2. Resultatene kan forbedres

En god indikasjon på kvaliteten i norsk skole får vi gjennom å sammenligne oss med andre land. Det er foretatt flere sammenligninger som måler læringsutbytte. OECD-land dominerer disse undersøkelsene. Dette er også det mest naturlige sammenligningsgrunnlaget for Norge, siden vi deler økonomisk nivå og langt på vei kulturbakgrunn med de fleste OECD-land. De internasjonale undersøkelsene er gjennomført i lesing, matematikk og naturfag. Dette er ikke tilfeldig. Morsmålet er svært viktig både for å fungere i samfunnet og som redskap i de øvrige fagene. Matematikk og naturfag egner seg best for internasjonale undersøkelser, siden dette er de fagene som lettest lar seg sammenligne over landegrensene (Wößmann, 2000).

De fleste internasjonale undersøkelsene omhandler barneskolen og ungdomsskolen, mens videregående utdanning er mindre undersøkt. Det gjelder i særlig grad yrkesopplæringen, som derfor faller utenom rammene av dette dokumentet.

2.1 Hovedresultater fra internasjonale undersøkelser

I 1990 – 91 deltok Norge i IEA-undersøkelsen i morsmål (The International Association for the Evaluation of Educational Achievement). Denne tok for seg leseferdighetene blant 9- og 14-åringer. Blant 32 deltagende land skåret Norge godt over middels for 9-åringer, men bare midt på treet for 14-åringene (nr. 17). Dette var ikke særlig imponerende, tatt i betraktning av at mange fattige land, som Kypros, Indonesia og Venezuela, var blant de 32, og at våre naboland Sverige og Finland skåret helt i toppen (Elley, 1992).

I 1995 gjennomførte IEA TIMSS-undersøkelsen i matematikk- og naturfagkunnskap (Third International Mathematics and Science Study). Den viste at norske elever i det som nå er 4. og 8. klassetrinn, lå omkring gjennomsnittet i naturfag og under gjennomsnittet i matematikk. Særlig dårlig var matematikkresultatene i 4. klasse. For avgangstrinnet i videregående skole lå imidlertid resultatene helt i toppen, særlig i naturfag (Lie et al., 1998).

Den siste store sammenlignende studien, PISA-undersøkelsen, ble foretatt i 2000 og offentliggjort av OECD i slutten av 2001 (OECD Programme for International Student Assessment – OECD, 2001b, norsk delrapport Lie et al., 2001). Dette er den mest omfattende internasjonale undersøkelsen så langt og måler det som kalles funksjonell kompetanse i lesing, naturfag og matematikk blant 15-åringer innenfor OECD og enkelte andre deltakerland. I tillegg til å måle faglige resultater gir den informasjon om holdninger, motivasjon og læringsstrategier. Undersøkelsen er svært avansert også på andre måter, bl.a. fordi skolene er trukket fra en større andel av årskullet enn noen gang. Det betyr at ulike resultater ikke kan forklares av at elever i spesialskoler eller med særskilte behov i ulik grad er holdt utenfor undersøkelsen.

Undersøkelsen har fått stor oppmerksomhet i de fleste land som deltok, og den har satt dagsordenen for den utdanningspolitiske debatten i mange land. I Tyskland, der resultatene samlet sett var dårlige, men varierte mellom delstatene, bidro den til å flytte utdanningspolitikken høyt opp på den politiske dagsordenen i forbindelse med det nylig avholdte forbundsdagsvalget.

Figur 2.1 viser de norske resultatene i forhold til sentrale land. Blant de 31 deltakerne er Norge nr. 17 i matematikk og nr. 13 i naturfag og lesing. Ser vi bort fra mindre velstående land som Mexico, Brasil, Hellas, Portugal, Russland, Polen og Ungarn, som alle skårer dårligere enn Norge, forsterkes inntrykket av at norske elevers resultater i beste fall er middels i forhold til land det er mest naturlig å sammenligne oss med. Forskjellen mellom norske og finske elever tilsvarer for øvrig omtrent ett årstrinn (OECD, 2001b).

Figur 2.1 Gjennomsnittlig skåre for 15-åringer, PISA-undersøkelsen

Kilde: Lie et al., 2001.

