1 Aktører, oppgaver og finansiering

1.1 Kommunale aktører

Det kommunale hjelpeapparatet har flere nivåer – politisk, administrativt og tjenesteytende. Tjenestene er sektordelt, og kommunene har etablert ulike former for samarbeid mellom sektorene.

1.1.1Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Hver kommune og fylkeskommune skal i følge opplæringsloven ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste). PP-tjenesten i en kommune kan organiseres i samarbeid med andre kommuner eller med fylkeskommunen.

PP-tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for barn unge og voksne med særlige behov. Tjenesten skal også sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven krever det (opplæringsloven § 5-6).

Tjenesten er organisert ulikt er fra kommune til kommune. Tjenesten skal i utgangspunktet omfatte tverrfaglige oppgaver, men den enkelte kommune avgjør tjenestens rammer og organisatoriske forankring. Enkelte store kommuner har etablert egen logopedtjeneste - ofte knyttet til PP-tjenesten - som tilbyr tjenester til personer med språk-, tale- og kommunikasjonsvansker.

1.1.2 Tiltak for barn i førskole og grunnskole

Språk- og taleinnlæringen for barn og ungdom er primært lagt til barnehagene og grunnskolen. Barn før opplæringspliktig alder med spesielle behov har rett til spesialpedagogiske tiltak etter opplæringslovens § 5-7. Hjelpen skal omfatte foreldrerådgivning og kan knyttes til barnehager, skoler, sosiale og medisinske institusjoner og lignende - eller organiseres som egne tiltak. Hjelpen kan også gis av den pedagogisk-psykologiske tjenesten.

I grunnskolen knyttes språk- og taleinnlæringen til rammeplanen for språkundervisningen med de individuelle tilpasningene som loven åpner for (opplæringsloven § 1-2). Særskilt språk- og taleinnlæring gis som spesialundervisning etter opplæringslovens § 5-1 med utgangspunkt i de foreskrevne saksbehandlingsregler - sakkyndig vurdering og enkeltvedtak. Noen skoler har organisert egen logopedisk virksomhet, mens det i noen kommuner og fylkeskommuner er organisert egne logopediske sentra som bistår skolene med tjenester. I noen sammenhenger er disse tjenestene knyttet til PP-tjenesten.

Kommunens ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven for alle som er bosatt i kommunen, er hjemlet i opplæringslovens § 13-1. Det kreves at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået.

1.1.3 Tiltak for voksne

Voksne har rett til spesialundervisning etter § 5-2 i opplæringsloven. Språk- og taleinnlæringen ivaretas spesielt av paragrafens første ledd med grunnlag i sykdom og skade. Denne rettigheten blir fullt ut ivaretatt i lovendringenes § 4A-2 som sannsynligvis trer i kraft fra høsten 2002.

Organiseringen av voksenopplæringen er forskjellig i kommunene. Voksenopplæringen på kommunalt nivå blir ofte gitt i regi av kommunale voksenopplæringssentra og opplæringen har så langt ofte begrenset seg til såkalt rettighetsfestet opplæring, dvs grunnskoleopplæring for voksne med bistandsbehov (utviklingshemmede), voksne med svak eller mangelfull grunnskoleutdanning (f.eks. lese- skrivevansker) og voksne med ervervet språkskade. Mange kommuner gir også opplæring i norsk med samfunnskunnskap for innvandrere, flyktninger m.v.

PP-tjenesten har ansvaret for at det blir foretatt en sakkyndig vurdering av voksne som trenger spesialundervisning. Det er få voksne som får tilbud fra denne tjenesten. Faglig enhet for PP-tjenesten viser i en rapport (1999) at voksne er den klart lavest prioriterte brukergruppen. I spesialundervisningsmeldingen går det fram at flere PP-tjenester ikke prioriterer sakkyndig vurdering for voksne. Ca. 10 % av landets PP-kontor arbeider ikke med voksne i det hele tatt.

