1 Oppnevning, mandat og bakgrunn

I budsjett-innst. S nr. 12 (1996-97) ble Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bedt om å utrede ulike sider ved forholdet mellom vertskommuner og høyere utdanningsinstitusjoner. Komiteen uttalte dette under kap. 291:

"Komiteen viser til Innst. O. nr. 76 (1995-96), jf. Ot.prp. nr. 56 (1995-96) om en ny lov om studentsamskipnader og til de merknader som ble gitt der. Komiteen mener vertskommunene for høyere utdanningsinstitusjoner har et medansvar for å legge til rette for studentvelferd. Komiteen mener det er nødvendig med en del avklaringer i ansvarsforholdet mellom utdanningsinstitusjon, samskipnad og kommune. Folkeregistrering av studenter, ansvaret for velferdstiltak, rettigheter til sosialhjelp, helsetjeneste og tilrettelegging for boliger og barnehager er av de områdene det er viktig å få en avklaring rundt. Komiteen vil be departementet vurdere å nedsette et offentlig utvalg for å utrede forholdene. Komiteen ber departementet komme tilbake til Stortinget med forslag til løsninger."

Departementet vurderte lenge å se denne saken i sammenheng med andre forslag som har vært oppe til diskusjon. De to viktigste sakene her var Skattedirektoratets forslag til endring av bostedregistreringen av studenter, og vedtaket om fastlegeordning. Høringsuttalelsene som kom inn til Skattedirektoratet i forbindelse med forslaget om endring i bostedsregistreringen av studenter, viste at en slik endring blant annet ville få større eller mindre konsekvenser for kommuneøkonomien i alle landets kommuner. Det vil derfor være nødvendig med en mer omfattende konsekvensutredning før en slik forskriftsendring eventuelt kan settes i verk. Fastlegeordningen er vedtatt innført fra 1.6. 2001, og studentene vil bli omfattet av denne ordningen. KUF valgte å sette i gang et utredningsarbeid om vertskommunenenes ansvar for studentvelferden, uavhengig av hva som ville komme ut av de andre prosessene.

1.1 Oppnevning

Arbeidsgruppas sammensetning:

Nils Mæhle, adm. dir. Høgskolen i Bergen (leder)

Egil T. Pedersen, adm. direktør Studentsamskipnaden i Bergen (nestleder)

Vibeke Trålim, førstekonsulent i Finansdepartementet

Olav Holstad, førstekonsulent i Barne- og familiedepartementet

Lotte Hernæs, førstekonsulent i Statens helsetilsyn

Kristine Tveit, førstekonsulent i Kommunal- og regionaldepartementet

Kjell Bernstrøm, personal- og økonomidirektør ved Universitetet i Bergen

Mads Gravås, Norsk studentunion

Irene Moen, Studentenes landsforbund

Thomas Marthinsen, seksjonsleder Bolig- og eiendomsetaten Oslo kommune (til 17.2.99)

Anders Hauger, spesialkonsulent Kommunenes sentralforbund (f.o.m.17.2.99)

Vararepresentanter:

Ingeborg Tveter Thoresen, rektor Høgskolen i Vestfold

Lisbeth Dyrberg, adm. dir. Studentsamskipnaden i Oslo

Kjetil Lund, førstekonsulent i Finansdepartementet

Ragna Hirsch, rådgiver i Barne- og familiedepartementet

Kristin Lind, førstekonsulent i Kommunal- og regionaldepartementet

Stig Halvor Langmoen, førstekonsulent i Sosial- og helsedepartementet

Toril Johansson, avd. direktør, Studie- og forskningsavdelingen Universitetet i Oslo

Gøril Ursin, Studentenes landsforbund

Anders Hauger, spesialkonsulent i Kommunenes sentralforbund (til 17.2.99)

Thomas Marthinsen, seksjonsleder Bolig- og eiendomsetaten Oslo kommune (f.o.m.17.2.99)

Førstekonsulent Jorunn Nakken, KUF har vært sekretær for arbeidsgruppa. Arbeidsgruppa hadde sitt første møte 16. september 1998, siste møte 10. desember 1999 og avla rapport til departementet i oktober 2000.

1.2 Mandat for arbeidsgruppa

Arbeidsgruppen skal gå gjennom gjeldende lovverk for å klargjøre ansvarsforholdene mellom utdanningsinstitusjon og studentsamskipnad på den ene siden, og vertskommune på den andre siden, når det gjelder studenters velferdstilbud. Arbeidsgruppen bes spesielt om å presisere hvilket ansvar vertskommunene har i den sammenheng. Viktige områder som må være med i utredningen er:

• tilrettelegging av boliger / tomtegrunn for boliger
• barnehageplasser for studenter
• rettigheter til sosialhjelp
• helsetjeneste
• tilrettelegging av kollektive transportmidler
• ansvar for velferdstiltak som kulturtilbud, idrettsanlegg mm.

