Forvaltningsreforma – prinsipp og omsyn

Tale av fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys på fylkesmannsmøtet i Hedmark, 8. juni 2006.

• Statsrådens lysbilder (pdf-fil)

Professor Øyvind Østerud teikna i går eit bilete av makt- og demokratitilhøva i vårt land. Som leiar av maktutgreiinga er han betre stilt enn dei fleste til å ha kvalifiserte oppfatningar om makt- og demokratiutviklinga dei seinaste tiåra. Den mest sentrale endringa av makttilhøva i Noreg som maktutgreiinga påpeikar er at demokratiet - i tydinga folkestyre på ulike nivå - er i tilbakegang. Stemmesetelen sin politiske kjøpekraft er redusert.

Det har vore – og er – debatt om maktutgreiingas noko dystre diagnose for demokratiet vårt. Mange tykkjer at dette blir for svart. Demokratiet finn andre vegar og ytrar seg på andre måtar enn som eit formelt system basert på fleirtalsval og representative folkevalde organ.

Mi innleiing skal ikkje vere eit innlegg i den debatten. Det er sentrale omsyn i arbeidet med forvaltningsreforma som er mitt tema. Eg vil likevel nytte høve til å peike på sentrale funn og vurderingar i maktutgreiinga som regjeringa deler, og som har klare koplingar mot arbeidet med forvaltningsreforma. Eg vil òg seie noko om dei sentrale prinsipielle avvegingane regjeringa no må ta stilling til i dette arbeidet. Som ein appetittvekkjar til Tore Hansen og Inger Stigen sitt innlegg seinare i dag vil eg òg lekka nokre interessante funn frå NIBR si utgreiing om konsekvensar av inndelinga av den regionale staten.

Den fragmenterte staten
Maktutgreiinga peikar på at det statlege styringssystemet er omforma i retning av marknadsprinsipp og formell fristilling på den eine sida og framvekst av nye kontrollorgan og tilsyn på den andre. Den einsarta og marknadsorienterte styringsideologien har ikkje gitt eit meir einskapleg og samordna styringssystem. Tvert om, seier maktutgreiarane, reformbylgja som har skyld over norsk forvaltning dei seinaste tiåra har resultert i ein meir fragmentert stat. Regjeringa er langt på veg samd i denne analysen. Eg vil illustrera utviklinga med nokre eksempel.

Det har vorte færre ordinære forvaltningsorgan: I 1990 var det i overkant av 170 ordinære forvaltningsorgan, medan vi ved inngangen til 2006 har under halvdelen (82). Reduksjonen kan til dels forklarast ved samanslåingar, men fyrst og fremst gjennom framveksten nye organiseringsformer med ulike modellar for tilknyting til staten, til dømes forvaltningsorgan med særskilde fullmakter.

Det har blitt meir konkurranseeksponering og marknadsorientering, mellom anna ved meir bruk av interne marknader og marknadsløysingar i forvaltninga, fritt brukarval og offentleg stykkprisfinansiering. I tillegg kjem selskapsetableringar av statlege verksemder, mellom anna på område som tele, kraft, post og jernbane. Det har funne stad ei privatisering eller delprivatisering ved at staten har selt aksjane sine i kommersielle verksemder.

Reindyrking av roller har vore eit sentralt mantra for å skilje klarare mellom når staten er eigar, utøvande tenesteprodusent, regulator eller tilsynsmakt. Utvikling i retninga av meir fagleg sjølvstendige kontroll-, tilsyns- og klageorgan kan sjåast i eit slikt perspektiv. Med omsyn til statleg klagehandsaming har det dei seinaste tiåret skjedd ei utvikling der vert oppretta stadig fleire uavhengige klagenemnder på ulike sektområde. I fylgje Statskonsult finnast det i dag 48 slike særordninger. Denne modellen for klagehandtering er no i ferd må å bli vanlegare enn det som i forvaltningslova er føresatt å skulle vere hovudmodellen, nemleg at klager skal gå til nærmaste overordna organ.

