6 Noen oppsummerte hovedtrekk ved KUFs styring

Med bakgrunn i kap. 4 og 5 skal vi her peke på det vi ser som viktigst av hva som er oppnådd og hva som gjenstår mht. å nærme seg et MRS.

6.1 Hva er oppnådd?

I forhold til tidligere er det arbeidet mye med å formulere mål, spesielt på et overordnet nivå. I læreplanverket er det arbeidet med å etablere målstrukturer og gi rom for lokale tilpasninger. I sektor- og etatsstyringen er det arbeidet med å formidle mål og resultatkrav nedover i systemet, slik at styringsdokumentene er blitt mer målorientert.

Det er vårt inntrykk at KUF har et ryddigere forhold til styring av sektoren enn før, bl.a. er det foretatt en klargjøring av forholdet mellom sektorstyring og etatsstyring. Etatsstyringen er dessuten blitt mer systematisk og samler styringssignalene i tildelingsbrevet i større grad enn tidligere. Samtidig er den i større grad plassert innenfor et mål- og resultatstyringssystem, bl.a. med utforming av en mer systematisk styringsdialog. Ikke minst i Uh-avdelingen har det foregått et viktig arbeid med dette. Det kan ha ført til at etatsstyringen også er blitt ytterligere ressurskrevende for KUF (jf. SK-rapport 1998:5, som bl.a. viste at KUF også da brukte mer ressurser på etatsstyring enn de andre undersøkte departementer). Dette er imidlertid en nødvendig kostnad, så lenge utdanningssektoren er organisert med et stort antall institusjoner og etater direkte underlagt departementet.

Mindre ressursstyring

Det er også i de siste årene gjort en del for å løsne på den sentralstyrte ressursdisponeringen, noe som er sentralt i et MRS-perspektiv. Viktig her er at det arbeides med å få en ny arbeidstidsavtale som stiller det lokale nivået friere. Det er dessuten i noen grad åpnet for lokal lønnsdannelse for lærerne. Som nevnt skjer det også en vurdering av deler av regelverket med tanke på å gi kommunene større handlefrihet.

Det har også vært forsøkt å redusere antall øremerkede tilskudd til kommunene, men Stortinget har gått imot dette for å beholde muligheten for nasjonal prioritering. Men til forskjell fra flere andre sektorer har det iallfall ikke skjedd en økning av antall øremerkinger på 1990-tallet.

Når det gjelder tilskuddsordningene generelt, er det over tid foretatt en mer systematisk målretting av disse (i samsvar med Økonomireglementets krav), og det foretas også jevnlig evalueringer av disse ordningene.

I styringen av uh-sektoren er det nå planlagt (på bakgrunn av stortingsvedtak) en vesentlig delegering av både faglige og administrative fullmakter. Overgangen til nettobudsjettering for universitetene (og etter hvert også høyskolene) vil også gi lokalt nivå større handlefrihet i ressursdisponeringen.

Bedre tilpasset innholdsstyring

Når det gjelder læreplanene for grunnskole og videregående opplæring, synes disse i noen grad å være utformet slik at målene må følges opp med konkretisering av læringsmål ved den enkelte skole. Dette betyr i så fall også at det er rom for lokal tilpasning av planleggingen, gjennomføringen og evalueringen av opplæringen, noe som er i samsvar med styringsprinsippene. Det er i denne sammenhengen også verdt å nevne at ordningen med sentral godkjenning av læremidler er opphevet.

Videre er det på flere punkter vedtatt å lovfeste brukernes rettigheter overfor utdanningssektoren, for eksempel ved å lovfeste rett til videregående opplæring, jf. også Ot prp 46 (1997-98). Dette er med på å styrke kravene til systemets output, i dette tilfellet opplæringstilbudet, og reduserer samtidig det sentrale nivåets behov for å styre input. Slik sett bidrar det til et mer resultatorientert styringssystem. Dette forhindrer imidlertid ikke at slike brukerrettigheter kan ha andre virkninger som bl.a. kan være ressurskrevende og svekke kostnadseffektiviteten.

