Kapittel 1 Bakgrunnen for utredningsprosjektet, sammendrag mv.

1.1 Innledning

Utdannings- og kompetansepolitikken favner bredt. Den er på mange måter viktig i forhold til utviklingen av alle områder i samfunnet. Den har betydning for utviklingen av vår framtidige kunnskapskapital, for utviklingen av vårt næringsliv og vår offentlige velferd, for utviklingen av barn og unges holdninger og verdivalg, til deres forhold til rus, vold og rasisme, til bruk av stemmeretten, til å påta seg ansvar som folkevalgte. Samtidig er ikke lenger utdanning og kompetanseoppbygging forbeholdt én fase i livet. Det handler i dag om livslang læring. Befolkningen vil i stadig økende grad etterspørre utdanning gjennom hele livsløpet. I et slikt perspektiv vil utdanningspolitikken kunne framskynde eller bremse utviklingen mot et 2/3-samfunn. Utdannings- og kompetansepolitikk handler grunnleggende sett om å ta vare på og videreutvikle vårt demokrati, vårt velferdssamfunn og de verdier vårt samfunn er bygget på.

Dette er noe av bakgrunnen for at utdannings- og kompetansepolitikk i de senere årene har kommet mer i fokus. Fordi utdannings- og kompetansepolitikken favner bredt, griper den også inn i politikken på andre viktige samfunnsområder. I nærings- og handelspolitikken får utdannings- og kompetansepolitikk i økende grad relevans. Bruk av utdanningspolitiske virkemidler ses som viktig for realisering av næringspolitiske mål. Tilsvarende kan bruk av utdanningspolitiske virkemidler og tiltak i regionalpolitikken bidra til å opprettholde bosetting og skape nye arbeidsplasser i distriktene. Samtidig synes det politiske perspektivet å ha utvidet seg. Foruten behovet for samordnet politisk styring overfor ulike politikkområder, understrekes nå sterkere behovet for å finne løsninger som oppfattes som hensiktsmessige og rasjonelle sett fra ulike brukergruppers side, hvor i livsløpet de befinner seg, hvilket kompetansebehov de har osv. I årene framover må vi derfor gå ut fra at utdannings- og kompetansepolitikk, og forskningspolitikk, vil bli stadig viktigere politikkområder og i økende grad formes i et spenningsforhold med andre sektorpolitiske områder og i forhold til brukerne av utdanningstilbudene.

Den statlige utdanningsadministrasjonen har det siste tiåret vært gjennom flere endringer, både med hensyn til organisasjon og oppgaver, senest ved opprettelsen av Læringssenteret fra 1. september 2000 og VOX-Voksenopplæringsinstituttet fra 1. januar 2001. Endringene har i stor grad vært begrunnet i behovet for å sette utdanningssektoren og utdanningsadministrasjonen bedre i stand til å komme i møte de utfordringer og økte krav som samfunnsutviklingen og vårt moderne kunnskapssamfunn stiller til de institusjoner og organisasjoner som utformer og tilbyr utdanning. De underliggende drivkreftene som påvirker etterspørselen etter utdanning, utdanningens betydning for vår velferd og livskvalitet, for økonomisk stabilitet og utvikling, er forhold som kontinuerlig stiller krav til nyorientering og nytenkning omkring utdanningssektorens virkemidler, organisering og mål. I denne sammenheng blir det av stadig større betydning at den statlige utdanningsadministrasjonen er organisert og har oppgaver som kontinuerlig er tilpasset endrede krav og nye forutsetninger.

Tilsvarende er det viktig at KUF, som utdanningsdepartement, har den kapasitet som skal til for å initiere, utforme og lede utviklingen av en helhetlig og framtidsrettet utdannings- og kompetansepolitikk, fra barnehage til grunnskole og videregående opplæring og videre til høgskoler og universiteter, og gjennom hele livsløpet for den enkelte. Denne samordnede, strategiske ledelsen av utdanningsfeltet vanskeliggjøres i dag av flere grunner, og utfordrer ikke minst dagens rolle- og oppgavefordeling i den statlige utdanningsadministrasjonen. For å utvikle og gjennomføre en framtidsrettet og helhetlig utdanningspolitikk, til beste for brukerne, vil ett av vilkårene være at rolle- og oppgavefordelingen innen utdanningssektoren og innen den statlige utdanningsadministrasjonen er rasjonell og entydig.