Ein fragmentert stat er per definisjon ein stat som er broten opp i ulike fragment eller delar; kjenneteikna av uklåre skiljeliner mellom ulike styringsnivå og styringsprinsipp. Det sentrale spørsmålet vi må stille oss er – kva inneber denne utviklinga for vilkåra for politisk styring? Kva inneber det for oversikt, likehandsaming og samordna styring? Det kan til dømes vere mange gode grunnar for å opprette eigne sjølvstendige klagenemnder, men kva er sumverknadene av eit slikt system? Korleis opplevast det av innbyggarane? Kva moglegheiter gir det for overordna politiske styresmakter sine ynskjer om styring og oppfølgjing?

For oss i regjeringa er det eit sentralt mål å få ei mindre fragmentert forvaltning. Difor er vi òg opptekne av å utvikle gode styrings- og organisasjonsløysingar som støttar trongen for politisk styring og samordning. Om ”fristilling” har hatt ideologisk hegemoni dei seinare åra vil eg slå eit slag for ”påkopling” som slagord for reformar i offentleg sektor. I Soria Moria fråsegna seier vi at vi treng ” sterkere politisk styring med prosesser og beslutninger som er viktige for landet, lokalsamfunnene og enkeltindividene”. Å styrke føresetnadane for politisk styring både nasjonalt, regionalt og lokalt er avgjerande for å stanse den forvitringa av demokratiet som maktutgreiinga peikar på. For meg er det viktig å plassera arbeidet med forvaltningsreforma innanfor denne vidare ramma.

Utfordringar i høve til samordning
Ei fragmentert forvaltning skapar særlege utfordringar i høve til samordning. Kva kapasitet og moglegheiter har politiske organ for å styre ei kompleks og spesialisert forvaltning? Kva styringsmessige og organisatoriske løysinger er best eigna for å møte sektorovergripande utfordringar. Det er jo slik at medan politisk styring i høg grad er orientert mot horisontale og samansatte problemstillingar, er forvaltninga i stort monn organisert i spesialiserte sektorar.

I det norske systemet står sektorinteressene relativt sterkt. I høve til effektiv iverksetting av reformer på ulike samfunnsområde, kan ein sektortilnærming ha mange fordeler. Ein skal ikkje undervurdera den rolla som sterke sektoretatar - i tett samarbeid med kommunesektoren - har hatt i oppbygginga av den norske velferdsstaten. Men i høve til til å vedta og gjennomføre reformer som krev medverknad på tvers av samfunnssektorar vert sektorperspektivet for snevert. Det må supplerast med heilskapssyn og verksamme samordningstiltak. Eit viktig spørsmål er om våre mekanismar for samordning er sterke og treffsikre nok.

Regjeringa ser det som naudsynt å styrke den politiske handleevna for å gjera avvegingar på tvers av sektorar og ivareta heilskapssyn. Regjeringas mål om å overføre oppgåver til kommunar og nye regionar er nettopp uttrykk for det. Gjennom politiske vedtaksprosessar i kommunestyre og fylkesting (regionting) vert oppgåver føremål for heilskapelege prioriteringar innanfor ei lokal eller regional ramme. Dette sikrar økonomisk effektivitet, og samanheng i oppgåveløysinga. På statleg side representerer fylkesmannsembeta eit samordningsorgan som har som grunnlag å samle statlege etatar som utførar oppgåver andsynes kommunane for sikre heilskap og konsistens.

Eg har peika på nokre utfordringar i høve tilorganiseringa av forvaltninga. Det kan kan kanskje etterlate eit noko negativt bilete. I så fall vil eg understreka at i eit større perspektiv har vi i Noreg ei svært god og effektiv forvaltning. Det er slett ikkje uvanleg at utanlandske delegasjonar spør: Korleis kan det ha seg at dykk har ein så effektiv offentleg sektor? Kva har dykk gjort for å halde korrupsjonen så låg? Det er eit gjennomgåande trekk ved alle dei nordiske velferdsstatane at dei har klart å kobinera stabile økonomiar med omfattande velferdsordningar og effektive forvaltningar. Det er kvalitetar vi må ta vare på, og forbetre!

