Innlegg ved Regjeringa sin kontaktkonferanse med fylkeskommunane 2006

Samferdselsminister Liv Signe Navarsete
7. mars 2006, Radisson SAS Holberg, Oslo

Kommunal- og regionalminister Åslaug Haga og Fornyings- og administrasjonsminister Heidi Grande Røys har gjeve eit oversyn over Regjeringa sitt arbeid med forvaltningsreforma. Vi har óg fått innspel frå fylkeskommunane.

Det er bestemt at vi først skal avklare kva for ansvars- og oppgåvefordeling som kan leggjast til eit regionalt nivå, før vi ser på den geografiske inndelinga av regionane. Det er lagt vekt på at kommunane skal behalde oppgåvene som dei har i dag. Vidare skal endringar i kommunestrukturen vere basert på frivilligheit.

Samferdsel er hyppig nemnt i debatten om regionreform og fleire oppgåver innafor samferdselssektoren er frå ulike hald foreslått overført til dei nye regionane. Åslaug Haga har trekt opp regjeringa sine mål for det regionale folkevalde nivået. Det er då naudsynt å ha ansvar for oppgåver som det regionale nivået løyser best, og som igjen skapar legitimitet og tillit frå innbyggjarane.

Samferdselssektoren vert opplevd som fragmentert når det gjeld ansvarsdeling, og spørsmålet om ei meir heilskapleg handtering av sektoren har vore diskutert og vert diskutert i ulike samanhengar og på forskjellige måtar. Samferdsel er dessutan generelt eit viktig spørsmål i den regionale politiske debatten. Det er truleg og eit poeng at oppgåver relatert til samferdselssektoren framstår som konkrete og derfor enkle å forhalde seg til og meine noko om, i motsetnad til for eksempel oppgåver knytt til meir diffuse roller som utviklingsaktør eller pådrivar på eit område. Av denne grunn kjem samferdselssektoren lett i fokus i regionaliseringsdebatten.

TØI-rapporten
Som Kommunal- og regionalministeren har peikt på er det vert det no lagt opp til ein omfattande og inkluderande prosess i spørsmålet om oppgåvefordeling. Det er derfor alt for tidleg for meg å trekkje nokon konklusjonar no.

Som eit ledd i departementet sitt arbeid har Transportøkonomisk institutt, TØI, greidd ut oppgåvefordeling i samferdselssektoren med alternative modellar for det regionale nivået. Rapporten kom ved siste årsskiftet, for to månader sidan. Rapporten omtalar transportsektorane veg, jernbane og luftfart. Postsektoren er ikkje omtalt. Vurderinga av vegsektoren er den grundigaste. Vegsektoren den største sektoren, den involverer fleire aktørar enn dei andre transportsektorane, og den har - som sagt - vore mest tematisert i diskusjonane og vurderingane av endra ansvarsdeling. Eg vil her gjere greie for nokre av TØI sine konklusjonar i rapporten. Eg åtvarar mot vurderingar som ikkje er delte av mange i denne salen, men finn grunn til å leggje fram dette faglege innspelet som ein av premissane for prosessen me alle skal delta i framover.

Hovudtemaet i rapporten er spørsmålet om statlege samferdselsoppgåver bør desentraliserast til lokalt nivå. TØI konkluderer med at oppgåver knytt til finansieringsansvar og prioritering av investeringar på stamvegnettet og jernbanen, offentleg kjøp av persontransport på jernbane og lufttransport, flytryggleik og flytekniske oppgåver samt tilsynsoppgåver bør liggje på nasjonalt nivå, uansett forvaltningsmodell. Eg vil understreke at dette ikkje er eit politisk dokument og det er heller ikkje handsama politisk!

