"Sikkerhetspolitisk kontinuitet og tilpasning – stø kurs i urolig farvann"

Statssekretær Øystein Bø i Forsvarsdepartementet holdt innlegg på Sjømaktseminaret 2016 i Ulvik, 8. september 2016. Tittelen på foredraget var «Sikkerhetspolitisk kontinuitet og tilpasning – stø kurs i urolig farvann».

*Sjekkes mot fremføring*

Takk for introduksjonen,

og ikke minst mange takk for denne anledningen til å rette oppmerksomheten mot noen av de mest sentrale problemstillingene regjeringen nå jobber med på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området. Sjømaktseminaret er godt etablert som arena for å diskutere viktige utviklingstrekk i sjødomenet.

Sjømaktseminaret er slik jeg ser det viktig for dialogen mellom Forsvaret og samfunnet. Seminaret holder en høy faglig standard, og her blir sentrale erfaringer, og kritisk sans holdt vedlike til det beste for sektorens, samfunnets og sjøforsvarets utvikling.

Årets seminar er intet unntak.

Det er vind i seilene innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikken og utfordringene og mulighetene er mange. Seminarets tittel er utformet som et spørsmål: «Sjømakt i motvind?», spørres det.  Jeg mener at svaret på det er nei

Sjømakt er på full fart tilbake helt øverst på den strategiske dagsorden.  Hvis vi ser på noen av de mest fremtredende sikkerhetspolitiske utviklingstrekk, så er i alle fall min konklusjon klar: i fremtiden vil sjømakt være et sentralt virkemiddel i ivaretakelsen av norsk sikkerhet. Sjømakt har etter min mening god bør, og vil være sentral for å ivareta sikkerhetspolitisk kontinuitet og tilpasning, eller mer maritimt; å holde stø kurs i urolig farvann.

Norge har vært pådriveren i Alliansen for å få tematikken på NATOs dagsorden. For første gang på lang tid stod det maritime domenet på agendaen på NATOs toppmøte i Warszawa, og dette vil inngå som et sentralt element i den videre omstillingen av Alliansen.

Regjeringen viser gjennom langtidsplanen at vi tar utviklingen i det maritime domenet på alvor, og at vi akter å møte utfordringen med nødvendig satsing på strategiske kapasiteter. Det maritime domenet handler om mye mer enn fartøy på og under vann. Maritime patruljefly og kampfly med sin sjømålskapasitet er også sentrale kapasiteter og regjeringen satser tungt også på disse områdene. Det er riktig som presidenten var inne på at et godt sjøforsvar gir et godt forsvar. Det kan jeg være enig i, men han glemte å legge til – «men ikke alene». Derfor har vi i LTPen et klart fokus på helheten.

Sjømilitære forhold har lenge vært en sentral dimensjon i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Siden isen trakk seg tilbake har havet vært vårt fremste ressursgrunnlag. Dyrkjøpte erfaringer fra blant annet 2. verdenskrig har vist oss hvor sårbare vi blir dersom adgangen til havet forsvinner eller begrenses. I etterkrigstiden har det sikkerhetspolitiske samarbeidet i NATO for Norges del vært preget av at vi er en maritim nasjon med en strategisk beliggenhet. Vi har viktige nasjonale oppgaver, men vi er også avhengige av å bygge vår sikkerhet i samarbeid med allierte.

 

Oppmerksomheten om sikkerhets- og forsvarspolitiske forhold i norske og allierte kjerneområder var mer eller mindre fraværende gjennom 1990- og store deler av 2000-tallet sammenlignet med i dag. Det er jo ikke noen hemmelighet i denne forsamling. De siste årene har imidlertid både Forsvarets, regjeringens og alliansens vektlegging av disse grunnleggende faktorene for norsk sikkerhet kommet tilbake for fullt.