På bakgrunn av dette skal arbeidsgruppen foreslå presiseringer i ansvarsforholdene der disse i dag er uklare, og de skal foreslå konkrete endringer i lovverk der dette er nødvendig for å sikre gode og likeverdige velferdstilbud for alle studenter.

Arbeidsgruppen bes også vurdere hvilke konsekvenser en eventuell oppheving av §2 nr. 5 i folkeregisterforskriften (om bostedsregistrering av studenter) vil gi for ansvarsfordelingen.

Arbeidsgruppen må redegjøre for eventuelle økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvenser av forslagene.

Minst ett forslag skal, så langt som mulig, baseres på uendret eller redusert ressursbruk.

1.2.1 Drøfting av mandatet

Ansvaret for velferdsordninger for studenter er delt mellom studentsamskipnadene, vertskommuner/fylkeskommuner og utdanningsinstitusjonene, der det største ansvaret i dag hviler på de to første gruppene. Arbeidsgruppa har også berørt ansvarsfordelingen mellom samskipnad og institusjon, men den viktigste delen av arbeidet har vært å drøfte ansvarsfordelingen mellom samskipnad/institusjon på den ene siden og vertskommune på den andre siden, med spesiell vekt på å avklare vertskommunenes (og delvis -fylkeskommunenes) ansvar. I noen situasjoner har det også vært naturlig å komme inn på ansvarsfordelingen mellom studiekommune og hjemkommune (eller annen kommune som studenten er registrert i). Selv om dette siste forholdet ikke er omtalt i mandatet til arbeidsgruppa, har det vært nødvendig å se på dette også for å få fram alle sider ved den reelle ansvarsfordelingen.

Et sentralt utgangspunkt for arbeidet har vært det helhetlige læringsmiljøet og studentenes behov for gode velferdstilbud, uavhengig av hvor i landet de velger å studere. Velferdstilbudene er viktige for å sikre et godt læringsmiljø, en rask gjennomstrømning og en høy gjennomføringsgrad. Et viktig siktemål med dette arbeidet er derfor at eventuelle forslag som fremmes, skal gi gode og mer likeverdige løsninger for studentene.

Både når det gjelder beskrivelse av dagens velferdstilbud og forslag til tiltak, legger arbeidsgruppa vekt på at det er forskjeller mellom store og små kommuner, institusjoner og samskipnader og deres muligheter og forutsetninger for å tilby velferdsordninger. Dette kan også medføre at de tiltakene arbeidsgruppa foreslår kan ha forskjellig aktualitet for kommunene.

Arbeidsgruppas vurdering av endringer i folkeregisterforskriften vil ta utgangspunkt i det forslaget som ble fremmet av Skattedirektoratet i 1996, som gikk ut på at alle studenter skal melde flytting til den kommunen de reelt bor i (oppheving av "studentparagrafen"). Det ligger utenfor arbeidsgruppas mandat å vurdere alle sidene ved en slik forskriftsendring (bla. konsekvenser for rammetilskuddene til kommunene), men arbeidsgruppa har konsentrert seg om å drøfte eventuelle endringer i tjenestetilbudene og rettighetene for studentene. Arbeidsgruppa begrenser seg derfor til å beskrive eventuelle konsekvenser for ansvarsfordelingen, og gir ingen tilrådinger angående endringer i forskriften.

Også når det gjelder funksjonshemmede studenter har det vært nødvendig å gå mer inn i forholdet mellom hjemkommune og studiekommune. Mange av de praktiske problemene som denne gruppen møter rundt studiesituasjonen, er knyttet til hjem- og studiekommunenes innbyrdes diskusjoner om ansvar og finansiering av kommunale tjenester. Arbeidsgruppa har basert drøftingene sine på opplysninger og erfaringer fra de funksjonshemmedes organisasjoner, studentorganisasjonene og ansatte i fylkeskommunene.

I Budsjett-innst. nr.12 (1999-2000), viste KUF-komiteen til det pågående arbeidet med en vertskommuneutredning, og ba om at det i dette arbeidet ble vurdert å innføre et vertskommunetilskudd til de kommunene der studenter utgjør en stor andel av befolkningen. Arbeidsgruppa var allerede i sluttfasen av sitt arbeid, og fant ikke å kunne ta dette inn i mandatet. Arbeidsgruppa mente også at det var mer naturlig at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vurderte dette, i samarbeid med andre berørte departementer, i sin oppfølging av rapporten.