Hovudkonklusjonen til TØI er at sjølv om somme oppgåver kan delegerast til eit anna forvaltningsnivå, er ikkje transportsektoren spesielt godt eigna for desentralisering. Etter TØI si oppfatning må det vere andre omsyn enn omsynet til sektoren som eventuelt må liggje til grunn for ei desentralisering av samferdsleoppgåvene. Dette har de høyrt tidlegare, på andre sektorar. Og TØI har rett, det er ei politisk vurdering som til sjuande og sist er avgjerande.

Veg
Sektorvis tek eg først TØI sin omtale av vegsektoren, og vil fokusere på instituttet si vurdering av ei løysing der ansvaret for anna (øvrig) riksvegnett vert overført til regionane.

Hovudregelen for organisering av ansvar og oppgåver er at det forvaltningsnivået som har prioriteringsansvar for oppgåver innanfor eit område, og bør ha det finansielle ansvaret. Dersom fylkeskommunen framleis skal ha avgjerande innverknad på prioriteringane på det øvrige riksvegnettet (riksvegar med unntak av stamvegar), taler dette for at den fylkesfordelte ramma til øvrig riksvegnett skal gå inn i fylkeskommunen sine rammetilskot – altså bli løyvd som frie midlar. Ei logisk følgje av dette, seier TØI, vil vere å omklassifisere det øvrige riksvegnettet til fylkesvegar eller eventuelt regionale vegar.

Fylkeskommunen/regionen står då fritt til å vurdere om det er investeringar på det øvrige riksvegnettet eller andre transportpolitiske tiltak som best løyser utfordringane i fylkeskommunen/regionen. Fylkeskommunen/regionen får og høve til å vurdere innsatsen innanfor transportsektoren opp mot andre samfunnssektorar. Ei slik løysing kan føre til auka prioriteringseffektivitet og til ei meir effektiv ressursallokering på regionalt nivå. På den andre sida er nokon av dei oppgåvene som vegsektoren skal vurderast opp mot, lovpålagde (slik som skule og helse). TØI skriv at det er god grunn til å tru at dei lovpålagde oppgåvene vert prioriterte framfor dei som ikkje er det, og at dette dermed kan ha konsekvensar for samferdsleoppgåvene.

Eit delegert ansvar vil vere i tråd med målet om (mest mogleg) lokalt sjølvstyre. Når det gjeld investeringar i infrastruktur er det likevel ikkje gitt at ”dei det gjeld” er innanfor avgrensa geografiske område, seier TØI. Riksvegane er ein del av eit større nettverk, og prioriteringane i ein region vil påverke nytten av investeringane i ein annan region. TØI meiner at ulike prioriteringar mellom regionane kan skape negative nettverkseffektar og naboregionproblem, dvs. manglande heilskapleg vegpolitikk. Ei effektiv ressursallokering innafor regionane er derfor ikkje nødvendigvis effektiv ressursallokering sett i eit nasjonalt perspektiv.

Det er ein fordel om prioriteringane mellom investeringar i det øvrige riksvegnettet og drift av kollektivtransporten vert meir reell. Det talar for at prioriterings- og finansieringsansvaret for begge desse oppgåvene vert plassert på same nivå. Men dette er først og fremst ei utfordring i byområda – altså eit lågare forvaltningsnivå enn fylka. TØI held fram at for byområda kan den største utfordringa vere å få fylkeskommunen til å prioritere bytransporten høgt nok i tevling med t.d. skuleskyss og regionale kollektivsamband, samt investeringar i infrastrukturen, t.d. i distrikta. Ei omklassifisering av det øvrige riksvegnettet til fylkesvegar vil etter TØI sitt syn ikkje løyse byområda sine utfordringar.

I dag har kommunane ansvar for arealplanlegging, parkeringspolitikk og eventuelt vegprising. For at veginvesteringar skal sjåast i samanheng med desse verkemidla, føreslår TØI at fleire investeringsavgjerder bør bli delegert til kommunenivået og ikkje til fylka eller eit eventuelt nytt og større regionalt nivå.