For; den militærstrategiske situasjonen i nord er i endring, og vi må søke å forstå og tilpasse oss til det som skjer. Vi ser strategiske utviklingstrekk, ikke bare lengst nord, men i de nordlige delene av Atlanterhavet, som har konsekvenser for Alliansen. Norge har som jeg nevnte derfor vært en pådriver for at kollektivt forsvar i det maritime domene, og sårbarhetene til den transatlantiske sjøveien, får fornyet oppmerksomhet. Dette er viktig fordi den europeiske, transatlantiske og globale sikkerhetssituasjonen er i endring. Vi er på vei inn i en ny normal. Et av de fundamentale utviklingstrekkene er at den maritime bevegelsesfriheten i det transatlantiske området ikke lenger kan tas for gitt. NATO må kjenne sin besøkelsestid og tilpasse strategi, planer og kommandostruktur slik at utfordringen kan møtes 360 grader samlet, klokt og fast. Alliansens maritime strategi er under revisjon og NATO-toppmøtet i Warszawa var tydelig på behovet for økt oppmerksomhet på utviklingen i det maritime domenet.

 

[Generelle sikkerhetspolitiske utviklingstrekk]

Mine damer og herrer, som vi har hørt i dag, så lever vi i en urolig tid. Russland fører en offensiv utenriks- og sikkerhetspolitikk, og har senket terskelen er senket for bruk av militære virkemidler for å nå politiske mål. Russland skaper usikkerhet og bekymring gjennom sine handlinger, og det er stor grad av mistillit mellom Russland og vestlige land.

Midtøsten står praktisk talt i brann. De humanitære lidelsene er ufattelige og marginene er små. Det skal lite til før større deler av regionen blir langt mer ustabile. Den negative utviklingen er for lengst et globalt problem og en arena for stormaktsdiplomati og rivalisering. Utviklingen i Sahel-regionen, Nord-Afrika og Midtøsten er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Svak eller ingen myndighetskontroll gjør at uro og konflikt raskt kan spre seg på tvers av skjøre landegrenser.

Radikalisering, ekstremisme, internasjonal terror og migrasjon er nasjonale og flernasjonale utfordringer som også har nådd Norge. Geografisk avstand er ikke lenger noen sikkerhetsgaranti.

Samtidig med at dette skjer er Europa inne i en svært krevende periode politisk, økonomisk og sosialt. Europeisk samhold er under press som følge av både interne og eksterne utviklingstrekk.

På samme tid skyves verdens økonomiske tyngdepunkt østover. Sikkerhetssituasjonen i Sør-Kinahavet og i og rundt Nord-Korea er tilspisset og uforutsigbar.

USA går en krevende innenrikspolitisk tid i møte, uansett valgutfall. USA har en global agenda med globale interesser og vil måtte prioritere sine ressurser og sin oppmerksomhet strengt.

 

Endringer i norske nærområder med fokus på sjømilitære utfordringer

De sikkerhetspolitiske endringene merkes også i norske nærområder. Russland har over flere år gjennomgått en betydelig militær modernisering som nå gir resultater. Evnen til å gjennomføre avanserte fellesoperasjoner er styrket. Kommando og kontroll-funksjoner er ytterligere effektivisert og mobilitet og reaksjonsevne er bedret.

Det satses tungt på maritime kapasiteter og langtrekkende presisjonsstyrte missiler der utviklingen har kommet langt. De nye strategiske atomubåtene med Bulava-missiler i tillegg til nye og moderniserte ubåter og overflatefartøyer er satt inn i operativ tjeneste. Langtrekkende, presisjonsstyrte kryssermissiler som kan avfyres fra både land-, sjø- og luftplattformer er innført. Langtrekkende bombefly med utgangspunkt fra Kola gjennomfører tokt sørover mot Island og Storbritannia oftere og på en mer sofistikert måte enn på flere år. Denne utviklingen kombinert med økt etablering og bruk av fremskutte baser og infrastruktur gir en helt annen rekkevidde for russisk militærmakt enn noen gang tidligere.

Våre maritime områder får økt betydning. Dette blant annet fordi Murmansk, som eneste isfrie havn i nord, forblir base for de strategisk ubåtene og for Nordflåten. Behovet for å beskytte de strategiske kjernevåpnene i nord og å verne om den strategiske andreslagsevnen gjør at Bastionforsvaret er like viktig i dag som under den kalde krigen.

