Del 3
Avsluttende del

30 Anskaffelsesregelverket i en større sammenheng

30.1 Bakgrunn

Som det fremgår av denne utredningen, mener et samlet utvalg at det er potensial for å forenkle regelverket. Det er dog ulike oppfatninger av hva forenkling er, og hvordan forenklinger kan gjennomføres. Dette gjenspeiles i forslagene til endringer, hvor utvalget på en rekke punkter har delt seg i et flertall og et mindretall. Det er imidlertid enighet om at det er rom for å gjøre regelverket mindre detaljert og mer fleksibelt for oppdragsgiver.

Etter utvalgets syn har både oppdragsiversiden og leverandørsiden selvstendig interesse i de foreslåtte endringer. Begge sider har store administrative kostnader knyttet til offentlige anskaffelser. Rapporten «Public procurement in Europe – Cost and effectiveness» som PwC utarbeidet på oppdrag fra EU-kommisjonen i mars 2011, viser at leverandørene i gjennomsnitt bærer 75 prosent av kostnadene i en anskaffelsesprosess. I så måte mener utvalget at det også er i leverandørenes interesse å få et enklere regelverk.

Et samlet utvalg vil påpeke at det hviler et stort ansvar på oppdragsgivere når de eventuelt, gjennom utvalgets forslag, gis økt fleksibilitet og større rom for å finne gode løsninger i den enkelte anskaffelsesprosess. Dette ansvaret handler selvfølgelig om å ivareta anvendelsen av regelverket på en god måte, men utvalget finner det også riktig å påpeke at det er minst like viktig å fokusere på å forbedre og profesjonalisere andre relevante forutsetninger for å oppnå en vellykket anskaffelsesvirksomhet og «det gode innkjøp».

Utvalget finner grunn til å understreke at også leverandørene har et ansvar for å realisere «det gode innkjøp». Utvalget har gjennom sitt arbeid fått en forståelse av at noen leverandører (med tilhørende juridiske rådgivere) nærmest av prinsipp leter etter feil i konkurranser som kan gi grunnlag for å klage, og at dette gjøres tilnærmet uavhengig av om en klage realistisk sett vil gi leverandøren mulighet til å bli tildelt kontrakt. En slik «overdreven» kontroll med at anskaffelsesregelverket blir fulgt, går ut over oppdragsgivers produktivitet, skaper et unødvendig byråkrati og flytter fokus fra det som skal være essensen i enhver anskaffelsesprosess: «det gode innkjøp».

Utvalget har for øvrig merket seg at antall klager til KOFA har gått ned.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å gå i dybden på andre forutsetninger for «det gode innkjøp» enn selve regelverket. I lys av utvalgets samlede erfaringer og de innspill det har mottatt gjennom sitt arbeid, finner utvalget likevel grunn til å peke på noen av disse andre forutsetningene. Det er avgjørende at sentrale fagmyndigheter, innkjøpsmiljøer og den enkelte oppdragsgiver arbeider systematisk med alle disse forutsetningene for at «det gode innkjøp» skal realiseres.

Det faktum at anskaffelsesregelverket må ses i en større sammenheng, er omtalt tidligere. Utvalget viser til stortingsmeldingen «Det gode innkjøp» fra 2009, som beskriver mange forutsetninger og karakteristika for gode offentlige anskaffelser:

«Regelverket for offentlege innkjøp er eit prosessuelt rammeverk med hovudformål å sikre best moglege innkjøp gjennom konkurranse og openheit om offentlege kontraktar. I dei seinare åra er det òg lagt vekt på at regelverket skal sikre andre samfunnsomsyn. Eksempel på dette er omsynet til miljø og universell utforming og å forhindre sosial dumping og korrupsjon.

Regelverket aleine kan ikkje sikre at innkjøpa er fagleg gode og har høg kvalitet. Både innkjøpsfagleg kompetanse og planlegginga av kvart enkelt innkjøp er vesentleg for å få til vellykka innkjøp. Dette er òg viktig for å gjennomføre innkjøpsprosessen i samsvar med reglane for offentlege innkjøp.

Bakgrunnen for denne meldinga er at regjeringa vil forbetre offentleg innkjøpsverksemd. Då er det nødvendig å sjå på gjennomføring av offentlege innkjøp i ein større samanheng. Innkjøpsreglar, organisering og gjennomføring av konkurransar, kompetansebehov og statusen til innkjøpsfaget er blant dei faktorar som har avgjerande innverknad på kvaliteten i innkjøpsprosessane. Ved å sjå nærmare på korleis stat og kommune gjennomfører sine innkjøp, har regjeringa avdekt område der det er trong for tiltak. Dette er organisering, leiing og kompetanse.»1

Gjennom tilbakemeldinger fra både oppdragsgivere og leverandører har utvalget fått inntrykk av at det de senere år har skjedd en betydelig profesjonalisering, særlig på oppdragsgiversiden. Den utvikling man så for seg i 2008–2009 synes til dels å være i gang. Samtidig er det utvalgets inntrykk at profesjonaliseringen i større grad er knyttet til forståelsen og anvendelsen av regelverket enn til andre viktige forutsetninger som ble påpekt allerede i 2009. Utvalget vil derfor slutte seg til de betrakninger som er gitt i utvalgets mandat om at mange offentlige oppdragsgivere er mer opptatt av ikke å begå feil i anskaffelsesprosessen med risiko for å bli tatt for brudd på regelverket, fremfor å fokusere på effektive anskaffelser og «det gode innkjøp».2

Også Riksrevisjonen har gjennom flere tilsyn påpekt behovet for en samlet profesjonalisering av det offentliges anskaffelsesvirksomhet:

I Dokument 3:6 (2010–2011) «Riksrevisjonens undersøking av årsaker til at statlege verksemder ikkje etterlever regelverket for offentlege ansakffingar» har Riksrevisjonen gitt uttrykk for følgende overordnede forventninger til offentlige anskaffelser:

«God bruk av regelverket skal tryggje effektive offentlege innkjøp der det offentlege går fram på ein profesjonell måte, og der det offentlege sørgjer for å få att så mykje som råd for pengane til felleskapet. Ved å vere ein krevjande og profesjonell innkjøpar kan det offentlege også tryggje andre samfunnsomsyn, for eksempel sosiale omsyn og miljøomsyn».

Riksrevisjonen påpekte så:

«Riksrevisjonen har i ei årrekkje rapportert i Dokument 1 om manglande etterleving av anskaffingsregelverket i staten. Når regelverket ikkje blir følgt, kan det føre til ineffektiv ressursutnytting gjennom høgare priser og lågare kvalitet på dei varene og tenestene som ein kjøper inn. Med manglande etterleving av anskaffingsregelverket aukar òg risikoen for korrupsjon og mislegheiter.»3

Riksrevisjonens hovedfunn i 2010–2011 var at offentlige virksomheter ikke konkurranseutsetter sine anskaffelser. Årsakene til dette mente Riksrevisjonen lå i følgende forhold:

• Lav faglig anskaffelseskompetanse

• Mangelfull organisering av anskaffelsesarbeidet

• Manglende internkontroll av anskaffelseser

• Manglende ledelsesoppfølging

Det påfølgende året påpekte Riksrevisjonen i Dokument 1 (2012–2013) «Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2011»:

«Riksrevisjonen har i en årrekke rapportert om svakheter og mangler på dette området, og konstaterer at det fortsatt er rom for forbedringer – til tross for at det er iverksatt omfattende tiltak de senere årene.»4

PwC foretar en årlig analyse for «å ta pulsen på innkjøpsarbeidet i norske virksomheter», i det følgende omtalt som «PwC’s modenhetsanalyser». I 2013 oppsummeres undersøkelsen:

«den viser en økende erkjennelse av den rollen innkjøp har i å støtte virksomhetens bærekraftige verdiskaping og realisering av deres strategiske mål. Dette innebærer et økende behov for at innkjøpsfunksjonen må utnyttes som et virkemiddel for å oppnå virksomhetens strategiske mål. Rapporten fastslår også i år at norske virksomheter har noe å strekke seg etter når det gjelder å realisere potensialet som ligger i ledende innkjøpspraksis.»5

På bakgrunn av ovennevnte klare observasjoner og anbefalinger samt de tilbakemeldinger Forenklingsutvalget har fått i sitt arbeid, ønsker et samlet utvalg å komme med noen betraktninger om viktige forutsetninger for å profesjonalisere offentlig anskaffelsesvirksomhet.

30.2 Viktige forutsetninger for å profesjonalisere offentlig anskaffelsesvirksomhet

30.2.1 Innledning

Utvalget finner det formålstjenlig å ta utgangspunkt i en av Direktoratet for forvaltning og IKT’s modeller for å illustrere relevante forutsetninger for «det gode innkjøp.»6

Modellen illustrerer blant annet at forståelsen og anvendelsen av anskaffelsesregelverket kun er en liten brikke i et helhetsbilde som samlet bidrar til en vellykket «offentlig anskaffelsesvirksomhet».

30.2.2 Gode anskaffelser

Som det fremgår av figuren må kjernen i all anskaffelsesvirksomhet være «gode anskaffelser». Utvalget har behandlet det grunnleggende formålet med anskaffelsesregelverket i kapittel 9.

30.2.3 Lederskap

Utvalget har merket seg at manglende lederskap er et av hovedfunnene både i Riksrevisjonens undersøkelser de senere årene, i PwC’s modenhetsanalyse for 2013 og KS-rapporten fra februar 2014.

Gode anskaffelser er et lederansvar, og ledere bør aktivt legge til rette for kontinuerlig forbedring og prioritering av virksomhetens anskaffelsespraksis. Ledelsen på anskaffelsesområdet bør inngå som en sentral del av virksomhetens øvrige ledelse. Dette innbefatter utarbeidelse og fastsetting av anskaffelsesstrategi, egne mål og oppfølging og evaluering av disse. Utvalget mener at ledere på dette fagområdet bør ha reell innflytelse. Utvalget legget til grunn at det inngår i profesjonelt lederskap at ledere faktisk blir evaluert og målt i lys av de oppgaver og mål som blir fastsatt.

