Prop. 1 S (2014–2015)

FOR BUDSJETTÅRET 2015 Statsbudsjettet (Gul bok)

Til innholdsfortegnelse

4 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2009-2015

4.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres realvekst for ulike områder i perioden 2009-2015. Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken på utgiftssiden i budsjettet, og viser utviklingen i bevilgningene til politikkområder over tid, korrigert for prisstigning og endret oppgavefordeling.

Endringer i statsbudsjettets utgifter følger både av nye politiske prioriteringer og tidligere vedtak. Enkeltområder kan vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

På enkelte områder kan det over tid være store forbedringer i tjenesteleveranser uten økt ressursbruk. Økt produktivitet vil i mange statlige virksomheter bidra både til at flere tjenester blir produsert og til økt kvalitet. Denne forbedringen er imidlertid vanskelig å måle. Beregningene viser dermed ikke det fulle resultatet av politikken på området. Videre vil utviklingen i statens utgifter ikke nødvendigvis gi et godt uttrykk for prioriteringen av områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for rammevilkårene.

Boks 4.1 Rammeoverføringer til kommuneforvaltningen

Flere offentlige velferdsordninger finansieres av kommunene. Dette gjelder blant annet barnehage, grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg. Beregningene for de statlige bevilgningene under disse områdene gir ikke et helhetlig uttrykk for den samlede offentlige ressursbruken. Rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner er ikke fordelt på de enkelte utgiftsformålene.

I perioden er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, blant annet på samferdselsområdet som del av forvaltningsreformen i 2010. Videre er det innført økonomiske virkemidler som kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter. I den sammenheng ble det overført om lag 5,6 mrd. kroner fra helseforetakene til kommunene fra og med 2012. Ordningen med kommunal medfinansiering foreslås avviklet i budsjettopplegget for 2015. Det er i beregningene foretatt korreksjoner for disse endringene slik at tallene skal bli sammenlignbare mellom år. Det samme er gjort for kompensasjon for opphevelse av vegfritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at veksten i utgiftene til barnehager under politikkområdet opplæring og barnehager bare inkluderer enkelte mindre statlige øremerkede bevilgninger til barnehager.

Det har vært justeringer av skattenes andel av samlede inntekter for kommunene/fylkeskommunene i løpet av perioden, noe som reflekteres i de statlige overføringene til kommuneforvaltningen. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i rammeoverføringene til kommuneforvaltningen i beregningene i dette kapitlet. For en samlet omtale av kommuneøkonomien henvises til kap. 3.3 i Nasjonalbudsjettet 2015.

Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet, budsjettets stilling for 2014 og forslag til budsjett for 2015. Det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på statsbudsjettets kapittel- og postinndeling for 2015-budsjettet, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 4.2.

Boks 4.2 Datagrunnlaget for beregningene

Grunnlagsdataene i dette avsnittet er hentet fra offisielle regnskaper, oppdatert budsjettets stilling for 2014 og forslaget i Gul Bok 2015. For noen bevilgninger har det vært nødvendig å foreta en skjønnsmessig gruppering. Lånetransaksjoner er i sin helhet holdt utenfor beregningene.

I perioden har det vært funksjonsendringer mellom departementene, omlegginger i budsjetteringspraksis og omorganiseringer av statlige virksomheter. Det er derfor foretatt flere korreksjoner for at dataene skal bli sammenlignbare mellom år. Det gjelder f.eks. overgang til nettobudsjettering og omdanning av statlige virksomheter. Merverdi-reformen i 2015 innebærer at betaling av merverdiavgift utgiftsføres på et samlekapittel i stedet for under den enkelte utgiftsposten. Utgiftene berørte kapitler er korrigert bakover i tid ved å foreta et tilsvarende uttrekk som i 2015 i årene tilbake til 2009. Dette medfører at det for enkelte områder ikke nødvendigvis er samsvar mellom de tallene som er brukt her og de som finnes i andre offisielle dokumenter.

Videre kan det i enkelte tilfeller, på grunn av store overførte beløp mellom budsjettårene, merinntektsfullmakter o.l., gi feil inntrykk å sammenligne budsjettet i ett år med regnskapstall for foregående år.

Alle beløp er oppgitt i nominelle priser. For årene 2009-2013 er det tatt utgangspunkt i regnskapstall, mens 2014-tallene er budsjettets stilling inkludert tilleggsbevilgninger i 1. halvår 2014. En har for 2014 fordelt virkningen av lønnsoppgjøret for staten våren 2014.

Realveksten er beregnet ved hjelp av prisindekser fra Statistisk sentralbyrå, blant annet fra nasjonalregnskapet, og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. De ulike prisindeksene er valgt for å gi et best mulig uttrykk for utgiftsveksten på de ulike formålsgruppene gitt sammensetningen av utgiftene på utgiftsarter. Deflatorene som er benyttet i beregningene gjelder for relativt brede grupper som statlig lønn, andre driftsutgifter, investeringer og overføring til kommeforvaltningen og private og vil således ikke være presise for enkeltområder. Tallene for realvekst vil i disse tilfellene ikke gi et fullt ut dekkende uttrykk for ressursinnsatsen de enkelte årene målt i faste priser.

