Innlegg av statssekretær Wenche Lyngholm (SV), på KS Bedrifts årskonferanse, 7. februar 2006.

Tusen takk for invitasjonen til å komme hit og snakke om konkurranse på like vilkår.

Før jeg går løs på de temaene jeg er bedt å snakke om, vil jeg kort fortelle om hvilke virkemidler vi har til rådighet. Alle disse er nå samlet i Fornyings- og administrasjonsdepartementet, noe som bidrar til en helhetlig konkurransepolitikk.

Konkurransepolitiske virkemidler
Det viktigste virkemidlet er konkurranseloven. Denne forbyr bedrifter å samarbeide på en måte som gjør at konkurransen begrenses. Det er selvfølgelig svært viktig for kommunene at bedrifter som skal gi anbud verken har lov til å samarbeide om pris, dele markeder mellom seg eller forsøke seg på andre konkurransebegrensende krumspring.

Videre forbyr konkurranseloven at dominerende aktører misbruker sin makt. Et misbruk kan være å utnytte kundene gjennom å ta høye priser, men også å bruke sin styrke til å finne på smarte triks for å konkurrenter ute. Vi trenger vel ikke gå alt for langt tilbake i tid for å finne gode eksempler på det siste.

Konkurranseloven pålegger også Konkurransetilsynet å gripe inn mot fusjoner som begrenser konkurransen. Vi skal vel gå enda kortere tilbake i tid for å finne eksempel på dette.

Konkurranseloven håndheves i første instans av Konkurransetilsynet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet er klageinstans. Både Konkurransetilsynet og departementet som ankeinstans må basere seg på rene konkurransefaglige vurderinger i sin anvendelse av loven. Men statsråden kan til slutt, om hun finner det riktig, vurdere saken ut fra et bredere samfunnshensyn. For eksempel kan hensynet til offentlig eierskap tilsi at en fusjon Konkurransetilsynet har grepet inn mot, likevel bør tillates. Statsråden må i så fall foreslå dette for kongen i statsråd.

Konkurranseloven er et viktig virkemiddel for å sikre effektiv ressursbruk, og å hindre opptjening av monopolprofitt på private hender til skade for kundene, herunder det offentlige.

Reglene om offentlige anskaffelser er et annet viktig virkemiddel i konkurransepolitikken. Anskaffelser på over 500 000 kroner skal kunngjøres og ut på anbud. Dette sikrer åpenhet rundt anskaffelsene, konkurranse på like vilkår, og bidrar til at offentlig sektor ikke betaler mer enn nødvendig. Merk at anskaffelsesreglene ikke inneholder noen plikt til at tjenester skal konkurranseutsettes, men velger man å gjøre det, er det klare krav til prosedyren.

I konkurransepolitikken står også reglene om offentlig støtte sentralt. EØS-avtalen setter rammer for hva slags offentlig støtte som kan ytes. For Regjeringa er det viktig å ha frihet til å yte hensiktsmessig støtte innenfor disse rammene.

La meg så komme tilbake til de temaene jeg er bedt om å snakke om. Jeg har blitt bedt om å snakke om egenregi, offentlig støtte og kryssubsidiering og forholdet mellom tjenester av allmenn økonomisk betydning og tjenester av allmenn interesse. Resten av foredraget vil dreie rundt disse temaene.

Egenenergi
Egenregi er en situasjon der det offentlige selv velger å utføre et oppdrag med egne ansatte, for eksempel ved kommunal drift av et sykehjem. På grunn av den sterke tilknytningen mellom oppdragsgiver og leverandør – både organisatorisk og eiermessig – trenger man ikke bruke anskaffelsesforskriften. Det foreligger ikke to kontraktsparter og følgelig heller ingen gjensidig avtale.

Egenregi og anskaffelsesregelverket
La meg si litt mer om tilknytningen mellom anskaffelsesregelverket og egenregi. Som nevnt inneholder ikke anskaffelsesregelverket noe krav om at en vare eller tjeneste skal konkurranseutsettes. Man står fritt til å utføre tjenestene i egenregi. En plikt til å konkurranseutsette kan imidlertid følge av EØS-forpliktelser om liberalisering, slik som for eksempel EØS-regler som forplikter EØS-landene til å gradvis avvikle Postens eneretter. For Regjeringa er det viktig at ikke slike forpliktelser blir tvunget på oss fra EUs side, men at landene selv skal stå fritt til å velge om en tjeneste skal konkurranseutsettes.