TØI skriv og at det ikkje er gitt at omsynet til miljø og trafikktryggleik vil bli ivareteke på ein betre måte med delegert ansvar. For å sikre dette kan ein kombinere delegert ansvar med sterke nasjonale føringar. Då fell på den andre side noko av argumentet for delegert ansvar vekk.

TØI sin konklusjon – veg
Som nemnd innleiingsvis endar TØI opp med som konklusjon at dei øvrige riksvegane ikkje er spesielt godt eigna for ei generell delegering av oppgåver frå nasjonalt til regionalt nivå, men at det er mogleg. Ei meir pragmatisk tilnærming, der ein går gjennom strekning for strekning og vurderer om den er eigna for nedklassifisering, meiner TØI vil vere å føretrekkje.

Jernbane

Ansvar for infrastruktur
TØI trekkjer fram at jernbanen har store eksterne nettverkseffektar. Det er vanskeleg, om ikkje umogleg, å dele infrastrukturen etter om den har nasjonale, regionale eller lokale funksjonar. I dag er det ikkje myndigheits- og tingarkompetanse for jernbanestruktur på regionalt nivå. Ei desentralisering av ansvaret for jernbaneinfrastruktur vil vere i tråd med målet om (mest mogleg) lokalt sjølvstyre, men TØI meiner det truleg ikkje vil føre til ei meir effektiv oppgåveløysning. Ei veging mellom desse omsyna tilseier at det lågaste effektive nivået for ansvaret for jernbaneinfrastrukturen er det nasjonale nivået.

Offentleg kjøp av persontransport med jernbane
TØI meiner målet om (mest mogleg) lokalt sjølvstyre og om auka prioriteringseffektivitet på regionalt nivå, kan tilseie eit meir desentralisert ansvar for kjøp på dei strekningane som hovudsakeleg nyttar regional trafikk. Ei regionalisering av prioriterings- og finansieringsansvaret for kjøp av tenester på jernbanenettet kan derimot gje store negative nettverkseffektar og naboregionproblem, dvs. manglande heilskapleg infrastrukturpolitikk.. TØI framhevar og at det trengs spesialisert kompetanse for å lage anbodsdokument og forhandle kontraktar. Å bryte opp kompetansen i mange kjøpsorgan vil vere problematisk, også administrativt.

Ei eventuell regionalisering av kjøpsansvaret bør innebere at tilskotet til offentleg kjøp vert innlemma i rammetilskotet, slik som nemnd for vegsektoren. Dette kan gje ei effektiv regional prioritering. Ein sideeffekt: I og med at kollektivreiser med buss er billegare, trur TØI at dette truleg vil føre til mindre offentleg kjøp av jernbanetenester. Det vil på den eine sida gje meir effektiv ressursallokering. På den andre sida vil det gi store nettverksverknader for den totale jernbanetransporten. Det vil vere vanskeleg å oppretthalde store offentlege kjøp av lange personreiser på jernbanen, og samstundes styre mot ein reduksjon i det lokale og regionale tilbodet.

TØI meiner at argumenta mot å regionalisere kjøp av transporttenester, kan tale for å samordne alt offentlig kjøp av transporttenester på sentralt hold – altså ei ytterlegare sentralisering. Slik har Sverige gjort det. TØI tilrår at ein studerer erfaringane frå Sverige nærare.

Lufttransport
TØI skriv at ansvaret for flytryggleiken bør vere sentralisert. Vidare bør ikkje kompetansemiljøet bli spreidd på mange små organisasjonar, sidan det krevst spesialistkompetanse og forhandlingsmakt. Dei flytekniske oppgåvene som tårn, rullebanar og innflygingssystem bør og staten ivareta.