Fornyelsesprosjektet for den statlige utdanningsadministrasjonen inngår i det fornyelsesarbeid som har foregått og fortsatt pågår i offentlig forvaltning. Det pågående program for fornyelse av offentlig sektor som Regjeringen har initiert, har følgende mål:

• organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov
• ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov
• effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.

De mål og utfordringer som gjelder for Fornyelsesprogrammet, danner dermed en viktig referanse for prosjektet for fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen. Også utviklingstrekkene i styringsrelasjonen mellom staten og kommunesektoren er viktig som referanse. I tillegg kommer de utfordringer og problemstillinger for utdanningssektoren som samfunnsmessige drivkrefter er med å forme. Med dette som bakgrunn er hovedspørsmålet i fornyelsesprosjektet hvilken rolle og hvilke oppgaver den statlige utdanningsadministrasjonen bør ha, og hvordan den bør organiseres.

1.2 Prosjektbeskrivelsen og forståelsen av mandatet

1.2.1 Fornyelsesprosjektet – fase 1

Mandatet for prosjektet ble fastsatt av KUF i en prosjektbeskrivelse fra mars 2001. Prosjektbeskrivelsen er i sin helhet gjengitt i vedlegg 1. Det framgår her at prosjektet skal gjennomføres i to faser. Den rapporten som her legges fram, gjelder fase 1 og handler om organisering og oppgavefordeling for hele den statlige utdanningsadministrasjonen, med vekt på KUF, Læringssenteret, VOX, statens utdanningskontorer og den sentrale ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Fase 2 i fornyelsesprosjektet gjelder KUFs interne organisering, arbeidsformer mv.

1.2.2 Forståelsen av mandatet, begrepsforklaringer

Mandatet

Fornyelsesprosjektet for den statlige utdanningsadministrasjonen føyer seg inn i de reformer og endringsprosesser som har pågått innen statsforvaltningen de siste 10-15 år. I 1989 la Hermansen-utvalget fram sin utredning NOU 1989:5 En bedre organisert stat. Utredningen inneholder en omfattende drøfting av statlige virksomheter. Utvalgets utgangspunkt var et ønske om å finne fram til nye og mer effektive måter å organisere statlig virksomhet på. Utvalget understreket i sin innstilling at en bør velge organisasjonsformer som er tilpasset de enkelte virksomheters karakter og det styringsbehov som overordnet politisk myndighet har. Utvalgets innstilling har hatt stor innflytelse på statlig reformvirksomhet på 1990-tallet.

Tiden etter 1989 har vært preget av omfattende reformer og omorganiseringer i statsforvaltningen. Målet har vært å finne fram til organisasjonsformer som i større grad er tilpasset virksomhetenes formål. I tillegg har det for mange virksomheter stått sentralt å tilpasse seg de raske endringene i samfunnet og forventningene om bedre kvalitet på offentlige tjenester. Statsetater som Televerket, NSB og Postverket er blitt omdannet til A/S’er eller særlovsselskaper og gitt større frihet og uavhengighet til å styre seg selv og utvikle egne strategier. I den sentrale statsforvaltning har endringene vært mindre omfattende. De viktigste endringene er innføringen av mål- og resultatstyring som styringssystem, og økte fullmakter til virksomhetene, bl.a. gjennom opphevelse av stillingshjemmelsystemet.

Mens mye av oppmerksomheten på 1990-tallet var rettet mot organisering av ytre statsinstitusjoner, synes oppmerksomheten nå i økende grad rettet mot departementenes interne og eksterne styring. Det generelle målet er å utvikle departementene som redskap til å forberede og gjennomføre politiske vedtak. Viktige spørsmål i denne sammenheng er: Hva er styringsbehovet i de enkelte departementene, hvordan organiseres den interne styringen, hvordan responderer departementene når det gjelder å utvikle nye tanker, ideer og strategier som svar på nye problemer og utfordringer i samfunnet omkring, og hvordan bør et departement og dets ytre forvaltningsapparatet være organisert for å møte nye utfordringer? Dette er problemstillinger og spørsmål som ikke bare er reist i vårt land, men som departementene og statsforvaltningen i andre land også søker å finne løsninger på.

