå er ute av provinsen, støtter Norge fortsatt Faryab.

I fjor inngikk vi avtaler med flere store internasjonale frivillige organisasjoner om nye treårige prosjekter, med tyngdepunkt i Faryab.

Regjeringen viderefører også humanitær- og utviklingsbistand gjennom norske frivillige organisasjoner med lang fartstid i Afghanistan.

President,

Afghanistan er et av verdens vanskeligste land å gi bistand til. Det bekrefter også de mange evalueringene av internasjonal bistand til Afghanistan de seneste årene. Landet sliter med stor grad av korrupsjon og svak offentlig forvaltningsevne, kapasitet og kompetanse. Sikkerhetsutfordringene gjør det også vanskelig å følge bistandspengene frem til sluttbruker.

Med støtte fra det internasjonale samfunnet har afghanerne selv lykkes med å bygge opp stats- og forvaltningsstrukturer. Samtidig ser vi også at de store summene som er gitt gjennom bistand og det militære engasjementet, kan ha bidratt til korrupsjon. Dette er et stort dilemma. Vi ser også at Afghanistan i dag ikke har tilstrekkelig kapasitet til å bruke alle bistandsmidlene på en forsvarlig og effektiv måte. På sikt kan mindre penger totalt sett og mer målrettet kapasitetsbygging derfor være en løsning.

Vi vil stille høyere krav til resultatene av vår bistand.

Norge har sammen med andre givere gjennom Verdensbanken og andre organisasjoner bidratt til en kraftig økning i antall barn som går på skole hvert år. I 2001 gikk én million barn på skole. I 2012 var tallet om lag åtte millioner. Det gikk nesten ingen jenter på skole i 2001, mens andelen i dag er 41 prosent. Men vi vet samtidig at kvaliteten på utdanningen ofte er lav. Vi bidrar derfor til å styrke kvaliteten. I tråd med regjeringens satsning vil vi også støtte videregående-, yrkes- og høyere utdanning. Vi vil legge stor vekt på jenters mulighet til å ta høyere utdanning.

Bistand skal kun være et bidrag til landenes egne utviklingstiltak. Afghanistan er ikke noe unntak. Afghanistan må leve opp til sine forpliktelser når det gjelder godt styresett, arbeid mot korrupsjon, styrking av kvinners rettigheter og demokratiske valg, som er i ferd med å bli gjennomført. Dette har afghanerne forpliktet seg til overfor giverne på Tokyo-konferansen i 2012 og er forutsetningen for videre bistandssamarbeid.

Norge kuttet årets bistand med 50 millioner kroner som følge av manglende oppfølging på afghansk side. Siden den gang har den afghanske regjeringen levert på mange av de konkrete tiltakene.

Til høsten planlegges det et nytt møte på ministernivå mellom Afghanistan og giverlandene.

Vi forventer at Afghanistan da har levert på det de lovet i Tokyo. Landets nye regjering må dessuten forplikte seg til å styrke kvinners rettigheter ytterligere og til å innføre tiltak mot korrupsjon for å sikre grunnlaget for økonomisk vekst.

Skal vi opprettholde et bidrag på 750 millioner kroner årlig til og med 2017, slik vi ga tilsagn om i Tokyo, må vi se en tydeligere vilje til endring og en større handlekraft enn det vi har sett under den nåværende afghanske regjeringen. 

Parallelt med den langsiktige utviklingsbistanden opprettholder vi den humanitære bistanden på et høyt nivå. Den humanitære krisen forsterkes av den pågående konflikten. Mange afghanere har endt opp i slumområder rundt Kabul og andre byer der de verken får helsehjelp eller skole til barna. Andre bor i områder med pågående konflikt, også der uten tilgang på helse- og skoletilbud. Samtidig befinner det seg fortsatt tre millioner afghanske flyktninger i nabolandene. Mange familier ønsker å returnere til hjemlandet, men vegrer seg på grunn av en skjør sikkerhetssituasjon og manglende arbeidsplasser.  

Utviklingen i sikkerhetssituasjonen har ført til vanskeligere arbeidsforhold for lokale og internasjonale hjelpearbeidere.

Flere lokale bistandsarbeidere er blitt drept. Vi fordømmer disse drapene på det sterkeste. Slike handlinger rammer også dem som trenger hjelpen mest.

President,

Afghanistan har bygget statsinstitusjoner som i økende grad sikrer stabilitet, demokrati og tjenester til befolkningen. Utdanning er ett eksempel. Et annet er helse. I 2001 hadde Afghanistan noen av verdens laveste helseindikatorer. Landet manglet et primærhelsevesen i distriktene. Nasjonalt har tilgangen til primærhelsetjenester steget fra 9 prosent av befolkningen i 2003 til 85 prosent i 2008, ifølge Verdensbanken. Spedbarns-, barne- og mødredødelighet er redusert, men det er fortsatt en lang vei å gå.

