1 Kapittel 1 Samandrag

1.1 1.1 Bakgrunn og inndeling av rapporten

Bakgrunnen for denne rapporten er at Stortinget i samband med handsaminga av statsbudsjettet for 2000 og Stortingsproposisjon nr. 14 om endringar på statsbudsjettet for 1999, ba regjeringa sette ned eit representativt utval for å gjennomgå følgjande øyremerkte tilskottsordningar til kommunesektoren: : Tilskott til opplæring for språklege minoritetar i grunnskolen, tilskott til leirskoleopplæring, tilskott til kommunale musikk- og kulturskolar og tilskott til opplæring innanfor kriminalomsorga.

Den overordna problemstillinga for utvalet sitt arbeidet er på bakgrunn av Stortinget sine vedtak som følgjer: Ut frå ei kartlegging og drøfting av kva konsekvensar ulike finansieringsmodellar har for dei kommunale tenestene, kva skal til for å sikre tenestene påreknelege og trygge rammevilkår?

Kapittel 2 i rapporten gir ein omtale av bakgrunn for og samansetning av utvalet, presisering av mandatet og framgangsmåte for arbeidet. Vidare gir kapitlet ein definisjon av ulike omgrep som blir nytta seinare i rapporten. Kapittel 3 handlar om forholdet mellom staten og kommunesektoren. Kapitlet gir ein omtale av dei tre hovedgruppene av verkemiddel som staten kan nytte overfor kommunane: lovbaserte verkemiddel, økonomiske verkemiddel og rettleiing og dialog. Kapitlet går også nærare inn på forholdet mellom rammetilskott og øyremerkte tilskott.

Kapittel 4 gir ein presentasjon av dei fire tilskottsordningane. Det blir gjort greie for kva slags intensjonar som ligg til grunn for ordningane og ei beskriving av korleis dei er utforma. Vidare blir det gitt ein omtale av kva for politiske og evt. andre føringar som ligg til grunn på dei aktuelle områda.

Kapittel 5 og 6 gir ein oversikt over utviklinga i tenestetilbodet, tilskottsomfanget og kommunale kostnader knytta til tilskottsordningane. Vidare blir fordelinga av kostnadene mellom kommunar, staten og brukarar behandla, der det blir lagt vekt på dei kommunale eigendelane knytte til tenestene. I kapittel 7 ser ein på variasjonar mellom kommunane når det gjeld tenestetilbodet; er det trekk ved kommunane som kan medverke til å forklare innsatsen deira på desse felta? Til grunn for innhaldet og vurderingane i kapittel 5-7 er det brukt fleire kjelder, mellom anna rekneskapstal og data frå Statistisk Sentralbyrå. Vidare har ECON Senter for økonomisk analyse gjort undersøkingar knytte til tenestetilbodet og kostnadene til kommunesektoren.

Kapittel 8 drøfter ulike finansieringsmodellar for dei fire tenestene ut frå Stortingets ønskje om å sikre tenestene "forutsigbare og trygge rammevilkår". For kvar av ordningane blir desse alternativa drøfta: Øyremerking, innlemming i rammetilskottet, lov- eller forskriftsfesting, varetaking gjennom konsultasjonsordinga mellom staten og kommunesektoren og ny postnemning i statsbudsjettet. I kapittel 9 gir utvalet si tilråding.

Nedanfor blir det gitt ei kort oppsummering av hovudpunkta i rapporten knytta til dei fire tilskottsordningane.

1.2 1.2 Tilskott til opplæring for språklege minoritetar i grunnskolen

Målet med tilskott til særskild norskopplæring og morsmålsopplæring er at elevar i grunnskolen som har eit anna morsmål enn norsk eller samisk skal få eit tilbod om særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring inntil dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa med godt utbytte. Rapporten viser desse hovudtrekka for tenestetilbodet og tilskottsomfanget:

• Talet på elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk steig med nærmare 40 prosent frå skoleåret 1996/97 til 1999/2000.