Mandatet for fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen forstås langt på vei som et uttrykk nettopp for behovet for å modernisere departementets rolle i utdanningssystemet, gitt de utfordringer utdanningssektoren står overfor. Slik rollefornyelse innen utdanningssektoren kan for KUFs vedkommende ikke skje uten drøfting av rolle- eller oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren, som har ansvaret for all opplæring fram til universiteter og høgskoler, og å drøfte oppgavefordelingen innen den statlige utdanningsadministrasjonen. Et viktig mål er å finne fram til en oppgavefordeling og en organisering som styrker statens evne til å ivareta sitt systemansvar, dvs. ansvaret for at utdanningssystemet virker etter sin hensikt og ivaretar de nasjonale mål som er satt for utdanningssektoren.

Den statlige utdanningsadministrasjonen er i denne rapporten definert til å omfatte følgende virksomheter: KUF, Læringssenteret, VOX, den sentrale ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, og – på regionalt nivå – statens utdanningskontorer. Dette innebærer at universitets- og høgskolesystemet i utgangspunktet er holdt utenfor, slik det framgår av prosjektbeskrivelsen. Ut fra hensynet til helhet og sammenheng er likevel uh-sektoren berørt i noen grad.

Forklaringer til enkelte begreper

Med oppgavefordelingen menes i denne rapporten plasseringen av en gitt oppgave, enten i den statlige utdanningsadministrasjonen eller på kommunalt nivå. Oppgavefordelingen uttrykker på hvilket forvaltningsnivå oppgaven gjennomføres. Med elev menes elever og lærlinger, herunder voksne, som gjennomfører grunnskole eller videregående opplæring. Med kommunesektoren/kommunalt nivå menes primærkommunene og fylkeskommunene. Med kommunene menes primærkommunene. Med brukere menes elever, deres foreldre/foresatte og studenter, foruten organisasjoner som representerer disse, dersom ikke annet framgår av sammenhengen. Med tjenesteyting menes produksjon av velferdstjenester rettet direkte mot brukerne. Betegnelsen omfatter ikke produksjon av tjenester rettet mot organisasjoner o.a. Tjenesteyting står da i motsetning til andre oppgaver som utføres innen offentlig forvaltning og som mer upresist går under betegnelsene administrasjon og forvaltning.

1.3 Arbeidsgruppens sammensetning og arbeid

1.3.1 Arbeidsgruppens medlemmer

Etter at prosjektbeskrivelsen ble fastsatt, ble det bestemt at statens utdanningskontorer og statlig spesialpedagogisk støttesystem skulle være representert i arbeidsgruppen. Utdanningsdirektøren i Sogn og Fjordane og direktøren for sekretariatet for styret for støttesystemet ble etter dette oppnevnt som medlemmer. Prosjektgruppen har vært sammensatt slik:

Sekretariatet har bestått av følgende medarbeidere i KUF: Jørn Hagen (sekretariatsleder), Ole Petter Syrrist, Jan Fredrik Schøyen, Jannicke Søhoel. Dessuten har Ole Jacob Skodvin i KUF og Harald Skulberg bidratt til utarbeidelsen av kap. 3 i rapporten.

1.3.2 Utredningsarbeidet

Fristen for avslutningen av prosjektets fase 1 ble opprinnelig satt til 1. juli 2001. Senere ble denne fristen forlenget til 1. september 2001.

Arbeidsgruppen har hatt ni møter. I tiden 6.-8. mai foretok arbeidsgruppen en reise til Stockholm og hadde der samtaler med representanter fra Utbildningsministeriet, Statens skolverk og Svenska Kommunförbundet (tilsvarer Kommunenes sentralforbund i Norge). Formålet med reisen var å innhente informasjon og utveksle erfaringer om organisering og styring innen Norges og Sveriges statlige utdanningsadministrasjoner, og å se på forholdet mellom kommunene og staten i Sverige.

Det har vært etablert en egen hjemmeside for utredningsprosjektet på ODIN og dessuten på KUFs intranett, hvor prosjektbeskrivelsen og møtereferater har vært lagt ut. Prosjektet har hatt en elektronisk postkasse, åpen for innspill fra andre. Medlemmer av arbeidsgruppen har underveis i utredningsprosessen deltatt i ulike sammenhenger og gitt informasjon om arbeidet, bl.a. i fellesmøtene med utdanningsdirektørene.

1.3.3 Bistand fra Statskonsult

Statskonsult ble av arbeidsgruppen engasjert til å gjennomføre

• kartlegging av KUFs styringsprinsipper og bruk av styringsvirkemidler, med særlig vekt på gjennomgang av styringsdokumenter, bl.a. tildelingsbrev med tilhørende styringsdialog
• kartlegging av faktiske oppgaver og ressursbruk ved statens utdanningskontorer.