Anskaffelsesregelverket setter imidlertid krav til prosedyrene dersom en velger å konkurranseutsette, slik at leverandørene får konkurrere på like vilkår. Hovedregelen er at anskaffelsesregelverket gjelder dersom innkjøper og leverandør er forskjellige rettsubjekter. Med andre ord, dersom innkjøper og leverandør er det samme rettsubjektet, er det egenregi. Anskaffelsesregelverket gjelder da ikke.

Tillatt egenregi
I visse tilfeller kan kontrakter tildeles som egenregi selv om den enheten som anskaffer er et annet rettssubjekt enn leverandøren. Jeg skal omtale to av disse unntakene.

Tjenestekonsesjoner er ikke underlagt anskaffelsesregelverket. For at det skal være en tjenestekonsesjon, må oppdragstaker ha tilstrekkelig risiko for inntektene, for eksempel billettinntekter. Et eksempel på en tjenestekonsesjon kan være bussdrift i en kommune.

I rettspraksis har det også utviklet seg et unntak for anskaffelsesregelverket der oppdrag gis til selvstendige rettssubjekter. Unntaket gjelder dersom innkjøper har tilstrekkelig kontroll over leverandør. Videre må leverandøren har tilstrekkelig omsetning hos innkjøper. Det er altså både krav til kontroll og omsetning.

Kontrollkravet går ut på at innkjøperen må ha tilsvarende grad av kontroll over leverandøren som over egne tjenestegrener. Omsetningskravet innebærer at innkjøperen må ha den vesentlige delen av omsetningen sin hos leverandøren. Noe omsetning for andre enn innkjøper kan godtas.

Regjeringens holdning til egenregi
Dette ble teknisk. Nå over til Regjeringas holdning til egenregi. Regjeringa mener at konkurranseutsetting ikke må settes i gang før fordelene ved egenregi er vurdert. Det er mange fordeler ved egenregi. Ved egenregi sparer vi de kostnadene konkurranseutsetting medfører. I tillegg sparer vi tapene som kan oppstå hvis kontraktsparten ikke gjør jobben som forutsatt. Ved egenregi er det dessuten lettere å tilpasse seg nye omstendigheter som kan dukke opp underveis, ettersom du ikke er bundet til noen kontrakt.

Ved egenregi har man også kontroll over arbeidssituasjonen til de ansatte. Vi unngår at konkurranse på pris går ut over arbeidssituasjonen og faglige rettigheter.

Det er viktig med spillerom for å kunne utføre tjenester i egenregi og i den organisasjonsform som er mest hensiktsmessig. Det er derfor viktig at EØS-reglene gir slikt spillerom.

Ikke konkurranseutsetting
På noen områder ønsker Regjeringa ikke konkurranseutsetting. I Soria Moria erklæringen sier vi at vi vil styrke det offentliges ansvar og rolle innen de sentrale velferdsoppgavene som helse, omsorg og utdanning. Regjeringa vil motarbeide kommersialisering på disse områdene.

Videre ønsker ikke regjeringa at ytterligere jernbanestrekninger settes ut på anbud. Bondevik-regjeringen satte Gjøvikbanen ut på anbud, og planla at flere jernbanestrekninger skulle konkurranseutsettes. Regjeringa har satt bremsene på. Bondevik-regjeringen satte også i gang en utredning om ytterligere konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. Regjeringa vil ikke videreføre dette arbeidet, men se nærmere på hvordan jernbaneverkets produksjonsvirksomhet kan effektiviseres uten konkurranseutsetting.

På initiativ fra Bondevik-regjeringen vedtok stortinget i forrige stortingsperiode å avvikle Postens siste eneretter fra 1. januar 2007. Dette er tidligere enn det som planlegges for resten av EU, der det opereres med en planlagt liberalisering fra 2009. Dette skal imidlertid utredes nærmere. Regjeringen vil utsette liberaliseringen av Posten, blant annet av hensynet til distriktene. Regjeringa mener distriktene vil få et billigere og bedre posttilbud dersom liberaliseringen utsettes.