Dagens versjon av Bastionforsvaret skiller seg fra den kalde krigens på grunn av introduksjonen av langt mer avanserte russiske kapabiliteter som nevnt tidligere. Russland er nå i økende grad i stand til å iverksette såkalt Anti-Access/Area-Denial-operasjoner i Nord-Atlanteren. A2/AD er kommet høyt på agendaen, også i NATO. På godt norsk og i sjømilitære termer vil vi omtale dette som en nektelsesutfordring. Dette omfatter for det første en motstanders evne til å kunne nekte sjø- og luftoperasjoner nord av GIUK-gapet. For den andre en motstanders evne til å forstyrre alliert aktivitet og nærvær i Atlanterhavet (SØR av GIUK).

I Oslo – og i Bergen – må vi ta innover oss at vår evne til å operere i sjødomenet i en fremtidig krise eller konflikt kan trues. Og vi må sammen finne tiltak som sikrer norsk og alliert bevegelses- og operasjonsfrihet.

Samtidig må vi ha økt fokus på de transatlantiske forsyningslinjene, den andre bestanddelen av en A2/AD-strategi.

Flere i denne salen vil nikke anerkjennende når jeg tar dette opp. Under den kalde krigen var en av hovedoppgavene til NATOs maritime kommando SACLANT nettopp å sikre den transatlantiske sjøveien slik at Europa kunne forsterkes fra USA i krise og krig. Vi må adressere hvordan NATO kan opprettholde evnen til å få gjennomført slike forsterkninger.

Som del av omstilling i NATO er SACLANT som kjent nedlagt. Alliansen har hatt større fokus på ekspedisjonære oppgaver på bekostning av kollektivt forsvar. Det betyr at kunnskapen om og evnen til å håndtere trusler mot de transatlantiske forsyningslinjene har forvitret i alliansen. Vi må også re-generere kunnskap og kompetanse nasjonalt, på alle nivåer.

SLOCene over Atlanterhavet er ikke bare et militæroperativt anliggende. De har fundamental sikkerhetspolitisk betydning. Bevegelsesfrihet og handlefrihet på det åpne hav mellom Europa og Amerika er en grunnleggende faktor for Vestens sikkerhetsarkitektur og i ytterste konsekvens Europas stabilitet. Dette handler om NATOs troverdighet. Vi er med andre ord vitne til at klassiske geopolitiske problemstillinger om det maritime domenet som geografer og historikere var opptatt av for 100 og 150 år siden har fått ny relevans.

 

 

[Langtidsplan og regjeringens prioriteringer]

Mine damer og herrer: de sikkerhetspolitiske omgivelsene våre endrer seg raskt, med grunnleggende implikasjoner for Norge og for NATO.

Og det vi her snakker om er selve den innerste kjernen av norske sikkerhetspolitiske interesser, med en sterk sjømilitær dimensjon.  Og det er i denne konteksten maritime utfordringer i nord er kommet høyere på dagsorden i Norge, i NATO og hos nære allierte.

Det er i dette landskapet norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk settes og forvaltes. Det har også vært bakteppet for Langtidsplanen for forsvarssektoren som ble lagt frem før sommeren.

I Langtidsplanen, som jeg antar de fleste av dere er godt kjent med, er regjeringen tydelig på sine sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringer. Vi vil styrke forsvaret av Norge og vi vil styrke NATOs kollektive forsvar. Vi skal bidra til internasjonal innsats og vi skal videreutvikle totalforsvaret. Disse prioriteringene er svar på den sikkerhetspolitiske utviklingen. Vi retter oppmerksomheten mot det som er kontinuiteten i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk:

-          vår nasjonale forsvarsevne

-          alliansetilhørigheten

-          den solidariske innsatsen ute

-          og storsamfunnets rolle gjennom hele krisespekteret.

I Langtidsplanen kommer kontinuiteten til uttrykk gjennom sammenhengen fra mål og prioriteringer, til oppgaver og innretning. Regjeringen prioriterer strategiske kapasiteter som kampfly, ubåter, maritime overvåkingsfly, etterretning og sensorer. Vi styrker den operative evnen, utholdenheten og beredskapen i det maritime domenet. Vi vil begynne med å få det vi har til å virke. Så vil vi øke aktiviteten, før vi mot slutten av planperioden fortsetter på viktige strategiske investeringer.