Statskonsults kartlegging er presentert i et notat fra Statskonsult. Notatet er inntatt som vedlegg 5.

1.4 Sammendrag av rapporten og arbeidsgruppens anbefalinger

Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i de betydelige utfordringer vår tid stiller til utforming og utvikling av utdanningssektoren, og på dette grunnlag søkt å identifisere de endrings- eller fornyelsesbehov den statlige utdanningsadministrasjonen står overfor. Arbeidsgruppen mener det må legges bedre til rette for at KUF, som sekretariat for politisk ledelse og tilhørende ansvar for strategisk ledelse av utdanningssektoren og for utforming av utdanningspolitiske mål, kan videreutvikle sin sekretariatsrolle. Arbeidsgruppen mener styringssystemet, organiseringen og oppgavefordelingen i den statlige utdanningsadministrasjonen til dels er uklar, komplisert og uoversiktlig, at den er for sentralisert og vanskeliggjør helhet, sammenheng og konsistens, slik også Statskonsult i sitt notat har pekt på. Arbeidsgruppen er innforstått med at det er en rekke faktorer som bidrar til dette, men mener det er mulig, ved organisatoriske og oppgavemessige endringer, å få en mer effektivt virkende statlig utdanningsadministrasjon, et mer helhetlig og sammenhengende system, og dermed et bedre grunnlag for utforming, iverksetting og realisering av utdanningspolitiske mål.

I kapittel 2 er det gitt en beskrivelse av utviklingen i den statlige utdanningsadministrasjonen i Norge de seneste ti år. Det er også gitt en oversikt over statlig styring og administrasjon av grunnskolen og videregående opplæring i Danmark, Finland og Sverige. I kapittel 3 gjennomgås viktige nasjonale og internasjonale utviklingstrekk som har betydning for utdanningssektoren og utviklingen av denne, også med hensyn til utformingen av den statlige utdanningsadministrasjonen. Livslang læring understrekes her som et særlig viktig perspektiv. I stor grad er de forhold som beskrives i kapittel 3, berørt og omtalt i andre offentlige dokumenter, bl.a. i stortingsmeldingen om Kvalitetsreform i høyere utdanning, jf. St.meld. nr. 27 (2000-2001).

Fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen må ses i sammenheng med det styringssystemet som gjelder både i staten og i forholdet mellom staten og kommunesektoren. I kapittel 4 gjennomgås sentrale problemstillinger som knytter seg til styringen av utdanningssektoren, ikke minst i lys av et mål- og resultatorientert styringssystem, og utviklingen av styringsrelasjonen mellom staten og kommunesektoren slik denne nylig er omtalt i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. Statskonsults notat i vedlegg 5 gir viktige synspunkter om KUFs styring av utdanningssektoren.

Kapittel 5 gir en kort presentasjon av den statlige utdanningsadministrasjonen slik denne er organisert i dag. Framstillingen her er i stor grad en drøfting av KUFs rolle som utdanningsdepartement og de utfordringer departementet står overfor for å kunne videreutvikle sin rolle som sekretariat for politisk ledelse. Arbeidsgruppen framholder at KUFs rolle og oppgaver i utdanningssektoren bør defineres klarere enn i dag, og at en fornyet rolleforståelse tilsier at betydelige deler av KUFs oppgavefelt av faglig og forvaltningsmessig karakter skilles ut. Det er arbeidsgruppens oppfatning at en fornyet rolleforståelse og påfølgende utskilling av oppgaver er viktig for at KUF skal kunne styrke sin evne til strategisk ledelse og styring av utdanningssektoren, til å initiere, utforme og tilrettelegge en nasjonal utdannings- og kompetansepolitikk i samsvar med de utfordringer og omstillingskrav som internasjonale og nasjonale utviklingstrekk stiller. I kapittel 5 reises også enkelte problemstillinger som arbeidsgruppen mener det er viktig å ha oppmerksomhet mot i fase 2 av fornyelsesprosjektet, dvs. om KUFs interne organisering og arbeidsmåter.