Det afghanerne nå må konsentrere seg om, og som vi vil støtte, er at disse resultatene blir stående. Det hjelper lite å legge til rette for utdanning av jenter dersom jentene blir nektet å gå på skolen. Det hjelper lite å bidra til kvinnelig adgang til universiteter dersom kvinner ikke får jobb eller får delta i politiske prosesser. Eller at engasjerte unge mennesker risikerer å bli drept i terrorangrep fordi de ønsker å bidra til sitt lands framtid.

Vårt aller viktigste bidrag er å hjelpe afghanerne til å finne varige løsninger for sitt eget land. Da må Afghanistan på sikt bli langt mindre avhengig av utenlandsk bistand.

Afghanistan mottar årlig om lag seks milliarder amerikanske dollar i bistandsmidler. Over halvparten av statens driftsbudsjettet er finansiert fra utlandet. Egne inntekter går i stor grad til sikkerhetssektoren. Dette er ikke bærekraftig over tid.

Det er derfor avgjørende at Afghanistan legger til rette for økt vekstkraft i egen økonomi. De må skape arbeidsplasser og inntekter i eget land. Gruveindustrien har stort potensial, men det vil kreve både fred og investeringer å få i gang slik industri.

Afghanistan er nødt til å få på plass et lovverk og et rettsvesen som fremmer private investeringer, som sikrer at skatter og avgifter blir betalt, som gjør at afghanske banker kan operere internasjonalt og som bekjemper korrupsjon. Alt dette er nødvendig for å sikre en økonomisk vekst som er større enn det den ligger an til å bli i år. I dag er bank- og skattesystemene gjennomsyret av korrupsjon.

Uten et krafttak for reform og en solid holdningsendring til korrupsjon, vil Afghanistan forbli bistandsavhengig.

Dette er betydelige utfordringer for den nye afghanske regjeringen som etter planen overtar i august. Det positive er at begge presidentkandidatene synes å være klar over utfordringene og sier at de vil gjennomføre omfattende reformer.

Samtidig er dette en viktig påminnelse om at Afghanistan fortsatt må få internasjonal støtte og assistanse. Uten internasjonalt samarbeid og et langsiktig internasjonalt engasjement vil Afghanistan ikke ha mulighet til å reise seg.   

Vi må likevel ha lov til å sette spørsmålstegn ved om det er godt nok samsvar mellom den enorme bistanden som er gitt og de resultater som er oppnådd.  Deler av forklaringen kan ligge i at den uløste konflikten i landet har ført til et for sterkt fokus på militære strategier og virkemidler, og at dette kan ha gått på bekostning av god utvikling. Dette forsøker både afghanerne selv og giverne nå å endre. Etter hvert som offentlig forvaltningskapasitet og kompetanse styrkes og moderniseres, og ikke minst at kampen mot korrupsjon trappes opp, er det målsettingen at effekten av bistanden skal bli bedre. Det vil ta tid å endre dette. Vi skal være kritiske pådrivere for å få til endringen.

Det må også tas et krafttak mot den svært omfattende svarte økonomien. Mest alvorlig er opiumsproduksjonen. Ifølge FN økte landbruksarealet til dyrking av opiumsvalmuer med 36 prosent fra 2012 til 2013. Produksjonsøkningen var på hele 49 prosent.

Konflikten i landet har bidratt til en nedprioritering av kampen mot opiumsdyrkingen. Dette har ført til økt tilgang til narkotiske stoffer både i Afghanistan og i andre land. Inntektene fra narkotikavirksomheten brukes også til korrupsjon, finansiering av terror og annen ulovlig virksomhet.

Disse problemene må tas på alvor. Her må det skje en innsats på bred front. Dels må man bekjempe narkotikanettverkene. Men like viktig er det å bidra til utvikling og modernisering på landsbygda, slik at det finnes gode alternativer til opiumsproduksjon. Produksjon av safran er et eksempel på en alternativ vare som enkelte steder produseres med stort hell.   

Afghanistans store utgifter til hæren og politiet er et annet sentralt spørsmål når vi snakker om økonomisk bærekraft. Sikkerhetsstyrkene teller til sammen om lag 350.000 personer. Dette plasserer Afghanistan på listen av land med de 20 største sikkerhetsstyrkene i verden målt i antall personer.

Med den pågående konflikten er det utvilsomt behov for store sikkerhetsstyrker for å holde opprøret nede. Men på lengre sikt kan ikke et land med en begrenset økonomi holde seg med en slik stor og kostnadskrevende sikkerhetsstyrke. Derfor planlegger afghanerne med internasjonale finansielle bidrag å redusere styrken til 228.000 i 2017.

President,

Utfordringen knyttet til størrelsen på og finansieringen av de afghanske sikkerhetstyrkene er selvsagt knyttet til behovet for en løsning på konflikten med landets opprørere.

Befolkningens engasjement rundt valget viste at ønsket om utvikling, reformer og demokrati er sterkt. Jeg tror vi trygt kan slå fast at flertallet i befolkningen ikke på noen måte ønsker å vende tilbake til et Taliban-styre. Valget er på mange måter et oppgjør med Taliban og det organisasjonen står for.