30.2.4 Organisering

Utvalget ser at organisering av anskaffelser kan vurderes ut fra to dimensjoner: organisering av virksomhetens anskaffelsesfunksjon og organisering av den enkelte anskaffelse.

For så vidt gjelder den generelle anskaffelsesfunksjonen, mener utvalget at denne bør være en klart definert del av virksomhetens organisasjonsmodell, med et mandat som tydeliggjør om og eventuelt hvilke anskaffelser som skal gjennomføres sentralt og desentralt. Det anbefales klare rolle- og ansvarsbeskrivelser for alle som deltar i anskaffelsesvirksomheten, knyttet opp til en tydelig fullmaktsstruktur.

Ved gjennomføringen av den konkrete anskaffelse, anbefales det tydelige samarbeids- og ansvarsmodeller, gjerne på tvers av virksomhetens organisatoriske grenser. Oppdragsgivere bør unngå at anskaffelser er noe enten fagmiljøet (den som har det faktiske anskaffelsesbehovet) eller anskaffelsesmiljøet bedriver. Særlig ved strategisk viktige anskaffelser bør det etableres tverrfaglige team (inkludert brukerteam) for å sikre tilstrekkelig kompetanse. I så fall bør det etableres en tydelig organisering.

30.2.5 Styring

Utvalget vil påpeke at anskaffelsesvirksomheten bør følges opp gjennom fastsetting og styring av definerte mål, handlingsplaner og retningslinjer. Disse må så følges opp og måles, og avvik må komme til syne og rapporteres. Hvordan virksomhetsleder følger opp rapportering og funn fra interne revisjoner, må også fremkomme tydelig.

Gjennom tydeligere og bedre styring kan anskaffelsesarbeidet inngå i virksomhetens strategiske kostnadsstyring, slik at de kategorier av anskaffelser som har et potensial for kostnadsbesparelser, kan identifiseres.

Som det fremgår ovenfor, har utvalget merket seg at oppdragsgiveren har en betydelig frykt for å gjøre feil i sin anskaffelsesvirksomhet.7 Utvalget er sågar blitt orientert om at noen oppdragsgivere måler hvor ofte virksomheten blir klaget inn for KOFA. Dette er uheldig dersom man ikke også måler om man oppnår gode innkjøp. Utvalget vil derfor understreke at det er viktig at målingen av den enkelte ansatte i større grad dreier seg om hva som er gode innkjøp, og mindre om brudd på regelverket i seg selv. Begge deler er viktig, men oppmerksomheten om regeletterlevelse er altfor stor i forhold til resultatet av anskaffelsen. Det kan ikke forventes at en ansatt skal gå foran og være «den modige», hvis ledelsen sender signaler om det motsatte – nemlig at regelverket ikke må brytes. Sagt på en annen måte: å gjøre de riktige tingene enn å gjøre tingene riktig.

30.2.6 Medarbeidere (kompetanse)

Utvalget har merket seg at mange oppdragsgivere gir uttrykk for at de mangler kompetanse om ulike elementer av offentlig anskaffelsesvirksomhet. De faller defor tilbake til kjente mønstre, som ikke nødvendigvis leder til de beste anskaffelsene.

Utvalget har mottatt mange beskrivelser av at oppdragsgivere eksempelvis tar utgangspunkt i gamle konkurransegrunnlag og dermed stiller feil eller unødvendige krav til leverandørene eller bestiller gårsdagens løsninger. Videre har utvalget merket seg at mange oppdragsgivere velger å gjennomføre anbudskonkurranser, selv om det foreligger hjemmel for forhandlinger, fordi de ikke har kompetanse med eller erfaringer fra å gjennomføre forhandlinger. Mangel på kompetanse fører også til at oppdragsgiver ikke benytter seg av tilgjengelige muligheter for sonderinger i og dialog med markedet før konkurranse iverksettes. Også KOFA har overfor utvalget fremhevet manglende kompetanse som en vesentlig årsak til feil i anskaffelsesprosedyrene og derved til fellende avgjørelser.

Manglende kompetanse har etter utvalgets oppfatning en betydelig samfunnsøkonomisk kostnad. Dette underbygges av to rapporter som er utarbeidet av Menon.8

Utvalget vil derfor sterkt fremheve viktigheten av at anskaffelsesvirksomhet betraktes og behandles som et eget fagområde. Det er etter utvalgets oppfatning nødvendig å bygge gode faglige anskaffelsesmiljøer som disponerer den til enhver tid riktig sammensatte tverrfaglige kompetanse, inkludert riktig innkjøps-, markeds- og regelverkskompetanse. Oppdragsgiveres størrelse og ressurssituasjon er naturlig nok svært varierende. Det kan neppe forventes at alle enheter selv besitter all nødvendig kompetanse. Det faktum at en offentlig oppdragsgiver er «liten», eksempelvis i betydningen antall innbyggere eller dens omsetning, innebærer imidlertid ikke at de anskaffelser blir «enkle». Behovet for tilgang til kompetanse er det samme.

Sentrale kompetanseorganer, som for eksempel Difi, NHO og KS, må spille en aktiv og sentral rolle hva gjelder kompetanseheving, både for å til videreutvikle kompetanse hos store og profesjonelle oppdragsgivere, og ikke minst for å sikre tilgang på et minimum av kompetanse til mindre oppdragsgivere. Det minnes om at staten selv har ansvaret for Difi og dermed bør sette dette organet i stand til å utøve denne rollen på en god og proaktiv måte.

30.2.7 Systemer og teknologi

Offentlig anskaffelsesvirksomheten støttes i dag i varierende grad av IKT-systemer. Utvalget har i kapittel 18 påpekt at digitalisering av anskaffelsesprosessen vil være en vesentlig forutsetning for gode, forenklede og effektive anskaffelser.

Utvalget vil også her påpeke viktigheten av at offentlige myndigheter avsetter nok ressurser til å fullføre dette arbeidet.

30.2.8 Leverandørmarkedet

Leverandørmarkedet er et speilbilde av den offentlige anskaffelsesvirksomheten. Et godt tilpasset og effektivt leverandørmarked er nødvendig for en effektiv offentlig tjenesteproduksjon og for å oppnå lovens formål. Dette kommer ikke av seg selv, og utvalget har et klart inntrykk av at det arbeids godt nok med denne delen av anskaffelsesvirksomheten. I profesjonell offentlig anskaffelsesvirksomhet må oppgragsgiveren ha oversikt over aktuelle og potensielle leverandører, være bevisst på hvilke leverandører som er strategisk viktige for virksomheten, og vite hvordan disse kan utvikles over tid. Dialog, utvikling og styring av strategiske leverandørrelasjoner er sentrale oppgaver i anskaffelsesarbeidet.

Utvikling av markedsrelasjoner og leverandørdialog er trukket frem som et område med stort forbedringspotensial i flere av innspillene utvalget har fått. Utvalget vil påpeke at mange aktører har en feilaktig oppfatning av at regelverket om offentlige anskaffelser er til hinder for en effektiv dialog med markedet. Det vises til omtalen av behovet for adekvat kompetanse i kapittel 30.2.6 ovenfor.

Utvalget vil for øvrig understreke at anskaffelsesregelverket i seg selv ikke er til hinder for innovasjon. Denne muligheten er godt til stede i gjeldende regelverk og vil bli ytterligere forbedret, både gjennom det nye anskaffelsesdirektivet, og utvalgets forslag til endringer i det nasjonale anskaffelsesregelverket. Utvalget påpeker imidlertid at oppdragsgiver ofte må ta en risiko for å lykkes med innovasjon.

Dette henger nært sammen med oppdragsgivers evne til å lede og styre anskaffelsesvirksomheten, jf. kapittel 30.2.5.

30.2.9 Samarbeidspartnere

Ikke alle oppdragsgivere er like profesjonelle eller har den samme kompetansen. Utvalget påpeker at mange oppdragsgivere vil være svært godt tjent med å samarbeide. Dette vil kunne effektivisere anskaffelsarbeidet, redusere den samlede ressursbruken og gi en bedre oppgavefordeling. Det finnes flere nivåer for samarbeid, gjennomføring av felles anskaffelsesprosesser til utveksling av dokumentasjon og erfaringer.

Alle oppdragsgivere bør sikre at de er knyttet til gode anskaffelsesfaglige miljøer eller nettverk. Utvalget har dog et visst inntrykk av at det i mange slike miljøer i dag fokuseres for mye på rettslige temaer, og i mindre grad på de øvrige forutsetninger.

30.2.10 Anskaffelsesprosesser

30.2.10.1 Innledning

Anskaffelsesprosessen deles gjerne inn i tre hovedfaser, som alle må gjennomføres for å oppnå det gode innkjøp. Utvalget vil påpeke viktigheten av at disse fasene ses i sammenheng.

Anskaffelsesprosessens tre faser gir et rammeverk for alle typer anskaffelser uavhengig av hvem som er oppdragsgiver, og hva som skal anskaffes. Særlig i første fase er det stor fleksibilitet og muligheter for tilpasninger, av de senere fasene. Grunnlaget for å oppnå de beste anskaffelsene legges derfor primært i den første fasen. Utvalget mener at oppdragsgivere har et stort forbedringspotensial. Dette henger sannsynligvis sammen med de temaer som er beskrevet ovenfor. Utvalgets poeng er at manglende utnytting av det handlingsrom regelverket faktisk gir oppdragsgiveren innebærer en passiv sløsing som gjør at han ikke oppnår gode resultater gjennom sine anskaffelser.

Utvalget ønsker å fremheve to temaer særskilt: innsyn i tilbud og protokoller, samt oppfølging av det offentliges anskaffelsesvirksomhet.