Viktige avvegingar i arbeidet med forvaltningsreforma
I arbeidet med forvaltningsreforma – som med alt fornyingsarbeid i offentlig sektor – må ulike omsyn og mål vegast mot kvarandre. Det norske samfunnet bygger på eit sett ideal og verdiar kor idealet om lokalt og regionalt sjølvstyre står ved sida av andre ideal, som idealet om rettsstaten og idealet om velferdsstaten. Ei reform av regional- og lokalforvaltninga inneber grunnleggjande avvegingar mellom på den eine sida omsynet til nærleik, medverknad og lokalpolitiske prioriteringar, og på den andre sida omsyna til nasjonale mål, interesse og prioriteringar. Korleis er det mogeleg å sikre nasjonal einskap og likeverd i eit desentralisert offentleg styringssystem? Korleis skal me innretta den offentlege forvaltninga for å skape vekst og utvikling innanfor langsiktige og berekraftige rammer?

Utan å røpe noko om interne posisjonar og drøftingar internt i regjeringa vil eg peike på nokre sentrale avvegingar vi må ta stilling til.

1. Ivaretaking av rettstryggleik: Endringar i forvaltninga må prøvast mot moglege konsekvensar dei har for rettstryggleiken. Omsynet til innbyggjaranes rettstryggleik føresett offentlege organ med høg legitimitet og tillit. Som dykk er vel kjend med meiner fylkesordførarane at dei nye regionane kan overta oppgåver som har med klagehandsaming, tilsyn og kontroll andsynes kommunane å gjera. På den eine sida kan det seiast at eit regionalt ansvar for tilsyn og klagehandsaming i høve til kommunane vil ivareta kravet til uavhengig og habil handsaming, og såleis ikkje representere nokon trussel mot rettstryggleiken. På den andre sida vil det raskt koma spørsmål om regional handtering av desse oppgåvene kan gå føre seg utan at handsaminga blir farga av sideomsyn, som til dømes å behalde eit best mogeleg tilhøve til kommunen.

2. Tilhøvet mellom kommunane og dei nye regionane: Ein viktig føresetnad for fylkeskommunereforma i 1975 var at kommunar og fylkeskommunar skulle vere sidestilte organ. Ein ville ikkje ha ein overkommune der det eine organet fekk mynde til å gripe inn eller overprøve det andre organet sine disposisjonar og vedtak. Det er element i både framlegget frå fylkesordførarane og i landstyrevedtaket frå KS som vil innebere at dette utgangspunktet vert endra. Det kan vere gode argument for å gje regionane ei overordna rolle i høve til sokalla kommuneoverskridande problemstillingar på til dømes plan- og arealområdet. Samstundes må vi drøfta konsekvensane av ei slik grunnleggjande endring:

1. Kva vil det innebere for kommunane som lokaldemokratiet sitt viktigaste ankerfeste at regionen vert overordna i ulike og viktige samanhengar?
2. Kva konsekvensar vil ein overkommunefunksjon ha for legitimiteten til regionane som regionalpolitiske organ? Legg vi inn ein alvorleg kime til konflikt som på lengre sikt vil gjere regionane mindre robuste? Eller vil gode samhandlingsarenaer og samarbeidsordningar mellom kommunane og regionane gjere at denne potensielle konfliktdimensjonen ikkje kjem til syne.
3. Kva alternative løysingar kan tenkast for å handtere problemstillingar av kommuneovergripande karakter?