Generelt ser det ut til å ha vært foretatt en klargjøring av hva som er rettslig bindende og hva som er styringsvirkemidler av mer uforpliktende karakter, jf. den nye opplæringsloven og formaliseringen av læreplaner som forskrifter. En slik klargjøring er særlig viktig for et MRS.

Bedre styringsinformasjon om kvantifiserbare forhold

Det er neppe tvil om at styringssystemet gir en langt bedre innhenting av styringsinformasjon enn tidligere. Dette gjelder særlig data om aktiviteter og ressursbruk, som relativt enkelt kan kvantifiseres. Når det spesielt gjelder ressursbruk, vil KOSTRA overta den rolle som KUFs egne rapporteringssystemer har spilt, noe som kan forenkle situasjonen for kommunene.

Et annet positivt tegn er at i malen for tilstandsrapportene fra SU er både antall hovedpunkter og antall enkeltpunkter vesentlig redusert de siste årene.

Spørsmålet om hvorvidt og ev. hvordan måloppnåelse skal få økonomiske konsekvenser er vanskelig når det gjelder resultatstyring av offentlig forvaltning generelt. I utdanningssektoren er det iallfall vanskelig å tenke seg at dette skal være politisk mulig for grunnskole og videregående opplæring. I uh-sektoren derimot vil dette nå bli praktisert i økende grad, foreløpig uten store konflikter.

6.2 Hva gjenstår?

Et spørsmål som "hva gjenstår" kan lede til den oppfatning at det finnes en fasit for hva som vil være "korrekt" mål- og resultatstyring (MRS) for utdanningssektoren. Det er selvsagt ikke tilfellet. Men det kan likevel sies noe meningsfylt om hva som bør være retningen for et videre utviklingsarbeid.

De gamle styringsvirkemidlene bør tilpasses bedre

Et hovedinntrykk er at MRS i utdanningssektoren i stor grad synes å være "lagt oppå" det gamle styringssystemet. I utgangspunktet er det ikke gitt at det er nødvendig å fjerne de gamle styringsvirkemidlene. Man kan ikke generelt erstatte regelstyring med målstyring. Derimot vil det være et behov for å tilpasse de gamle styringsvirkemidlene, bl.a. regelverket, til et nytt system ved å gjøre dem mindre orientert mot detaljert ressursdisponering og organisering og mer mål- og rammeorienterte.

Som tidligere nevnt ble det tatt forbehold i St meld 37 om at det ville bli nødvendig å beholde noe av ressursstyringen sentralt. For øvrig er det et trekk som går igjen i flere sektorer ved introduksjon av MRS, at de eksisterende styringsvirkemidlene ikke tilpasses til det nye i tilstrekkelig grad. I utdanningssektoren var det dessuten i utgangspunktet svært mye detaljorientert sentralstyring, bl.a. gjennom de sentrale avtalene med lærerorganisasjonene, av ressursdisponeringen (input) lokalt. Dette er forbedret i løpet av det siste tiåret, men for å kunne snakke om et mer reelt MRS er det etter vårt syn behov for å gå lengre i den retningen. Behovet for økt handlefrihet lokalt vil bl.a. kunne gjelde læreplanene og slike forhold som styringen av klassedelingstall (i lov) og leseplikt (i avtale), selv om dette åpenbart vil være politisk kontroversielt. Her tolker vi den påbegynte gjennomgangen av statlig regelverk rettet mot kommunene (jf St meld 31, vedlegg 5) til støtte for at det er et potensial for en ytterligere oppmyking av sentralstyringen og dermed en bedre tilpasning til et mer mål- og rammeorientert styringssystem.

I uh-sektoren forestår nå en stor lovrevisjon som følge av stortingsbehandlingen av St meld 27. Dette gir premisser for arbeidet i retning av økt delegering til institusjonene, og vi oppfatter det slik at denne revisjonen vil legge bedre til rette for styring gjennom et mer reelt MRS. Vi ser det som viktig at denne muligheten benyttes maksimalt til delegering, slik at Uh-avdelingen kommer ut av den detaljorienterte styringen. Dessuten bør det unngås at organisering og prosedyrespørsmål lovreguleres.