Sammenligner vi resultatene fra leseprøven fra IEA i 1991 med PISA-prøven, finner vi at Norge har forbedret sin relative stilling noe. Siden de to prøvene er relativt ulike, gir de svakt grunnlag for å si noe om hvorvidt norske elever er blitt bedre i absolutt forstand. På den negative siden har spredningen mellom de flinkeste og svakeste elevene økt fra 1991 til 2000 (Lie et al., 2001).

Norske eksamensresultater er ingen indikator på utvikling over tid, siden resultatene fordeler seg noenlunde i samsvar med en normalfordelingskurve. Derimot tyder andre undersøkelser på at utviklingen går i gal retning. Nasjonale kartleggingsprøver i leseferdighet utarbeidet av Senter for Leseforskning viser at 3.-klassingene i 2000 og 2001 leste noe dårligere enn 2.-klassingene i 1994 og 1997 (på tross av ett års lengre skolegang) (Engen et al., 2001). Ferske resultater fra kartleggingsprøvene for 7. klasse viser en til dels kraftig forverring fra 1994 til 2001 (Solheim et al., 2002).

Ytterligere en indikasjon på svakere resultater er Norsk Matematikkråds regelmessige undersøkelser av grunnleggende ferdigheter i matematikk for de studentene som begynner på matematikk-krevende studier. Disse viser en betydelig svikt i grunnleggende matematikk-kunnskaper. Resultatene har sunket kontinuerlig siden undersøkelsene startet i 1982 og til og med 2001. Nedgangen er blitt forsterket i de siste tre årene.

2.2 Læringsutbytte og andre mål i læreplanen

Læreplanen slår fast at skolen ikke bare skal gi elevene en faglig skolering som setter dem i stand til å fungere tilfredsstillende i samfunnsliv og yrkesliv. Den skal også gi dem en sosial og personlig ballast som gjør dem skikket til å leve som fullverdige og helstøpte mennesker. De skal læres opp til å realisere sine iboende muligheter, men også til å vise empati, omsorg og solidaritet med andre.

Undersøkelser av kvaliteten i skolen kritiseres ofte for å være for snevert innrettet mot rene fagkunnskaper. Den norske PISA-rapporten slår fast at Norges læreplaner og særlig de generelle målformuleringene er i god overensstemmelse med det som måles i PISA (Lie et al., 2001). Likevel er det klart at ikke alle de målene læreplanen setter, fanges opp av slike undersøkelser. Mange av dem er svært vanskelige å måle i det hele tatt, og mange av dem bør ikke måles.

Implisitt i denne kritikken synes det å ligge en forventning om negativ sammenheng mellom læringsutbytte og andre mål i skolen, som trivsel, sosiale ferdigheter, holdninger og engasjement. Påstanden er altså at dersom vi fokuserer for mye på læringsutbytte, går det på bekostning av andre mål. I den grad de øvrige målene i det hele tatt kan måles, gir internasjonale undersøkelser grunnlag for å enten avvise eller nyansere en slik forestilling.

En skole der elevene oppnår godt læringsutbytte, er også en skole der det er mer sannsynlig at eleven trives, og at forholdet mellom lærer og elev er godt. Det fremgår også av PISA-undersøkelsen (Lie et al., 2001). Den viser også at norske elevers trivsel ligger noe over gjennomsnittet, men at forholdet mellom lærer og elev er dårligere enn gjennomsnittet.

Undersøkelsen har også tatt for seg om læringen preges av samarbeid med andre elever og konkurranse. PISA viser at dette ikke er to ytterpunkter på en skala, men at begge deler virker positivt på læringsutbyttet. Det er flere norske elever som liker å samarbeide enn gjennomsnittet i andre land, mens norske elever skårer gjennomsnittlig på konkurranselysten (Lie et al., 2001).

I 1999 ble det gjennomført en internasjonal undersøkelse av elevenes "demokratiske beredskap og vilje til engasjement" i 9. klasse og 2. klasse i videregående skole – Civic-undersøkelsen. Norske elever skårer godt over middels i denne undersøkelsen, både i de delene som måler kunnskaper og ferdigheter om demokratiet og politikk, og i de som måler holdninger og engasjement (Mikkelsen et al., 2001, Mikkelsen et al., 2002).