1.1.4 Kommunehelsetjenesten

Kommunehelseloven gir kommunen ansvar for å dekke befolkningens grunnleggende behov for helsetjenester. Ansvaret omfatter:

• å fremme helse og forebygge sykdom, skade eller lyte. Tiltak med dette for øye organiseres som

• miljørettet helsevern
• helsestasjonsvirksomhet
• helsetjeneste i skoler
• opplysningsvirksomhet
• helsetjenester for innsatte i de kommuner der det ligger anstalter under fengselsvesenet

• diagnose og behandling av sykdom, skade eller lyte.
• medisinsk habilitering og rehabilitering
• pleie og omsorg.

For å løse de oppgaver som er nevnt foran, skal kommunen sørge for disse deltjenestene:

• allmennlegetjeneste, herunder legevaktordning.
• fysioterapitjeneste.
• sykepleie, herunder helsesøstertjeneste og hjemmesykepleie.
• jordmortjeneste
• sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie
• medisinsk nødmeldetjeneste

Kommunen må selv opprette de pålagte tjenestene, men kan i tillegg kjøpe såkalte kurative tjenester fra private basert på egne avtaler med leger og fysioterapeuter.

Tilknytningspunktet fra kommunehelsetjenesten til personer med språk- og talevansker vil for barn før skolepliktig alder og elever i grunnskolen primært knyttes opp mot helsestasjonsarbeidet og skolehelsetjenesten. For voksne vil tjenestene oftest sees i sammenheng med tiltak i sykehjem eller bolig med heldøgns omsorg og pleie, samt medisinske attføringstiltak. Kommunene vil i henhold til forskriftsutkast opprette egne koordinatorer for rehabiliterings- og habiliteringsarbeidet.

1.2 Fylkeskommunale aktører

Fylkeskommunene har ansvaret for drift av videregående skoler etter opplæringslovens bestemmelser. På helsesiden har fylkeskommunen plikt til å iverksette de tiltak som hjemles i lov om spesialisthelsetjenester. Fylkeskommunen skal også sørge for grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp i sosiale og medisinske institusjoner som fylkeskommunen har ansvaret for å drive.

1.2.1 Videregående opplæring

Elever i videregående skoler har rett til spesialundervisning etter § 5-1 i opplæringsloven og har dermed rett til grunnleggende språk- og taleinnlæring.

Fylkeskommunene skal ha en egen oppfølgingstjeneste for ungdom som har rett til opplæring etter § 3-1 og som ikke er i opplæring eller i arbeid. Tjenesten omfatter også ungdom som av ulike grunner har tapt opplæringsretten etter § 3-8 eller § 4-6 (jf. opplæringsloven § 3-6).

1.2.2 Fylkeskommunale helsetjenester

Spesialisthelsetjenestens formål framgår av lov om spesialisthelsetjenesten der lovens formål er særlig å:

• fremme folkehelsen og motvirke sykdom, skade, lidelse og funksjonshemning
• bidra til å sikre tjenestetilbudets kvalitet
• bidra til likeverdige tjenestetilbud
• bidra til at ressursene utnyttes best mulig
• bidra til at tjenestetilbudet blir tilpasset pasientenes behov
• bidra til at tjenestetilbudet blir tilgjengelig for pasientene

Fylkeskommunen har ansvar for spesialisthelsetjenesten. Det er etablert fem helseregioner hvor fylkeskommunene samarbeider om tjenestene. Overføring av midler skjer gjennom rammetilskudd og innsatsstyrt finansiering.

Ved noen sykehus er det ansatt logoped, for eksempel ved avdelinger for fysikalsk medisin og rehabilitering eller ved nevrologiske avdelinger. Noen sykehus kjøper logopediske tjenester. Også den fylkeskommunale habiliteringstjenesten vil kunne ha oppgaver knyttet til ulike former for språk- og taleinnlæring.

