Prop. 125 L (2013-2014) – konsolidering for kapitalkravsformål i samarbeidende bankgrupper

Jeg viser til brev 28. januar 2015 fra Stortingets finanskomité ved saksordfører Heidi Nordby Lunde i forbindelse med behandlingen av Prop. 125 L (2013-2014) med spørsmål om en ny regel om konsolidering for kapital­kravsformål i samarbeidende bankgrupper.

Spørsmål

«Departementet har foreslått at eierforetak i samarbeidende grupper skal foreta forholds­messig konsolidering uavhengig av eierandelens størrelse. For eierskap utenfor gruppene foreslås en videreføring av dagens konsolideringsregler.

Vi ber departementet utdype hvorfor man har fremmet dette forslaget, og hvilken risiko man søker å demme opp for ved å innføre regler utover de generelle konsolideringskravene for de samarbeidende gruppene.»

Svar

Hovedpunkter

Denne saken dreier seg om konsolidering for kapitalkravsformål i samarbeidende grupper, og har følgende hovedelementer:

- De siste årene har boliglån i stor skala blitt tatt ut av bankenes balanser og overført til kredittforetak som eies av samarbeidende grupper. Denne utviklingen er ikke hensyntatt på en god måte i gjeldende rett.

- Banklovkommisjonen foreslo en mer generell sidestilling av slike samarbeid­ende grupper med konserner. Departementet har, i tråd med synspunktene fra flere høringsinstanser, vurdert en slik omlegging som for omfattende og byrdefull. Forslaget er dermed ikke fulgt opp i lovproposisjonen. Departementet har derimot fulgt opp Banklovkommisjonens sentrale forslag om gode konsolideringsregler. Forslaget sikrer at kapitaldekningen ikke overrapporteres.

- Dersom den foreslåtte regelen ikke gjennomføres, vil bankene reelt sett få lavere kapitalkrav ved slikt samarbeid, siden de rapporterte kravene ikke vil reflektere den reelle kapitaldekningen. Dette er ikke i samsvar med den norske regelverks­tradisjonen på området, hvor myndighetene har lagt vekt på at soliditetskravene skal være like gode uansett hvordan bankene velger å organisere virksomheten.

- Det er viktig at den utviklingen vi nå har fått med felleseide kredittforetak, ikke leder til reell ulikhet i soliditetskrav avhengig av organisering. Departementet mener også at rapporteringen kan innrettes slik at den ikke fremstår som krevende for selskapene.

I det følgende vil departementet gå mer detaljert gjennom saken.

Nærmere om saken

Reglene om konsolidering av virksomhet i banker og foretak banker er eier av, skal sikre at soliditetskravene for banker ikke svekkes av at virksomheten foregår i en annen juridisk enhet enn banken selv. Er virksomheten organisert som et konsern, f.eks. med en morbank og datterforetak, vil soliditetskravene gjelde for konsernets virksomhet som helhet, som om hele virksomheten hadde vært drevet i selve banken. Dersom banken ikke inngår i et konsern, men f.eks. har flyttet noe virksomhet til foretak den er deleier av, skal bankens soliditetskrav som oftest også gjelde for denne virksomheten (forholdsmessig). Dette bidrar til at banken ikke kan redusere sitt soliditetskrav ved å flytte virksomhet til hel- eller deleide foretak.

Etter gjeldende finansieringsvirksomhetslov § 2a-9 skal en bank konsolidere inn foretak den har en kapitalinteresse i eller er underlagt felles ledelse med når den beregner sine soliditetskrav. For datterselskaper, dvs. selskaper der banken har bestemmende innflytelse, skal hele virksomheten (100 pst. av balansen) konsolideres inn. For andre foretak skal prinsippet om forholdsmessig konsolidering legges til grunn for eier­andeler på 20 pst. eller mer. Det vil f.eks. si at en bank som eier 25 pst. av et OMF-foretak (foretak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, OMF), må konsolidere inn 25 pst. av OMF-foretaket i sin balanse når kapitalkravet for banken skal beregnes. Dette er gjort for å hindre at samme krone kan brukes som egenkapital flere ganger (først i OMF-foretaket og deretter i banken). Finanstilsynet kan gi pålegg om konsolidering også for eierandeler ned til 10 pst. Disse generelle konsolideringsreglene foreslås videreført i ny finansforetakslov.