Realveksten er beregnet basert på bruken av innsatsfaktorer i de enkelte statlige virksomheter. En forventet årlig vekst i produktiviteten i statlige virksomheter vil dermed ikke inngå i realveksten presentert i dette kapitlet.

4.2 Samlet utgiftsvekst for statsbudsjettet

Figur 4.1 viser statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst (medregnet folketrygden) i perioden 2009-2015. Den reelle, underliggende utgiftsveksten i 2015 er om lag på linje med den gjennomsnittlige realveksten siden 2001 og perioden 2005 – 2013.

Den forholdsvis lave utgiftsveksten i 2010 må ses i sammenheng med de finanspolitiske tiltakene i 2009 for å motvirke finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i internasjonal økonomi. Dette ga et ekstraordinært høyt utgiftsnivå i 2009. På bakgrunn av det høye utgiftsnivået i 2009 ble veksten i statsbudsjettets utgifter lav fra 2009 til 2010.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2014 til 2015 anslås til 2,3 pst., som er 0,8 prosentenheter lavere enn anslått vekst for 2014.

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst. Regnskap 2009-2013. Anslag på regnskap 2014. Gul Bok 2015

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst. Regnskap 2009-2013. Anslag på regnskap 2014. Gul Bok 2015

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

4.3 Realvekst i statsbudsjettets utgifter på politikkområder

Tabell 4.1 og figur 4.2 viser årlig realvekst oppgitt i prosent på politikkområder. Figur 4.3 viser utgiftenes størrelse i 2015. Tabellen og figurene inkluderer regnskapstall og bevilgninger i statsregnskapet og statsbudsjettet, eksklusive folketrygden. Folketrygden er omtalt i avsnitt 4.4.

Bevilgninger over statsbudsjettet i mrd. kroner fordelt på politikkområder i nominelle priser og gjennomsnittlig årlig realvekst

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst

Politikkområde

2009

2013

2014

2015

2009-2013

2013-2015

2014-2015

Internasjonal bistand 1

22,1

25,5

26,0

26,8

-0,1 %

-0,5 %

0,0 %

Utdanning

- Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager

7,8

9,7

10,9

11,7

2,2 %

7,0 %

4,5 %

- Høyere utdanning og fagskoler

38,6

45,7

48,0

50,3

1,1 %

2,0 %

1,9 %

Kulturformål inkl. kirke

8,9

11,3

12,1

12,4

2,5 %

1,7 %

-0,8 %

Rettsvesen og beredskap inkl. Svalbardbudsjettet

19,4

26,2

28,3

29,4

4,1 %

3,1 %

1,3 %

Utlendingsområdet inkl. integrering av innvandrere

9,0

11,3

12,2

12,9

2,6 %

3,8 %

2,8 %

Kommunal og modernisering (uten kommunale rammetilskudd)

12,9

14,9

15,0

15,5

0,7 %

-0,7 %

0,5 %

Arbeid og sosiale formål

31,6

33,8

35,0

35,3

-1,9 %

-0,6 %

-1,6 %

Helse

- Spesialisthelsetjenesten

95,2

115,9

123,7

129,0

1,5 %

2,3 %

1,1 %

- Andre helseformål

9,1

10,9

11,8

13,3

1,7 %

7,8 %

9,7 %

Barn, familie og likestilling

23,9

26,7

26,2

27,5

0,6 %

-0,9 %

2,5 %

Næringsformål

- Næring og fiskeri

9,7

10,0

11,4

11,1

-2,9 %

2,6 %

-4,8 %

- Landbruk og mat

15,0

16,9

17,3

17,1

-0,7 %

-2,7 %

-4,2 %

- Olje- og energi ekskl. statlig petroleumsvirksomhet

5,2

6,1

5,8

5,9

0,6 %

-4,4 %

-0,9 %

Samferdselsformål

- Veg og jernbaneformål

24,6

37,1

43,3

47,8

7,9 %

10,5 %

7,4 %

- Andre samferdselsformål

4,6

6,0

6,1

6,6

3,3 %

2,2 %

4,6 %

Forsvarsformål

32,3

36,3

37,0

38,6

-0,6 %

0,5 %

1,9 %

Klima og miljø

4,5

7,1

7,8

7,8

8,5 %

1,4 %

-3,8 %

Statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv.

17,4

19,5

21,6

23,4

-0,8 %

6,8 %

6,0 %

Rammetilskudd til kommuneforvaltningen

110,7

144,7

152,4

160,6

Kompensasjon for merverdiavgift til offentlig forvaltning og private

20,5

23,8

26,3

27,2

Renter på statsgjeld

20,3

12,3

10,9

13,0

Statlig petroleumsvirksomhet

24,7

33,6

38,0

38,0

1 Politikkområdet Internasjonal bistand inkluderer ikke bevilgninger til klima- og skogsatsingen over Klima- og miljødepartementet, ODA-godkjente flyktningutgifter eller innskudd av grunnfondskapital i Norfund. Bevilgningene til klima- og skogsatsingen og ODA-godkjente flyktningutgifter inngår i øvrige politikkområder og tabellen inneholder ikke kapitaltransaksjoner.

