Godkjenning av fylkesdelplan for vindkraft i Sør-Trøndelag

Miljøverndepartementet har i brev av 13. januar 2009 mottatt fylkesdelplan for vindkraft i Sør-Trøndelag til sentral godkjenning etter § 19-4 i plan- og bygningsloven av 1985. Fylkesdelplanen er utarbeidet av Sør-Trøndelag fylkeskommune og vedtatt av Fylkestinget 16. desember 2008.

Godkjenning av fylkesdelplaner er delegert til Miljøverndepartementet i henhold til kongelig resolusjon av 16. mars 1990. Godkjenning av denne fylkesdelplanen er foretatt i samråd med Olje- og energi¬departementet, og godkjenningsbrevet er hørt med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgs¬departe¬mentet, Kommunal- og regional-departementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Samferdselsdepartementet.

Med de merknadene som er gitt nedenfor, godkjenner Miljøverndepartementet fylkesdelplan for vindkraft i Sør-Trøndelag, se vedtaket til slutt i godkjenningsbrevet.

Innledning

Regjeringen har som mål å tilrettelegge for økt utbygging av vindkraft i områder der konfliktene i forhold til andre viktige hensyn er akseptable. Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet har gjennom Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg (T-1458) oppfordret fylkene til å utarbeide regionale planer for vindkraft og også gitt anbefalinger om hvordan slike planer bør innrettes. Regionale planer vil være godt egnet til overordnede og helhetlige vurderinger av aktuelle områder for vindkraftutbygging, og vil styrke grunnlaget for en hensiktsmessig planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg.
Arbeidet med fylkesdelplanen for vindkraft i Sør-Trøndelag startet opp tidlig i 2007 med høring og fastsetting av et program for planarbeidet. Fylkesutvalget i Sør-Trøndelag har vært styringsgruppe for planarbeidet. Selve planforslaget har vært på høring to ganger, først i januar-mars 2008 og deretter på tilleggshøring i perioden juni-august samme år. Fylkesdelplanen ble vedtatt av Fylkestinget i Sør-Trøndelag 16. desember 2008.

Beskrivelse av planen

Fylkesdelplanen består av to deler, en faktadel som omhandler hele Midt-Norge og en del som omhandler retningslinjer for vindkraftutbygging i Sør-Trøndelag.

Del 1, Faktadelen, har hatt som formål å skaffe oversikt over verdier, muligheter og begrensninger som gir rammer for vindkraftutbygging i hele Midt-Norge. Faktadelen omfatter derfor begge Trøndelagsfylkene og deler av Møre og Romsdal, og er utarbeidet av en arbeidsgruppe hvor også de to øvrige fylkene har vært representert. I tillegg til å gi en utførlig, generell beskrivelse av vindkraftutviklingen både internasjonalt og nasjonalt, inneholder faktadelen regionale tematiske kart og beskrivelser av temaer som næringsutvikling, reindrift, miljø, reiseliv, og forsvars- og luftfartsinteresser. Faktadelen gir også en vurdering av eksisterende kunnskapsgrunnlag og behov for ny kunnskap innenfor de temaene som er vurdert.

Del 2, Retningslinjene, bygger på faktadelen og omfatter bare Sør-Trøndelag fylke. Retningslinjene gir anbefalinger for videre utbygging av vindkraft i fylket, og er ment å uttrykke fylkeskommunens politikk når det gjelder vindkraft og tilhørende kraftoverføringsnett. På grunnlag av nærmere angitte hensyn utpeker planen to områder som bør utredes nærmere med tanke på vindkraftutbygging. Dette omfatter et område på Fosenhalvøya (Bjugn/Åfjord til Osen) og de indre kystheiene i Snillfjord. I fylket for øvrig, med unntak av åpne havområder mer enn 25 km fra land, anbefaler fylkesdelplanen å avvente videre planlegging av vindkraft. Retningslinjene omfatter også en kortfattet beskrivelse av planens mulige konsekvenser for ulike miljø- og samfunnsinteresser. 

Fylkesdelplanen har en tidshorisont fram til 2020. Det er ikke konkretisert noe tidspunkt for rullering av planen, men i faktadelen sies det at planen bør rulleres og suppleres når ny kunnskap kommer til eller forutsetningene for planen endrer seg. En eventuell rullering kan også inngå som del av en fylkesdelplan for klima og energi, som forventes ferdig i 2010.