Det operative flernasjonale samarbeidet videreutvikles og Forsvarets beredskap for maritim kontraterror er styrket de siste årene. Disse grepene svarer til prioriteringene og de er relevante i vårt møte med de maritime utfordringene. De oppdaterte sikkerhets- og forsvarspolitiske målsettingene vil trolig ikke velte stoler i dette lokalet, men de likevel er verdt å minne om:

  1. For det første: Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som hovedformål å sikre Norges suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk er NATO-alliansen og det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet. Norge vil bidra til å forebygge væpnet konflikt og arbeide for at fred og stabilitet ivaretas innenfor en global, multilateral rettsorden basert på prinsippene nedfelt i FN-pakten.
  2. For det andre: Forsvaret er et grunnleggende og avgjørende sikkerhetspolitisk virkemiddel for å sikre Norges suverenitet, norske rettigheter og bevare norsk handlefrihet mot militært og annet press. Forsvaret skal, sammen med allierte, ha en avskrekkende effekt ved at kostnadene ved å true eller angripe norsk sikkerhet ikke står i forhold til mulig gevinst. Forsvaret skal bidra til at militære trusler mot Norge ikke oppstår.
  3. Den tredje målsettingen er: Forsvaret skal sammen med allierte sikre kollektivt forsvar av Norge og andre allierte mot trusler, anslag og angrep.

Gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner og kapasitetsbygging i utvalgte land, skal Forsvaret forebygge krig og bidra til sikkerhet og stabilitet.

  1. Den fjerde og siste hovedmålsettinger er at Forsvaret skal bidra til samfunnssikkerheten gjennom støtte til-, og samarbeid med sivile myndigheter i forbindelse med terrorangrep og andre alvorlige hendelser, ulykker og naturkatastrofer.

Det sikkerhetspolitiske bakteppet gir oss noe å jobbe for, på alle disse målene. Viktigst er fortsatt ivaretakelsen av norsk suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Norges geografiske plassering med tilstøtende maritime områder er således et fundamentalt premiss. Vår ressurstilgang i våre havområder og vår historiske tilknytning nordover er med på å gjøre Nordområdene til vårt viktigste strategiske interesseområde.

Det er også i denne regionen asymmetrien mellom Norge og Russland er særlig tydelig. Forholdet til Russland vil prege norsk og europeisk sikkerhetspolitikk i overskuelig fremtid. Russland er en viktig nabo for oss, i alle henseende.

Norge skal forholde seg til Russland med fasthet og forutsigbarhet, og med et ønske om samarbeid der samarbeid er mulig. Det innebærer at vi må sette oss inn i og forsøke å forstå russiske interesser og målsettinger. Nordområdene er strategisk viktige for Russland. De har legitime interesser i regionen, som de forfølger med en rekke virkemidler, inkludert militære.

Det samme gjelder for Norge. Nordområdene er en region forbundet med fred og stabilitet, og vi fører en politikk som underbygger det. Alle de arktiske statene har en felles interesse av at Nordområdene først og fremst kjennetegnes ved forutsigbarhet, gjenkjennelighet og samarbeid.

Det er derfor på sin plass at flere av samarbeidsområdene med Russland i nord er aktive, som en del av regjeringens nordområdesatsing, selv om Norge støtter opp om EUs restriktive tiltak mot landet. Det er tvert imot ekstra viktig å beholde arenaer for samarbeid om felles interesser, når relasjonene for øvrig er krevende og uforutsigbare. På flere av disse områdene forvalter Sjøforsvarets og Forsvarets personell et ansvar og en lenge opparbeidet tillit som har verdi langt utover norsk fiskeripolitikk og ressurskontroll i nord. Samarbeid om søk og redning og innenfor kystvakt og grensevakt fortsetter. Kommunikasjonslinjen mellom FOH og Nordflåten er en viktig mekanisme for å unngå misforståelser og at uønskede hendelser eskalerer unødig.