Kilde: Finansdepartementet

Bevilgningene til internasjonal bistand som administreres av Utenriksdepartementet, har vært om lag reelt uendret i perioden 2009 til 2015. Flyktningutgifter i Norge og klima- og skogsatsingen under Klima- og miljødepartementet er ikke inkludert i kategorien for internasjonal bistand i tabell 4.1 for å unngå overlapp med øvrige kategorier. Norge rapporterer imidlertid også disse utgiftene som ODA-godkjent bistand i tråd med OECDs kriterier. Bevilgninger til grunnfondskapital i Norfund rapporteres også som ODA-godkjent bistand, men inngår heller ikke i utgiftene i tabell 4.1 siden oversikten ikke inkluderer kapitaltransaksjoner (90-poster).

Utgiftene i politikkområdet statlige bevilgninger til opplæring og barnehager gjelder i all hovedsak bevilgninger til grunnopplæring (herunder kvalitetsutvikling og private skoler), statlige øremerkede tilskudd til barnehager og voksenopplæring. Den høye veksten en har hatt i hele perioden kan i stor grad tilskrives veksten i tiltak for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen og fram til 2013 i tilskuddene til private skoler. Veksten i grunnopplæringen ble spesielt sterk i 2014 blant annet på grunn av innføring av støtte til videreutdanning for lærere og skoleledere. I tillegg bidro bevilgninger til Narviksentret og økte bevilgninger til program for basiskompetanse i arbeidslivet til realveksten fra 2013 til 2014. Økte øremerkede tilskudd til barnehageformål bidro til sterkere vekst både i 2014 og 2015.

Høyere utdanning og fagskoler består i hovedsak av bevilgninger til universiteter, høyskoler, fagskoler og forskningsbevilgninger under Kunnskapsdepartementet. Utgiftene til høyere utdanning utenom forskning har hatt en gjennomsnittlig vekst på om lag 1 pst. per år i perioden 2009-2013. Regjeringens forslag til endringer i stipender fra Statens lånekasse, hovedsakelig i grunnstipendordningen, reduserer veksten utenom forskning til om lag ¾ pst. fra 2014 til 2015. Under Kunnskapsdepartementets forskningsbevilgninger økes bevilgningene til EUs rammeprogram for forskning vesentlig fra 2014 til 2015. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid, jf. omtale i avsnitt 4.5.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur har veksten i utgiftene variert mye fra år til år. Den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden 2009 til 2013 har vært på 2,5 pst. Fra 2014 til 2015 forventes bevilgningene til kirke og kultur over statsbudsjettet å bli redusert med om lag ¾ pst. Regjeringen gjennomfører i 2015 en omlegging til ny tippenøkkel. Forslaget innebærer at staten ikke lenger mottar en andel av overskuddet fra Norsk Tipping. Det anslås å gi økte tildelinger utenfor statsbudsjettet til idrettsformål med 332 mill. kroner og til kulturformål med 122 mill. kroner. I forhold til 2014 er dette en nominell økning på hhv. 17,9 pst. og 24,6 pst.

Rettsvesen og beredskap er trappet kraftig opp i perioden 2009 til 2013 med en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,1 pst. Den kraftige veksten i denne perioden skyldes blant annet investeringer i landsdekkende Nødnett og bemanningsøkninger i politiet. I 2014 var det 1 100 flere politiårsverk i etaten enn i 2009. Regjeringen viderefører denne utviklingen og legger til rette for bemanningsøkning i politiet på om lag 400 årsverk i 2015. Til sammen øker det høye nivået på bevilgningene til rettsvesen og beredskap med 3,1 pst. fra 2013 til 2015.

Veksten i bevilgningene under utlendingsområdet som omfatter Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda samt integrering av innvandrere, varierer sterkt fra år til år som følge av variasjoner i tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger. Det er først og fremt bevilgningene til integreringstilskudd til flyktninger som har holdt den gjennomsnittlige veksten oppe i perioden. Selv om en legger til grunn vesentlige lavere utgifter i Utlendingsdirektoratet i 2015 enn i 2014, bidrar en reell vekst på 9 pst. i bevilgningene til integrering av innvandrere til at det samlede politikkområdet vokser med knapt 3 pst. fra 2014 til 2015.

Politikkområdet kommunal og modernisering omfatter tjenesteyting fra statlige fellestjenester, støtte til politiske partier og Sametinget, valgutgifter, Datatilsynet, Personvernnemda, statens eiendomsforvaltning, statens IKT-politikk, Fylkesmannsembetene, regional utvikling, Kartverket samt bolig- og bomiljøtiltak inkludert Husbanken og bostøtte. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. Tilskudd til regional utvikling og forventet utbetaling av bostøtte reduseres fra 2014 til 2015. Samlet øker det reelle bevilgningsnivået på politikkområdet moderat fra 2014 til 2015.