30.2.10.2 Særlig om innsyn i tilbud og protokoller

Utvalget har mottatt innspill om at konkurransefasen stadig oftere avsluttes med at leverandører som ikke er blitt tildelt kontrakt, ber om innsyn – «snart ber alle om innsyn i alles tilbud». I KS-rapporten fra februar 2014 viser en undersøkelse blant kommunale oppdragsgivere at de i 90 prosent av sine konkurranser opplever krav om innsyn i tilbud eller forespørsler om utvidet begrunnelse etter tildeling av kontrakt.9

Leverandørenes rett til innsyn er regulert av de alminnelige reglene i offentlighetsloven. Rett til innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll har leverandørene først fra tidspunktet for oppdragsgivers tildeling av kontrakt, jf. offentlighetsloven § 23 tredje ledd. Det ligger utenfor utvalgets mandat å mene noe om innsynsreglene, men det virker klart for utvalget at den praksis som har utviklet seg de senere år, krever betydelige ressurser som åpenbart kunne og burde vært benyttet på en bedre og mer konstruktiv måte. Utvalget har et klart inntrykk av at en del leverandører benytter sin rett til innsyn for å få innsyn og kunnskap om konkurrenters tilbud, ytelser og virksomhet.

Etter utvalgets vurdering er det uheldig at leverandørene kan få innsyn i hverandres tilbud før kontrakt er inngått. Problemet kommer særlig på spissen i tilfeller hvor konkurransen avlyses og ny konkurranse skal gjennomføres. Leverandørenes innsyn kan påvirke og være ødeleggende for konkurransen. Videre kan innsyn innebære at leverandørene skaffer seg informasjon som de ellers ikke lovlig kan utveksle seg imellom, fordi det gir muligheter til å koordinere konkurransedeltakelse og tilbudsutforming.

Dette ble også kommentert i Håndhevelsesutvalgets utredning.10 Forenklingsutvalget slutter seg til deres konklusjon og anbefaling om å se på disse reglene på nytt.

30.2.10.3 Særlig om oppfølging av det offentliges anskaffelsesvirksomhet

Utvalget ønsker for øvrig å gi noen særlige kommentarer til den siste fasen, «oppfølgningsfasen». Etter utvalgets vurdering blir denne fasen ofte undervurdert. Det vises i denne sammenhent til PwCs modenhetsanalyse for 2013 som påpeker følgende:

«dimensjonen Måling og Oppfølgning har hatt en noe negativ utvikling fra 2012 og er den eneste dimensjonen hvor offentlige virksomheter ligger på modenhetsnivået under middels moden. Virksomhetene i denne sektoren har jevnt over ikke fått på plass måleindikatorer for å følge opp at de fastsatte mål på innkjøpsområdet faktisk nås.»

Det påpekes videre:

at «bakgrunnen for dette kan være at virksomhetene jevnt over ikke innehar nødvendige systemer som muliggjør presise målinger av måleindikatorer og at man derfor ikke prioriterer dette arbeidet.»

Utvalget slutter seg til de anbefalinger som fremkommer i ovennevnte analyse:

«Presis informasjon om hvilken retning man beveger seg i er helt nødvendig for å kunne iverksette justeringer/nye tiltak dersom man ikke beveger seg i ønsket retning. Måling og oppfølging er således en forutsetning for å kunne innhente de forventede gevinster fra innkjøpsstrategien og det operative innkjøpsarbeidet.»

Utvalget har i sitt arbeid tidvis opplevd det som frustrerende at det ikke er tilgjengelig systematisk informasjon om offentlige anskaffelser i Norge. Det finnes ingen detaljert offisiell anskaffelsesstatistikk. For eksempel kan ingen svare på hvor mange millioner kroner offentlig sektor kjøper konsulenttjenester for. Det innebærer at kunnskap om effekter og resultater knyttet til konkurranse om offentlige kontrakter nærmest er fraværende.

Et godt tallmateriale er et viktig utgangspunkt for å gjennomføre målrettede forbedringer av offentlig anskaffelsesvirksomhet.11 Med et kunnskapsgrunnlag basert på fakta kan offentlig myndigheter lettere gjennomføre egnede tiltak rettet mot oppdragsgivere og leverandører.

Utvalget mener at det i Norge burde være en årlig anskaffelsesstatistikk med en grovsortering av anskaffelseskategorier med tilhørende tallgrunnlag. Det vises her til at et mindretall i utvalget foreslår en plikt til å kunngjøre konkurranseresultater (jf. kapittel 22.4.3), nettopp ut fra et ønske om bedre grunnlag for å vurdere den offentlige anskaffelsesvirksomheten. Utvalgets flertall ønsker ikke en slik kunngjøringsplikt i dag ut fra forenklingshensyn. Dette vil kunne stille seg annerledes den dagen hele anskaffelsesprosessen blir digitalisert. Utvalget mener for øvrig at en plikt til å kunngjøre konkurranseresultater ikke kan være det eneste virkemiddelet for å bedre den generelle oppfølgingen av landets offentlige anskaffelsesvirksomhet. Utvalgets hovedpoeng at norske myndigheter i større grad bør være opptatt av dette, også som et virkemiddel for (videre) forenkling.

31 Økonomiske og administrative konsekvenser

31.1 Innledning

Offentlige anskaffelser utgjør omtrent 15 prosent av BNP i Norge. Det er derfor av stor betydning at offentlige anskaffelser gjennomføres på en effektiv måte.

Hensikten med denne utredningen har vært å vurdere behov for å endre det eksisterende regelverket med sikte på forenkling og økt fleksibilitet. Utvalgets mandat har vært avgrenset til å vurdere endringer i den særnorske delen av anskaffelsesregelverket som gjelder for klassisk sektor. Utvalget har også vurdert ulike nasjonale terskelverdier.

Offentlige anskaffelser kan forbedres gjennom en rekke tiltak, slik det fremgår av kapittel 30. Utvalgets mandat har vært avgrenset til å vurdere endring i deler av regelverket for offentlige anskaffelser som hovedtiltak.

Under hvert kapittel i utredningen er de ulike forslagene til forenkling drøftet. Hovedtiltaket er forslag til ny lov og forskriftstekst, jf. kapittel 32. Dette kapittelet er en oppsummering av disse vurderingene med vekt på økonomiske og administrative konsekvenser. Der det foreligger disens rundt flertallets forslag til endring er henvisning til utvalget å betrakte som utvalgets flertall.

Eventuell usikkerhet og risiko er behandlet generelt i utredningen under utvalgets vurderinger av forslagene til forenkling. Det er ikke laget en egen risikoanalyse som samlet vurderer risiko ved utvalgets forslag til forenkling.

Utvalget mener at forslag til forenkling vil føre til at offentlige anskaffelser kan gjennomføres mer effektivt og at de administrative byrdene (transaksjonskostnadene) både for oppdragsgivere og leverandører blir redusert. Det er foreslått endringer som vil gi offentlige oppdragsgivere betydelig større fleksibilitet i gjennomføring av anskaffelsene. Denne fleksibiliteten mener utvalget vil bidra til økt verdiskaping ved at oppdragsgivere kan fokusere på å gjøre gode anskaffelser og gjennom dialog med leverandører oppnå de beste løsningene.

31.2 Økonomisk og administrativ vurdering av dagens regelverk

31.2.1 Innledning

Utvalget har funnet god støtte i tidligere gjennomførte utredninger og studier av offentlige anskaffelser. Regelverket om offentlige anskaffelser har vært et sentralt tiltak for å forbedre offentlige anskaffelser, både innenfor EØS området og for de nasjonale anskaffelsene. Utvalget fant det nødvendig å få mer detaljert oversikt hvordan anskaffelsene fordeler seg og iverksatte derfor en studie av norske offentlige anskaffelser, jf. kapittel 4. Denne studien og tidligere utredninger har vært grunnlaget for utvalgets vurderinger av de økonomiske og administrative forhold for offentlige anskaffelser. Utvalget har ikke gjennomført noen egen ekstern samfunnsøkonomiske studie.

Utvalget har tatt utgangspunkt i samfunnsøkonomiske kost/nytte betraktninger i vurdering av dagens regelverk. Typisk er de samfunnsøkonomiske gevinstene i form av mer effektiv ressursutnyttelse ved økt konkurranse og mindre korrupsjon blitt drøftet opp mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved anvendelse av anskaffelsesregelverket. Det er vurdert om regelverket sikrer effektiv offentlig ressursbruk gjennom effektiv konkurranse, om dette gir likebehandling og forutberegnelighet for markedsaktørene, om regelverket er med på å forhindre korrupsjon og at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Det er også vurdert hvordan regelverket virker i dag både over og under nasjonale terskelverdier.

31.2.2 Økonomisk vurdering av effekter ved dagens regelverk

31.2.2.1 Kostnader

I studien «Public procurement in Europe. Cost and effectiveness» (PwC et al., 2011) er kostnadene ved å gjennomføre en offentlig anskaffelse estimert til å være 1,4 prosent av kontraktsverdien, men det er store forskjeller mellom de ulike europeiske landene. For norske anskaffelser er kostnaden estimert til å utgjøre totalt 4,1 prosent av samlet kontraktsverdi. Dette er en kostnad som fordeler seg med 25 prosent for oppdragsgiver og 75 prosent for leverandørmarkedet. Det er funnet liten sammenheng mellom kontraktsverdi og kostnad for anskaffelsesprosessen. Ut fra dette estimatet utgjør kostnadene for norske offentlige anskaffelser 9,4 mrd. kroner årlig. Direktekostnaden årlig for offentlige oppdragsgivere med å konkurranseutsette offentlige oppdrag er 2,4 milliarder kroner (25 prosent) og den samlede kostanden private tilbydere har med å konkurrere om offentlige oppdrag er 7,1 milliarder kroner (75 prosent).

Kostnaden for å gjennomføre en anskaffelse er i liten grad påvirket av kontraktsverdien, med unntak av svært store anskaffelser. Kostnad ved bruk av ulike anskaffelsesprosedyrer varierer. Tilsvarende variasjoner er også funnet med bruk av ulike kontraktstyper. Bruk av elektroniske auksjoner og dynamiske innkjøpssystem gir mer kostnadseffektive innkjøpsprosesser, og det er observert at kostanden blir noe høyere for offentlige oppdragsgivere, men at den reduseres for private tilbydere.

Innkjøp i privat sektor er også vurdert i denne studien som betydelig mer effektive fordi det tillates større fleksibilitet i gjennomføringen av anskaffelsene.