Miljøverndepartementets merknader

Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg (T-1458) gir føringer for hvordan fylkenes arbeid med regionale vindkraftplaner bør innrettes, og om innholdet i planene. Retningslinjene anbefaler at arbeidet med en regional vindkraftplan bør omfatte to faser. Først bør kunnskap om viktige hensyn i planområdet kartlegges og systematiseres. Kartleggingen bør resultere i en verdivurdering av ulike tema i de forskjellige delene av planområdet. På bakgrunn av kartleggingsdelen anbefaler retningslinjene at planene angir områder der etablering av vindkraftanlegg, basert på foreliggende kunnskap og regionale prioriteringer, vurderes å være enten akseptabelt eller spesielt konfliktfylt i forhold til viktige hensyn. For områder hvor det er behov for vesentlige nettforsterkninger innen eller mellom regioner, må dette komme tydelig fram.

Miljøverndepartementet mener at den vedtatte planen for vindkraft i Sør-Trøndelag på viktige områder følger opp retningslinjene for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg. Planens del I (faktadelen) gir en oversiktlig beskrivelse og kartfremstilling av den regionale situasjonen for ulike miljø- og samfunnsinteresser som må vektlegges når områder for vindkraftutbygging skal vurderes. Vurderingene omfatter temaene næringsutvikling og lokal økonomi, reindrift, natur-, kultur- og landskapsverdier, friluftsliv, reiseliv og forsvar, luftfart og samfunnssikkerhet. For enkelte temaer understrekes det imidlertid at datagrunnlaget er svakt. Dette gjelder blant annet i forhold til biologisk mangfold. Det forutsettes at temaene vedrørende biologisk mangfold blir tilstrekkelig opplyst gjennom konsesjonsbehandling med konsekvensutredning av konkrete prosjekter.

Departementet ser det som positivt og nødvendig at planarbeidet har tatt utgangspunktet i den særskilte kraftsituasjonen i Midt-Norge, og at et viktig mål for arbeidet har vært å bidra til å sikre en betydelig regional produksjon av klimavennlig energi i fylket. I henhold til planens retningslinjer bør Sør-Trøndelag fylke bidra med vindkraft tilsvarende mellom 2 og 3 TWh innen 2020. Dette vil i tilfelle kunne utgjøre et viktig bidrag til å nå Regjeringens samlede mål om 30 TWh økt fornybar energi-produksjon og energieffektivisering i 2016 i forhold til 2001, samt de målsettinger for 2020 som kan følge av Norges implementering av EUs fornybardirektiv.

Departementet mener videre det er viktig at fylkesdelplanen har tatt reelle hensyn til utfordringene knyttet til den manglende kapasiteten i kraftoverføringsnettet i regionen, samt planene for utbygging og forsterkninger av linjenettet. Denne problemstillingen er relativt grundig gjennomgått i faktadelen, og har ligget som en klar premiss for utforming av planens retningslinjer for videre vindkraftutbygging i fylket. Det er dermed gjort en tydelig kobling mellom på den ene siden aktuelle områder for og mulig omfang av vindkraftutbygging, og på den andre siden behovet og muligheter for tilknytning til det overordnete kraftoverføringsnettet.

Planens hovedgrep med å velge ut to større områder som aktuelle for videre utredning, mens det for øvrige områder i fylket anbefales å avvente videre planlegging, går ikke så langt i å peke ut ”ja”-områder for vindkraftutbygging som det de nasjonale retningslinjene for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg åpner for. Isteden legges det i større grad opp til at utredninger knyttet til konsesjonsbehandling av enkeltprosjekter vil være avgjørende for hvor mye som kan bygges i de to områdene. Departementet mener likevel at planen gir en god ramme for videre planlegging av vindkraftprosjekter i fylket.

Departementet mener for øvrig at koblingen mellom planens faktadel og retningslinjene gitt i del II ikke kommer godt fram. Dette gjelder generelt, men kommer også til uttrykk i retningslinjenes omtale og begrunnelse for valg av områdene på Fosen og i Snillfjord som aktuelle områder for vindkraftutbygging. Utover et ønske om å samle inngrepene, er det i liten grad redegjort for hvordan kartleggingen i faktadelen har påvirket valget av akkurat disse to områdene. Det er heller ikke redegjort for om det finnes andre områder i fylket som ut fra kartleggingen er vurdert som mindre konfliktfylte med tanke på vindkraftutbygging.

Ved en fremtidig revisjon av planen mener departementet at det vil være viktig å synliggjøre koblingen mellom faktadelen og retningslinjene, herunder utpeking av aktuelle utbyggingsområder, tydeligere. Departementet støtter likevel planens grep om å konsentrere fremtidig vindkraftutbygging i fylket til noen få avgrensede områder framfor å åpne for slik utbygging spredt utover større deler av fylket. Dette er også i samsvar med føringer gitt i retningslinjene for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg. Miljøverndepartementet viser for øvrig til at Olje- og energidepartementet har varslet at det vil bli tatt initiativ overfor fylkeskommuner med hensyn til å tilrettelegge for utvikling av småskala vindkraftproduksjon. Det vil bli utarbeidet en veileder om planlegging av små vindkraftverk. Veilederen vil gi informasjon til potensielle utbyggere og berørte kommuner og fylkeskommuner, og kan bidra til teknisk og miljømessig gode løsninger.