1.3 Bakgrunn

1.3.1 Hva er en vertskommune

En vertskommune kan defineres som en kommune hvor en eller flere høyere utdanningsinstitusjoner er fysisk lokalisert. Vertskommunen har forpliktelser for de studentene som er midlertidig bosatt i kommunen, selv om disse er folkeregisterregistrert i sine hjemkommuner eller andre kommuner. Som vertskommuner må vi også inkludere de kommunene som har en eller flere studiesteder/avdelinger av en høyere utdanningsinstitusjon, selv om hovedadministrasjonen ligger i en annen kommune. Dette gjelder i stor grad de statlige høgskolene, som ved høgskolereformen ble slått sammen av flere regionale høgskoler (bl.a. de tidligere DH, sykepleier-, ingeniør- og lærerhøgskolene).

Arbeidsgruppa har valgt å holde utenfor de kommunene som har desentraliserte utdanningstilbud. Disse midlertidige tilbudene er etablert for å nå folk der de bor, og er ofte myntet på etablerte og voksne mennesker som studerer på deltid ved siden annet arbeid. Det samme gjelder for fjernundervisningstilbud.

Noen kommuner vil likevel komme i en gråsone. Dette gjelder særlig nabokommuner til vertskommunene. Blant annet på grunn av det trange boligmarkedet i flere studiekommuner, må en del studenter bosette seg i nabokommunene. Dette vil da verken være studentenes studiekommuner eller egentlige hjemkommuner. Disse kommunene vil ikke høste fordeler av utdanningsinstitusjonen i samme grad som studiekommunene gjør. Dette kan gjelde fordeler som arbeidsplasser, skatteinntekter og ulike ringvirkninger av virksomheten for servicenæringer og andre næringer. Disse kommunene vil trolig ikke i samme grad føle seg forpliktet til å legge forholdene til rette for disse studentene, utover det de har krav på som innbyggere med midlertidig opphold i kommunen. Av samme grunn er det også vanskelig å legge slike forpliktelser på disse kommunene. Denne siste gruppen kommuner blir ikke omfattet av drøftingene i rapporten.

1.3.2 Hva er studentvelferd

KUF-komiteen har uttalt at en overordnet målsetting for studentvelferden er at den er tilpasset studentenes behov og bidrar til høy studiekvalitet, god studieeffektivitet og høy gjennomføringsgrad. Velferdstilbudene skal også bidra til å sikre alle en lik rett til utdanning. De senere årene har begrepet helhetlig læringsmiljø fått en sentral plass i diskusjonen. Det helhetlige læringsmiljøet omfatter alle sider ved studiesituasjon. I praksis innebærer dette alle sider ved selve studiet og utdanningsinstitusjonen, velferdstilbudene og ordningene for studiefinansiering.

Både i arbeidet med den forrige lov om organisering av velferd for elever og studenter og med den nye samskipnadsloven, har departementet lagt vekt på at velferden skal gis innhold etter de lokale behov som måtte foreligge. Departementet har derfor ikke ønsket å spesifisere hvilke tilbud som skal inngå i studentvelferdsbegrepet. I flere av høringsuttalelsene til loven ble det bedt om en slik klargjøring av begrepet eller at loven fikk en felles formålsparagraf. Departementets vurdering var at en slik definering ville gi større klarhet i innholdet av velferdsbegrepet og velferdsarbeidet, men at ulempene var mindre muligheter for fleksibilitet og at det ville virke begrensende på samskipnadenes frihet til å utforme sine egne velferdstilbud. En slik definering ville også komme i konflikt med prinsippet om at velferdsbehovet først og fremst skal dekkes ved generelle ordninger, og at studentvelferden skal være et supplement.

Magistadsutvalget (se kap. 2.1.1) la også vekt på hensynet til rettferdighet mellom ulike grupper i sin innstilling, og la dette til grunn for at de ikke ville anbefale en definering av hvilke rettigheter som skulle omfattes av velferdstilbudet for studenter. De begrunnet dette med at det er mange andre grupper i samfunnet som ikke har slike øremerkede ordninger, og en nedfelling i lovverket av spesielle rettigheter for studentene, ville virke urimelig overfor disse andre gruppene.