I rapporten som PwC har utarbeidet på oppdrag fra utvalget, er fordelingen av estimert anskaffelsesvolum i antall og NOK fordelt på verdikategorier, illustrert med denne figuren:

Denne figuren viser at av et årlig anskaffelsesvolum på 230 milliarder kroner, som omfattes av lov om offentlige anskaffelser, utgjør anskaffelser under EU/EØS terskelverdiene totalt 52 milliarder kroner (23 prosent). Vurdert ut fra antall estimerte anskaffelser under EU/EØS terskelverdiene utgjør disse 72 prosent. Kostnadsbildet under EU/EØS terskelverdiene må da vurderes ut fra verdien av anskaffelsene som gjennomføres eller ut fra antallet anskaffelser som gjennomføres. Ut fra PwCstudien er det påvist liten sammenheng mellom kontraktsverdi og kostnader for gjennomføring av anskaffelsen. Kostnaden ved gjennomføring av anskaffelsen må derfor vurderes ut fra hvor fleksible anskaffelsesprosesser som gjennomføres, da dette er vurdert som hoveddriver for kostnadseffektivitet.

KS har i sin rapport «Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse» fra februar 2014 gjennomført en grundig studie av kostnader knyttet til gjennomføring av anskaffelser for kommunal sektor:

«Funn viser også at kommunesektoren vurderer det som like kostnadskrevende å gjennomføre anskaffelser under og over nasjonal terskelverdi opp til EØS-terskelverdi. Dette forklares med at kommunesektoren i stor grad forholder seg til del II av FOA, og i mindre grad til del I. I tillegg er kommunesektoren opptatt av ikke å gjøre «feil» i anskaffelsesprosessene, og velger derfor ofte å følge et «strengere» regelverk enn det som er nødvendig. Dette kan tyde på at kommunesektoren for anskaffelser under nasjonal terskelverdi ikke nødvendigvis følger intensjonen med regelverket om kostnadseffektive prosesser, jf. LOA § 1 og FOA del I.»12

Tabell 31.1 viser dette forholdet ved at det er relativt marginale forskjeller mellom gjennomsnittlig kostnad per anskaffelse, uavhengig av hvilket regelverk oppdragsgiver må forholde seg til.

I estimering av kostnader er det tatt utgangspunkt i tidsstudier for ulike anskaffelsesprosedyrer i forhold til regelverk og anskaffelsesområde. Studien trekker frem at offentlige oppdragsgivere i stor grad velger å praktisere mindre fleksible anskaffelsesprosedyrer enn det regelverket åpner for av frykt for å gjøre feil.

I rapporten «Offentlige anskaffelser – terskelverdi og tiltak i konkurransefasen» (Asplan Viak, 2008) er også kostnader ved gjennomføring av anskaffelsesprosessen vurdert. I denne studien varierer imidlertid anslagene, og det er her valgt en marginalbetraktning på gjennomføring av anskaffelsesprosessen med og uten plikt til offentlig konkurransekunngjøring der merkostnaden for offentlig kunngjøring er beregnet til ca. 20 timer.

Flere studier trekker frem manglende kompetanse som en viktig kostnadsdrivende faktor. I rapporten «Verdien av styrket kompetanse i offentlige innkjøpsprosesser» (Menon-publikasjon, nr. 6/2012) skisseres potensialet for kostnadsbesparelser ved forbedret kompetanse om gjennomføring av offentlige anskaffelser. I rapporten mener man at ved å øke kompetansen til gjennomføring av offentlige anskaffelsesprosesser vil dette kunne gi lavere priser på mellom 10 prosent og 15 prosent (som er mulig å måle ut fra at man kjøper varer og tjenester til samme kvalitet). I tillegg vil øket kompetanse kunne gi gevinster i form av økt innovasjon og dermed trolig bedre kvalitet, lavere kostnader knyttet til administrasjon og lavere kostnader for leverandørene, ved at bestillingene er mer presise.

Denne rapporten er fulgt opp med rapporten «Kunnskap som virkemiddel i offentlige innkjøpsprosesser» (Menon-publikasjon, nr. 17/2013). Her blir kostnaden ved ikke å ha tilstrekkelig kompetanse trukket frem. Kostnaden og utfordringene med å knytte riktig kompetanse til offentlige anskaffelser er her drøftet, men ikke kvantifisert.

En annen kostnadsfaktor som er trukket frem er behovet for anskaffelsesjuridisk kompetanse. Dette er kompetanse som både oppdragsgiver og leverandørmarkedet har behov for. Kompetansen etterspørres til støtte for selve anskaffelsesprosessen og til håndheving av regelverket om offentlige anskaffelser. Større offentlige virksomheter har ofte etablert internkompetanse og kapasitet til å håndtere løpende drift, og kjøper bare juridiske spisskompetanse og kapasitet i komplekse saker. Mindre offentlige virksomheter kjøper i langt større grad inn generell anskaffelsesjuridisk kompetanse. I utvalgets mandat er dette forholdet trukket frem med utgangspunkt i at regelverket kan være for vanskelig tilgjengelig og være for komplekst til å følge opp/forstå. Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere de totale kostnadene for anskaffelsesjuridisk bistand, men mener dette bør følges opp i fremtidige studier og da sees i sammenheng med hvor mye ressurser offentlige oppdragsgivere og leverandørmarkedet bruker (internt og ved innkjøp) av denne type tjenester. Kostnad ved klageordning (KOFA) og domstolenes ressursbruk på offentlige anskaffelsessaker bør også vurderes i denne sammenheng.

Korrupsjon og nepotisme har en kostnad som må tas med i vurdering av anskaffelsesregelverket og transaksjonskostnader. Åpenhet og offentliggjøring (kunngjøring) er tiltak i regelverket for å forhindre korrupsjon. I Utvalgets PwC-rapport er omfanget av manglende konkurranseutsetting vurdert. Manglende konkurranseutsetting kan skyldes mange årsaker og kan ikke direkte knyttes til korrupsjon og nepotisme. Imidlertid kan korrupsjon og nepotisme lettere gjennomføres dersom anskaffelsene ikke er kjent eller offentlig kunngjort. I følge denne vurderingen utgjør manglende konkurranseutsetting ut fra KOFA saker 0,03 prosent av de offentlige anskaffelser. Vurdert ut fra Riksrevisjonens undersøkelser av statlige virksomheter utgjør manglende konkurranseutsetting 0,1 prosent av årlig anskaffelsesverdi.

I de studiene det er referert til over fremgår det at kostnadsbildet rundt offentlige anskaffelser er relativt komplekst. Det trekkes frem i studiene av norske offentlige anskaffelser at kostnadsbildet er relativt sammenfallene per anskaffelse uavhengig av hvilken del av regelverket anskaffelsen plikter å følge. Dette kan skyldes at:

• regelverket oppfattes av oppdragsgiver som relativt likt i forskriftens del II og III, der detaljgraden er den samme

• oppdragsgiver velger å bruke omfattende prosedyreregler for å unngå å gjøre feil

• KOFAs praksis har bidratt til å legge en streng tolkning av oppdragsgivers plikter til grunn, noe som kan bidra til frykten for å gjøre feil

• manglende kompetanse

Undersøkelsen av norske offentlige anskaffelser viser videre at over nasjonal terskelverdi fordeler valg av prosedyrer seg likt som over EØS terskelverdi. Under nasjonal terskelverdi brukes forskriftens del I, for ca. halvparten av anskaffelsene.

31.2.2.2 Gevinster

Gevinster ved å ha et regelverk om offentlige anskaffelser knyttes i hovedsak opp mot effekten av å ha reell konkurranse om offentlige anskaffelser. Dette er en direkte effekt/priseffekt knyttet til selve objektet for anskaffelsen. Andre direkte gevinster kan være mer effektiv offentlig tjenesteproduksjon og verdiskapning gjennom innovasjon for den offentlige virksomhetens tjenesteproduksjon.

Gevinster ved reell konkurranse er vurdert i flere av de nevnte studiene innledningsvis. I studien til KS er ett funn at offentlige oppdragsgivere selv har liten kunnskap om gevinster ved å gjennomføre konkurranse. Årsakene til at gevinstene ved konkurranseutsetting varierer betydelig fra anskaffelse til anskaffelse kan være; markedsforhold, tidligere konkurranseutsetting, hvor effektivt planleggingsfasen er gjennomført m.m.

Gomez-Lobo og Szymanski (2001) studerer effekten av konkurranse på kostnadene ved avfallshåndtering (innsamling) i Storbritannia gjennom å anslå effekten av antall budgivere på kontraktspris.13 Ved å gå fra en til to budgivere (fra fravær av konkurranse til konkurranse med to) faller kostnadene med opp mot 14 prosent. Ved å gå fra to til tre faller kostnadene ytterligere med mellom 4 og 8 prosent. Den fjerde budgiveren gir en prisreduksjon på mellom 3 og 5,5 prosent. Effekten av ytterligere flere budgivere flater så raskt ut.