Sammenholder vi skåre for demokratikunnskaper og ferdigheter blant 9.-klassingene med PISA-resultatene, finner vi ingen slik sammenheng, verken positiv eller negativ. Derimot er det en negativ korrelasjon mellom PISA-skåre og holdninger og engasjement. Dette utslaget skyldes imidlertid svært høy Civic-skåre i tre land – Polen, Portugal og Hellas. Sammenhengen mellom demokratikunnskaper/holdninger og utgifter pr. elev er for øvrig like negativ som holdninger/PISA-skåre. Land som bruker lite penger på skolen, har altså ifølge Civic-undersøkelsen gjennomgående bedre holdninger og engasjement.

Det er nærliggende å tenke seg at det er andre forhold enn skolen som gir disse resultatene. De tre landene som skåret klart best på holdninger, og som også er relativt fattige, har for eksempel gjennomgått en prosess fra militærdiktatur til demokrati i relativt nær fortid. Ser vi bare på stabile vestlige demokratier som har vært med i begge undersøkelser (11 land), forsvinner enhver sammenheng mellom PISA-skåre og holdninger og engasjement.

Vi kan oppsummere med at det er lite eller ingenting som tyder på at en skole som gir bedre læringsutbytte, lykkes dårligere med å oppfylle øvrige mål i skolen.

Mange positive sider ved norsk skole
I dette dokumentet har vi lagt vekten på kvalitetsproblemene i norsk skole, fordi det først og fremst er dette vi må gjøre noe med. Det er samtidig viktig å huske at norsk skole har mange positive sider.
- Skolen er i all hovedsak gratis (skattefinansiert) for brukerne.

• Gjennom stor geografisk spredning og mange små skoler er det god tilgang til skoler nær hjemstedet.
• Norge ligger helt i toppen når det gjelder deltakelse i utdanningen og lengden på denne – vi har et høyt utdanningsnivå.
• Elever med spesielle behov er i all hovedsak integrert i den allmenne skolen.
• I forhold til andre OECD-land er frafallet i videregående opplæring relativt lavt.
• Spørreundersøkelser viser at norske elever trives godt i skolen.

2.3 Mange svake elever

PISA-undersøkelsen viser at 6,3 prosent av norske 15-åringer skårer så dårlig at de plasseres i den svakeste kategorien i undersøkelsen, og har store problemer med i det hele tatt å ta seg frem i tekster. Ytterligere 11,2 prosent tilhører den nest svakeste kategorien, og klarer bare de enkleste oppgaver. OECD (2001b) skriver at de som plasserer seg i disse to laveste kategoriene, har slike leseproblemer at det kan hindre dem i deres videre utdanning. Til sammenligning er det henholdsvis 1,7 prosent og 5,2 prosent av finske elever som har lignende problemer. Til sammen er det altså nærmere en femtedel av norske elever som har så svake ferdigheter i norsk at det lett kan skape store problemer for dem. I matematikk er det 14 prosent av norske elever som skårer lavere enn 400 poeng, en litt lavere andel enn gjennomsnittet i OECD.

Figur 2.2 15-åringer med store leseproblemer, prosent, PISA

Kilde: OECD, 2001b

Dette bildet bekreftes av de norske kartleggingsprøvene for 7. klasse. Disse prøvene har som primært mål å finne frem til de elevene som har dårlige leseferdigheter. Det er definert en såkalt bekymringsgrense for å måle forekomsten av slike svake lesere. I 1994 lå 20 prosent av elevene under denne grensen (uvektet snitt av sju tester). I 2001 økte andelen til 26,8 prosent.

Problemet blir ikke mindre av at det i de senere år har oppstått et gap mellom jenters og gutters prestasjoner. Det er en internasjonal trend at jentene gjør det stadig bedre i forhold til guttene. I Norge tilhører 23 prosent av guttene de to laveste kategoriene i PISAs leseundersøkelse, mot bare 10 prosent av jentene. I den norske kartleggingsprøven er forskjellene mindre, men like fullt store. Med den sentrale rollen som norskkunnskaper spiller, er det grunn til bekymring over guttenes resultater og negative utvikling. Resultatene i naturfag viser også at jentene nå gjør det bedre enn guttene, mens det motsatte var tilfellet i TIMSS 1995. Guttene beholder imidlertid et forsprang i matematikk, en kjønnsforskjell som finnes over nesten hele verden.