Politikkområdet arbeid og sosiale formål har vist en reell nedgang i bevilgningsnivået gjennom hele perioden 2009 til 2015 til tross for økte tilskudd til Statens pensjonskasse fra 2013 til 2015. Når reduksjonen blir på hele 1,6 pst. fra 2014 til 2015 skyldes det to forhold. Engangsbevilgningene i 2014 for å kompensere pionerdykkerne i Nordsjøen øker bevilgningsnivået i 2014 uten at dette blir videreført i 2015. Videre blir første delprosjekt av IKT-moderniseringen i Arbeids- og velferdsetaten faset ut, noe som innebærer reduserte utgifter i 2015.

Figur 4.2 Årlig gjennomsnittlig realvekst på politikkområder i perioden 2009-2013 og fra 2013 til 2015

Figur 4.2 Årlig gjennomsnittlig realvekst på politikkområder i perioden 2009-2013 og fra 2013 til 2015

Kilde: Finansdepartementet

Figur 4.3 Statsbudsjettets utgifter i 2015, mrd. kroner

Figur 4.3 Statsbudsjettets utgifter i 2015, mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet

Bevilgningene til spesialisthelsetjenesten har reelt økt med 1,5 pst. i årlig gjennomsnitt i perioden 2009 til 2013. Den årlige reelle veksten er anslått til å bli på 2,3 pst. fra 2013 til 2015, og 1,1 pst. fra 2014 til 2015. Disse tallene omfatter bevilgninger til investeringslån, som helseforetakene tilbakebetaler over tid. Disse bevilgningene svinger mye fra år til år, blant annet avhengig av framdriften i tidligere igangsatte prosjekter. Dersom man ser bort fra investeringslån, har den gjennomsnittlige veksten vært 1,4 pst. i årlig gjennomsnitt fra 2009 til 2013. Veksten fra 2013 til 2015 er da i gjennomsnitt 3,0 pst, og fra 2014 til 2015 1,9 pst.

Tilbakebetaling av driftskreditter til statsbudsjettet og avdrag på investeringslån er fratrukket de samlede utgiftene. Veksten er korrigert for endret ansvarsfordeling mellom sykehusene og kommuneforvaltningen i forbindelse med Samhandlingsreformen i 2012 og forslaget om å avvikle ordningen med kommunal medfinansiering i 2015. Samtidig er bevilgningen i 2009 på 7,3 mrd. kroner for å dekke opparbeidede driftskreditter i perioden 2002 til 2008 holdt utenfor beregningene.

Politikkområdet helse består, i tillegg til utgifter til spesialisthelsetjenesten (sykehusdrift), av tiltak for folkehelsen, helseforvaltning, støtte til helse- og omsorgstjenester i kommunene, tannhelse og oppbygging av kunnskap og kompetanse innen området. Det har i perioden 2009 til 2013 vært en gjennomsnittlig årlig reell vekst på 1,7 pst. til helseutgifter utenom spesialisthelsetjenesten. I 2015 forventes veksten å bli på 9,7 pst. reelt. Bakgrunnen for den sterke veksten er en satsing på omsorgssektoren innen kommuneforvaltningen gjennom øremerkede tilskudd. Viktig i denne sammenheng er regjeringens satsinger innen dagaktivitetstilbud for demente, samt utvikling av kompetanse og innovasjon. I tillegg er det en sterk økning i investeringstilskuddet til sykehjemsplasser og omsorgsboliger i kommunene.

Politikkområdet barn, familie og likestilling omfatter barne- og familievern, barnetrygd og kontantstøtte og tiltak på likestillings- og forbrukerområdet. Politikkområdet har gjennomsnittlig blitt redusert med 0,6 pst. fra 2009 til 2013. Det er først og fremst bevilgningene til refusjon av kommunale utgifter til barnevernstiltak for enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger som har bidratt til vekst. Satsene for barnetrygd er holdt nominelt uendret i perioden. Det innebærer en reell nedgang i utbetalt barnetrygd. Utbetalt samlet kontantstøtte til småbarnsforeldre ble i perioden 2009 til 2013 redusert med gjennomsnittlig 7 pst. per år. Denne utviklingen er reversert gjennom vekst i bevilget og foreslått bevilget kontantstøtte i henholdsvis 2014 og 2015. Samlet sett forventes realveksten fra 2014 til 2015 å bli på om lag 2,5 pst. på politikkområdet barn, familie og likestilling.

I gruppen næringsformål (eksklusive statlig petroleumsvirksomhet) har bevilgningene til alle undergruppene næring og fiskeri, landbruk og mat og olje og energi blitt redusert i perioden 2009 til 2015.

Området næring og fisk vokste reelt fra 2013 til 2014 blant annet på bakgrunn av økte bevilgninger til fiskeriformål inklusiv marin forskning og utvikling. Disse bevilgningene er videreført i 2015. Når området likevel viser en reell nedgang på nesten 5 pst. fra 2014 til 2015 skyldes det ekstraordinært høye bevilgninger til ordningen med såkornfond under Innovasjon Norge i 2014 og at bevilgningene til støtte for kapitalvareeksport reduseres i 2015.