PwC har også beregnet effekten av flere budgivere i en konkurranse og satt denne til 1 prosent redusert kontraktspris per tilbyder i en konkurranse, for eksempel vil fire budgivere i en konkurranse gi en reduksjon i kontraktspris på 4 prosent.14

I undersøkelsen om offentlige anskaffelser i Norge er det kartlagt hvor mange tilbydere det er i gjennomsnitt per konkurranse:

Dette viser at dagens regelverk gjennom å fremme konkurranse om offentlige anskaffelser bidrar til å realisere betydelige prisgevinster som kommer fellesskapet til gode. I Asplan Viak sin studie påpekes det at terskelverdier for kunngjøring i noen grad påvirker konkurranseintensiteten om offentlige anskaffelser, noe som også fremgår av figur 31.2. Imidlertid ble krav om anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over 100 000 kroner trukket frem som den faktor som i størst grad fremmer konkurranse om offentlige anskaffelser under nasjonal terskelverdi. Omfanget av tilbydere for kontrakter under nasjonal kunngjøringsverdi i figur 31.2 underbygger denne vurderingen.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv må de marginale samfunnsøkonomiske kostnadene ved å ha et regelverk under EU/EØS-terskelverdiene vurderes opp mot regelverkets marginale gevinster. Utvalget finner det vanskelig å beregne de samfunnsøkonomiske marginale kostnadene og gevinstene med dagens regelverk, samt si noe nærmere om optimal nasjonal terskelverdi utover å referere til Asplan Viak sin studie. Det vil kreve ytterligere studier av offentlige anskaffelser i Norge som nyanserer de marginale samfunnsøkonomiske effektene av et nasjonalt regelverk. I rapporten som PwC utarbeidet på oppdrag fra utvalget ble det også klart at det er en betydelig underrapportering på kunngjøring av kontraktstildelinger (dette er en plikt over EU/EØS-terskelverdiene, men frivillig for de nasjonale anskaffelsene), noe som svekker analysegrunnlaget da nøyaktig anskaffelsesverdi ikke er kjent. Oppnådd konkurranseeffekt kan også variere betydelig fra anskaffelse til anskaffelse. I flere av studiene det er referert til er denne oppgitt på generelt grunnlag som en forventet flat prosentvis effekt. Over en viss anskaffelsesverdi er det rimelig å anta (jf. Gomez-Lobo og Szymanski) at denne er konstant. For de mindre anskaffelsene vil imidlertid konkurranseeffekten være av marginal betydning, selv om effekten ved konkurranse er sterkt økende til et nivå der tilstrekkelig konkurranse er oppnådd.

¹ Denne illustrasjonen bygger på figur i Asplan Viak (2008).

Figur 31.3 illustrerer kostnader og gevinster forbundet ved å ha et nasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser. Disse marginale samfunnsøkonomiske effektene kan vurderes ut fra den gjennomsnittlige anskaffelsesverdien (kontraktsverdien i en konkurranse). Ved en studie av hver enkelt konkurranse vil man kunne få frem en kostnadskurve og en kurve for konkurranseeffekt. Kostnadskurven er svakt økende jo større anskaffelsesverdien i en konkurranse blir. Flere studier henviser til en slik profil på kostnadskurven. Konkurranseeffekten øker jo mer konkurranse det kan oppnås i en konkurranse. Denne kurven får en gradvis økende effekt for så å stige konstant, det vil si at effekten ved høyre kontraktsverdi flater ut over en gitt verdi. Dette er effekten som påpekes i studien til Gomez-Lobo og Szymanski (2001).15 Asplan Viak har vurdert optimal nasjonal terskelverdi i skjæringspunktet mellom kostnadskurven og konkurranseeffekten.

Utvalget mener at de studiene det vises til her, underbygger at det er en positiv samfunnsøkonomisk effekt ved å ha et nasjonalt regelverk for offentlige anskaffelser.

Utvalget kan legge til grunn at dagens regelverk sikrer konkurranseutsetting og at tilstrekkelig konkurranse oppnås i den enkelte konkurranse. Det fremkommer at anskaffelsesprosesser praktiseres mer ressurskrevende enn det dagens regelverk legger opp til for de nasjonale anskaffelsene. Praktisering av regelverket sett i sammenheng med at kostnader for anskaffelsesprosesser er betydelig høyere – 193 prosent (Norge 4,1 prosent av kontraktsverdi mot snitt i EU 1,4 prosent) – enn i resten av Europa. Utvalget mener at det er et potensial til effektivisering av anskaffelsesprosesser i Norge.

31.2.2.3 Andre forhold

Evne til nyskaping og innovasjon har vært er satsningsområde som ofte knyttes til innkjøp, jf. Strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser (2013). En hindring for dette har vært at offentlige oppdragsgivere anvender detaljerte kravspesifikasjoner i anbudskonkurranser der muligheten til dialog og tilpasninger er begrenset. I rapporten «Innovative offentlige innkjøp – mer produktivitet og bedre tjenester» (Menon-publikasjon, nr. 11/2014) legges det frem at svak vektlegging av innovasjon i offentlige anskaffelser kan hindre produktivitetsvekst i offentlig sektor. Potensialet ved mer innovative offentlige anskaffelser er vurdert som betydelig. Utvalget mener at dagens regelverk ikke er til hinder for anskaffelse av innovative løsninger men at manglende kompetanse og forståelse for regelverket hindrer at anskaffelsesprosesser tilrettelegger for dette. Når det er sagt har utvalget foreslått en prosedyre som i mye større grad muliggjør tilrettelegging for innovative løsninger, ved at oppdragsgivere og leverandører alltid kan ha en dialog etter at tilbudene har kommet inn. Gjennom denne dialogen kan partene komme frem til den beste løsning for den konkrete anskaffelsen.

Utvalget har registrert en misnøye for måten dagens regelverk blir praktisert på. Denne kritikken er først og fremst rettet mot manglende fleksibilitet og rom for å finne effektive løsninger for den konkrete anskaffelse. Det er en viss grad av fleksibilitet i det nasjonale regelverket, men den utnyttes i liten grav av frykt for å gjøre feil. Utvalget tror at frykten for å gjøre feil er en følge av detaljgraden og formalismen i regelverket, som igjen fører til at mange trår feil selv med de beste intensjoner. Videre kan regelbrudd og klager få store konsekvenser, og innebære store kostnader for oppdragsgivere.

31.2.3 Administrative effekter ved dagens regelverk

En anskaffelsesprosess gjennomføres med utgangspunkt i tre hovedfaser; planlegging, gjennomføring og oppfølging, jf. nærmere i kapittel 30. Dagens regelverk om offentlige anskaffelser regulerer i hovedsak selve gjennomføringen av anskaffelser. Hvor effektivt gjennomføringen kan gjøres, reguleres av regelverket, men påvirkes i stor grad av hvor effektiv planleggingen av anskaffelsen har vært. Selve gjennomføringen av anskaffelsen påvirker i stor grad hvor effektiv oppfølgingen av anskaffelsen kan bli fordi det er i oppfølgingen av anskaffelsen gevinster realiseres og eventuelle følgekostnader (som for eksempel kontraktsrettslige tvister, kvalitetsmangler, feilanskaffelser m.m.) oppstår.

Regelverket over den nasjonale terskelverdien er i stor grad likt regelverket over EU/EØS-terskelverdiene. Dette medfører at også arbeidsprosessene blir relativt like. For anskaffelser under nasjonal kunngjøringsverdi endrer dette bildet seg betydelig der man anvender direkteanskaffelser for ca. halvparten av anskaffelsene.

Utvalget har fått innspill fra en rekke offentlige oppdragsgivere med ulike utfordringer knyttet til praktisering av regelverket. Anskaffelsesfaglig kompetanse er en hovedutfordring for bedre etterlevelse og praktisering av regelverket. Spesielt er utfordringen stor for mindre offentlige virksomheter der det er vanskelig å rekruttere, utvikle og beholde denne type kompetanse. En konsekvens av dette er økende samordning av anskaffelser gjennom statlige sektorvise innkjøpssamarbeid/-organisasjoner (for eksempel HINAS og Uninett) og interkommunale innkjøpssamarbeid/-organisasjoner.

31.2.4 Andre vesentlige konsekvenser

Praktisering av regelverket for offentlige anskaffelser i Norge fremstår som lite effektivt sammenlignet med praksis i EU. Dette er en merkostnad for samfunnet generelt og for privat næringsliv spesielt, som samlet bærer 75 prosent av direktekostandene ved en anskaffelsesprosess. Under vurdering av økonomiske konsekvenser er det identifisert en betydelig merkostnad i praktisering av nasjonalt regelverk, ved at offentlige oppdragsgivere velger unødig kostnadskrevende prosedyrer som er lite tilpasset anskaffelsen. Dette påfører næringslivet unødig ineffektivitet og manglende kapasitet til verdiskaping. Innspill fra næringslivet understreker at utfordringer ved dagens regelverk først og fremst er knyttet til offentlig sektors praktisering av dette. Utvalget har ikke hatt tilgang til studier av hvordan denne ineffektiviteten blir fordelt, men kan anta at den dels tilbakeføres til offentlige oppdragsgivere i form av direkte høyere priser og leveranse av mindre effektive løsninger.

Håndhevelsespraksis har dannet grunnlag for et omfattende behov for anskaffelsesrettslig kompetanse. Offentlige oppdragsgivere hevder dette er en betydelig transaksjonskostnad i form av innkjøp av kompetanse og utsatte/forlengede anskaffelsesprosesser. Utvalget har ikke hatt anledning til å kartlegge disse kostnadene eller omfanget av denne type tjenester, men på bakgrunn av antallet klageprosesser er det helt tydelig at det brukes mye ressurser på å håndtere klager og tvister.

Usikkerhet i praktisering av regelverket og muligheten til å overprøve oppdragsgivere på alle detaljregler, har medført omfattende bruk av klageorganet KOFA og domstolene, for å avgjøre tvister mellom offentlige oppdragsgivere og private tilbydere. Selv bagatellmessige avvik, som ikke har betydning for gjennomføringen eller resultatet av konkurransen, kan føre til avvisningsplikt, eller erstatningssøksmål dersom avvisning ikke har skjedd. Slike avvisningssaker kan ha betydelige kostnader både for den offentlige oppdragsgiver og den private tilbyder. Saker av denne type har vært med på å underbygge at dagens regelverk fremstår som detaljert, komplisert og formalistisk. Fremstilling av anskaffelsespraksis med utgangspunkt i slike saker svekker allmennhetens tillit til at offentlige anskaffelser gjennomføres i henhold til samfunnets interesser, og bidrar til økt frykt hos dem som skal etterleve regelverket.

31.3 Vurdering av økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser ved utvalgets forslag til nytt regelverk

31.3.1 Innledning

I vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av dagens regelverk om offentlige anskaffelser er det påpekt muligheter til forbedring innenfor flere sentrale områder i regelverket. Utvalget har i utredningens øvrige kapitler drøftet forslagene til endringer og hvilke konsekvenser dette er antatt å få.

Flere studier har påvist at konkurranse om offentlige kontrakter genererer betydelige besparelser i form av prisreduksjoner. Dagens regelverk ivaretar dette og utvalget har valgt å beholde dette som et grunnleggende prinsipp, men kun for anskaffelser over 100 000 kroner.