Samtidig kan vi ikke underslå det faktum at Russland er en krevende nabo både for Norge og for Europa. Deres militære aktivitet på det europeiske kontinentet har skapt bekymring blant våre allierte. Jevnlige tokt med strategiske bombefly over Østersjøen og til dels aggressive flyvninger med krenkelser av andre lands luftrom har økt i omfang de siste par årene. I tillegg har vi sett et høyt aktivitetsnivå innen øving og trening med store styrker.

Utplasseringen av avanserte og langtrekkende våpensystemer i Kaliningrad fortsetter. Samtidig har Russlands deltakelse i krigen i Syria demonstrert for en hel verden rekkevidde og effekt på nye russiske våpen.

Vårt forhold til Russland er og må være sterkt forankret i vårt NATO-medlemskap. NATO har da også siden 2014 iverksatt flere tiltak for å avskrekke enhver aggresjon mot allierte land, vise solidaritet med utsatte allierte og demonstrere alliert samhold. Russland truer ikke norsk territoriell integritet, men folkerettsbrudd og militær aggresjon mot andre kan ikke aksepteres. Norge kan ikke forholde seg nøytral til utviklingen. Vi kan ikke utelukke at russisk militærmakt ikke vil utfordre og legge press på transatlantisk sikkerhet fremtiden. Forholdet mellom Russland og NATO er anstrengt. Vi kan ikke late som Russlands folkerettsbrudd ikke har funnet sted, men vi trenger fungerende mekanismer for dialog selv om det vil ta tid å gjenopprette tillit. For Norge er geografien og naboskapet gitt. Vi skal ha en Russland-politikk preget av fasthet og forutsigbarhet, og samarbeid der det er mulig. Og; kjøreregler internasjonalt må være basert på at små lands interesser også blir hørt. Det er ikke «makta som rår».

Norge har ikke hatt og vil heller ikke kunne ha noen ambisjon om å utjevne maktforholdet alene. Sikkerhetsgarantien i NATO-medlemskapet og tette bånd til vår viktigste allierte USA forblir bærebjelken for vår sikkerhet. Norge kan like fullt vise fasthet ved at norsk grensesetting gjøres med en viss tyngde.

Dette er relevant nå. Vi har fått økt forståelse blant allierte om at også utfordringer i NATOs nordlige ansvarsområde angår oss alle. Vi er på mange måter NATOs portvakt i nord.

God situasjonsforståelse er avgjørende for norsk og alliert sikkerhet. Norge har siden den kalde krigen fulgt med på den militærstrategiske utviklingen i nord på vegne av alliansen og nære allierte. Vi har vært en av få allierte som har opprettholdt vår kunnskap og det er verdifull valuta for oss i dag. På samme måte har Russland fulgt nøye med på norsk og alliert opptreden i regionen. Norge ivaretar sine egne interesser og gir tellende bidrag til byrdefordeling i Alliansen ved å fremme og vedlikeholde situasjonsforståelse i nord og ved å legge til rette for alliert øving, trening og tilstedeværelse i norske nærområder.

Nå er utviklingen særlig på det maritime domenet i nord slik at bekymringen øker her hjemme og i Alliansen. Det vil nå bli en lenge etterlengtet gjennomgang av kommandostrukturen i NATO som på sikt bør resultere i en bedret evne til også å håndtere maritime utfordringer. Statsminister Solberg fikk diskutert utfordringene i det maritime domenet med sine kolleger og flere nære allierte jobber nå sammen om hvordan vi best kan møte disse.

[Avskrekking og beroligelse]

Kjære forsamling. I etterkant av Langtidsplanens fremlegging har det kommet enkelte kommentarer på at planen avslører en kursendring i norsk sikkerhetspolitikk og at avskrekking og beroligelse ikke lenger sees i sammenheng overfor Russland.

Reaksjonene var noe uventet, men debatten er interessant og relevant. Mitt korte svar er, som jeg også var inne på innledningsvis, at langtidsplanen bygger på sikkerhetspolitisk kontinuitet og en tydelig erkjennelse av en sikkerhetssituasjon som har blitt forverret på fire år.