• Ein lågare del av minoritetspråklege elevar får morsmålsopplæring enn særskild norskopplæring.

• Det blir gitt om lag dobbelt så mange timar i særskild norskopplæring som i morsmålsopplæring.

1. Talet på timar elevane i gjennomsnitt får i morsmålsopplæring og særskild norskopplæring, har stige noko gjennom perioden. Særskilt norskopplæring har hatt den største auken.

• Talet på språk det blir gitt morsmålsopplæring i har stige over tid. Den delen av språka det blir gitt morsmålsopplæring i, sett i høve til talet på språk som er representerte i kommunane, er derimot redusert.

• Talet på kommunar som har elevar frå språklege minoritetar, men ikkje tilbyr morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring, har vore relativt stabilt i perioden.

Tilskottssatsane har ikkje vore justerte sidan 1995, dvs. at det har vore ein realnedgang i satsane på om lag 17 prosent.

ECON har undersøkt dei kostnadene kommunane har knytta til tenestene. I ECON si undersøking utgjer gjennomsnittleg eigenbetaling til særskild norskopplæring 121 kroner pr time, noko som utgjer ein eigendel på 36 prosent av dei kommunale utgiftene. Gjennomsnittleg eigenbetaling per time til morsmålsopplæring utgjer 125 kroner, dette utgjer ein eigendel på 37 prosent. Kommunane bruker over dobbelt så store ressursar på særskild norskopplæring som på morsmålsopplæring, sidan dei gir fleire timar i særskild norsk enn i morsmål.

Svært få kommunar i ECON sitt materiale samarbeider om morsmålsopplæringa, og berre eit fåtal har sentralisert morsmålsopplæring eller konsentrert dei språklege minoritetane til særskilde skolar. Ut frå ECON sitt materiale kan det sjå ut som om dei kommunane som har konsentrasjon av språklege minoritetar har ein lågare eigendel både til særskild norskopplæring og morsmålsopplæring enn dei som ikkje har ein slik konsentrasjon. Dei kommunane som samarbeider om morsmålsopplæring har og lågare eigendelar enn dei som ikkje driv slikt samarbeid.

Når det gjeld variasjonar mellom kommunane, viser materialet lagt til grunn i rapporten at både talet på minoritetsspråk i kommunen og delen av minoritetselevar i grunnskolen har verknad på omfanget av tenesta: Dess fleire språkalternativ representert i kommunen og dess større del minoritetsspråklege elevar i grunnskolen, dess lågare del av dei minoritetsspråklege elevane får opplæring.

Den kommunale økonomien og den politiske samansetjinga av kommunestyret ser ikkje ut til å ha innverknad på den særskilde opplæringa i norsk, men ser ut til å ha ein viss effekt på morsmålsopplæringa; dess fleire sosialistar i kommunestyret og dess betre økonomi, dess høgare aktivitet.

Målet med tilskott til opplæring for barn i statlege asylmottak er å medverke til at ein kan komme i gang med grunnskoleopplæring for barn i grunnskolealder snarast mogleg etter at dei er komne til landet. Tilskottet er meint å dekkje dei samla kommunale utgiftene til grunnskoleopplæring for asylbarna. Sett i forhold til kommunane sine gjennomsnittlege driftsutgifter til grunnskoleopplæring tyder talmaterialet lagt til grunn i rapporten på at kommunane likevel må betale eigendeler for denne opplæringa så framt dei ikkje har minst 20 elevar i kvar mottaksklasse. Omfanget av opplæring av barn i asylmottak varierer over tid.

Formålet med integreringstilskottet (skoletillegget) er å dekkje den eigendelen kommunane har ved å gi særskild opplæring i norsk og morsmål for grunnskoleelevar som er omfatta av ordninga med integreringstilskott. Omfanget av tilskottet til barn som blir omfatta av integreringstilskottet har vore relativt stabilt i perioden 1995 til 1998. Berekningane tyder på at tilskottet til elevar som blir omfatta av integreringstilskottet dekkjer under halvparten av dei gjennomsnittlege kommunale kostnadene som er knytte til språkopplæringa for desse barna.

