Svar på spm. 1132 fra stortingsrepresentant Terje Aasland

Friinntekten i kraftsektoren

Jeg viser til brev av 23. mai 2016 fra Stortingets presidentskap vedlagt spørsmål til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Terje Aasland:

Spørsmål
«Vil Finansministeren vurdere å endre innretningen på friinntekten i kraftsektoren, slik at den kommer i samsvar med ekspertutvalget og med NVEs forslag og hvilken provenyeffekt vil en eventuell slik omlegging få?

Begrunnelse:
Friinntekten i kraftsektoren er knyttet til 12 måneders statskasseveksler, som i snitt for 2016 hittil har vært ca. 0,51 prosent. I praksis skjermer ikke friinntekten normal­avkastningen fra vannkraften for grunnrenteskatt. Kraftsektoren som har svært lange tidsperspektiv, i realiteten flere tiår, så gjøres investeringer svært krevende når det må brukes 12 måneders statskasseveksler som basis for sine investeringsbeslutninger.

Da staten nedsatte et ekspertutvalg (NOU 2012: 16 «Samfunnsøkonomiske analyse») for å komme til en rimelig rente for «offentlige tiltak med lang tidshorisont» konkluderte man med at risikofri rente bør settes til 2,5 prosent for de første 40 årene og 2 prosent for perioden 40-75 år.

NVE benytter en referanserente ved fastsettelse av nett-selskapenes årlig inntektsamme der det risikofrie elementet ved rentefastsettelsen er en fast realrente på 2,5 prosent + inflasjon.

Det er nærliggende å tenke at begge disse rentenivåene vil være et mer fornuftig grunnlag for langsiktige vannkraftinvesteringer enn dagens nivå på friinntekten. I tillegg vil det være naturlig å ta høyde for risiko for endringer i rammebetingelsene i løpet av prosjektenes lange levetid ved et risikopåslag.»

Svar
En nøytral grunnrenteskatt, der investors alternativavkastning av å binde kapital skjermes fra beskatning, reduserer ikke den relative lønnsomheten av investeringer. En slik skatt vil dermed virke nøytralt når investeringsbeslutninger fattes på grunnlag av lønnsomhet etter skatt. Det betyr blant annet at en nøytral grunnrenteskatt ikke hindrer utbygging av prosjekter som er lønnsomme før skatt. En nøytral grunnrente­skatt virker på samme måte som om staten skulle vært medeier i prosjektene ved at staten gjennom grunnrenteskatten tar en like stor andel av overskudd og underskudd i vannkraftverkene.

En forutsetning for at grunnrenteskatten skal virke nøytral er at den er symmetrisk, dvs. at positive og negative utfall behandles likt skattemessig. Det gir selskapene skattemessig fradrag for risiko. Fra og med inntektsåret 2007 er det gitt adgang til å samordne ny, negativ grunnrente mellom ulike kraftverk i et skattekonsern, og staten utbetaler skatteverdien av ny, negativ grunnrente etter samordning. Dermed behandles positive og negative utfall symmetrisk. Grunnrenteskatten på vannkraftverk er i dag nøytralt utformet, unntaket er den nedre grensen som fritar småkraftverk fra å betale grunnrenteskatt.

Før endringene i 2007 var det risiko for at selskapene ikke fikk fradrag for alle kostnader i prosjekter med tap. Dette kunne føre til at samfunns­økonomisk lønnsomme prosjekter ikke ble gjennomført. I dag har selskapene full sikkerhet for å utnytte alle skattefradrag i grunnrenteskatten. Etter at en investering i et grunnrente­skattepliktig kraftverk er gjennomført, vil selskapet ha en fordring på staten som tilsvarer skatteverdien av gjenværende investeringskostnad. Denne fordringen er risikofri slik skattesystemet er utformet. En risikofri rente gir da en skjerming som sikrer at alternativavkastningen på bundet kapital ikke blir grunnrentebeskattet. Et risikopåslag i friinntektsrenten ville innebære at det gis fradrag for risiko to ganger. Det ekstra fradraget kunne ført til at samfunns­økonomisk ulønnsomme prosjekter blir lønnsomme med grunnrente­skatt. Det ville svekke utnyttelsen av samfunnets ressurser og redusere statens proveny fra grunnrenteskatten.