Minoritetsspråklige elever skårer både internasjonalt og i Norge i gjennomsnitt langt dårligere enn elever med majoritetsbakgrunn. Selv om gjennomsnittet for gruppen norske minoritetsspråklige ligger omtrent på gjennomsnittet for tilsvarende grupper i OECD-land, gir forskjellen mellom denne gruppen elever og de andre norske elevene grunn til bekymring.

PISA-undersøkelsen viser også at gode gjennomsnittsresultater ikke går på bekostning av de svake elevene. Det er tvert imot en sterk sammenheng mellom gode gjennomsnittsresultater og det å ha en liten andel elever som ligger på de laveste nivåene i leseforståelse.

Selv om det skjer segregering også i den norske skolen gjennom foreldrenes valg av bosted, viser PISA-undersøkelsen at forskjellen i resultater mellom skolene i Norge er ganske liten. Derimot er forskjellene innenfor den enkelte skole stor. Dette understreker betydningen av kvaliteten på det som skjer i det enkelte klasserom.

PISA-undersøkelsen omfatter også sammenhengen mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og læringsutbytte. Den sosioøkonomiske statusen er delt opp i kulturell, sosial og økonomisk kapital. Undersøkelsen bekrefter tidligere forskning som finner en klar sammenheng. Denne er sterkest for kulturell kapital og noe svakere for økonomisk kapital (familiens velstandsnivå) og sosial kapital, som blant annet måler hvor mye kontakt foreldrene har med barna og diskuterer skolen med dem.

Den norske PISA-rapporten slår fast at sammenhengen mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og læringsutbytte er omtrent den samme i Norge som i gjennomsnittet av OECD-land. Unntaket er økonomisk kapital, der sammenhengen er betydelig mindre i Norge. Den norske skolen har altså ikke lyktes spesielt godt i å kompensere for forskjellene i elevenes hjemmebakgrunn (Lie et al., 2001).

2.4 Uro og svake læringsstrategier

Vi lever i et samfunn der kontinuerlig oppdatering av kunnskap er nødvendig, og der mye av læringen må skje utenom en formell undervisningssituasjon. Da kommer gode læringsstrategier til nytte. Det er også klar sammenheng mellom gode læringsstrategier og godt læringsutbytte fra skolen.

Det er derfor alvorlig at PISA-undersøkelsen viser at Norge skårer dårlig på de tre indikatorene for læringsstrategier. Av de 21 landene som var med i denne delen av undersøkelsen, skåret norske elever aller dårligst innenfor kontrollstrategier, dvs. hvordan elevene kontrollerer og prøver ut hva de har lært. Norge er også blant de aller dårligste innenfor utdyping, dvs. hvordan elevene klarer å knytte ny kunnskap sammen med eksisterende. At Norge også er blant de aller dårligste i den tredje gruppen læringsstrategier, utenatlæring, kan vi ta med større ro. Det reflekterer en bevisst dreining bort fra dette i norsk skole. PISA-undersøkelsen finner ikke noen sammenheng mellom evnen til å lære utenat og læringsutbytte.

PISA-undersøkelsen viser også at læringsmiljøet i norske skoler, i form av uro i klassen og umotiverte og udisiplinerte elever, er blant de dårligste i OECD. På en indeks basert på en rekke spørsmål som elevene har besvart om disiplinforholdene i klassen, skårer Norge dårligst av samtlige OECD-land, bortsett fra Italia og Hellas (OECD, 2001b). En annen indeks, som måler andre aspekter av forholdet mellom lærer og elev, gir lignende, men ikke fullt så dårlige, resultater. Også her skårer Norge dårligere enn alle nordiske naboland.

Figur 2.3 Disiplinproblemer, PISA

Kilde: Lie et al., 2001

2.5 Inntrykk av skolen

Målinger av læringsutbytte er viktige for å bestemme kvaliteten i skolen, men gir ikke noe uttømmende bilde. Også brukernes subjektive vurderinger må tillegges vekt. Slike vurderinger kan fange opp kvaliteter i skolen som ellers er vanskelige å måle.