Området landbruk og mat gjelder i hovedsak bevilgninger i forbindelse med jordbruksavtalen. Den årlige realveksten i budsjettstøtten over jordbruksavtalen har lenge vært negativ, noe som blant annet må ses i sammenheng med reduksjonen av antall næringsdrivende. Støtten per bruk og per årsverk har imidlertid økt de senere årene. Jordbrukspolitikken føres med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Målprisene og jordbruksfradraget er økt vesentlig de senere årene. I perioden 2009-2014 har antall årsverk i jordbruket blitt redusert med i overkant av 2 pst. per år. I samme periode har jordbruksavtalen lagt til rette for en nominell inntektsvekst på om lag 38 pst.

Området olje og energi (eksklusive statlig petroleumsvirksomhet) inkluderer oljeadministrasjon som Oljedirektoratet og Petoro AS, Norges vassdrags- og energidirektorat, Enovas satsing på energi- og klimateknologi, overføring til Norges forskningsråd og tiltak for å fremme CO2-håndtering. Bevilgningene til CO2-håndtering avhenger av hvorvidt det finnes aktuelle prosjekter, og kan variere fra år til år. Perioden sett under ett har hatt realvekst, ved at bevilgningene har økt fra 1,2 mrd. kroner i 2009 til 2,1 mrd. kroner i 2015.

Utgiftene til samferdsel samlet sett økte i gjennomsnitt med vel 7 pst. per år i perioden 2009-2013. Oppfølging av Nasjonal transportplan 2010-2019 bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i perioden. Den gjennomsnittlig årlige realveksten for veg- og jernbaneområdet er på knapt 8 pst. i denne perioden. Bevilgningsøkningen til vegformål i 2013 som gjelder kompensasjon for opphevelsen av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013, er korrigert for i beregningene. Det er også korrigert for oppgaveendringer i forbindelse med forvaltningsreformen der fylkeskommunene fra og med 2010 overtok ansvaret for en del av det statlige vegnettet. Veg- og jernbanebevilgningene er anslått gjennomsnittlig å øke med 10,5 pst. årlig fra 2013 til 2015. Den årlige veksten i andre samferdselsformål enn veg og jernbane har gjennomsnittlig vært på 3,3 pst. fra 2009 til 2013. Veksten fra 2014 til 2015 for samme formål er anslått til 4,6 pst.

Utgiftene til forsvarsformål har i perioden 2009-2013 hatt en årlig reduksjon 0,6 pst. i gjennomsnitt. En har da korrigert for innføring av bruttobudsjettering av Forsvarsbygg fra 2011. Utgifter til redningshelikopter som dekkes av Justis- og beredskapsdepartementet er holdt utenfor forsvarsformål og ført under justisområdet. Forsvarsutgifter anslås å øke med knapt 2 pst. fra 2014 til 2015.

Klima og miljø består av utgifter til miljøtiltak under Klima- og miljødepartementet. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og regulering. Utgiftene alene gir derfor ikke et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området. Det har vært en kraftig vekst i bevilgninger til formålet fram til 2013. Hovedforklaringen ligger i en økning i klima- og skogsatsingen fra 0,9 mrd. kroner i 2009 til 2,2 mrd. i 2013. I denne perioden har utgiftene til klima- og skogsatsingen vokst reelt med vel 21 pst. gjennomsnittlig per år. Internasjonal klima- og skogsatsing forventes også å vokse reelt med i underkant av 14 pst. fra 2013 til 2014. Regjeringen viderefører det høye bevilgningsnivået i 2014 i 2015-budsjettet. Når de samlede bevilgningene til klima- og miljøtiltak reduseres fra 2014 til 2015, skyldes dette i hovedsak reduserte bevilgninger til statlig erverv for nasjonalparker og skogvern i 2015.

Politikkområdet statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv. omfatter i hovedsak utgifter til Kongehuset, Stortinget, Regjeringen, administrasjonen av departementene og deler av budsjettene til Utenriksdepartementet og Finansdepartementet som har karakter av fellesadministrasjon, herunder EØS-finansieringsordningene. I perioden 2009-2013 ble utgiftene til kategorien redusert med en gjennomsnittlig årlig rate på 0,8 pst. Fra 2013 til 2015 økte utgiftene gjennomsnittlig med 6,8 pst. per år. Dette må særlig ses i lys av at utgiftene til EØS-finansieringsordningene økte fra 1,9 mrd. kroner i 2013 til 4,5 mrd. kroner i 2015. Utbetalinger under EØS-finansieringsordningene øker kraftig fra 2014 til 2015 med en reell vekst i overkant av 20 pst. og er hovedforklaringen til vekst mellom disse årene. I tillegg bidrar byggeprosjekter under Stortinget til realvekst fra 2013 til 2015.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammetilskuddene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Det er i tabell 4.1 korrigert for store reformer som påvirker nivået på rammetilskuddene. De viktigste er forvaltningsreformen i 2010, som ga fylkeskommunene et større ansvar for veinettet i Norge, og Samhandlingsreformen i 2012 som bl.a. innførte kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten. Kommunal medfinansiering avvikles i regjeringens budsjettforslag for 2015. Når en beregner den samlede underliggende realveksten i statsbudsjettet medregnet folketrygden korrigeres ofte de kommunale rammetilskuddene for skatteendringer som påvirker veksten i kommuneforvaltningens økonomi. Det er ikke korrigert for endringer i skattereglene i tabell 4.1. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Det gis årlig et betydelig beløp i kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, statlige virksomheter og private. I tabell 4.1 er ikke disse bevilgningene fordelt på formål.