1.2.3 Opplæringsvirksomhet ved sykehus og andre medisinske institusjoner

Det foregår ulike former for opplæring etter opplæringsloven på sykehus og i medisinske institusjoner. Opplæringslovens § 13-2 viser at fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp for klienter i medisinske institusjoner som fylkeskommunen har ansvar for å drive.

Ansettelsesforholdene til det pedagogiske personalet er ulike fra sted til sted. Ved noen sykehus er virksomheten finansiert av den fylkeskommunale opplæringsetaten, mens personalansvaret er lagt til kommunen hvor sykehuset ligger. I andre fylker er virksomheten finansiert av fylkeskommunal opplæringsetat, som også har personalansvar. Begge disse gruppene har samme lønns- og arbeidsvilkår som personalet i den vanlige skolen. Andre pedagoger er tilsatt av det fylkeskommunale helsevesen og har vanlige fylkeskommunale lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidstidsordningene er forskjellige for skoleverktilsatte pedagoger og tilsvarende tilsatt i fylkeskommunalt helsevesen. De ulike tilsettingsformene fører ofte til at pedagogene får ulike lønns- og arbeidsvilkår for å utføre oppgaver som tilsvarer hverandre.

1.3 Statlige aktører

Både innen helsesektoren og opplæringssektoren finnes det aktører som direkte eller indirekte har oppgaver for mennesker med språk- og talevansker.

1.3.1 Statlig spesialpedagogisk støttesystem

Staten har ikke et lovpålagt ansvar for å yte spesialpedagogisk bistand, men har likevel opprettet et eget statlig spesialpedagogisk støttesystem. Dette skal medvirke til at kommuner og fylkeskommuner får tilført nødvendig kompetanse for brukere med marginale vansker eller når vanskene er så store og sammensatte at det kreves spisskompetanse som en ikke kan forvente at kommunene innehar.

Fra 1. januar 2000 er statens innsats på det spesialpedagogiske arbeidsfeltet samlet i et felles støttesystem. I 2001 omfatter virksomheten 40 driftsenheter som blir ledet av et felles styre. Enhetene har ulike oppgaver og ulik tilknytning til støttesystemet. Storparten av tjenesteproduksjonen innenfor virksomheten blir utført ved kompetansesentra som eies av staten. De andre enhetene – 6 institusjonsskoler og 12 nordnorske tyngdepunktsenheter - eies av kommuner og fylkeskommuner, stiftelser eller private organisasjoner der staten etter avtale kjøper tjenester.

De institusjonene som er knyttet opp til det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, tilbyr et bredt spekter av tjenester enten de er etablert som kompetansesenter, spesialpedagogisk tyngdepunkt eller et skoletilbud på del- eller fulltid. Virksomheten omfatter i dag totalt om lag 1 300 årsverk.

Enhetene som har kompetansesenterfunksjon, gir i hovedsak tjenester i form av systemrettede tiltak. Dette er tjenester rettet mot de som har ansvar for elever med særskilte opplæringsbehov i kommuner og fylkeskommuner. Kompetansesentra arbeider også med forsøks- og utviklingsarbeid innen det spesialpedagogiske fagfeltet i samarbeid med ulike universitets- og høgskolemiljø.

1.3.2 Medisinsk støttesystem

I helsesektoren finnes ikke et tilsvarende system på statlig nivå ettersom spesialisttjenestene i det alt vesentlige er fylkeskommunenes ansvarsområde. Noen sykehus og helseinstitusjoner har fått ansvar for visse landsfunksjoner, flerregionale funksjoner og regionale funksjoner. Statens oppgaver er begrenset til drift av statlige sykehus (Radiumhospitalet, Rikshospitalet, noen få barnesykehus med mer), tiltak for visse smågrupper og hjelpemiddelsentralene som ligger under Rikstrygdeverkets administrasjon.