Det opptas med ujevne mellomrom meningsmålinger om skolen. Den beste kilden til informasjon er den årlige brukerundersøkelsen av offentlige tjenester som Norsk Gallup utfører for Arbeids- og administrasjonsdepartementet (Norsk Gallup, 2001). Det landsrepresentative utvalget er på hele 13 000 personer. Den siste tilgjengelige undersøkelsen, tatt opp i 2000, viser at barneskolen kommer på 12. plass av 41 tjenester som vurderes, mens ungdomsskolen kommer på 20. plass. I barneskolen er 82 prosent av foreldrene svært eller nokså fornøyd (karakter 4 til 6 på en skala fra 1 til 6). I ungdomsskolen gjelder dette 71 prosent, mens altså 29 prosent er misfornøyde. Som for praktisk talt alle offentlige tjenester er brukerne mer fornøyd med skolen enn befolkningen som helhet.

Hvorvidt dette er høye eller lave tall, kommer an på øynene som ser, men i hvert fall i ungdomsskolen må andelen misfornøyde sies å være høy. Gallup-undersøkelsen gir oss mulighet til å måle utviklingen i tilfredshet over tid. Denne viser en fallende tendens for barne- og ungdomsskolen samlet, fra en indeks på 73 i 1992 til 66 i 2000.

Høsten 2001 ble den nettbaserte undersøkelsen "Elevinspektørene" satt i gang. Den tar for seg læringsmiljøet i ungdomsskolen og den videregående skolen. Selv om undersøkelsen ikke oppfyller strenge krav til forskning, gjør deltakelsen av mer enn 36 000 elever den til en verdifull indikator for tilstanden i norsk skole. Mer enn tre fjerdedeler av elevene i begge skoleslag trives på skolen, men på ungdomsskolen er det også 19,5 prosent som har opplevd at de har gruet seg for å gå på skolen på grunn av mobbing. I ungdomsskolen gir halvparten av elevene uttrykk for at de har lærere som skaper interesse i alle eller de fleste fag, mens de øvrige mener at bare et mindretall oppnår dette. I videregående skole er det 41,5 prosent av elevene som etter dette kriteriet opplever at de har gode lærere.

2.6 Liten kunnskap om kvaliteten

Vi vet mye om ressursbruken i norsk skole. Internasjonale undersøkelser har gitt oss mer kunnskap om kvaliteten, men vi vet fremdeles for lite om resultatene, både i form av læringsutbytte og oppnåelse av skolens øvrige mål. Selv om hvert enkelt lærested gjennom opplæringsloven pålegges ansvar for vurdering av sin virksomhet, og skoleeier skal se til at vurderinger gjennomføres, driver under halvparten av kommunene systematisk kvalitetsoppfølging av sine skoler. Norge er dessuten ett av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen utover eksamen.

Mangelfull kunnskap om kvaliteten er problematisk for sentrale myndigheter og Stortinget, som har vedtatt og gjennomført mange skolereformer i de senere år. Selv om det er foretatt en omfattende evaluering av Reform 94, og evalueringen av Reform 97 pågår, ville en systematisk kvalitetsvurdering på skolenivå gi oss nyttig viten om effekten av disse reformene. Manglende kunnskap om kvaliteten er også i aller høyeste grad et problem for lokale skoleeiere og den enkelte skole. Endelig er det et problem for elever og foreldre, som ikke kjenner nivået på elevenes prestasjoner, og derfor heller ikke har det beste grunnlaget for å engasjere seg i prosesser som kan gjøre skolen bedre, eller velge en annen skole dersom det er mulig.

Det har i lang tid vært et uttrykt politisk ønske å utvikle nasjonale systemer for å måle kvaliteten i norsk skole. Arbeidet startet med en OECD-rapport fra 1988 om situasjonen i norsk skole. Både St.meld. nr. 33 (1991 – 92), nr. 47 (1995 – 96) og nr. 28 (1998 – 99) tok til orde for å utvikle nasjonale evalueringssystemer.