Her er ein sterk skilnad frå veg- og jernbanesektoren og kollektivtrafikken utanom lufttrafikken. Det er som kjent slik at lønsame flyplassar finansierer drifta av dei ulønsame flyplassane gjennom kryssubsidiering. Ei regionalisering av ansvaret for flyplassane føreset at finansieringssystemet vert endra. Dersom det finansielle ansvaret likevel vert overført til regionar, vil ein kunne få ei meir reell vurdering av behovet for nærleik til flyplass og prioriteringseffektiviteten vil auke, skriv - framleis - TØI.

Når det gjeld organiseringa av luftfarten, er Samferdselsdepartementet i gang med evaluering av Avinor og lufthamstrukturen. Desse vil liggja føre i 2006. Vi vil derfor kome tilbake til dette seinare.

Offentleg kjøp av flytransporttenester
Ei overføring av ansvaret for prioriteringa mellom flytilbod og andre transporttilbod til same nivå kan auke prioriteringseffektiviteten og redusere det lokale presset mot ein (for) høg kvalitet i flytilbodet. Men som i jernbanesektoren meiner TØI at behovet for tingarkompetanse, høge transaksjonskostnader og asymmetrisk informasjon tilseier at staten framleis bør ha ansvar for kjøp av flytenester.

Hovudstadsområdet og problema i storbyane
Hovudstadsområdet er særleg omtalt i TØI-rapporten. Hovudstadsområdet er i ei særstilling når det gjeld persontransport. Løysningar som passar godt til ”heile landet” eller ”resten av Noreg” kan passe særs dårleg for hovudstadsområdet.

Vidare er miljø- og trafikkproblema i storbyane påtrengande og må løysast. TØI skriv at ein uansett modell for ansvarsplassering, derfor bør vurdere å innføre nye og å forsterke dei eksisterande verkemidla som kan bidra til meir bærekraftig utvikling. TØI foreslår ei vidareutvikling av beløningsordninga, alternativ forvaltingsorganisering for byområde, alternativ bruk av riksveginvesteringar og utvikling av ulike former for forpliktande avtalar mellom staten og bykommunane.

Oppsummering oppgåvefordeling
Eg har på ein grundig måte gått gjennom TØI sine innspel. Dei har fokus på styrings- og prioriteringseffektivitet, og ikkje på faktisk og opplevd lokal- og regionaldemokrati. Innspela derfrå er derfor heller ikkje på nokon måte endelege. Motførestellingane er med dette presenterte, og tida er inne for å bryna dei mot argument for at regionane må få fleire oppgåver innanfor samferdslesektoren.

I distriktskommisjonen si innstilling er det tilrådd at ansvaret for riksvegane utanom stamvegane bør overførast til det regionale nivået. Dette nivået bør få eit større ansvar for å samordne utbygging av transportmessig infrastruktur, samferdsle, kollektiv- og arealbruk.

Nettopp samordning av oppgåver er eit av dei viktige argumenta for ei regionreform. Det vil eg leggje stor vekt på i mine vurderingar. Som medlem i distriktskommisjonen har eg arbeidd mykje med nettopp desse problemstillingane.

På dette stadiet i prosessen veit de at ikkje eg heller vil eller skal konkludera om kva for oppgåver som skal overførast til dei nye regionane. Dette vil først bli bestemt i samband med stortingsmeldinga til hausten. Den vert utforma i ein tett dialog med alle aktuelle instansar i heile landet, og denne konferansen er eit særleg viktig kontaktpunkt. Det blir særs spanande å følgje det vidare arbeidet med regionreforma.

Regjeringa vil kome med sine tilrådingar i ei stortingsmelding til hausten 2006, slik Åslaug Haga har vist.

NTP-prosessen
Så over til eit anna tema – arbeidet framover med Nasjonal transportplan.