For regionale planer som angir områder der konfliktpotensialet ved vindkraftutbygging vurderes å være akseptabelt, skal det gis en redegjørelse på oversiktsnivå for virkningene for miljø og samfunn av eventuell utbygging. Fylkesdelplanen for Sør-Trøndelag plan inneholder en kortfattet konsekvensvurdering av retningslinjene for lokalisering, herunder de to aktuelle områdene på Fosen og i Snillfjord. Vurderingene er av overordnet og generell karakter, og dette begrunnes bl.a. med at planen ikke tar stilling til omfang og lokalisering av prosjekter innenfor de to delområdene. Til dels mangelfull kunnskap om enkelte sentrale miljøtema, bl.a. biologisk mangfold, har også bidratt til å svekke grunnlaget for konsekvensvurderingene.

Miljøverndepartementet er kjent med at det fra enkelte høringsinstanser har vært reist innvendinger mot omfanget og nivået på konsekvensvurderingene som følger planforslaget. Med utgangspunkt i det grepet som er valgt i planen, hvor store deler av fylket vurderes som uaktuelt for vindkraftutbygging og med utpeking av to avgrensede områder som aktuelle for videre utredning, mener imidlertid departementet at det utredningsnivået og -omfanget som er valgt kan aksepteres.

Planen legger opp til at det må gjennomføres videre utredninger for å avklare omfang av utbygging innenfor de to aktuelle områdene på Fosen og i Snillfjord. Miljøverndepartementet legger til grunn at det vil være konsekvensutredningene knyttet til konsesjonsbehandlingen av enkeltprosjekter innenfor de aktuelle utbyggingsområdene som primært skal fremskaffe den kunnskapen som er nødvendig for å supplere planen. Dette må legges til grunn for energimyndighetenes behandling av enkeltsøknader i fylket. Norges vassdrags- og energidirektorats regionvise konsesjonsbehandling av vindkraftprosjekter vil her gi et godt grunnlag for å fremskaffe nødvendig kunnskap. For relevante tema bør energimyndighetene også vurdere om det er aktuelt å be om undersøkelser av sumvirkninger av aktuelle utbyggingsprosjekter. Det legges til grunn at NVE fortløpende vil vurdere behovet for å utrede sumvirkninger for ulike temaområder ved behandlingen av planlagte vindkraftverk. Ved vurderingen av flere kraftlednings- og vindkraftprosjekter på Fosen er samlede virkninger utredet for temaet reindrift. Det er viktig at hensynet til reindriften blir tatt i betraktning under konsesjonsbehandlingen, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, prosjektet kan gjennomføres. NVE sluttbehandler nå flere vindkraftverk og kraftledningsprosjekter i dette området parallelt. Dette bidrar til at det kan gjøres helhetlige og samlete vurderinger av flere prosjekter i regionen. 

Planen gir en relativt grundig omtale av fremtidige utviklingsmuligheter for havbaserte vindkraftanlegg. Selv om det innenfor planens tidshorisont forventes at vindkraftutbyggingen i fylket vil foregå på land, bør det i følge planens retningslinjer på sikt arbeides for å videreutvikle havbaserte, flytende anlegg. Som havbaserte anlegg regnes etter planen anlegg minst 25 km utenfor kystlinje/hovedkystleia/øyer med bosetting, jf retningslinjene pkt 1 d.

Miljøverndepartementet vil i forbindelse med planens omtale av vindkraftetablering til havs peke på at Regjeringen nylig har lagt fram forslag til ny lov om fornybar energi til havs (havenergiloven) og en nasjonal strategi for havbasert fornybar energi. Lovforslaget og strategien innebærer at fornybar energiproduksjon først kan etableres etter at staten har åpnet bestemte områder for søknader om konsesjon. Åpning av areal skal baseres på strategiske konsekvensutredninger. En direktoratsgruppe bestående av NVE, DN, Kystverket, Fiskeridirektoratet og Oljedirektoratet har påbegynt vurderingen av arealer som kan være aktuelle for strategiske konsekvensutredninger. Dette vil sikre at alle relevante interesser blir vurdert tidlig. Det videre arbeidet med konsekvensutredninger og åpning av arealer for vindkraft til havs vil også være styrende for eventuell etablering av vindkraftanlegg utenfor kysten av Sør-Trøndelag.