Utvalet tilrår at tilskottet til opplæring for språklege minoritetar framleis blir øyremerkt, men tilrår samstundes nokre endringar i ordninga. Når det gjeld opplæring for barn i statlege asylmottak, tilrår utvalet at tilskottet blir justert årleg for pris- og lønnsauke. Eit fleirtal i utvalet tilrår omlegging av tilskottet til post 21 i statsbudsjettet dersom ikkje tilskottet blir unnateken frå den manglande pris- og lønnsauken på 60-postane, slik det har vore vanleg dei siste åra. Eit mindretal går i mot omlegging til ein 21-post. Eit fleirtal i utvalet tilrår at skoletillegget blir innlemma i det ordinære integreringstilskottet, medan mindretalet tilrår at øyremerkinga over budsjettet til Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet bør stå ved lag.

1.3 1.3 Tilskott til leirskoleopplæring

Formålet med tilskottet til leirskoleopplæring er å stimulere kommunane til å gi alle elevar i grunnskolen eit leirskoleopphald i løpet av grunnskolen. Den delen av grunnskoleelevane som deltek på leirskolar har halde seg stabil på om lag 10 prosent dei siste fem åra, det vil seie at årleg dreg gjennomsnittleg eitt klassetrinn i grunnskolen på leirskole. Det har samstundes vore ein realnedgang i tilskottssatsen på om lag 17 prosent i den same perioden.

Det er grunn til å tro at heimkommunane (kommunar som sender elevar på leirskole) i nokon grad ser den statlege satsen i tilskottet som normativ for kva vertskommunane skal ha betalt for undervisninga. Dette vil seie at vertskommunane risikerer å ikkje få dekka alle sine kostnader knytte til leirskoleundervisninga.

Vertskommunane subsidierer eit gjennomsnittleg leirskoleopphald med opp til 2 000-3 000 kroner per klasse. Dersom ein berre ser på vertskommunen sine utgifter til leirskolelæraren, er underdekninga i forhold til statstilskottet i overkant av 1 000 kroner for eit gjennomsnittleg leirskoleopphald.

I heimkommunen viser ECON sin undersøking at dei samla kostnadene for eit leirskoleopphald for ein klasse i gjennomsnitt er 31 400 kroner. Finansieringa av leirskoleopphaldet er fordelt på tre kjelder i heimkommunen:

1. Kommunen har i gjennomsnitt 14 000 kroner i kostnader for eit leirskoleopphald, dvs. 48 prosent av heimkommunen sine kostnader.
2. Elevane betaler i gjennomsnitt 880 kroner per elev for eit leirskoleopphald, dvs. 46 prosent av kostnadene.
3. Andre inntekter (lotteri o.l.) utgjer i gjennomsnitt 1 900 kroner per leirskoleopphald, dvs. 6 prosent av kostnadene.

Det er store forskjellar mellom heimkommunane med omsyn til kor store utgiftene er til eit opphald på leirskole. ECON finn i si undersøking ingen kjenneteikn ved kommunane som kan forklare variasjonane mellom kommunane i kor stor del av grunnskoleklassane som dreg på leirskole.

Fleirtalet i utvalet tilrår at tilskottsordninga blir innlemma i rammetilskottet. Eit mindretal tilrår at ein held på øyremerkinga og aukar tilskottssatsen.

1.4 1.4 Tilskott til musikk- og kulturskolar

For å stimulere til utbygging av musikkskoletilbodet, vart det i 1984 innført eit statleg øyremerkt tilskott. Alle kommunar er no pålagde gjennom lov å ha eit tilbod om musikk- og kulturskole til barn og unge. Berre tre av kommunane i Noreg manglar i dag eit musikk- og kulturskoletilbod.