Regjeringa tek sikte på å leggje fram ei Stortingsmelding om Nasjonal transportplan, NTP, 2010-2019 ved årsskiftet 2008/2009. Den nasjonale transportplanen skal leggje grunnlaget for politiske prioriteringar i transportsektoren der ulike mål og omsyn skal avvegast. Det er eit mål å styrke samspelet mellom transportformene. Hovudmåla i transportpolitikken er knytt til auka tryggleik, meir miljøvenleg transport, regional utvikling og eit effektivt og tilgjengeleg transportsystem for næringslivet og befolkninga i heile landet. Vi vil arbeide vidare med ei betre framstilling av dei transportpolitiske måla.

Transportpolitikken skal bidra til å utvikle robuste bu- og arbeidsmarknads­regionar. Det er derfor viktig å vurdere effektane for næringsliv og busetjing. Korridorane er i den samanheng viktig både frå ein nasjonal og ein regional synsvinkel. Dei særskilte transportutfordringane i storbyane vil og bli vurdert. Stortingsmeldinga om Nasjonal transportplan vil drøfte transportpolitikken og vere en tverrsektoriell plan for viktige tiltak for å nå måla i transportpolitikken.

Utarbeiding av transportplanen stiller store krav til samarbeid og medverknad i alle deler av prosessen. Det vertlagt stor vekt på medverknad frå fylkeskommunar og storbyar i prosessen på regionalt nivå. Det vert lagt opp til fylkespolitisk handsaming på tidspunkt som er relevante i høve avgjerd.

Det vert og i større grad lagt opp til å utnytte tidlegare arbeid i den komande prosessen. Fylkes(del)planar og allereie gjennomførte utgreiingar er eit godt utgangspunkt for arbeidet. Fylkeskommunane kan oppdatere planar/analyser og utarbeide nye utgreiingar dei meiner er naudsynt, i løpet av våren 2006. Transportetatane, fylkeskommunane og storbyane skal ha tett kontakt og vil dermed få den naudsynte oversikten over regionale problemstillingar, prioriteringar, utbyggingsbehov og aktuelle løysingar for det nasjonale transportsystemet.

Eg vil styrke den politiske dialogen undervegs gjennom møte mellom politisk leiing i fylka og departementa (SD/FKD) både tidleg i prosessen og i høyringsperioden for etatane sine planforslag. Departementa tek sikte på å arrangere dei fyrste møta hausten 2006. Desse møta vil fyrst og fremst vere ein politisk dialog om departementa sitt arbeid med utviklinga av politikken og fylkeskommunane og storbyane sine bidrag til dette. Møta tidleg i 2008 vil vere medan etatane sine planforslag er på høyring. Dette vil gje dykk høve til å gje uttrykk for dykkar synspunkt på etatane sine framlegg til statsrådane i dei to departementa.

Planar for stamnettet skal leggjast fram for fylkeskommunane gjennom høyringa av etatane sine planforslag. Desse vert sendt til departementa i januar 2008. Regionale synspunkt vil dermed vere kjent ved Regjeringa si utgreiing og Stortinget si handsaming av meldinga. Prioritering av tiltak på stamnettet vert endeleg avgjort i Stortinget.

For øvrige riksvegar og fiskerihamner greier etatane som tidlegare ut handlingsprogram etter Stortinget si handsaming av NTP. Handlingsprogramma vert lagt fram for fylkeskommunane, som skal ha avgjerande innverknad på prioriteringane innafor dei rammer som Stortinget har fastsett.

Statens vegvesen arbeider med rutevise utgreiingar for utvikling av stamvegnettet, og det vil bli utført sektorvise utgreiingar for øvrig stamvegnett. Utgreingane vil bli ferdig hausten 2006. Desse utgreiingane vil vere offentlege for å sikre god medverknad i NTP-prosessen. Utgreiingane vil vere eit viktig innspel i arbeidet med etatane sine plandokument.