Det er riktig at avskrekking som begrep er tydeligere inne, deriblant i en oppdatert utgave av Forsvarets oppgave 1. Det er ganske enkelt en tydeliggjøring og presisering av det som uansett er, og alltid har vært, Forsvarets hovedfunksjon; å hindre at militær aggresjon og press mot Norge oppstår. Jeg gjentar dette fordi det er viktig: avskrekking handler om å unngå konflikt. Terskelbegrepet er på mange måter ute. Jeg mener vi ikke bør ha en sikkerhetspolitikk som by design forteller mer eller mindre nøyaktig hvor grensen går for alliert støtte.

Avskrekking tar utgangspunkt i at norske styrker gjennomfører oppdrag på norsk territorium daglig. Og allierte styrker er hyppig tilstede i norske nær- og ansvarsområder. Effektiv avskrekking og troverdigheten i en sikkerhetsgaranti hviler på en normaltilstand som uttrykker samhold, tilstedeværelse og en demonstrert evne til å operere der det trengs, når det trengs. Jeg mener Langtidsplanen legger godt til rette for dette og at NATO særlig siden toppmøtet i Wales i 2014 ikke bare har iverksatt de riktige tiltakene, men også fulgt de opp med konkret og forpliktende innhold.

 

For en småstat med en kjernevåpenmakt som nabo må avskrekking følges av beroligelse for å gi stabilitet over tid. Samtidig som alliansen gjør nødvendige tiltak for å øke den militære tilstedeværelsen i øst og i nord, er det derfor viktig å fortsette dialogen med Russland. Blant annet innenfor rammen av NATO-Russlandsrådet.

I en tid med økt spenning er åpenhet og tillitsbygging viktig. Vi kan ikke risikere at misforståelser, eller mangel på transparens og tillit, setter oss i situasjoner som øker sjansen for å havne i konflikt. Arbeidet med tillitsskapende tiltak må fortsette, samtidig som vi fortsatt må stå sammen med våre allierte for å vise samhold og styrke. Sikkerhet og stabilitet i nordområdene er avgjørende for Norge og en viktig grunn til å sørge for gode kanaler for dialog med Russland.

 

[Avsluttende kommentarer]

Mine damer og herrer. Sjømaktseminaret her i Ulvik er på mange måter med på å markere den sikkerhetspolitiske sesongåpningen for høsten. Komitébehandlingen av Langtidsplanen er i full gang, budsjettarbeidet for 2017 drar seg til og de mange vedtakene fra Langtidsplanen skal snart omsettes i konkrete mål for sektorens utvikling. Samtidig vil oppfølgingen av Warszawa-toppmøtet ta til for fullt og mye flernasjonalt og bilateralt samarbeid får en ekstra dynamikk etter et toppmøte.

I tillegg vil vi følge nøye med på utviklingen i EU inn mot og etter Brexit, og også utfallet av valget i USA, særlig på det utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske området.

Det sikkerhetspolitiske landskapet vi lever i er krevende å forstå og om mulig enda vanskeligere å manøvrere i. Vi har vært gjennom en sommer som har rettet oppmerksomheten mot terror, ekstremisme og sett hvordan enkeltpersoner er i stand til å lamme samfunn og ødelegge mange uskyldige menneskers liv og framtidstro. Dette angår oss alle. Regjeringen skal gjøre det vi kan for å bidra i den felles innsatsen for opprettholde trygghet og sikkerhet. Samtidig må vi erkjenne at dagens sikkerhetssituasjon er preget av en intensitet, samtidighet og kompleksitet av trusler og risiki som krever at vi er forberedt på både det verst tenkelige og mest sannsynlige. Vi må kunne agere på de plutselige aksjonene og samtidig kunne identifisere de strategiske skiftene når de kommer. For Norge og for Forsvaret vil utviklingstrekkene i det maritime domenet være langt fra det eneste, men utvilsomt en av de fremste strategiske utfordringene vi står overfor i tiden fremover. Dette vil kreve mye av Forsvaret, mye av Norge, og mye av våre allierte.

Mange takk for oppmerksomheten.