Utgiftene til renter av statsgjelden varierer dels som følge av statens lånestrategi og endringer i rentenivået. Bevilgningene er et resultat av tekniske forutsetninger om låneopptak og renteutviklingen mer enn prioriteringer i budsjettet. I Norge dekkes også det oljekorrigerte underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets renteutgifter er dermed uavhengig av den oljekorrigerte balansen på statsbudsjettet.

Statlig petroleumsvirksomhet omfatter utgifter til statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom år. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

4.4 Utgiftsutviklingen i folketrygden – realvekst

Tabell 4.2 viser realveksten i folketrygdens utgifter i faste 2015-kroner og i prosent. Utgiftsformålene er delt inn i forholdsvis ensartede grupper, jf. fotnote til tabellen. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen. Beløpene for perioden 2009–2013 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2014 er anslag på regnskap. For 2015 brukes utgiftsanslag ved uendret regelverk fra 2014 til 2015.

For sykepenger og foreldrepenger framkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uførepensjon, alderspensjon, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de øvrige ytelsene vises det til forklaringer i fotnote til tabellen. Hensikten er at realveksttallene i hovedsak skal reflektere endringer i volum på de enkelte folketrygdytelsene, for eksempel antall alderspensjonister. Fordi justeringsfaktorene varierer mellom ordninger, vil samme nominelle vekst kunne gi utslag i ulik realvekst.

Tabellen illustrerer blant annet endringer i sykepengeutgiftene som følge av endringer i fraværstilbøyeligheten og antall sysselsatte. Økningen i utgiftene til alderspensjon skyldes økning i antall pensjonister og økt poengopptjening. For uførepensjon (uføretrygd fra 2015) og andre stønader illustrer tallene hovedsakelig endringer i antall mottakere.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2009. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og det forventes at dette vil gjelde også i de kommende årene. Framskrivninger av folketrygdens utgifter utenom dagpenger mv. viser en utgiftsvekst på vel 11 mrd. kroner hvert år i treårsperioden 2016-2018, tilsvarende en samlet vekst på 33,2 mrd. kroner, jf. omtale av flerårige budsjettkonsekvenser i kap. 5. Veksten framover drives hovedsakelig av økte utgifter til alderspensjon.

Utviklingen i folketrygdens utgifter etter stønadstype 2009-2015. Realvekst i mill. 2015-kroner1

Stønadsutgifter: 2

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Sykepenger

44 970

41 360

39 820

38 260

38 790

39 050

39 360

vekst i mill. kroner

4 540

-3 610

-1 540

-1 560

530

260

310

vekst i pst.

11,2

-8,0

-3,7

-3,9

1,4

0,7

0,8

Arbeidsavklaringspenger

37 160

39 780

40 810

39 110

37 910

35 700

33 730

vekst i mill. kroner

3 510

2 620

1 030

-1 700

-1 200

-2 210

-1 970

vekst i pst.

10,4

7,1

2,6

-4,2

-3,1

-5,8

-5,5

Uførepensjon/uføretrygd

74 180

75 020

75 680

77 220

76 430

76 690

78 080

vekst i mill. kroner

240

840

660

1 540

-790

260

1 390

vekst i pst.

0,3

1,1

0,9

2,0

-1,0

0,3

1,8

Alderspensjon

139 140

143 880

154 190

164 690

173 560

182 350

190 180

vekst i mill. kroner

3 750

4 740

10 310

10 500

8 870

8 790

7 830

vekst i pst.

2,8

3,4

7,2

6,8

5,4

5,1

4,3

Enslige forsørgere og etterlatte

7 200

7 000

6 720

6 390

6 190

5 760

5 510

vekst i mill. kroner

-150

-200

-280

-330

-200

-430

-250

vekst i pst.

-2,0

-2,8

-4,0

-4,9

-3,1

-6,9

-4,3

Foreldrepenger

17 270

17 820

18 220

18 220

18 260

18 660

19 010

vekst i mill. kroner

1 210

550

400

0

40

400

350

vekst i pst.

7,5

3,2

2,2

0,0

0,2

2,2

1,9

Medisiner og hjelpemidler

15 820

16 520

16 000

16 390

16 330

17 610

18 830

vekst i mill. kroner

80

700

-520

390

-60

1 280

1 220

vekst i pst.

0,5

4,4

-3,1

2,4

-0,4

7,8

6,9

Andre helseformål

14 080

14 640

14 880

15 290

15 520

16 170

16 620

vekst i mill. kroner

730

560

240

410

230

650

450

vekst i pst.