Praktisering av prosedyreregler for de nasjonale anskaffelsene er ikke effektive i dag, ut fra den økonomiske verdi av anskaffelsen og har et betydelig potensial til forbedring, spesielt for de mindre anskaffelsene, der ressursbruk ikke kan forsvares ut fra en kost/nytte vurdering. Selv om konkurranseintensiteten ikke vurderes å være like stor for anskaffelser i privat sektor vurderes anskaffelsene der som totalt sett mer effektive. Grunnen til dette er at anskaffelsesprosesser i privat sektor gjennomføres med betydelig større fleksibilitet knyttet både til valg av prosedyre og til å gjøre endringer og tilpasninger underveis i anskaffelsesprosessen. Utvalget legger frem et forslag til en betydelig mer fleksibel anskaffelsesprosedyre. Adgangen til å gjøre endringer underveis i konkurransen utvides betraktelig og avvisningsbestemmelser gjøres mer fleksible.

Bruk av elektronisk kommunikasjon i gjennomføring av anskaffelser vil også bidra til å effektivisere anskaffelsesprosessen og være et viktig grunnlag for videre oppfølging av anskaffelsene.

Kunngjøring av konkurranser er en viktig faktor for å gjøre det offentlige anskaffelsesbehovet kjent. Det er også av allmenhetens interesse at det gjøres kjent hvilke kontrakter som inngås av offentlige oppdragsgivere. Utvalget har vurdert dagens terskelverdi for de nasjonale anskaffelsene.

Krav til anskaffelsesprotokoll og skriftlighet har hatt stor disiplinerende effekt for offentlig konkurranseutsetting. Utvalget har opprettholdt kravet til skriftlig dokumentasjon av anskaffelsesprosessen for kjøp over 100 000 kroner.

Kvalifisering av tilbydere og evaluering av tilbud står sentralt i gjennomføringen av en anskaffelse, og etterprøves ofte. Utvalget har vurdert klarere og enklere regler for kvalifisering og evaluering. For kvalifisering foreslår utvalget å innføre en ordning med egenerklæring der dokumentasjon først etterspørres i forbindelse med kontraktsinngåelse.

31.3.2 Økonomiske konsekvenser ved nytt regelverk

Utvalget forutsetter at nytt forslag til regelverk for nasjonale anskaffelser skal bidra til å opprettholde minimum samme konkurranseintensitet i offentlige anskaffelseskonkurranser som ved eksisterende regelverk. Ved at prosedyrer forenkles og elektroniske verktøy innføres, vil dette kunne redusere leverandørers administrative kostnader ved deltakelse i konkurranser. En slik reduksjon kan bidra til at leverandører oftere finner det ressursmessig forsvarlig å delta i konkurranser. Med perspektivet vil det være rimelig å forvente noe økning i konkurranseintensiteten, spesielt for de mindre anskaffelsene. Høyere konkurranseintensitet kan bidra til å redusere priser. Utvalget vil allikevel påpeke at jo større grad av forutberegnelighet oppdragsgiver kan gi på alle stadier i anskaffelsesprosessen, jo mindre risiko må leverandøren ta, noe som igjen har betydning for prisen. Utvalget mener for øvrig at dialog mellom partene kan være oppklarende og konstruktivt for risikoforhold og dermed også pris.

Gevinst ved konkurranse er vurdert som en direkte effekt i form av prisreduksjon, det vil si en direkte reduksjon av kontraktspris. Denne effekten oppnås som en andel av anskaffelsen noe som medfører at kroneverdien av denne effekten øker, jo større økonomisk omfang kontrakten har. Ut fra en ren anskaffelsesfaglig kost-nyttebetraktning må derfor ressursinnsats for å oppnå prisreduksjon tilpasses den enkelte kontrakt, justert for risiko ved å pådra seg følgekostnader til anskaffelsesprosessen.

Utvalgets forslag om at lov med forskrifter om offentlige anskaffelser kun skal gjelde for anskaffelser over 100 000 kroner vil være en betydelig forenkling for offentlige oppdragsgivere. For mindre anskaffelser under 100 000 kroner kan den offentlige oppdragsgiver selv velge hvilke rutiner og oppfølging virksomheten skal ha.

Utvalget foreslår å innføre en betydelig forenklet prosedyre der det vil være utvidet adgang til endringer og tilpasninger i hele anskaffelsesprosessen. Forenklingen av prosedyren gjør at det i mange tilfeller vil være lavere kostnader hos oppdragsgiver for administrasjon av anskaffelsesprosessen og lavere kostnader for leverandøren med å delta i konkurransen. I tillegg til at dette vil gi smidige anskaffelsesprosedyrer åpner det også opp for større grad av innovative anskaffelser.

Utvalget har vurdert, men ikke funnet grunnlag for å endre nasjonale terskelverdier for kunngjøring.

Utvalget har ikke grunnlag for å kvantifisere de økonomiske virkningene av foreslåtte endringer til regler for de nasjonale anskaffelsene, men har her påpekt de økonomiske effektene og hvordan de kan gi utslag i forhold til dagens regelverk.

Den marginale samfunnsøkonomiske effekt av utvalget sine forslag til endringer er illustrert i figur 31.4. Det er ikke forventet noen endringer i kurven for konkurranseeffekt selv om det er forventet at enklere prosedyrer og bedre tilpasning kan gi flere deltakere i en konkurranse. Utvalget foreslår at regelverket om offentlige anskaffelser kun skal gjelde for anskaffelser over 100 000 kroner, noe som vil gi en besparelse der konkurranseeffekten fra før også er begrenset. Det er ikke kostnadsfritt å gjennomføre anskaffelser under 100 000 kroner men kurven her illustrerer merkostnaden ved å gjennomføre anskaffelsen i henhold til regelverket. Utvalgets forslag til forenkling av regelverket er forventet å gi lavere kostnadskurve for anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene. Spesielt endring av anskaffelsesprosedyre er forventet å gi lavere samfunnsøkonomiske kostnader. Prosedyren utvalget har foreslått tar utgangspunkt i at en anskaffelse kan gjennomføres uten avklaringer og forhandlinger, samtidig som det kan åpnes for avklaringer og forhandlinger dersom oppdragsgiver finner dette nødvendig. Fleksibiliteten legger til rette for en tilpasset og effektiv prosedyre for den enkelte anskaffelse, der risiko for avvikskostnader i stor grad kan elimineres. Omfanget av endringen kan ikke utvalget ta stilling til, men mener dette kan kvantifiseres i studier etter at nytt regelverk er iverksatt og prøvd ut over en tidsperiode. Av den grunn har heller ikke utvalget grunnlag nå for å endre nasjonal terskelverdi, selv om en reduksjon i kostnadskurven kan indikere at den kan reduseres.

¹ Denne illustrasjonen bygger på figuren «Kostnad og gevinst ved regelverk for offentlige anskaffelser under EØS-terskelverdi» i Asplan Viak (2008).

31.3.3 Administrative konsekvenser ved nytt regelverk

I kapittel 31.3.2 har utvalget drøftet de økonomiske konsekvensene av forslagene til endringer i anskaffelsesregelverket. Økt eller redusert ressursbruk kan sees i sammenheng med administrative konsekvenser og den administrative byrde dette påfører offentlige oppdragsgivere. Utvalget mener at forslagene til forenkling generelt vil kunne forenkle forvaltningen, gjøre arbeidsprosessene mer effektive og lette de arbeidsbyrdene offentlige oppdragsgivere rapporterer om for offentlige anskaffelser.

Utvalgets forslag til nye prosedyreregler vil ikke bare redusere oppdragsgiveres og leverandørers administrative byrde, men også redusere risikoen for at det blir formalfeil i anskaffelsesprosessen som kan påføre begge parter betydelige oppfølgingskostnader.

Innføring av elektronisk kommunikasjon vil forenkle kommunikasjonen mellom oppdragsgivere og leverandørmarkedet. Her vil e-post representere en betydelig administrativ forenkling frem til effektive elektroniske systemer er innført for å håndtere kommunikasjon mellom offentlige oppdragsgivere og leverandører. Effektive elektroniske systemer vil gjøre konkurranser betydelig mer effektivt å gjennomføre for offentlige oppdragsgivere, spesielt hvis det er mange deltakere i en konkurranse. Effektivitetsgevinsten her vil være sterkt knyttet til gjenbruk av data både for oppfølging av anskaffelsen og ikke minst for planlegging og gjennomføring av fremtidige anskaffelser.

Utvalget foreslår at anskaffelser under 100 000 kroner ikke skal være omfattet av anskaffelsesregelverket. Dette medfører at det ikke vil være behov for kontroll, overprøving eller oppfølging av de mindre anskaffelsene. Når dette kontrollbehovet bortfaller, kan ressursene for kontroll og oppfølging brukes til å følge opp større anskaffelser der avvik har større økonomiske konsekvenser. Oppfølging av disse anskaffelsene vil naturlig følges opp gjennom de krav som settes i økonomireglementet for den enkelte offentlige oppdragsgiver, slik praksis bør være i dag.

31.3.4 Andre vesentlige konsekvenser ved nytt regelverk

Fleksible prosedyrer vil kunne gi bedre og mer tilpassede offentlige tjenester. Enklere og mer fleksibelt regelverk kan bidra til å fremme innovasjon også for de mindre anskaffelsene ved at alternative tilbud og løsninger med større sannsynlighet kan velges. Mer tilpassede og innovative løsninger kan gi befolkningen bedre offentlige tjenester.

Elektronisk støttede anskaffelsesprosesser er antatt å redusere kostnadene ved å delta i en konkurranse for leverandørene. Lavere prosesskostnad og mer fleksibel prosedyre vil kunne gjøre det mer attraktivt generelt for leverandører å delta i en konkurranse. Dette kan føre til mer konkurranse om oppdrag, men også muligheter for å tilby nye og mer effektive løsninger for å dekke offentlig oppdragsgivers behov.