På tross av gode intensjoner og støtte til nasjonal kvalitetsevaluering finnes bare fragmenter av et slikt system på plass:

• Avgangskarakterer (standpunkt og eksamen) offentliggjøres på kommunenivå. På grunn av prinsippet om tilnærmet normalfordeling gir ikke eksamenskarakterene informasjon om utviklingen over tid, men de kan gi et bilde av kvalitetsvariasjon mellom skoler og kommuner. Resultatene brukes likevel i liten grad til forbedring.
• Kartleggingsprøver i lesing er obligatorisk i 2. og 7. klasse, og det vil fra inneværende år bli foretatt nasjonale utvalgsundersøkelser på bakgrunn av disse. Prøvene er utformet for å bedre veiledningen av elevene, har et diagnostisk preg, fokuserer hovedsakelig på elevens svakheter, og er mindre egnet for kartlegging av læringsutbytte på systemnivå og for offentliggjøring.
• Karakter- og læringsstøttende prøver er utviklet i matematikk, engelsk og norsk på 8. og 10. trinn. Disse brukes på skolenivå, og skolene får tilbakemelding om hvordan de ligger an i forhold til nasjonalt nivå. Prøvene i matematikk og engelsk kan egne seg til kartlegging og offentliggjøring av læringsutbytte på nasjonalt nivå.

Prøveresultater og incentiver til forbedring
Erfaringer fra andre land tyder på at offentliggjøring av resultater i seg selv kan utløse tiltak ved skoler som gjør det dårlig. Denne effekten kan forsterkes gjennom å knytte ulike incentiver til prøveresultatene, såkalt "high-stakes testing", men med på lasset må man også regne med noen uheldige bivirkninger.

I de senere år har både offentliggjøring av prøveresultater og incentiver knyttet til dette blitt vanlig i de fleste amerikanske delstater. Forskningen på området er ikke omfattende, og for mange staters del er det gått for kort tid til å si noe definitivt. Foreløpige funn tyder på at publisering av resultater har en viss positiv effekt på læringsutbytte, og at effekten er noe større dersom det er knyttet incentiver til publiseringen. Denne forskningen viser også at dersom det er knyttet incentiver til prøvene, blir det enda viktigere å skåre bra, og dette bringer med seg uønskede bivirkninger (Hanushek og Raymond, 2002).

Én uønsket bivirkning er rent juks, en annen er at det går med betydelig tid og ressurser til å forberede og gjennomføre prøver. En naturlig bivirkning er at skolene dreier fokus i retning av det som skal måles på prøvene. Dette kan være en tilsiktet virkning, men kan også være uheldig ved at det går ut over andre mål i skolen. Det er derfor viktig at prøvene er representative for hva skolen skal oppnå, og at det også finnes andre kvalitetsindikatorer enn prøveresultater. Det forskningen så langt kan si oss, gir grunnlag for varsomhet i å knytte sterke incentiver til prøveresultater.

Et interessant eksempel på at "high-stakes testing" kan gi positive resultater, er voucher-programmet som Florida startet i skoleåret 1999/2000. Alle skolene i Florida gis karakter fra A til F basert på elevenes testresultater. Dersom de får dårligste karakter to av tre år, får elevene på denne skolen automatisk rett til å bytte skole og tar finansieringen med seg. I 1999 fikk 76 skoler den dårligste karakteren F, men ikke en eneste en av disse fikk F i de neste to årene. Voucher-systemet ble dermed ikke utløst. Flere studier har bekreftet at de dårlige skolene faktisk forbedret seg (Gill et al., 2001). Bare en del av dette kan forklares ved at F-skolene fikk tilført mer ressurser enn andre skoler (Greene, 2001).

I England er skoler som viser stor fremgang, siden 2001 blitt belønnet med en pott penger – School Achievement Award – som brukes til lærerbonuser. I 2002 fikk omkring 30 prosent av skolene en slik bonus, som i gjennomsnitt beløp seg til 5 500 pund for barneskoler og 25 000 pund for ungdomsskoler og videregående skoler. Samtidig er resultatene i de nasjonale prøvene i lesing og matematikk blitt klart forbedret. Andre prøver utviklet ved CEM-senteret viser derimot fremgang bare i matematikk. Den britiske regjeringen ble anklaget for å ha gjort prøvene lettere for å nå målene, men ble renvasket av en granskningskommisjon. Det er for tidlig å si noe sikkert om bonusene har medvirket til bedre læringsutbytte i England.