I de senere årene er det utviklet et til dels omfattende samarbeid mellom grupper av ellers uavhengige banker og foretak, altså mellom juridiske enheter som ikke inngår i konsern med hverandre. Blant annet har mange sparebanker gått sammen om å etablere OMF-foretak som overtar bankenes boliglån, og andre produktselskaper. Banklovkommisjonen har vist til at samarbeidende grupper av banker har mange likhetstrekk med finanskonsern, og foreslått at slike grupper generelt skal behandles som finanskonsern, herunder at eierandeler i foretakene som inngår i slike grupper, skal konsolideres inn hos eierbankene uavhengig av størrelsen på andelene.

Departementet fulgte, etter innvendinger under høringen fra bl.a. Finans Norge, Sparebank 1-gruppen og Eika-gruppen, ikke opp Banklovkommisjonens forslag om generelt å anse de samarbeidende gruppene som finanskonsern. I proposisjonen ble det i stedet foreslått at loven skulle angi konkret hvilke regler som skal gjelde for de tetteste formene for samarbeid mellom banker som ikke er vanlige finanskonsern.

Departementet foreslo i tråd med dette, og i tråd med Banklovkommisjonens forslag, at eierbanker i samarbeidende grupper skal foreta forholdsmessig konsolidering uavhengig av eierandelens størrelse. Departementet viste i proposisjonen til at dette vil forenkle og målrette det gruppebaserte tilsynet med bankene, og forhindre at soliditets­kravene reelt svekkes som følge av organisatoriske forhold i en samarbeidende gruppe.

Formålet med dagens konsolideringsregler er som nevnt at soliditetskravene for banker ikke skal kunne svekkes ved å endre måten bankens reelle virksomhet er organisert på. Forslaget fra departementet er en videreutvikling av disse reglene, for å møte utviklingen i markedet der samarbeidende grupper av banker har blitt mer fremtredende. Et særlig viktig utviklingstrekk er etableringen av felleseide OMF-foretak de senere årene. Mange små og mellomstore banker har flyttet en betydelig andel av sin utlånsportefølje til felleseide OMF-foretak, og beholdt en eierandel i OMF-foretaket tilsvarende andelen av overførte utlån. Den enkelte banks eierandel i slike OMF-foretak kan være begrenset (f.eks. lavere enn 20 (10) pst., slik at eierandelen ikke fanges opp av de generelle konsolideringsreglene), men likevel være stor i forhold til bankens størrelse ettersom de felleseide OMF-foretakene kan være store. I slike tilfeller kan bankens ikke-konsoliderte kapitaldekning gi et feilaktig bilde av den reelle soliditeten i banken.

En regel om forholdsmessig konsolidering i samarbeidende grupper uavhengig av eier­andel vil innebære at flytting av virksomhet til felleseide OMF-foretak likebehandles med flytting av virksomhet fra bank til heleide OMF-foretak i et konsern. Dersom den foreslåtte regelen ikke gjennomføres, vil bankene reelt sett få lavere kapitalkrav ved å tilpasse seg på en bestemt måte (ved slikt samarbeid), siden de rapporterte kravene ikke vil reflektere den reelle soliditeten. Dette er ikke i samsvar med den norske regelverkstradisjonen på området, som har ligget til grunn for all finanslovgivning siden 1988, hvor myndighetene har lagt vekt på at soliditetskravene skal være like gode uansett hvordan bankene velger å organisere virksomheten.