Føremålet med det regionale arbeidet er å få til gode løysingar frå ulike transport- og transportskapte utfordringar, der ulike omsyn og verkemiddel vert sett i samanheng på tvers av forvaltningsnivå. Det vil bli etablert regionale kontaktutval mellom etatane, dei regionale og lokale styresmaktene og fylkesmannen. Statens vegvesen skal samordne arbeidet, ta initiativ ovanfor regionale og lokale styresmakter for å få etablert kontaktutval og ivareta administrativ leiing og sekretariatsfunksjon for utvala. Etatane vil i samråd med berørte styresmakter vurdere om arbeidet bør bli organisert i større einingar enn enkeltfylke.

Eg er oppteken av at fylkeskommunane skal ha reell innverknad og eigarskap til prosessen i NTP.

Dersom det er sterke motforestillingar mot den framgangsmåten eg her har skissert, er eg villeg til å drøfte det med fylkesordførarane.

Anbod i kollektivtrafikken
Eg viser til Soria Moria-erklæringa som seier:

”Regjeringa vil skaffe betre kunnskap om effektene av anbudsutsetting av lokal kollektivtransport og kunnskap om hvordan ulike kjøpsformer og kontraktsformer kan legge til rette for at også bredere samfunnsinteresser blir ivaretatt. Regjeringa vil vurdere å gå i dialog med fylkeskommunene om å avvente videre anbudsutsettelse inntil denne kunnskapen foreligger. Arbeidstakerne skal sikres same rettigheter ved anbudsoverdragelse (min kommentar: skal nok vera ”anbudsutsetting”) som ved virksomhetsoverdragelse.”

Dette er spørsmål som mange er opptekne av, og som Regjeringa arbeider med. De veit at eg allereie har sett grenser for vidare anbodsutlysing av persontrafikk på jernbanen, og at eg ikkje vil konkurranseutsetja den delen av postmarknaden som er lukka brev under 50 gram. Tryggingsspørsmål og kundeomsyn har vore dei viktigaste omsyna.

Eg meiner likevel det er rett å vurdera spørsmåla innanfor kvar transportsektor, og eg har t.d. varsla at den anbodsutsetjinga som er i gang i ferjesektoren ikkje skal stansa. Derimot vil eg styra tempoet betre og la alle partar få meir tid, slik at vi ikkje får opphoping av for mange utlysingar på ein gong, til ulempe for utlysar, konkurrerande selskap, og til sjuande og sist risiko for dyrare tilbod og høgare utgifter over statsbudsjettet og eventuelt for dei reisande. Då har eg ikkje nemnt det arbeidet eg er i gang med: Om utgreiing av gratis ferjer!

Når eg har høvet her i dag, vil eg ta opp den dialogen Soria Moria omtalar, om røynslene med fylkeskommunal anbodsutsetjing og mogleg pause i utlysinga. Eit fleirtal av fylka har nytta anbod på heile eller delar av busstilbodet, men totalt sett er ein langt større del av sektoren ikkje anbodsutsett.

Også her har TØI gjort ein jobb for departementet. Rapporten var tinga av førre regjering, og den tek først og fremst opp innsparingssida. Den viser at det har vore ei innsparing på om lag 10 % i tilskota. Samstundes antydar den at tilbodet har vorte mindre, særleg i distrikta. Vi veit også at arbeidstakarane sine rettar fleire stader er svekka. Eg vil difor setja i gang eit arbeid for å få kartlagt desse sidene av anbodspolitikken.

Slik vil vi få på bordet dei reelle følgjene av anbodsutsetjing. Det er fint i seg sjølv å spara inn offentlege utgifter. Det fører til at ressursar kan nyttast til andre gode føremål. Men vi må vita meir om andre føremål faktisk er betre. Då får vi eit klårare politisk val, og det skal den nye kartlegginga bidra til. Eg ønskjer å inkludera KS og fylkeskommunane i dette arbeidet, og i samband med det opnar eg for ein diskusjon om tempoet i anbodspolitikken og eventuell pause.

Vi er inne i ei spanande tid der det regionale nivået er i støypeskeia. Eg ser fram til god dialog og gode prosessar i lag med dykk i tida som kjem.

Takk for meg!