Miljøverndepartementet gjør ellers oppmerksom på departementet i brev av 1. oktober 2009 har gitt fylkesmennene i Sør- og Nord-Trøndelag i oppdrag å utrede mulighetene for å opprette en nasjonalpark på Nord-Fosen. Oppdraget har sin bakgrunn i et ønske fra ordførerne i Osen, Roan, Åfjord, Namdalseid og Verran kommuner i Nord- og Sør-Trøndelag. Kommunenes forslag til nasjonalpark berører de nevnte kommunene og omfatter ca. 400 km2. Det området som ønskes vernet, inngår ikke i landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder (St.meld. nr. 62 1991-92). Området berøres ikke av de områdene som i fylkesplanen er foreslått som aktuelle for videre utredninger med hensyn til vindkraftutbygging. Begrunnelsen fra kommunene om å opprette en nasjonalpark for området er at det tilhører en kystnær naturtype som er svakt representert i nasjonalparkplanen. Direktoratet for naturforvaltning fattet 14. oktober 2009 vedtak om midlertidig vern i medhold av Dåapma nasjonalpark. Prosessen fram mot endelig vernevedtak vil være åpen og involvere alle interesser som kan tenkes å bli berørt av vernet.

Avslutning

Miljøverndepartementet mener at fylkesdelplanen for vindkraft i Sør-Trøndelag utgjør et godt utgangspunkt for videre planlegging av vindkraftprosjekter i fylket. Planen er forsiktig med å gi klare anbefalinger om utbyggingsområder, men peker likevel på to større områder som vurderes som aktuelle og som bør utredes nærmere. Til sammen vil de to områdene på Fosen og i Snillfjord ha potensial til å nå planens mål om at Sør-Trøndelag fylke bør bidra med vindkraft tilsvarende 2-3 TWh innen 2020, gitt nødvendige investeringer i infrastruktur.

På denne bakgrunnen, og med de merknader som er nevnt over, kan departementet slutte seg til planens retningslinjer for vindkraftutbygging i Sør-Trøndelag, jf kap. 8 i del II av planen.

Godkjent regional plan skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og er retnings¬givende for kommunal og statlig planlegging i fylket.  Dersom statlige eller kommunale planer er i strid med godkjent regional plan, vil dette kunne være grunnlag for innsigelse fra regionale myndigheter.

Departementets godkjenning av planen innebærer ikke stillingtaken til enkeltprosjekter innenfor planområdet.

Godkjent regional plan vil inngå i beslutnings¬¬¬grunnlaget for Norges vassdrags- og energi¬direktorats konsesjons¬behandling av enkelt¬prosjekter. I tilknytning til søknader om konkrete prosjekter, må det imidlertid i konsesjons¬behandlingen alltid foretas ytterligere avklaringer, og en konkret vurdering av fordeler og ulemper knyttet til det enkelte prosjekt, herunder mulighetene for avbøtende tiltak, må foretas. Endelige avklaringer skjer gjennom konsesjonsbehandlingen etter energiloven. 

I retningslinjene for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg er det pekt på at konsesjonssystemet er et sentralt virkemiddel for å oppnå nasjonale energipolitiske mål. Dette innebærer at konsesjonsmyndigheten også må vektlegge andre forhold enn de hensyn som i fylkesdelplaner for vindkraft er vektlagt ut fra regionale vurderinger og prioriter¬inger. Videre er konsesjonsbehandlingen basert på mer detaljert og utfyllende kunn¬skap innhentet gjennom konsekvensutredninger og høringer av konkrete prosjekter. I konsesjonsbehandlingen vil bl.a. søknader om vindkraft- og nettutbygging bli vurdert samlet. I henhold til retningslinjene innebærer disse forholdene at konsesjonssøknader for prosjekter som ligger innen¬for et område som i regionale planer er vurdert til å ha akseptabelt konfliktpotensial kan bli avslått, og at det kan bli gitt konsesjon til prosjekter som ligger i områder som er kategorisert som konfliktfylte.

Miljøverndepartementet vedtar:

Med de merknader som er nevnt ovenfor godkjenner Miljøverndepartementet, i medhold av § 19-4 i plan- og bygningsloven av 1985 og kongelig resolusjon av 16. mars 1990, fylkesdelplan for vindkraft i Sør-Trøndelag.

Med hilsen

Erik Solheim

Kopi:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sametinget
Direktoratet for naturforvaltning
Riksantikvaren
Norges vassdrags- og energidirektorat
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Reindriftsforvaltningen i Alta