Offentlig støtte og kryssubsidiering
Nå over til statsstøtte og kryssubsidiering. Kryssubsidiering kan beskrives som situasjonen der inntektene av virksomhet i et marked benyttes til å subsidiere virksomhet i et annet marked. Den typiske situasjonen er at inntekter fra skjermet virksomhet benyttes til å finansiere konkurranseutsatt virksomhet. Eksempelvis vil det være kryssubsidiering hvis en kommune benytter innekter fra å drive en svømmehall til å finansiere helsestudiotjenester som tilbys i konkurranse med private helsestudioer. Ved kryssubsidiering blir det ikke konkurranse på like vilkår, fordi andre aktører ikke har tilgang til de samme subsidiene. Dette er konkurransevridende og kan føre til dårligere utnyttelse av ressursene. Selv om denne regjeringen har et annet syn på konkurranseutsetting av offentlige tjenester enn den forrige regjeringen, er det viktig at det er like konkurransevilkår på områder der det offentlige og private opererer i samme marked.

Kryssubsidiering kan skape problemer i forhold til EØS-avtalen art. 61 om offentlig støtte dersom inntektene som brukes til kryssubsidiering er fra offentlige midler. Offentlig støtte til næringslivet er i utgangspunktet ulovlig dersom:

• det dreier seg om tildeling av en økonomisk fordel
• fordelen er gitt av offentlige midler
• støtten er gitt til bestemte foretak eller produksjonen av bestemte varer og tjenester
• støtten vrir eller kan vri konkurransen
• støtten påvirker samhandelen i EØS

Merk likevel at støtte som er mindre 100 000 euro over en tre års periode regnes som så bagatellmessig at den ikke rammes av forbudet. Slik støtte anses ikke å kunne påvirke samhandelen mellom EØS-land.

Visse typer støtte kommer inn under unntakene i EØS-avtalen og er lovlige. Blant annet støtte til enkelte næringsgrener eller økonomiske områder, for eksempel regionalstøtte, forsknings- og utviklingsstøtte, miljøstøtte med mer. EFTAs overvåkningsorgan har gitt ut omfattende retningslinjer for hvilke typer støtte som kan godkjennes. For å unngå en omfattende prosess med forhåndsmelding av støtte til EFTAs Overvåkningsorgan (ESA), kan det også være hensiktsmessig å bruke de såkalte gruppeunntakene. Støtte til små- og mellomstore bedrifter, støtte til opplæring og sysselsetting kan iverksettes innenfor rammene av gruppeunntakene. Nærmere info finnes på FAD sine hjemmesider.

Tjenester av allmenn økonomisk betydning
I tillegg er det lovlig med støtte som finansierer tjenester av allmenn økonomisk betydning. Dette er tjenester av økonomisk karakter, men som ikke forsynes godt nok gjennom markedet. Det kan være behov for offentlig støtte for å sikre innbyggerne et tilfredstillende tilbud, herunder tilbud til like priser. Typiske eksempler finnes innenfor en rekke nettbundne sektorer – for eksempel å sikre landsdekkende posttilbud, telekommunikasjon, lokal rutetransport eller regionale flyplasser. Også det å sikre god vannforsyning til innbyggerne kan være en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Andre eksempler kan være støtte som finansierer tjenestene til husbanken eller tilskudd til forsvarlig avfallshåndtering – av hensyn til miljø og sunnhet.

Offentlig støtte må som hovedregel forhåndsmeldes til EFTAs overvåkningsorgan. Lenge var det usikkert om tilskudd til foretak som utførte tjenester av allmenn økonomisk betydning måtte forhåndmeldes. Tilskuddet er jo ingen ”vanlig” støtte. Tilskuddet skal kompensere ulempen ved å utføre tjenester i det offentliges interesse. I den såkalte Altmark-dommen har EF-domstolen slått fast at et tilskudd kan være offentlig støtte.

Jeg synes ikke det er grunn til å gå inn på finjussen her. Vilkårene for når tilskudd til foretak som utfører en tjeneste av allmenn økonomisk betydning er statsstøtte kan være kompliserte å praktisere.

Det kommer imidlertid et nytt EØS-regelverk som skal klargjøre rettstilstanden her. EU-kommisjonen har blant annet vedtatt at tilskudd til tjenester av allmenn økonomisk betydning som er mindre enn 30 mill euro og som gis til foretak med lavere omsetning enn 100 mill euro de siste to årene ikke må forhåndmeldes. Dette forventer vi å få tatt inn i EØS-avtalen i løpet av noen måneder. Regelverket burde gi kommunene større handlingsrom og juridisk forutsigbarhet i forhold til i dag.