I 2000 ble Statens Kunnskaps- og Utviklingssenter for helhetlig Rehabilitering (SKUR) opprettet. Senteret er lagt til Høgskolen i Bodø som skal drive senteret i samarbeid med Nordlandsforsking. Senteret er tiltenkt rollen som motor i byggingen og driften av et kunnskapsnettverk innenfor rehabiliteringsområdet.

1.4 Private aktører i språk- og talesektoren

Det har etter hvert utviklet seg ulike former for privat virksomhet i språk- og talesektoren. Ut fra opplysninger fra private aktører er opprettelse av denne virksomheten i hovedsak begrunnet i minst tre forhold:

• folketrygden gir bare refusjon til privat behandling
• det offentlige tilbudet er for dårlig innrettet spesielt i forhold til den direkte brukerrettede virksomheten
• manglende beredskap og utilstrekkelig organisering av tilbud innen offentlig virksomhet.

Privatpraktiserende logopeder som har gått over i privat virksomhet har uttrykt at tilknytningen til det offentlige hjelpeapparatet ofte medfører stor møteaktivitet og stadige omstillingsprosesser. Dette bidrar til å svekke omfang og effektivitet i forhold til direkte individrettet logopedarbeid. Mer tid til direkte klinisk logopedarbeid er derfor et argument for å gå fra offentlig til privat virksomhet.

Kvaliteten på de private tjenestene varierer, og tilbudene er tilrettelagt svært forskjellig. Den mest vanlige ordningen er at logopeder og audiopedagoger som arbeider i offentlig virksomhet, gjennomfører språk- og taleopplæring på privat tid og i egen regi. Det stilles ingen krav til spesialistkompetanse og kvalitetssikring av tjenestene.

De senere årene er det i en del større byer opprettet private klinikker med personale som innehar høy spesialisert kompetanse på sine respektive fagområder. Dette gjelder i første rekke innen stemme- og stammebehandling og til dels i senforløpet av afasi. De virksomhetene som arbeidsgruppen har hatt kontakt med, angir at virksomheten finansieres ved folketrygdens stønadsordning, salg av tjenester til offentlige instanser og ved at brukerne betaler privat.

Dette understøttes av Norsk logopedlags undersøkelse 2000, som viser at halvparten av inntektene kommer fra folketrygdordningen, mens resten fordeler seg likt på privat betaling og kjøp av tjenester fra skolesektoren.

1.5 Kommentar

Ansvarsforholdene innen helse og opplæring er regulert på ulike måter. Helselovgivningen bygger i hovedsak på lov om kommunehelsetjeneste og lov om spesialisthelsetjenesten. Disse lovene gir et delt tjenesteansvar mellom kommune og fylkeskommune. Opplæringsvirksomheten knyttes bare til en opplæringslov som gir kommunene ansvar for grunnskole og voksenopplæring, mens fylkeskommunen har ansvar for videregående opplæring. Fylkeskommunens opplæringsansvar er ikke knyttet til spesialistoppgaver på samme måte som helsevesenets. De offentlige pedagogiske spesialistoppgavene ligger primært på statlig nivå. Det statlige systemet skal medvirke til at de tjenesteansvarlige i kommuner og fylkeskommuner får tilført spisskompetanse slik at de bedre kan ivareta brukernes spesifikke opplæringsbehov. Det statlige systemet yter direkte bistand til personer med store og sammensatte vansker, og til brukere som representerer små vanskegrupper som en ikke kan vente at lokale fagmiljøer skal utvikle og opprettholde spesialistkompetanse på. Kommunene og fylkeskommunene vil ha tjenesteansvaret.

Lovgrunnlaget gir rom for at tjenestene i de ulike sektorer blir ulikt tilrettelagt. Noen institusjoner tilrettelegger for språk- og taleinnlæring uavhengig av den helhetlige sammenhengen, mens andre instanser tilrettelegger for helheter der språk og tale er integrert. Manglende samordning og regulering av lovgrunnlaget kan medføre overlappende tjenester for de samme målgruppene.