Formålet med tilskottet til musikk- og kulturskolar er nå å stimulere kommunane til å auke talet på elevar som får tilbod i musikk- og kulturskoleopplæring. Den delen av grunnskoleelevane som går i musikk- og kulturskolane er på om lag 11,5 prosent og har vore forholdsvis stabil dei siste åra.

Det har vore ein realnedgang i tilskottet over statsbudsjettet til musikk- og kulturskolar på om lag 8 prosent frå 1995 til 2000. Tilskottssatsen har hatt ein realnedgang på om lag 17 prosent i den same perioden.

Når det gjeld kommunale eigendelar, er datagrunnlaget i ECON si undersøking for svakt til å seie noko om utviklinga over tid, men det kan tyde på at eigendelen i 1998 var noko høgare enn tidlegare på nittitalet. Dei kommunale eigendelane varierer mykje mellom kommunane, men ligg i snitt på om lag 61 prosent.

Det ser ikkje ut til å vere nokon samanheng mellom eigendelane i prosent og bruttoutgiftene per undervisningstime. Det er altså ikkje slik at kommunar med høge utgifter per undervisningstime ved musikk- og kulturskolen også har ein tendens til å ha høge kommunale eigendelar ved drifta av skolen. Forskjellane i eigendelane speglar dermed berre ulik finansieringsstruktur og ikkje forskjellar i kostnadsnivået.

ECON sin undersøking viser at den kommunale eigendelen per elev i musikk- og kulturskolene varierer med kommunane sine korrigerte frie inntekter; dess rikare ein kommune er, dess høgare er den kommunale eigendelen per elev.

Den klaraste samanhengen finn ein naturleg nok mellom eigendelane og inntektene frå sal av undervisningstimar: Høge salsinntekter gir låge eigendeler. Dersom musikk- og kulturskolane har store "andre inntekter" i form av gåver eller andre tilskott enn statstilskottet, er det også ein tendens til at den kommunale eigendelen er lågare enn i andre kommunar.

I følgje ECON sin undersøking er det fleire element som kan forklare variasjonar mellom kommunane i aktiviteten ved musikk- og kulturskolane. Dess større del grunnskoleelevar i befolkninga, dess høgare nivå på frie inntekter og inntekter i befolkninga, dess større aktivitet. Vidare viser undersøkinga at dess nærmare ein kjem byar og tettstader, dess lågare er aktiviteten ved skolane.

Fleirtalet i utvalet tilrår innlemming av den øyremerka tilskottsordninga i rammetilskottet. Eit mindretal tilrår å behalde øyremerkinga, men foreslår samstundes nokre endringar i tilskottsordninga.

1.5 1.5 Tilskott til opplæring innafor kriminalomsorga

Undervisninga i fengsla er eit statleg ansvar. Opplæringa er basert på ein avtale mellom staten og fylkeskommunane og inneber 100 prosent finansiering av tenesta.

Talet på elevar som tek del i opplæring innanfor kriminalomsorga har auka med 6,2 prosent i perioden 1996-99, samtidig som talet på elev plassar har vore forholdsvis stabilt i perioden. Det har vore ein realnedgang i løyvingane frå 1995 til 2000 på om lag 2,6 prosent. Kostnaden per elevplass varierer relativt mykje mellom anstaltane. ECON har ikkje funne nokon systematikk, til dømes om det er stordriftsfordelar, i desse forskjellane.

Utvalet tilrår at løyvinga årleg blir justert for pris- og lønnsauke. Då ordninga er utanom det kommunale opplegget, bør tilskottet bli halde utanfor ei eventuell manglande prisjustering av 60-poster. Eit fleirtal meiner at dersom posten ikkje blir prisjustert, bør ein vurdere å flytte løyvinga frå post 61 (tilskott til kommunesektoren) til post 21 (særskilde driftsutgifter). Eit mindretal går i mot flytting til 21-post.