Det vellykkede valget har vist at det afghanske politiske systemet har bestått en viktig test. Dette må Taliban forholde seg til på en måte bevegelsen så langt ikke har vært villig til.

Mye tyder på at en ny afghansk president kan overta regjeringsmakten etter et relativt vellykket og legitimt valg, noe som gir håp om at en fredsprosess med Taliban kan komme i gang. En slik prosess er nødvendig for å skape fred og stabilitet i Afghanistan.

Målet må være at Taliban og andre opprørsgrupper gjennom forhandlinger finner sin plass innenfor et demokratisk system. Det forutsettes at de arbeider innenfor konstitusjonelle rammer og respekterer menneskerettighetene.

Men vi skal ikke være naive. Taliban vil kunne fortsette sin voldelige kamp i lang tid fremover, hvis den velger det. Det vil derfor ikke være enkelt å få i gang en reell fredsprosess, og vi kan ikke forvente raske resultater. Likevel kan kanskje den nylige fangeutvekslingen mellom USA og Taliban være det første skrittet mot noe større. For første gang ble det oppnådd et konkret forhandlingsresultat.   

En slik fredsprosess må være eid og ledet av afghanerne selv. Fra norsk side vil vi kunne være støttespillere. Vi vil ta til orde for en prosess som er inkluderende, særlig for kvinner, og som ivaretar menneskerettighetene.

President, 

Krig og konflikt har gjennom flere tiår gjort Afghanistan til en veisperring for naturlig økonomisk aktivitet i regionen. Afghanistan har imidlertid potensial til igjen å bli en bro for handel både mellom nord og sør, og mellom øst og vest. Men det forutsetter at landene i regionen ser egeninteressen i å samarbeide og tilrettelegge for økt handel og investeringer.

Norge har bidratt til å styrke denne regionale tenkningen gjennom det såkalte «Heart of Asia»-samarbeidet som ble etablert i Istanbul i 2011. Siden den gang har samarbeidet vokst i dybde og bredde. Det er nå jevnlige møter på høyt politisk nivå, enighet om å utforme en regional interesseplattform og et begynnende praktisk samarbeid om spørsmål av felles interesse. Det er positivt at Kina har påtatt seg å arrangere det neste utenriksministermøtet i Istanbul-samarbeidet i august i år.

Norges rolle i prosessen er å bidra til politisk dialog og yte praktisk støtte der vi har kompetanse. Ett eksempel er en konferanse i Islamabad i forrige måned der norske eksperter bidro til overføring av kompetanse til regionen om håndtering av naturkatastrofer.      

Summen av Istanbul-samarbeidet og andre regionale samarbeidsfora er økt kontakt landene imellom. Men samarbeidsstrukturer i seg selv fjerner ikke grunnleggende problemer. Mistroen landene imellom er fortsatt betydelig. Summen av kryssende interesser er stor. For mange er Afghanistan primært en skueplass for nasjonale ambisjoner. Evnen og viljen til samarbeid om felles utfordringer er begrenset. Det vil derfor i beste fall ta tid å bygge et fungerende samarbeid.

President, 

Jeg nevnte innledningsvis den forestående evalueringen av norsk Afghanistan-engasjement. Stortinget har vedtatt at det skal gjennomføres en helhetlig evaluering av den samlede norske innsatsen i Afghanistan. Regjeringen utarbeider nå et mandat for evalueringen.

Det er regjeringens mål at evalueringsutvalgets mandat skal være bredt. Det norske og internasjonale engasjementet i Afghanistan har vært spesielt både i sin opprinnelse og i gjennomføringen. Engasjementet startet med et terrorangrep på et Nato-medlem.

Det var naturlig og riktig at Norge, Nato og en bred koalisjon av land gikk sammen om å hindre at Afghanistan igjen skulle bli brukt som en plattform for et nytt terrorangrep. Samtidig må vi, når vi går inn i et så vanskelig oppdrag i en så komplisert del av verden, gå gjennom vår samlede innsats og se på hvor vi har lykkes og hvorfor. Vi må også vurdere om vi burde og kunne ha gjort noe annerledes. Rapporten skal i tillegg identifisere erfaringer som vi bør ha med oss i vårt videre samarbeid med Afghanistan.

Regjeringen tar sikte på å oppnevne utvalget etter sommeren, og utvalget skal starte sitt arbeid 1. januar 2015. Utvalgets rapport skal leveres innen 31. desember samme år. Stortinget vil bli konsultert om det videre arbeidet.

President,

Afghanistan er fortsatt ett av de fattigste og mest konfliktpregede land i verden. Vårt håp er at landet, med egen innsats, og med regional og internasjonal støtte, en gang i fremtiden vil kunne gå fra å være et fattig utviklingsland til å bli et land som klarer å stå på egne ben. Det betinger at vi opprettholder den langsiktige støtten i samarbeid med afghanske myndigheter og internasjonale partnere. Men det må ikke herske noen tvil om at ansvaret for Afghanistans utvikling ligger hos landets egne politiske ledere.