Begrepet «normalavkastning» kan være noe misvisende for friinntektsrenten. Normalavkastning kan forstås som et avkastningskrav for prosjektene som inkluderer normal forretningsmessig risiko. Friinntektsrenten, derimot, skal kompensere for at det ikke gis umiddelbart fradrag for investeringsutgiften som i en kontantstrømskatt. Ulempen ved utsette fradraget avhenger av egenskapene i skattesystemet, ikke av den forretningsmessige risikoen. Med et fullt nøytralt system, der det er sikkerhet for fremtidige fradrag, skal ulempen fastsettes som en risikofri rente.

Stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet er særlig viktig for selskaper som gjør langsiktige investeringer. En nøytral grunnrenteskatt er et solid grunnlag for stabile kraftskatteregler på lang sikt. Endringene i grunnrenteskatten de senere år har bidratt til å gjøre grunnrenteskatten mer nøytral. Det er ikke grunnlag for å ta høyde for risiko for uheldige endringer (regulatorisk risiko) i friinntektsrenten i kraftskatte­reglene.

Friinntektsrenten beregnes på bakgrunn av 12 måneders statskasseveksler og er fastsatt til 0,7 pst. for inntektsåret 2015. Hittil i år har denne renten i gjennomsnitt vært om lag 0,5 pst. Det lave rentenivået virker direkte inn på investorenes alternative avkastning av å binde opp kapital siden andre risikofrie plasseringer får tilsvarende lave renter. En nøytral grunnrenteskatt vil derfor fortsatt skjerme investors kostnad ved å binde opp kapital selv om rentenivået faller.

I spørsmålet vises det til NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser (Hagen-utvalget) som anbefalte en risikofri realrente på 2,5 pst. for et normalt offentlig tiltak for de første 40 årene, og til NVEs referanserente for inntektsrammereguleringen av nettvirksomheter som bruker en fast realrente på 2,5 pst. Friinntekten er del av et nominelt skattesystem, og en må ta utgangspunkt i en nominell rente. Dersom en legger til grunn en fast realrente på 2,5 pst. og Norges Banks inflasjonsmål på 2,5 pst., ville det gitt en friinntektsrente på om lag 5 pst.

Renten som NVE fastsetter og renten som anbefales av Hagen-utvalget, blir imidlertid brukt til et annet formål og har en annen begrunnelse enn renten som skal benyttes til å beregne friinntekten i grunnrenteskatten. Friinntektsrenten bør følge utvik­ling i markedsrenter. For at grunnrenteskatten skal bevare sine gunstige egenskaper, må renten reflektere markedets vurdering av den alternative avkastningen av å binde kapital. En friinntekt basert på en fast realrente vil ikke reflektere markeds­utviklingen, og det kan føre til at frinntektsrenten settes for høyt eller for lavt. Det ville igjen føre til overinvestering eller at grunn­renteskatten hindrer lønnsomme investeringer.

Det direkte provenytapet av å sette friinntektsrenten til 5,0 pst. fra og med inntektsåret 2017, og med utgangspunkt i dagens markedsrenter, kan anslås til i underkant av 1 mrd. kroner påløpt. Enkelte kraftverk har negativ grunnrente­inntekt oppstått forut for inntektsåret 2007 som kan framføres med rente til fradrag i senere års positive grunnrenteinntekt beregnet ved kraftverket. Den gamle, negative grunnrente­inntekten reduserer derfor grunnrenteskatten midlertidig. Etter hvert som gammel, negativ grunnrenteinntekt fases ut, vil provenyet fra grunnrenteskatten for kraftverk øke. På lenger sikt anslås det at økt friinntektsrente til 5 pst. kan føre til et direkte provenytap på i underkant av 1,2 mrd. kroner årlig.

Grunnrenteskatten på kraftverk kan trekkes fra i beregningen av grunnlaget for eiendomsskatten. Lavere grunnrenteskatt som følge av økt friinntektsrente vil derfor føre til økt eiendomsskatt for kommunene. Fradraget for grunnrenteskatt ved beregning av eiendomsskattegrunnlaget fastsettes som et gjennomsnitt over 5 år, slik at det vil ta noe tid før hele effekten av økt grunnrenteskatt reflekteres i eiendoms­skatte­grunnlaget. Provenyvirkningen vil også avhenge bl.a. av utviklingen i kraftprisene over denne 5-årsperioden.

Med hilsen
Siv Jensen