Behov for anskaffelsesrettslig kompetanse for håndhevelse og støtte til de mindre anskaffelsene vil trolig bli redusert som følge av et enklere regelverk. Det betyr at denne type kompetanse i det private tjenestemarkedet i større grad kan brukes til å støtte de større anskaffelsene og brukes til forebyggende aktivitet, som for eksempel opplæring, i stedet for håndhevelse og tvisteløsning.

32 Forslag til ny lov- og forskriftstekst

32.1 Utkast til endringer i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser

I lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser gjøres følgende endringer:

• Gjeldende § 6 (livssykluskostnader, universell utforming og miljø) oppheves.

• Gjeldende § 7 (lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter) oppheves.

• Gjeldende §§ 8 til 17 blir ny §§ 6 til 15.

I tillegg skal følgende bestemmelser lyde (endringene er kursivert, og tekst i hakeparentes markerer endringer som forutsetter gjennomføring av bestemmelser i direktiv 2014/24/EU, og som utvalget overlater til departementet å forme):

§ 1. Formål

Loven og tilhørende forskrifter skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og konkurranse om offentlige kontrakter.

§ 3. Anskaffelser som er omfattet

Loven gjelder anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgivere som nevnt i § 2.

Loven gjelder ikke tildeling av følgende kontrakter:

• a) kontrakter med en anslått verdi under 100 000 kroner eksl. mva.,

• b) [kontrakter som nevnt i direktiv 2014/24/EU artikkel 7 til 17, unntatt kontrakter som nevnt i artikkel 10 bokstav d romertall i og ii, artikkel 10 bokstav e og artikkel 10 bokstav f], eller

• c) kontrakter som innebærer utøvelse av offentlig myndighet som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 39, jf. artikkel 32.

§ 5 Grunnleggende prinsipper

Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet, konkurranse og forholdsmessighet.

32.2 Utkast til endringer i forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser

32.2.1 Forskriftens del I. Alminnelige bestemmelser

I forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser del I (alminnelige bestemmelser) foreslår utvalget å oppheve følgende bestemmelser:

• § 1-1 (formål)

• § 2-1 (anvendelsesområde for forskriftens ulike deler)

• § 3-1 (grunnleggende krav for alle anskaffelser)

• § 3-3 (skatteattest)

• § 3-4 (HMS-egenerklæring)

• § 3-9 (språkkrav)

• § 3-10 (fristberegning)

• § 3-11 første, tredje og fjerde ledd (bruk av kontraktsstandarder og visse spesielle kontraktsvilkår)

Følgende bestemmelser har utvalget ingen forslag til endringer av:

• § 1-2 (hvem som er omfattet av forskriften)

• § 2-2 (terskelverdier)

• § 2-3 (beregning av anskaffelsens anslåtte verdi)

• § 2-4 (blandende kontrakter)

• § 3-5 (offentlighet)

• § 3-6 (taushetsplikt)

• § 3-7 (habilitet)

• § 3-8 (bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner)

• § 3-11 annet ledd (særlige vilkår for gjennomføringen av en kontrakt)

• § 3-12 (reserverte kontrakter)

• § 3-13 (innkjøpssentraler)

• § 3-14 (pålegg)

• § 4-2 (definisjoner av prosedyrer)

• § 4-3 (definisjoner av standarder og spesifikasjoner)

I tillegg skal følgende bestemmelser lyde:

§ 1-3. Hvilke kontrakter som er omfattet av forskriften

Denne forskrift får anvendelse på tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider.

[Annet og tredje ledd foreslår utvalget å oppheve.]

§ 3-2. Skriftlighetskrav

Oppdragsgiver skal sikre at alle vesentlige forhold og viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen dokumenteres skriftlig.

§ 4-1 bokstav r: kontrakt om særlige tjenester: kontrakt som gjelder tjenester som er angitt i [vedlegg XIV til direktiv 2014/24/EU],

§ 4-1 bokstav t: konkurransedokumenter: [fellesbetegnelse på kunngjøring og konkurransegrunnlag, jf. direktiv 2014/24/EU artikkel 2 nr. 1 (13)]

32.2.2 Forskriftens del II. Anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester

Utvalgets forslag til nytt nasjonalt prosedyreregelverk innebærer at samtlige bestemmelser i gjeldende del II oppheves og erstattes med følgende bestemmelser (tekst i hakeparentes markerer dels endringer som forutsetter gjennomføring av bestemmelser i direktiv 2014/24/EU, og som utvalget overlater til departementet, dels bestemmelser som utvalget på bakgrunn av mandatet ikke har vurdert):

Del II. Anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene og særlige tjenester

§ 5-1. Anvendelsesområde

• (1) Reglene i del II får anvendelse ved tildeling av kontrakter med en anslått verdi som overstiger 500 000 kroner, men ikke EU/EØS-terskelverdiene i § 2-2.

• (2) Ved tildeling av kontrakter om særlige tjenester får reglene i del II anvendelse selv om den anslåtte verdien overstiger EU/EØS-terskelverdien i § 2-2.

§ 5-2. Unntak

• (1) Reglene i del II får ikke anvendelse ved tildeling av følgende kontrakter:

  • (a) [kontrakter om juridiske tjenester som nevnt i direktiv 2014/24/EU artikkel 10 bokstav d romertall i og ii],

  • (b) [kontrakter om finansielle tjenester som nevnt i direktiv 2014/24/EU artikkel 10 bokstav e], og

  • (c) [lånekontrakter som nevnt i direktiv 2014/24/EU artikkel 10 bokstav f].

• (2) Reglene i del II får heller ikke anvendelse ved tildeling av følgende kontrakter:

  • (a) kontrakter som oppdragsgiver bare kan tildele én leverandør i markedet,

  • (b) kontrakter som oppdragsgiver kan tildele på grunnlag av et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelsen til en pris som ligger vesentlig under normale markedspriser, forutsatt at en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse ikke vil kunne la seg gjennomføre i det tidsrommet tilbudet foreligger,

  • (c) kontrakter som oppdragsgiver på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsette tildelingen av i den tiden det vil ta å gjennomføre en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse,

  • (d) kontrakter som gjelder tilleggsytelser som på grunn av uforutsette omstendigheter er strengt nødvendig å utføre for å fullføre en kontrakt, forutsatt at oppdragsgiver tildeler kontrakten om tilleggsytelser til samme leverandør,

  • (e) kontrakter som oppdragsgiver tildeler etter en mislykket åpen eller begrenset tilbudskonkurranse, forutsatt at oppdragsgiver ikke gjør vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget,

  • (f) kontrakter som gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked, og

  • (g) kontrakter om dekningskjøp som er nødvendig fordi en konkurranse må avlyses, eller fordi det har oppstått tvist som forsinker en kontraktsinngåelse, forutsatt at oppdragsgiver ikke inngår kontrakten om dekningskjøp for en lengre periode enn det som er nødvendig for å gjennomføre en åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.

• (3) Reglene i annet ledd gjelder ikke kontrakter om særlige tjenester som overstiger EU/EØS-terskelverdien i § 2-2.

§ 5-3. Anskaffelsesprosedyrer

Oppdragsgiver skal bruke åpen eller begrenset tilbudskonkurranse.

§ 5-4. Utvelgelse av leverandører i konkurranser hvor det settes en grense for antall deltakere

• (1) Ved begrenset tilbudskonkurranse kan oppdragsgiver fastsette en nedre, eventuelt også en øvre, grense for antallet leverandører som vil bli invitert til å levere tilbud.

• (2) Den nedre og øvre grensen skal fremgå av konkurransedokumentene, sammen med objektive og ikke-diskriminerende kriterier som oppdragsgiver vil benytte ved utvelgelsen av eventuelt overtallig kvalifiserte leverandører.

§ 5-5. Rammeavtaler

• (1) Oppdragsgiver skal følge prosedyrereglene i denne forskriften ved inngåelse av rammeavtaler.

• (2) Oppdragsgiver skal tildele kontrakter innenfor en rammeavtale på grunnlag av objektive regler og kriterier, som kan innebære ny konkurranse mellom partene. Disse reglene og kriteriene skal fremgå av konkurransegrunnlaget for rammeavtalen, og oppdragsgiver kan om nødvendig presisere dem.

• (3) Oppdragsgiver kan ikke inngå rammeavtaler for mer enn fire år, med mindre det foreligger særlige forhold, for eksempel knyttet til avtalens formål, investeringskostnader eller brukerens behov.

§ 5-6. Rammeavtaler i helse- og sosialsektoren

• (1) For rammeavtaler om helse- og sosialtjenester gjelder ikke hovedregelen om en maksimal varighet på fire år.

• (2) Oppdragsgiver kan tildele kontrakter innenfor en rammeavtale om helse- og sosialtjenester på grunnlag av brukervalg. Ved slik tildeling skal brukervalg være eneste kriterium, og alle kontraktsvilkår skal være fastsatt i rammeavtalen. Tilsvarende gjelder for varer innen helse- og sosialsektoren til personlig bruk.

§ 5-7. Kommunikasjon

• (1) Oppdragsgiver velger kommunikasjonsmidler til bruk for informasjonsutveksling i konkurransen.

• (2) Valgte kommunikasjonsmidler skal være allment tilgjengelige, og kan for eksempel være post, e-post eller annen elektronisk kommunikasjon.

• (3) Oppdragsgiver skal ikke undersøke innholdet i tilbud eller forespørsler om å delta i konkurransen før fristen for levering har løpt ut. Oppdragsgiver skal sikre at innholdet i tilbud og forespørsler om å delta i konkurransen holdes fortrolig.

§ 5-8. Konkurransegrunnlag

• (1) Oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag.

• (2) Konkurransegrunnlaget skal inneholde en beskrivelse av hva oppdragsgiver skal anskaffe, hvilke kontraktsvilkår som gjelder for oppdraget, og opplysninger om hvordan oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen. Oppdragsgiver bør så vidt mulig beskrive hvordan eventuelle forhandlinger vil bli gjennomført.

• (3) Oppdragsgiver har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget.

• (4) Frem til signering av kontrakt kan oppdragsgiver gjøre endringer i konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige. Oppdragsgiver kan ikke endre tildelingskriterier eller absolutte krav etter tilbudsfristens utløp.

