Svar på spm. 162 fra stortingsrepresentant Truls Wickholm

Det reelle politiske handlingsrommet i budsjettene for perioden 2014-2017

Jeg viser til brev av 31. oktober fra Stortingets president vedlagt følgende spørsmål fra stortingsrepresentant Truls Wickholm til skriftlig besvarelse:

«Hva har det reelle politiske handlingsrommet vært i budsjettene for perioden 2014-2017, altså handlingsrom før effektivisering og omprioritering, men etter at utgifter til folketrygden og demografikostnader i kommuner og helseforetak er trukket fra, og hvor stor andel av dette handlingsrommet er brukt til rene skattekutt, altså ikke nettoen mellom skattekutt og avgiftsøkninger?

Begrunnelse:
Til tross for gjentatte henvendelser fra Aps stortingsgruppe, har regjeringen så langt nektet å oppgi denne informasjonen til landets nasjonalforsamling. Det er sterkt beklagelig. I Nasjonalbudsjettet for 2017, side 48, presenterer imidlertid regjeringen tabellen 3.6 Handlingsrommet i budsjettet de nærmeste årene, hvor det fremgår at «Handlingsrom» (før effektivisering og omprioritering) beregnes ut fra regnestykket «inntekter (herunder underliggende skattevekst og bruk av olje- og fondsinntekter) minus utgifter (herunder folketrygden og demografikostnader i kommuner og helseforetak)». I svar på samtlige spørsmål fra Aps stortingsgruppe legger regjeringen en annen definisjon av handlingsrom til grunn, hvor utgifter til folketrygd og demografikostnader i kommuner og helseforetak regnes som del av handlingsrommet. Dette til tross for at det ettertrykkelig er bedt om å unnta disse størrelsene fra regnestykket.»

Svar:
I Nasjonalbudsjettet 2017 gis det en bred omtale av finanspolitikken. Regjeringens prioriteringer i fireårsperioden 2014-2017 diskuteres i avsnitt 3.1.3. Omtalen tar utgangspunkt i det handlingsrommet Regjeringen har fra økt bruk av olje- og fonds­inntekter og underliggende vekst i skatter og avgifter (dvs. før skatte- og avgifts­lettelser). For perioden 2014-2017 sett under ett anslås dette samlede handlings­rommet til om lag 155 mrd. 2017-kroner eller om lag 39 mrd. 2017-kroner per år. Innenfor dette handlingsrommet har Regjeringen måtte prioritere mellom skatte- og avgiftslettelser og utgifter til ulike formål, herunder formål med sterke bindinger eller som det av andre grunner er vanskelig å komme utenom.

I spørsmålet legges det til grunn en snevrere definisjon av handlingsrommet i finanspolitikken, og en bes om å måle regjeringens prioriteringer av skattelette opp mot dette handlingsrommet. Som jeg tidligere har oppgitt, bør utgifter med sterke bindinger tas med i en diskusjon av prioriteringene i budsjettet. Regjeringen og Stortinget må ta ansvar for helheten, også utgiftsposter som viser sterk vekst selv uten nye vedtak. At disse og andre formål blir tildelt penger over statsbudsjettet, er et uttrykk for at de prioriteres.

Folketrygdens utgifter anslås til 460 mrd. kroner i 2017. Det tilsvarer 35 pst. av statsbudsjettets samlede utgifter. Utgiftene i folketrygden anslås å øke med om lag 40 mrd. kroner i fireårsperioden 2014-2017, noe som svarer til 27 pst. av det anslåtte handlingsrommet i perioden. Befolkningsutviklingen er anslått å øke utgiftene i kommuner og helseforetak med om lag 4 mrd. kroner per år i perioden 2014-2017. Det er da ikke tatt hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at befolkningens helse kan bedres. Samlet sett utgjør dermed utgiftene i folketrygden og demografikostnadene i kommuner og helseforetak om lag 15 mrd. kroner årlig i perioden 2014-2017, eller 38 pst. av det samlede handlingsrommet.

Dette viser at utgifter med sterke bindinger på statsbudsjettet må være med i en oversikt over politiske prioriteringer. Aldringen av befolkningen vil stille oss overfor betydelige utfordringer i tiårene fremover. Løsningen er først og fremst reformer og tiltak som sikrer høy deltakelse i arbeidsmarkedet og en effektiv og målrettet bruk av offentlige ressurser. I møte med disse utfordringene vil det være uansvarlig om betydelige offentlige utgiftsposter, som også øker raskt, holdes utenom i en diskusjon av prioriteringene i budsjettet..

Handlingsrommet i budsjettet i årene fremover omtales i avsnitt 3.1.4 i Nasjonal­budsjettet 2017, samt i kapittel 5 i Gul bok 2017. Begge steder er omtalen utvidet som en del av oppfølgingen av anbefalingene fra Børmer-utvalget (NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring. Budsjett og regnskap i staten). Børmer-utvalget mente at det i større grad bør tas hensyn til mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser når politikken utformes. Utvalget foreslo at flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre og fremstilles slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Formålet er å gi en bedre oversikt over rammene for finanspolitikken i årene fremover, og på den måten legge til rette for bærekraftige prioriteringer. I en slik fremstilling er det viktig å opplyse om utgifter med sterke bindinger, slik som utgiftene i folketrygden og demografiutgifter i kommuner og helseforetak. I Gul bok gis det årlig detaljerte oversikter over bindinger på kort og mellomlang sikt. Videre pekes det på at politiske målsetninger som kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortings­meldinger og flertallsmerknader i Stortinget kan innebære betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Samtidig understrekes det at det innenfor statsbudsjettets samlede ramme på 1 300 mrd. kroner er rom for både effektiviseringer og omprioriteringer.

Innenfor dagens budsjettsystem kan de fleste utgifter på statsbudsjettet endres fra ett år til ett annet, dersom det er politisk flertall for det. På helt kort sikt kan det være gode grunner til ikke å gjøre store, uventede endringer i ordninger som er viktige for de det gjelder. At det ikke gjøres endringer i etablerte ordninger, selv om utgiftene øker mye, er likevel en prioritering. 

For fireårsperioden 2014–2017 sett under ett er om lag 14 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser. Det er ikke gjennomført beregninger for såkalte rene skattekutt hvor det skilles mellom skattekutt og avgiftsøkninger. Et slikt skille vil være kunstig fordi skatte- og avgiftsopplegget er en helhet, der ulike deler henger sammen. For eksempel består det grønne skiftet i skatte- og avgiftsopplegget for 2017 både av avgiftsøkninger og skattelettelse. Regjeringens samlede skatte- og avgiftslettelser til og med 2017 er om lag 21 mrd. 2017-kroner.

Med hilsen

Siv Jensen