I Norge er det nylig innført økonomisk belønning av bonus- og demonstrasjonsskoler. Disse tildeles etter langt bredere kriterier enn læringsutbytte.

Etter anbefaling fra Kvalitetsutvalget har departementet satt i gang utredning av tiltak som kan gi informasjon om elevenes læringsutbytte, læringsmiljø og læringsressurser. Departementet vurderer også å utvikle nasjonale prøver i sentrale fag.

Målinger og publisering av resultatene er ikke slutten på kvalitetsforbedringsprosessen, men starten. Den enkelte skole og skoleeier må handle på grunnlag av denne kunnskapen. Ved siden av initiativer som skolen selv vil ta, kan aktive foreldre og lokalpolitikere motivere skolen til endringer. Sentrale myndigheter har også en rolle gjennom tilsynsordninger, støtte og veiledning. Ikke minst er det viktig å etablere gode systemer for overføring av erfaringer fra vellykkede skoler. Dette er tanken bak etableringen av ordningen med demonstrasjonsskoler i Norge. I England bistår CEM-senteret ved University of Durham mange skoler med å gå dypere inn i hvorfor de får andre resultater enn sammenlignbare skoler. CEM-senteret evaluerer blant annet læringsprosessen.

2.7 Forklaringer på Norges høye utgiftsnivå

Geografien tilsier små skoler og høye skyssutgifter
Norge kan ikke vedta seg bort fra sin geografi. At Norge i gjennomsnitt har små skoler, er derfor naturlig, og vi forventer ingen dramatiske endringer i dette. Det er derfor realitet i denne forklaringen, men den rekker bare et ganske kort stykke på vei. Skysskostnadene utgjør bare to prosent av samlede utgifter. Unntar vi kommuner med særlig små skoler eller skoler med særlig små klasser, går gjennomsnittskostnadene i norsk skole bare svakt ned. KOSTRA-tall viser at driftsutgiftene i de ti kommunene med flest elever, altså byer der det ikke er noen grunn til at skolene og klassene må være små, bare ligger fire prosent under landsgjennomsnittet når vi ser bort fra skyssutgiftene. Det er imidlertid mulig at andre faktorer, spesielt en høyere andel av fremmedspråklige elever, er med på å trekke opp utgiftene i byene, og delvis maskere effekten av gunstigere geografiske forutsetninger.

Figur 2.4 Driftsutgifter pr. elev i norske skoler etter skolestørrelse, 2001

Kilde: KOSTRA, OECD, 2001a

Integreringspolitikken
Norsk skole har gått langt i å integrere ressurskrevende elever med ulike former for funksjonshemninger eller andre behov for spesialundervisning i ordinære skoler. Det er rimelig å anta, men ikke åpenbart, at denne integreringen fører til at kostnadene øker, sammenlignet med undervisning i spesialskoler.

Norge er langt fra alene om å ha valgt en høy grad av integrering, selv om Norge har ligget i forkant. Det er en generell dreining i retning av integrering i mesteparten av Europa. Spania, Italia, Hellas og Portugal har valgt integreringslinjen. Noen land har valgt et blandet system, der en del spesialskoler er opprettholdt, slik som i Danmark og Finland. Sverige er i en mellomstilling, og har særskoler som er fysisk integrert med andre skoler, og der elevene kan få undervisning begge steder.

Andre land underviser det store flertallet av elever med behov for spesialundervisning i spesialskoler, slik som Nederland, Belgia og Tyskland (Eurydice, 2002). Det er vanskelig å finne noen sammenheng på tvers av landegrensene mellom totale utdanningsutgifter og valget mellom integrering eller spesialskoler. Vi mangler data for ekstrautgifter knyttet til elever med spesielle behov i andre land. Det er heller ikke enkelt å anslå hvor stor del av ressursene i norsk skole som er knyttet til integreringspolitikken.

Vi kan oppsummere med at utgiftene til spesialundervisning og andre utgifter i forbindelse med integreringspolitikken utgjør en betydelig del av totale utdanningsutgifter i Norge. Likevel kan den norske modellen med integrering av elever med slike behov i normale skoler og klasser bare i en viss grad forklare hvorfor de norske utdanningsutgiftene er langt høyere enn OECD-gjennomsnittet.