Sektorstyringen gjennom økonomiske virkemidler bør formidles bedre

I sektorstyringen av grunnskole og videregående opplæring legges det hovedvekt på styring av bevilgningene over KUFs budsjett. Dette innebærer at styrings-dokumentene bare omhandler en liten del av den totale aktiviteten, som i hovedsak finansieres gjennom kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter. I den samlede sektorstyringen er det derfor de andre styringsvirkemidlene (lov, forskrifter og avtaler) som dominerer. I et MRS-perspektiv er det riktig å være tilbakeholdende med å gi signaler om hvordan kommuner og fylker skal løse sine oppgaver. I dag presenteres utdanningspolitiske mål og strategier for Stortinget i St prp nr 1, men spørsmålet er om det også er behov for å formidle mer direkte til skoleeierne hva som er regjeringens mål, forventninger og strategier. Utdanningspolitiske mål og strategier og regjeringens forventninger til skoleeierne kunne presenteres i Kommuneøkonomiproposisjonen og følges opp og utdypes gjennom satsingsskrivene. Slik kunne behovet for øremerkede tilskudd og regelverk reduseres, men dette forutsetter gode indikatorer som fanger opp kvaliteten i opplæringen, slik at det kan gis en viss tilbakemelding om at styringssignalene har hatt en tilsiktet virkning.

Den planlagte halvering av KUFs 26 øremerkede tilskudd til kommunene er utvilsomt nyttig i et MRS-perspektiv, og arbeidet med dette bør gis prioritet.

Etatsstyringen bør i større grad resultatorienteres

Et annet viktig poeng er at styringsdokumentene er mer orientert mot aktivitet og oppgaveløsning enn resultater. Riktig nok blir begrepet "resultatmål" ofte brukt i budsjettproposisjonen, men ofte dreier det seg mer om å styre oppgaver og aktiviteter. I tildelingsbrevene til SU brukes uttrykket "oppdrag og resultatmål", men det er åpenbart oppdragsbegrepet som er det mest dekkende for de styringssignaler som gis.

Etatene blir sett på som viktige i utviklingen av sektoren, men det settes ikke opp etterprøvbare utviklingsmål for sektoren eller noe forsøk på å fastslå om etatene har bidratt til å utvikle sektoren. Det brukes mye plass på teknikk og rutiner, ved å referere fra og vise til økonomireglementet og annet regelverk, mens det blir lagt lite vekt på politiske mål og politiske føringer.

Særlig LS er utsatt for en svært detaljert styring gjennom tildelingsbrevet. Det hevdes at dette er nødvendig for å sikre at igangsatte engasjementer fullføres, og at årets tildelingsbrev ikke er representativt for KUFs etatsstyring. Det betyr i så fall at vi har et dårlig grunnlag for å vurdere KUFs styring på dette punktet. Vårt inntrykk er imidlertid at styringsrelasjonen mellom KUF og LS foreløpig er slik at det er lite sannsynlig at tildelingsbrevet neste år vil gi betydelig større rom for selvstendige vurderinger om egen innsats og ressursbruk. LS har for øvrig pekt på at man har få muligheter for å bistå KUF med informasjon, vurderinger, rapportering og tilbakemeldinger til regjering og Stortinget, da de spesifiserte oppgavene legger beslag på alle ressursene.

Når det gjelder etatsstyringen i uh-sektoren, har tildelingsbrevene lite å tilføre utover det som allerede står i budsjettproposisjonen. Dette kan primært oppfattes som at budsjettproposisjonen er unødig detaljert. Men det bør også arbeides med å utvikle tildelingsbrevene både mht. å operasjonalisere mål og i tråd med den økte resultatorienteringen det åpnes for mht. ressurstildeling.

Behov for analyser med sikte på læring og politikkutforming

I tilbakerapporteringen mangler det fortsatt mye av data om kvaliteten ved opplæringstilbudet og læringsutbyttet. Det som innhentes av slike data er i liten grad resultat-orientert i betydningen effekt. Tilstandsrapportene fra SU er primært aktivitetsrapporter. Om vi sammenlikner med tidligere, ser det også ut til at ambisjonene her er redusert. Fra å legge hovedansvaret for evaluering og kvalitetsvurdering på statlig nivå (St meld 37 fra 1991), blir det i St meld 28 av 1998-99 i større grad lagt ansvar til lokalnivået for å drive kvalitetsutvikling. Eksplisitt heter det nå om statens rolle at den er "først og fremst å utfylle og støtte opp om lokal vurderings- og kvalitetsutvikling" (s. 9). Men også med en slik rollefordeling vil staten trenge informasjon om kvaliteten ved opplæringen.