5,5

4,0

1,6

2,8

1,5

4,2

2,8

Øvrige stønader

4 000

3 960

3 970

3 960

3 900

3 840

3 840

vekst i mill. kroner

60

-40

10

-10

-60

-60

0

vekst i pst.

1,5

-1,0

0,3

-0,3

-1,5

-1,5

0,0

Sum:

353 820

359 980

370 290

379 530

386 890

395 830

405 160

vekst i mill. kroner

13 970

6 160

10 310

9 240

7 360

8 940

9 330

vekst i pst.

4,1

1,7

2,9

2,5

1,9

2,3

2,4

1 Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uførepensjon, alderspensjon, enslige forsørgere og etterlatte er deflatert med veksten i folketrygdens grunnbeløp (G). For sykepenger og foreldrepenger benyttes gjennomsnittlig årslønnsvekst. Andre helseformål er justert med dels konsumprisindeksen og dels lønnsvekst. For medisiner er det lagt til grunn at den observerte prisstigningen motsvares av en kvalitetsforbedring, slik at de nominelle tallene gir et dekkende uttrykk for realveksten. Hjelpemidler og øvrige stønader er justert med konsumprisindeksen.

2 Sykepenger omfatter kap. 2650 unntatt tilretteleggingstilskudd. Arbeidsavklaringspenger omfatter kap. 2651 unntatt legeerklæringer, samt kap. 2652 Rehabiliteringspenger, kap. 2653 Attføringspenger og kap. 2655 post 74 Tidsbegrenset uførestønad fram til innføringen av arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010. Uførepensjon omfatter kap. 2655 unntatt menerstatning ved yrkesskade og tidsbegrenset uførestønad. Alderspensjon omfatter kap. 2670. Enslige forsørgere og etterlatte omfatter kap. 2680 Etterlatte og kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far. Forskuttering av underholdsbidrag på kap. 2620 post 76 er korrigert for inntekter fra bidragspliktige. Foreldrepenger omfatter kap. 2530. Medisiner og hjelpemidler omfatter kap. 2751 (sykepleieartikler og blåreseptmedisiner), deler av kap. 2752 (refusjon av egenbetaling for blåreseptmedisiner) og de hjelpemiddelrelaterte postene på kap. 2661. Andre helseformål omfatter programområde 30 Helsevern, unntatt ovennevnte utgifter under kap. 2751 og kap. 2752. Øvrige stønader omfatter de resterende stønadsordningene under programområde 29 Sosiale formål (bl.a. grunn- og hjelpestønad). Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. F.eks. er utgiftene til uførepensjon for 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenlignbare med bruttoutgiftene til ny uføretrygd i 2015.

Kilde: Finansdepartementet

Hovedtrekkene i utviklingen som ligger til grunn for tabellen, er:

Sykepenger

Etter en betydelig økning i det trygdefinansierte sykefraværet i 2009 og foregående år, ble fraværet lavere i 2010 og de påfølgende to årene. Fra 2013 har det trygdefinansierte fraværet per sysselsatt holdt seg relativt stabilt. For 2014 og 2015 legges det til grunn nullvekst. Veksten i sykepengeutgiftene påvirkes også av endringer i sysselsettingen. Den underliggende sysselsettingsveksten har vært positiv i hele perioden utenom en svak nedgang i 2009 og 2010. I 2014 og 2015 anslås realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter til hhv. 0,7 pst. og 0,8 pst.

Arbeidsavklaringspenger

1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slått sammen under betegnelsen arbeidsavklaringspenger. Disse ytelsene er derfor gruppert sammen under arbeidsavklaringspenger også for 2009. I 2009 økte utgiftene til disse tre ordningene samlet sett med om lag 3,5 mrd. 2015-kroner, tilsvarende 10,4 pst. Det må ses i sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet og veksten i sykefraværet i 2008 og 2009. I 2010 økte utgiftene med 7,1 pst. Veksten antas å være knyttet til overgangen til nytt regelverk. I 2011 flatet veksten noe ut, og fra 2012 fram til anslaget for 2015 har det vært en årlig nedgang i utgiftene som følge av færre mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Uførepensjon/uføretrygd

Utgiftene til varig uførepensjon følger i stor grad utviklingen i antall mottakere. Realveksten i 2010 og 2011 er i tråd med den demografiske utviklingen i befolkningen. I 2012 var det høy overgang til uførepensjon fra arbeidsavklaringspenger. Det har sammenheng med at mange tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad fikk innvilget varig uførepensjon i 2012. I 2013 falt antall mottakere av uførepensjon noe, mens det forventes relativt liten endring i 2014. I 2015 forventes veksten igjen å ta seg opp, jf. nærmere omtale i kap. 2.