Kryssubsidiering kan forekomme hvis et kommunalt foretak får tilskudd til å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning, men bruker disse midlene til å finansiere konkurranseutsatt virksomhet.

Det følger av de kommende reglene at vi må ha mekanismer som sikrer at det ikke gis overkompensasjon som kan føre til kryssubsidiering. Disse reglene er, dessverre vil vel noen si, nokså detaljerte. Reglene har likevel et viktig formål, nemlig å sikre konkurranse på like vilkår.

For å hindre ulovlig kryssubsidiering krever innsynsdirektivet separate regnskaper. Innsynsdirektivet er gjort til norsk rett ved å være inntatt i regnskapsloven.

Regjeringa er opptatt av at det ikke forekommer kryssubsidiering i strid med EØS-regelverket. Dette betyr ikke at vi er imot støtteordninger, men at støtteordningene utformes ryddig, slik at de er i samsvar med regelverket. Det kan være behov for klarere rammebetingelser og mer forutsigbarhet for kommunene. Dette betyr ikke at vil ønsker å gå lengre i å redusere kommunenes handlingsrom mer enn det EØS-avtalen krever.

La meg så gå over til det siste temaet jeg er bedt om å snakke om; tjenester av allmenn økonomisk betydning, tjenester av allmenn interesse og forholdet mellom disse.

Tjenester av allmenn interesse
Tjenester av allmenn økonomisk betydning er som sagt tjenester av økonomisk karakter, men som ikke forsynes godt nok gjennom markedet. EØS-statene har en skjønnsmargin til å avgjøre hva som er tjenester av allmenn økonomisk betydning. Det sentrale er at tjenesten har skiller seg fra normal økonomisk virksomhet og at myndighetene har definert det som en offentlig oppgave å sikre slike tjenester til innbyggerne.

For Regjeringa er det viktig at handlingsrommet her bevares. Dette gir rom for at det offentlige kan støtte tjenester som er viktige for brukerne og gir dermed rom for politikk.

Regjeringa er opptatt av at det finnes regelverk som skaper forutsigbare rammebetingelser for kommunene. Et praktisk problem for kommunene er at EØS-reglene ofte er omfattende og vanskelige. Regjeringa ser derfor positivt på det kommende EØS-regelverket som skal gjøre det lettere å gi tilskudd til foretak som utfører økonomisk virksomhet av allmenn betydning uten forutgående notifisering til EFTAs overvåkningsorgan.

Tjenester kan være av allmenn interesse uten å være tjenester av allmenn økonomisk betydning. EØS-avtalen regulerer bare tjenester av allmenn økonomisk betydning, fordi avtalen tar sikte på å regulere økonomisk virksomhet med virkninger over landegrensene. Tjenester som ikke er ”økonomiske” er ikke omfattet av statsstøtteregleverket. Typiske ikke-markedsbaserte tjenester finner vi innenfor utdanning, helse- og sosialtjenester. Videre er politi, justis og liknende offentlige myndighetsoppgaver heller ikke økonomisk virksomhet. I praksis kan det være vanskelig å gi noen eksakt juridisk definisjon hva som er økonomisk virksomhet og hva som ikke er det, sett i forhold til EØS-avtalen. Dette skyldes at definisjonen av økonomisk aktivitet langt på vei er importert fra EU, der landene har forskjellige syn på hva som bør overlates til markedet.

Generelt kan man si at dersom en tjeneste utføres av private, eller kan tenkes å bli utført av private, er det en økonomisk aktivitet i EØS-avtalens forstand. Dette innebærer blant annet at en liberalisering kan medføre at tjenester blir ansett som økonomisk virksomhet, og dermed underlagt statstøtteregelverket Dette er noe man bør ha i bakhodet – at konkurranseutsetting og liberalisering også fører til at reglene som skal sikre like konkurransevilkår slår inn.

Men vær klar over at hvis midler til å utføre tjenester av allmenn interesse benyttes til å kryssubsidiere økonomisk virksomhet, kan dette være ulovlig støtte.

Jeg håper dette ga svar på noen spørsmål. Takk for meg.