Videre stiller vi spørsmål ved bruken av den styringsinformasjonen som samles inn. Vårt inntrykk er at denne informasjonen bare nyttiggjøres i liten grad, for eksempel til analyser av sammenhengen mellom ressursinnsats/virkemidler på den ene side og effekter på den andre siden. Slike analyser ville gi grunnlag for innspill til politikkutforming som følge av reelle læringssløyfer i utdanningssektoren: Dette er kanskje et hovedpunkt i realisering av et MRS, som bygger på at innhentet resultatinformasjon får konsekvenser for framtidig styring. I dag mangler det gode data for læringsutbytte (effekt), og KUF har heller ikke den nødvendige kapasitet for å gjøre slike analyser. Det bør vurderes hvordan underliggende virksomheter kan bidra sterkere i denne sammenhengen. (Det kan sees som et første skritt at LS har fått i oppdrag å oppsummere tilstandsrapportene.) Dersom KUF ikke lykkes med å skape en viss sammenheng mellom resultatinformasjon og styring, vil dette lett få negativ virkning på status og kvalitet ved rapporteringen.

For uh-sektoren vil sammenhengen mellom resultatinformasjon og styring være særlig aktuell ved konkretiseringen av nytt finansieringssystem. I den forbindelse må det skje en gjennomgang av behovet for resultatdata til selve finansieringsmodellen og data som grunnlag for nasjonal dimensjonering av utdanningskapasitet på ulike områder. Tilsvarende må det vurderes hvilket datagrunnlag som er nødvendig for etatsstyringen sett i lys av den planlagte delegeringen.

En felles utfordring for KUFs styring av de ulike deler av utdanningssektoren er å utvikle bedre kunnskap om forholdet mellom styringsvirkemidlene. Videreutvikling av et MRS kan tilsi at det bør legges mer vekt på styring gjennom budsjett og tildelingsbrev og mindre vekt på regel- og avtaleverk, bl.a. fordi det er gjennom styringsdokumentene knyttet til budsjettet at det kan formidles bedre hva som er mål og resultatkrav, resultat-/tilstandsvurderinger osv. Men foreløpig mangler analyser av hvilke konsekvenser slike omlegginger av styringen vil kunne få. Det bør dessuten understrekes at det viktigste kan være å få kunnskap om gode kombinasjoner av styringsvirkemidler, for eksempel hvordan pedagogiske virkemidler best kan understøtte andre typer virkemidler.

Datatilfanget bør begrenses

Når det gjelder tilbakerapportering, er det grunn til å være oppmerksom på at et MRS lett kan ende opp med svært detaljerte rapporteringskrav. Ikke minst gjelder dette når en viktig bakgrunn for innføring av systemet er å sikre nasjonal styring.

Etter vår oppfatning bør en uansett søke å begrense datatilfanget når det gjelder aktiviteter. Styringsinformasjon bør siles og struktureres bedre og i større grad resultatorienteres før SU rapporterer til sentralt nivå. Tilstandsrapportene er viktigst som grunnlag for dialogen med kommunene En så vidt "finmasket" rapportering som i dag kan derfor neppe være nødvendig. Det bør skjelnes mellom hva som er helt nødvendig å få rapporter om og hva det kunne være interessant å få vite. KUF har allerede redusert rapporteringskravene i malen og bør kunne redusere ytterligere. Det kan årlig bes om rapportering på noen utvalgte temaer fra et utvalg SUer, og så kan dette suppleres med mer omfattende evalueringer med en del års mellomrom. Vi viser her også til St.meld. 28 for 1998-99 der det foreslås et opplegg med avgrensede gjennomganger for å analysere tilstanden på enkeltområder.

Behov for en bedre tilpasset organisering

Endelig vil vi peke på at det også gjenstår å organisere utdanningssektoren på en måte som er bedre i samsvar med forutsetninger for et MRS, se pkt. 8.3 om dette.