En egen, ressurskrevende gruppe er fremmedspråklige elever. Igjen medvirker dette til høyere utgifter, men forklarer ikke Norges relative posisjon, snarere tvert imot. Andelen fremmedspråklige elever er enda høyere i en rekke land vi sammenligner oss med. De ekstraressursene som settes inn i norsk skole, skiller seg heller ikke vesentlig fra andre land. Som en illustrasjon kan nevnes at i Nederland har mer enn 15 prosent av elevene i barneskolen såkalt fremmedkulturell bakgrunn. Der beregner staten en stykkpris for slike elever som ligger 90 prosent over de øvrige elevene. Likevel ligger Nederlands utgifter til grunnopplæringen under gjennomsnittet i OECD. I Norge har til sammenligning mindre enn 7 prosent av elevene fremmedspråklig bakgrunn .

Lønnsnivået for lærerne
Kostnadssammenligningene ovenfor er omregnet til kjøpekraft (PPP). Det betyr at det generelt høye lønnsnivået i Norge er fanget opp og ikke kan bidra til å forklare forskjellene.

Norske lærerlønninger har vært relativt moderate – ja, faktisk temmelig lave, når kjøpekraft legges til grunn. I 2000 lå begynnerlønningene i grunnskolen noe høyere enn landsgjennomsnittet i OECD, og temmelig likt med dette i videregående skole. Lønningene til dem med henholdsvis 15 års erfaring og topplønn lå derimot betydelig (10-25 prosent) under OECD-gjennomsnittet (OECD, 2002). Særlig var forskjellen stor i videregående skole.

I de siste par årene har imidlertid lønningene økt betydelig – både gjennom Skolepakke 1 og 2 og gjennom generelle tillegg . Gjennomsnittslønnen i 2001 lå 14,4 prosent over nivået i 1999 (Statistisk sentralbyrå), og etter lønnsoppgjøret i 2002 økte lærerlønningene med ytterligere 7,7 prosent (Teknisk Beregningsutvalg). En gjennomsnittlig lønn i skoleverket er nå omkring 330 000 kroner, eller 50 000 kroner høyere enn for industriarbeidere.

Antall ansatte pr. elev
I alle land domineres utdanningsutgiftene av lærerlønninger. I Norge står personellutgifter for 82 prosent av totale driftsutgifter, litt mer enn gjennomsnittet i OECD, som er 80 prosent (OECD, 2002). Siden lønnsnivået ikke er spesielt høyt, betyr det at den viktigste faktoren som forklarer det norske utgiftsnivået, er at det er svært mange ansatte i norsk skole i forhold til elevtallet. I OECD-landene er det i gjennomsnitt mellom 40 og 50 prosent flere elever pr. lærer enn i Norge (figur 2.5). I de senere år har dette forholdstallet vært stabilt. Bare i beskjeden grad forklares den høye lærertettheten av den spredte bosettingen, mens integrering av ressurskrevende elever i vanlige skoler antakelig spiller en større rolle.

Norske lærere bruker også en relativt liten andel av sin arbeidstid til å undervise, sammenlignet med i andre land. I 1999 var gjennomsnittlig antall timer brukt til undervisning i barneskolen 713 (klokketimer) pr. lærer i Norge, mot 792 som OECD-gjennomsnitt (OECD, 2002). For ungdomstrinnet og videregående skole er differansen til OECD-snittet enda litt større. Gjennom Skolepakke 2 ble antall undervisningstimer økt med 4 prosent med virkning fra skoleåret 2002/03, men for å utligne differansen til gjennomsnittet i OECD måtte økningen vært nesten tre ganger så stor.

Figur 2.5 Elever pr. lærer, 2000

Kilde: OECD, 2002

Oppsummering
Bare en mindre del av merforbruket i norsk skole ser ut til å kunne forklares med spredt bosetning. Selv i de største byene ligger kostnadene vesentlig over OECD-gjennomsnittet. Hovedforklaringen er at det er mange lærere i norsk skole i forhold til elevtallet. En del av den høye lærertettheten kan antakelig forklares med at Norge har valgt å integrere funksjonshemmede i vanlige skoler.