Alderspensjon

Fram til og med 2010 økte utgiftene til alderspensjon hovedsakelig som følge av økte tilleggspensjoner og opptrapping av minstepensjonen i perioden 2008-2010. Fra 2011 ble det mulig å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år, mot 67 år tidligere. Mange valgte å ta ut alderspensjon før fylte 67 år, og dette bidro til at utgiftene til alderspensjon økte betydelig fra 2011 og de påfølgende årene. Den årlige veksten i antall alderspensjonister under 67 år har imidlertid vært avtakende, og ventes etter hvert å flate ut. Utgiftene til alderspensjon vil imidlertid fortsatt øke betydelig i årene som kommer, hovedsakelig som følge av at det blir flere alderspensjonister.

Enslige forsørgere og etterlatte

Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært avtakende i hele perioden. Nedgangen kan ha sammenheng både med den positive utviklingen på arbeidsmarkedet og økt barnehagedekning. Andelen mottakere med redusert overgangsstønad som følge av høy arbeidsinntekt, har økt gjennom hele perioden. Innstramminger i regelverket for overgangsstønad har også bidratt til reduserte utgifter i 2012 og 2013. Utgiftene til etterlattepensjoner har falt, bl.a. som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner.

Foreldrepenger

Det har vært realvekst i utgiftene til foreldrepenger gjennom hele perioden med unntak av 2012. Dette skyldes blant annet flere utvidelser av foreldrepengeordningen, økt yrkesdeltakelse blant mødre som har gitt flere rett til foreldrepenger og at økt uttak blant fedre har gitt høyere gjennomsnittlig utbetalingsgrunnlag.

Medisiner og hjelpemidler

Ulike prisregulerende tiltak bidro til å dempe veksten i utgiftene til legemidler i perioden fram til 2013. Blant annet ga årlig maksimalprisregulering av reseptpliktige legemidler og trinnprismodellen for generiske legemidler innsparinger. Det anslås at utgiftene øker med 6,9 pst. fra 2014 til 2015, i hovedsak grunnet forventet underliggende volumvekst og en betydelig vekst i utgiftene til nye legemidler til behandling av hepatitt C.

Andre helseformål

Utgiftene til andre helseformål har økt gjennom perioden, men vekstraten har variert betydelig. Veksten er særlig knyttet til egenandelstak 1, innføringen av automatisk frikort, refusjon for legetjenester og tannlegehjelp.

Figur 4.4 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2007-2015. Indeksert slik at 2007=100.

Figur 4.4 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2007-2015. Indeksert slik at 2007=100.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 4.5 Andel av regnskapsførte utgifter til folketrygden i 2013 (2015-kroner).

Figur 4.5 Andel av regnskapsførte utgifter til folketrygden i 2013 (2015-kroner).

Kilde: Finansdepartementet

4.5 Utviklingen i bevilgninger til forskning over statsbudsjettet

Hovedprioriteringene for forskningsområdet i statsbudsjettet er internasjonalisering av forskning, verdensledende fagmiljøer, infrastruktur og næringsrelevant forskning. Regjeringens prioriteringer følger opp EU-strategien og langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

Kunnskapsdepartementets foreløpige anslag tilsier at de samlede bevilgningene til forskning og utvikling i budsjettforslaget er på om lag 30 mrd. kroner. Det utgjør 0,93 pst. av anslått BNP i 2015. Bevilgningene øker nominelt med om lag 2,1 mrd. kroner fra 2014. Realveksten er beregnet til 4,2 pst. Inkludert Skattefunnordningen blir veksten om lag 200 mill. kroner høyere. Forskning og utvikling utgjør 1 pst. av anslått BNP i 2015 når provenyeffekten av Skattefunn inkluderes. De foreløpige anslagene for 2015 tar utgangspunkt i statsbudsjettanalysen for 2014 fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU).

For perioden 2009-2013 viser utviklingen i bevilgninger til forskning og utvikling over statsbudsjettet en realvekst på 8,0 pst. uten Skattefunnordningen. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 2,0 pst. Realveksten fra 2013-2014 er på 4,1 pst.

Tabellen nedenfor viser overslaget over bevilgningene til FoU over statsbudsjettet fordelt på departement. Tallene er usikre. NIFU vil legge frem endelige tall for FoU-bevilgningene i juni 2015.

Tabell 4.3 Bevilgninger til FoU over statsbudsjettet fordelt på departement. Mill. kroner.

Departement

Saldert budsjett 2014

Forslag 2015

Endring 2014-15

Kunnskapsdepartementet

13 615

15 010

1 395

Helse- og omsorgsdepartementet

3 997

4 211

214

Nærings- og fiskeridepartementet

3 411

3 720

309

Utenriksdepartementet

1 415

1 410

-5

Forsvarsdepartementet

1 070

1 100

30

Olje- og energidepartementet

854

883

29

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

636

829

193

Klima- og miljødepartementet

807

789

-18

Landbruks- og matdepartementet

636

621

-15

Statsbankene

363

373

10

Samferdselsdepartementet

322

302

-20

Arbeids- og sosialdepartementet

250

261

11

Kulturdepartementet

166

172

6

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

158

136

-22

Finansdepartementet

126

125

-1

Justisdepartementet

74

75

1

Totalt

27 900

30 017

2 117

Til dokumentets forside