Studentorganisasjonene ønsker heller ikke en definisjon av studentvelferdsbegrepet, da dette kan begrense mulighetene for lokale tilpasninger. De ønsker heller en sterkere klargjøring av utdanningsinstitusjonenes strategiske ansvar for studentvelferd og hva studentvelferden skal inneholde. Studentorganisasjonene mener at studentene skal behandles på lik linje med andre grupper i samfunnet, men at det er situasjoner der studenter vil ha behov for spesielt tilrettelagte velferdstilbud som følge av det å være student. De legger også vekt på at studentene per i dag betaler for dette supplementet gjennom semesteravgift til studentsamskipnadene.

Studentorganisasjonene grupperer velferdstiltakene etter hvilke behov som må, bør og kan dekkes. Ansvarsfordelingen må skje gjennom samarbeid mellom utdanningsinstitusjon, vertskommune, studentsamskipnad, og studenter. Denne inndelingen gir også muligheter for lokale tilpasninger, både når det gjelder styrking av eksisterende tilbud og opprettelse av nye:

• Velferdsbehov som må dekkes: bolig, barnehage, helse- og sosialtjenester og sosial rådgiving

• Velferdsbehov som bør dekkes: bokhandel, idrettstilbud, studenthus og kantine.

• Velferdsbehov som kan dekkes: arbeidsforum, juridisk bistand, reisebyrå, forsikring og lånekassetjenester.

1.3.3 Den nye studenten

En student er ikke bare en enslig person som flytter hjemmefra for å studere når han/hun er ca. 20 år, som tar opp fullt lån i Statens lånekasse for utdanning, leier studenthybel, tar lønnet arbeid i ferier og noen helger, gjennomfører et studium på mellom 3 og 6 år på heltid og går rett ut i arbeidslivet etterpå. Både levekårsundersøkelsen blant studenter som Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennomførte i 1998 og andre undersøkelser, viser at bildet er betydelig mer sammensatt, og at studentmassen er mindre homogen enn tidligere.

Levekårsundersøkelsen viser at 8 pst av studentene bor hjemme hos sine foreldre og 16 pst bor i studentbolig. Hele 25 pst eier den boligen de bor i. Det går også fram at 15 pst av studentene har barn i husholdningen og at disse bruker 25 timer eller mer per uke til omsorg for barna. Kvinner bruker mer tid enn menn.

Hele 56 pst av studentene har inntektsgivende arbeid ved siden av studiene, og disse arbeider gjennomsnittlig 12 timer per uke. Det er 19 pst av studentene som har eget arbeid som hovedinntektskilde, mens 67 pst har Statens lånekasse som den viktigste. Studentenes gjennomsnittlige årsinntekt ligger på 62 000 kr (i tillegg til lån og stipend fra Lånekassa)

25 pst av studentene har hatt opphold i studiene, og 30 pst av studentene er, eller tror de vil bli, forsinket med studiene. For studenter ved de statlige høgskolene var denne andelen nede i 17 pst, for de vitenskapelige høgskolene var den på 23 pst, mens for universitetene var andelen forsinkelser oppe i 45 pst. Undersøkelsen viser altså at studenter ved de statlige høgskolene og på profesjonsutdanningene ved universiteter og vitenskapelige høgskoler i større grad opererer som klassiske heltidsstudenter, mens andre studenter ved universitetene er den gruppen som arbeider mest ved siden av og har mest forsinkelser og avbrudd i studiet.

64 pst av studentene disponerer PC hjemme, men bare 22 pst kunne koble seg opp mot institusjonens IT-nettverk. Dette er tall som sannsynligvis vil endre seg raskt i åra som kommer, og som vil gi helt andre muligheter for å studere, uavhengig av fysiske avstander og til forskjellig tid på døgnet.

Med innføringen av kompetansereformen og flere som vil ta etter- og videreutdanning gjennom hele yrkeslivet, vil studentgruppen endre seg enda mer. Flere vil være etablerte med familie og fast arbeid, og vil allerede være fanget opp av generelle velferdsordninger i samfunnet. Disse vil også ha andre behov og krav til studentvelferdsordningene i framtida. Den raske utviklingen på IT-siden og mulighetene for fjernundervisning, vil også bidra til at flere studenter i framtida ikke har behov for å flytte til studiestedet.

På grunn av økt integrering av – og tilpassing for – funksjonshemmede barn i skolen og bedre tilrettelegging ved studiestedene, vil også gruppen funksjonshemmede studenter øke. Som det vil gå fram av beskrivelsene og drøftingene lenger fram i dokumentet, har denne gruppen både flere og andre velferdsbehov enn studenter flest.

Den største gruppen studenter vil sannsynligvis være de som tar hoveddelen av utdanningen sin i 20-årene også i framtida. For ytterligere drøftinger av framtidas studenter, viser vi til Mjøs-utvalget og deres gjennomgang av framtida for høgere utdanning.