3. Gjennomføring av nasjonal politikk:Ei sentral oppgåve for fylkesmannsembeta er å drive formidling, oppfølging og rettleiing om nasjonal politikk. Dette gjeld i første rekkje på område kor kommunen har førstelineansvaret. I dette ligg embeta sitt fagansvar i iverksettingskjeda for nasjonal politikk, på oppdrag frå Stortinget og regjeringa, og uttrykt i tildelingsbrev, embetsoppdrag, lovgrunnlag og politiske signal. Eit spørsmål forvaltningsreforma reiser er om oppfølginga av staten sine interesser i kommunane si oppgåveløysing framleis skal liggje til staten si eiga forvaltning, eller om dette ansvaret kan delegerast til eit regionalpolitisk organ. Dette handlar ikkje minst om gjennomføringskrafta i høve til dei saksfelt som er definert å vere av nasjonal interesse, som til dømes jordvern og forvaltninga av strandsona.

Inndelinga av regional stat
Dei seinare åra har den statlege regionalforvaltninga vore gjenstand for omfattande endringar. Som dykk òg veit har NIBR, på oppdrag frå FAD, gjennomført ei undersøking av konsekvensane av den geografiske inndelinga av regional stat. Ut frå mandatet for undersøkinga har dei her sett på moglege konsekvensar for kommunar/fylkeskommunar, næringsliv og friviljug sektor og den einskilde innbyggjar av den fragmenterte inndelinga, knytt til samarbeid, samhandling og samordning i regionen. Eg meiner den ferdige rapporten gjev verdifull kunnskap inn mot reformarbeidet, og eg vil nytte høvet til å takke NIBR for eit solid arbeid.

Som nemnd vil forskarane frå NIBR presentere rapporten seinare i dag. Eg vil likevel nytte høvet til å trekkje fram nokre interessante funn:

Det eine er at NIBR påviser at det er samordningsproblem - det er særleg samordningsproblem innan arealdisponering, miljø og samferdselssektoren som vert trekt fram som problemområde. Samstundes er NIBR er klåre på at vi ikkje står overfor ei samordningskrise.

Det andre er at mange av respondentane meiner at variasjonar i tilknytingsform (større fristilling av statlege verksemder) og etatskultur er vel så viktig årsaker til fragmentering og dårleg samordning, som geografisk inndeling.

Det er òg grunn til å merke seg at NIBR viser at endringane i regional stat ikkje synes å ha ført til den effektive ressursbruken som har vore det underliggande premiss for modellen om spesialiserte regionale einingar. Mange respondentar melder om auka møteverksemd, reiseverksemd og sakshandsamingstid som fylgje av inndelinga av regional stat. Sjølv om det er mogleg at den enkelte statlege verksemd driv effektivt, kan dette gå på kostnad av dei myndigheiter og organisasjonar som må samhandla med den regionale staten.

Elles er det ikkje uventa fylkeskommunane som tonar det problematiske ved dagens geografiske inndeling, men det er samstundes viktig å merke seg at òg eit fleirtal av kommunane meiner det same.

Kvar i prosessen står vi no?
Fagdepartementa har vurdert og gitt innspel om oppgåver som kan overførast til regionalt og kommunalt nivå. Eg kan dessverre ikkje vere konkret på kva oppgåver som vurderast overført. Regjeringa er no midt inne i ein intern prosess knytt til dette.

Som de ser av lista har vi vore i kontakt med ei rekke aktørar for få innspel. Det har mellom anna vore arrangert i alt 9 regionale høyringsmøte rundt i landet. Intensjonen med dei møta har vore å lytte til kommunane sine innspel og synspunkt. Om eg skal gi eit svært kortfatta bilete av dei synspunkta som kom fram der vil eg trekka fram fylgjande: Mange kommunar

• er samd i at det skal være tre forvaltningsnivå
• er samd i prosessen – oppgåver først, deretter inndeling
• ynskjer å desentralisere makt, mynde og ansvar – ikkje berre til nye regionar men og til kommunane
• vil ikkje at nye regionar skal bli ein overkommune
• synes å ynskje seg ein slankare fylkesmann, med oppgåver knytt til klage og tilsyn. Andre ser behovet for ein rettleiingsinstans på regionalt nivå, og at fylkesmannen skal ha ei sentral rolle i den samanheng.