I kapittel 6 drøfter arbeidsgruppen mulige endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren innen utdanningsfeltet. Arbeidsgruppen viser her til at oppgavefordelingen på flere områder er under vurdering i andre sammenhenger, og at det ikke ses grunn for arbeidsgruppen å foregripe disse ved å foreslå endringer. På noen områder foreslår likevel arbeidsgruppen enkelte endringer i oppgavefordelingen. I kapittel 6 har arbeidsgruppen dessuten søkt å klargjøre og systematisere rolle- og oppgavefordelingen mellom nivåene i den statlige utdanningsadministrasjonen. Med bakgrunn i den rolleforståelse arbeidsgruppen mener bør gjøres gjeldende for KUF, peker arbeidsgruppen på konkrete og generelle sakstyper som bør skilles ut fra KUF og legges til underliggende nasjonalt eller til regionalt forvaltningsnivå. Tilsvarende drøfting av rolle- og oppgavefordelingen gjøres gjeldende for det nasjonale nivået under KUF, og for det regionale nivået. Arbeidsgruppens hovedsynspunkt er at oppgaver bør legges til regionalt nivå, dersom ikke særlige hensyn tilsier at oppgaven løses på nasjonalt nivå.

I kapittel 7 drøfter arbeidsgruppen konkrete alternativer – eller modeller – for reorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. For alle alternativene har arbeidsgruppen lagt til grunn at det regionale nivået skal baseres på dagens utdanningskontorer. Det er lagt til grunn at utdanningskontorene fra 2003 innlemmes i fylkesmannsembetene, slik som allerede bestemt, jf. St.meld. nr. 31 (2000-20001). Arbeidsgruppens flertall,alle unntatt medlemmet Gran, anbefaler at det dannes en ny nasjonal institusjon under KUF, hvori opptatt Læringssenteret, tilført betydelige oppgaver fra KUF, herunder styringsansvaret overfor statens utdanningskontorer og overfor VOX, som foreslås opprettholdt som egen institusjon med det oppgavefelt VOX har i dag. Medlemmet Gran er enig i flertallets forslag og premisser for opprettelse av en ny nasjonal institusjon, men mener både Læringssenteret og VOX fortsatt må opprettholdes som selvstendige institusjoner direkte underlagt KUF. Arbeidsgruppen foreslår at ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet integreres i den nye institusjonen, men foreslår samtidig at støttesystemets organisering, styringsordning og oppgaver underlegges bred behandling gjennom en stortingsmelding. Arbeidsgruppen tar ikke opp forslag om endringer som berører Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene, eller Foreldreutvalget for Grunnskolen. Arbeidsgruppen foreslår at visse oppgaver som også berører uh-sektoren, legges til den nye nasjonale institusjonen: oppgaver vedrørende etter- og videreutdanning for lærere, som nå administreres av Norgesnettrådet gjennom Statens lærerkurs, oppgaven med å etablere et sentralmottak for behandling av alle søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning, herunder godkjenning av utenlandsk fagutdanning, og oppgaven med å administrere alle internasjonale utdannings- og utvekslingsprogrammer, herunder KUFs Kvoteprogram.

Arbeidsgruppen framholder flere steder i rapporten betydningen av at det legges bedre til rette for helhetlig styring av utdanningssektoren, og det uheldige i at helhet og sammenheng i styringen og i samordningen av opplæringsnivåene motvirkes gjennom institusjonelle, organisatoriske forhold. Både flertallets og mindretallets forslag til reorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen legger etter arbeidsgruppens syn til rette for sterkere samordning innen hele utdanningssektoren, uten at dette er sett som en avgjørende forutsetning for de ulike forslagene til ny oppgavefordeling og reorganisering innen den statlige utdanningsadministrasjonen.

I kapittel 8 har arbeidsgruppen bl.a. drøftet spørsmålet om hvilke rasjonaliseringsgevinster en endret oppgavefordeling og reorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen samlet sett vil kunne gi. Arbeidsgruppens flertall, alle unntatt medlemmet Gran, mener slik rasjonaliseringsgevinst vil kunne oppnås på sikt, men ikke anslått denne, da et slikt anslag vil være skjønnsmessig og preget av stor usikkerhet. Medlemmet Gran kan ikke se det kan oppnås noen rasjonaliseringsgevinst. I kap. 8 har arbeidsgruppen dessuten drøftet enkelte spørsmål vedrørende den framtidige interne organisering, arbeidsmåter mv. i den enkelte organisasjonsenheten i den statlige utdanningsadministrasjonen, ut fra hensynet til å styrke enhetenes omstillingsevne.

For øvrig er det til slutt i hvert kapittel inntatt et sammendrag av de vurderinger og forslag arbeidsgruppen gjør gjeldende under vedkommende kapittel.