§ 5-9. Kvalifikasjonskrav og dokumentasjon

• (1) Oppdragsgiver kan stille kvalifikasjonskrav til leverandørene som skal sikre at de er egnet til å oppfylle kontraktsforpliktelsene, for eksempel til deres tekniske og økonomiske stilling. Oppdragsgiver skal i så fall angi krav til dokumentasjon.

• (2) Når leverandørene skal levere dokumentasjon som utstedes av offentlige myndigheter eller uavhengige tredjeparter, skal oppdragsgiver akseptere egenerklæringer som foreløpig bevis. Oppdragsgiver kan også tillate egenerklæringer som foreløpig bevis i stedet for annen dokumentasjon som leverandørene skal levere, forutsatt at dette fremgår av konkurransedokumentene.

• (3) Hvis oppdragsgiver har mottatt egenerklæring i henhold til annet ledd, kan han på et hvilket som helst tidspunkt kreve fremlagt den dokumentasjon som egenerklæringen trer i stedet for. Oppdragsgiver skal kreve slik dokumentasjon fra den leverandør som han har til hensikt å tildele kontrakt, senest før han meddeler sin beslutning om tildeling av kontrakt.

• (4) Oppdragsgiver kan fastsette en tilleggsfrist for ettersending av manglende og supplerende dokumentasjon.

§ 5-10. Tildelingskriterier

• (1) Oppdragsgiver skal tildele kontrakt på grunnlag av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige.

• (2) Oppdragsgiver skal benytte tildelingskriterier som er relevante for kontrakten. Slike kriterier kan for eksempel være pris, livssykluskostnader, kvalitet, estetiske, tekniske og funksjonelle egenskaper, tilgjengelighet, universell utforming, sosiale, miljømessige og innovative egenskaper, den tilbudte bemanningens organisering, kvalifikasjoner og erfaring, kundeservice, teknisk bistand og leveringsbetingelser.

• (3) For kontrakter om helse- og sosialtjenester kan brukervalg benyttes som tildelingskriterium. Brukervalg må i så fall være eneste tildelingskriterium.

§ 5-11. Kunngjøring av konkurranse

• (1) Oppdragsgiver som skal tildele kontrakt eller rammeavtale ved åpen eller begrenset tilbudskonkurranse, skal kunngjøre konkurransen i Doffin på en av følgende måter, i samsvar med skjema fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet:

  • (a) i en alminnelig kunngjøring, eller

  • (b) i en forhåndskunngjøring, som oppdragsgiver kunngjør løpende.

• (2) Ved tildeling av kontrakter om særlige tjenester som overstiger EU/EØS-terskelverdien i § 2-2, gjelder i tillegg [reglene om kunngjøring over EU/EØS-terskelverdiene].

• (3) Kunngjøringsplikten gjelder ikke ved tildeling av følgende kontrakter:

  • (a) tjenestekontrakter som skal tildeles vinneren eller en av vinnerne av en plan- og designkonkurranse, forutsatt at alle vinnerne av plan- og designkonkurransen blir invitert til å levere tilbud, og

  • (b) kontrakter om særlige tjenester som overstiger EU/EØS-terskelverdiene, når vilkårene i § [artikkel 32 i nytt anskaffelsesdirektiv] er oppfylt.

§ 5-12. Kunngjøring av konkurranseresultater for særlige tjenester

• (1) Oppdragsgiver som har tildelt kontrakt eller rammeavtale om særlige tjenester som overstiger EU/EØS-terskelverdien i § 2-2, skal gjøre konkurranseresultatet kjent i en kunngjøring, utarbeidet i samsvar med skjema fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet.

• (2) Oppdragsgiver kan kunngjøre konkurranseresultater kvartalsvis.

• (3) Oppdragsgiver skal kunngjøre konkurranseresultatet senest 30 dager etter utløpet av det kvartal kontrakten ble tildelt.

§ 5-13. Intensjonskunngjøring

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

§ 5-14. Frist for levering av forespørsel om å delta i konkurransen og tilbud

Frist for levering av forespørsel om å delta i konkurransen og tilbud skal gi leverandørene tilstrekkelig tid til å foreta nødvendige undersøkelser og beregninger.

§ 5-15. Vedståelsesfrist

• (1) Oppdragsgiver skal fastsette en vedståelsesfrist, som angir den tiden tilbudene er bindende. Fristen skal angis med dato og klokkeslett. Den bør ikke settes lengre enn det som er nødvendig av hensyn til evalueringen av tilbudene.

• (2) Dersom ikke annet fremgår av konkurransedokumentene, utløper vedståelsesfristen klokken 24.00, 30 dager etter tilbudsfristens utløp.

• (3) Reglene i første og annet ledd er ikke til hinder for at oppdragsgiver før vedståelsesfristens utløp spør leverandørene som har levert tilbud, og som ikke er avvist, om å forlenge vedståelsesfristen. Oppdragsgiver kan også innen rimelig tid etter fristens utløp spørre slike leverandører om de vil fastholde tilbudet. Forlengelse av vedståelsesfristen eller fastholdelse av tilbudet etter fristens utløp kan kun skje dersom det ikke fører til en vesentlig endring av grunnlaget for konkurransen.

§ 5-16. Frist for begjæring om midlertidig forføyning

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

§ 5-17. Fristberegning

Frister skal beregnes i samsvar med forskrift 4. desember 1992 nr. 910 om fastsettelse av regler for frister, datoer og tidspunkter.

§ 5-18. Tilbudet

• (1) Tilbudet skal være skriftlig og bindende.

• (2) Leverandøren har risikoen for uklarheter i tilbudet.

§ 5-19. Alternative tilbud

[Adgang til å levere alternative tilbud i tråd med direktiv 2014/24/EU artikkel 45.]

§ 5-20. Forhandlinger

• (1) Oppdragsgiver skal etter tilbudsfristens utløp beslutte om det skal gjennomføres forhandlinger. Oppdragsgiver kan forhandle med en eller flere leverandører.

• (2) En oppdragsgiver som vil gjennomføre forhandlinger, skal innen rimelig tid før forhandlingenes oppstart informere leverandørene om dette. Oppdragsgiver skal gi de leverandører som han forbeholder seg retten til å forhandle med, nødvendige opplysninger om hvordan forhandlingene skal gjennomføres, med mindre slike opplysninger allerede fremgår av konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal gi øvrige leverandører en kort begrunnelse for hvorfor de ikke blir invitert til forhandlinger.

• (3) Leverandører som mottar begrunnelse i henhold til annet ledd tredje punktum, kan be om å bli fristilt fra sine tilbud.

§ 5-21. Avvisning på grunn av formalfeil

• (1) Oppdragsgiver skal avvise et tilbud når det ikke er levert innen tilbudsfristen.

• (2) Oppdragsgiver kan avvise en leverandør eller et tilbud:

  • (a) når leverandøren ikke har levert forespørsel om å delta i konkurransen innen fristen,

  • (b) når leverandøren har levert forespørsel om å delta i konkurransen eller tilbud med annet kommunikasjonsmiddel enn angitt av oppdragsgiver, jf. § 5-7 første ledd, eller

  • (c) når tilbudet ikke oppfyller kravene til tilbudets utforming.

§ 5-22. Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren

• (1) Oppdragsgiver skal avvise en leverandør:

  • (a) når leverandøren ikke oppfyller kvalifikasjonskravene,

  • (b) [straffbare forhold som nevnt i direktiv 2014/24/EU artikkel 57 nr. 1]

  • (c) når oppdragsgiver er inhabil overfor leverandøren, jf. [§ 3-7], og ikke kan avhjelpe inhabiliteten med mindre inngripende tiltak, eller

  • (d) når leverandøren ved å delta i forberedelsen av konkurransen, jf. [§ 3-8], har oppnådd en urimelig konkurransefordel som ikke kan utlignes med mindre inngripende tiltak. Oppdragsgiver skal gi leverandøren mulighet til å sannsynliggjøre at deltakelsen i forberedelsen ikke vil medføre konkurransevridning.

• (2) Oppdragsgiver kan avvise en leverandør når han mener det er overveiende sannsynlig at leverandøren ikke har tilstrekkelig integritet, eller ikke har evne til å gjennomføre kontrakten med tilfredsstillende kvalitet, på hensiktsmessig og forsvarlig måte eller til rett tid.

§ 5-23. Avvisning på grunn av forhold ved tilbudet

• (1) Oppdragsgiver skal avvise et tilbud:

  • (a) når tilbudet ikke kan anses bindende,

  • (b) når tilbudet inneholder vesentlige avvik fra konkurransedokumentene. Oppdragsgiver kan foreta vurderingen av om det foreligger et slikt avvik, etter at eventuelle forhandligner er gjennomført, eller

  • (c) når tilbudet er et alternativt tilbud som ikke oppfyller kravene i [§ 5-18].

• (2) Oppdragsgiver kan avvise et tilbud:

  • (a) når tilbudet inneholder avvik fra konkurransedokumentene, uklarheter eller lignende som ikke må anses ubetydelige, eller

  • (b) når tilbudet for øvrig er uakseptabelt.

§ 5-24. Meddelelse om kontraktstildeling og karensperiode før inngåelse av kontrakt

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

§ 5-25. Avlysning av konkurransen og totalforkastelse

Oppdragsgiver kan avlyse konkurransen med øyeblikkelig virkning hvis det foreligger saklig grunn.

§ 5-26. Begrunnelsesplikt

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

§ 5-27. Søksmål om å avkorte kontrakt eller om å idømme oppdragsgiver overtredelsesgebyr

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

§ 5-28. Tidsfrister ved søksmål etter § 5-27

[Gjeldende regler forutsettes videreført.]

32.2.3 Forskriftens del IV. Øvrige prosedyrer

Utvalget foreslår å oppheve følgende bestemmelser:

• § 25-1 (særskilt behandlingsmåte ved bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål)

• § 25-2 (sanksjoner ved ulovlige direkte anskaffelser m.m.)

33 Oversikt over utvalgets forslag og vurderinger sammenholdt med gjeldende lov- og forskriftsbestemmelser