Eika-gruppen har anført at kapitaldekningen i de fleste eierbankene vil bli noe lavere dersom den foreslåtte regelen gjennomføres. Dette illustrerer at de aktuelle bankenes rapporterte kapitaldekning er for høy i forhold til de økonomiske realitetene, og ikke i tråd med den faktiske situasjonen som soliditetsregelverket skal reflektere.

Det kan for øvrig nevnes at manglende konsolidering var en av de medvirkende årsakene til den internasjonale finanskrisen i 2008. Mange banker internasjonalt hadde «blåst opp» sine soliditetstall ved å omorganisere virksomheten, og i en del tilfeller ble bankvirksomhet i realiteten flyttet til enheter som var underlagt svakere eller ingen soliditetskrav, slik at soliditeten i finanssystemet sett under ett ikke samsvarte med den risikoen som faktisk var plassert i systemet. Generelt er det svært uheldig å legge opp til at soliditetskravene kan reduseres uten at risikoen reduseres.

Den foreslåtte regelen vil ha størst betydning for banker som inngår i samarbeid med felleseide OMF-foretak. Alternativene for disse bankene ville vært å beholde boliglån på egen balanse, eller å overdra dem til et eget heleid OMF-foretak (datterforetak). Begge alternativer innebærer samme kapitalkrav som den foreslåtte regelen. Felleseide OMF-foretak kan imidlertid være kostnadsbesparende for de mindre bankene, og derfor være en mer hensiktsmessig løsning enn et eget OMF-foretak for mange banker. Men dette må ikke få den konsekvens at soliditetskravene svekkes sammenliknet med det de ville ha vært ved alternativ organisering.

Det norske OMF-markedet har de senere årene vokst kraftig, og utgjør nå en viktig del av det norske finanssystemet. Soliditeten og tilliten til aktørene i dette markedet har stor betydning for stabiliteten i finanssystemet og norske bankers evne til å opprett­holde utlånsvirksomheten. Den foreslåtte regelen om forholdsmessig konsoliderte soliditetskrav uansett eierandel for banker i samarbeidende grupper, vil bidra til fortsatt å sikre et robust OMF-marked.

Den sterke låneveksten i norsk økonomi de siste årene, og det lave rentenivået vi ser i kredittmarkedet, gjør det viktig å sikre at norske banker individuelt og norsk bank­næring under ett fortsatt fremstår som godt kapitalisert. Departementet har fremmet et forslag som det etter mitt syn er viktig å gjennomføre, hensyntatt risikoen vi nå ser i kapitalmarkedet og den nye strukturelle utviklingen vi har sett de siste årene. Selv om vi ikke står uten alternative virkemidler for å bidra til at bankene holder en forsvarlig kapitaldekning, fremstår det forslag departementet har fremmet som tilpasset nettopp de utfordringene som nå foreligger. Departementet har søkt å vise imøtekommenhet overfor legitime merknader fra næringen under høringsrunden av Banklov­kommisjonens opprinnelige forslag. I tillegg arbeider departementet på flere fronter for å sikre at norske banker ikke får urimelige konkurransemessige ulemper i forhold til bankene i andre land på grunn av forskjeller i kapitaldekningsregelverket. Det fremstår etter departementets syn likevel som nødvendig å påse at nye strukturelle trekk i næringens måte å organisere seg på, herunder et betydelig mer utviklet sameierskap og krysseierskap, fanges opp i lovverket. På samme måte må norske regler for kapitaldekning i størst mulig grad søkes tilpasset den rådende tilstanden i norsk økonomi og det norske finansmarkedet.

Departementet har merket seg at det når det gjelder selve rapporteringen, så er det blitt hevdet at dette vil bli byrdefullt rent administrativt. Til dette vil departementet først bemerke at et kapitalkrav det er viktig for samfunnet å stille ikke må svekkes fordi rapporteringen kan kreve noe ressurser. Departementet mener også, etter nylig kontakt med Finanstilsynet på bakgrunn av denne bekymringen, at rapporteringen kan innrettes slik at den ikke fremstår som krevende for selskapene. 

Med hilsen
Siv Jensen