Prop. 1 S (2014–2015)

FOR BUDSJETTÅRET 2015 Statsbudsjettet (Gul bok)

Til innholdsfortegnelse

7 Omtale av særskilte saker

7.1 Innføring av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform

Regjeringen vil bygge sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Som i næringslivet vil det også i offentlig forvaltning være et potensiale for å bli mer effektiv. For å hente ut potensialet må det stilles klare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger.

Regjeringen innfører derfor en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform fra og med 2015. Regjeringen vil forutsette at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Kravet om mindre byråkrati og mer igjen for pengene vil gjelde det meste av statlig forvaltning. Reformen vil også omfatte sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å sikre effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer.

Innføringen av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen vil gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skape handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Reformen innebærer at deler av gevinstene fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene overføres i de årlige budsjettene til fellesskapet. Den årlige overføringen til fellesskapet settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er overføringen til fellesskapet som følge av reformen beregnet til 1,4 mrd. kroner i 2015.

For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Regjeringen vil derfor la dette inngå som en fast del av budsjettarbeidet framover. Reformen vil stimulere forvaltningen til å avbyråkratisere og bruke ressurser mer effektivt også i årene framover.

Tiltaket er i tråd med anbefalinger fra OECD. Flere land reduserer på tilsvarende måte bevilgningene til drift for å oppnå effektiviseringsgevinster og handlingsrom for nye satsinger. Blant annet har Danmark, Sverige og Finland tilsvarende ordninger for å effektivisere driften.

Kravet om mindre byråkrati og mer igjen for pengene gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Det legges til grunn at forslaget gjelder forvaltningens driftsutgifter på postene 01 til 29. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med i ordningen. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes imidlertid utenfor.

Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer inkluderes også i reformen. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode. Det er forutsatt at gebyrsatser som hovedregel tilpasses et lavere utgiftsnivå.

Utgangspunktet for overføringen til fellesskapet i de årlige budsjettforslagene vil være saldert budsjett for foregående år. Dette bidrar til forutsigbarhet for statlige virksomheter i årene framover.

7.2 Nøytral merverdiavgift i statlig sektor

Statlig sektor er i hovedsak utenfor merverdiavgiftssystemet. De fleste virksomheter i statlig sektor har derfor ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Merverdiavgiften skaper således en konkurransevridning i favør av staten når tjenester kan produseres med egne ansatte uten plikt til å beregne merverdiavgift, men blir belastet merverdiavgift dersom tilsvarende tjenester kjøpes av private. Dette motiverer til egenproduksjon av enkelte tjenester, og kan være til hinder for å kunne utnytte samfunnets ressurser på best mulig måte.

Regjeringen har varslet at den vil innføre nøytral merverdiavgift i staten og helseforetakene, slik at flere private tjenestetilbydere kan bidra til å løse fellesskapets oppgaver. En ordning som nøytraliserer merverdiavgiften i statlig sektor kan bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og dermed lavere samlede kostnader i utføringen av statlige oppgaver. Saken ble omtalt i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013-2014).

Regjeringen foreslår nå en ordning med nettoføring av merverdiavgift for statsforvaltningen. Regjeringen arbeider også med å utrede en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for helseforetakene, se omtale i Prop. 1 LS (2014-2015) Skatter, avgifter og toll 2015 kap. 21.

7.2.1 Innføring av nettoføringsordning for ordinære statlige forvaltningsorgan

Regjeringen foreslår å innføre en ordning med nettoføring av merverdiavgiften i ordinære statlige forvaltningsorgan fra 1. januar 2015. De ordinære statlige forvaltningsorganene omfatter i hovedsak departementer og underliggende etater. Nettoføringsordningen innebærer at forvaltningsorganene ikke belastes merverdiavgift for utgifter på post 01-49 i sine budsjetter og regnskaper, men kan føre merverdiavgiftsutgiftene på et sentralt kapittel og post for merverdiavgift. Merverdiavgiften er dermed ikke lenger en kostnad for forvaltningsorganene, noe som vil fjerne dagens konkurranseulempe for private aktører. Nettoføringsordningen er en administrativ ordning innen statsforvaltningen og ikke en del av merverdiavgiftssystemet.

I arbeidet med å utrede nøytral merverdiavgift er det flere forhold som må vurderes nøye. Særlig viktig er det at det ikke legges opp til en ordning som skaper nye konkurransevridninger mot private tilbydere, og at statsstøtteregelverket i EØS-avtalen er overholdt. En ordning bør være budsjettnøytral, slik at bevilgningene til statlige virksomheter blir justert ned tilsvarende forventede merverdiavgiftsutgifter. Ordningen som foreslås innført fra 2015 omfatter ordinære bruttobudsjetterte statlige forvaltningsorgan som rapporterer bevilgningsregnskap til statsregnskapet og har et mellomværende med statskassen. Det innebærer at nettobudsjetterte virksomheter og forvaltningsbedriftene holdes utenfor ordningen nå.

For å unngå at det oppstår nye konkurransevridninger i disfavør av private aktører, foreslås det at enkelte statlige forvaltningsorgan holdes utenfor ordningen. Dette er forvaltningsorgan som må antas å produsere, eller kunne produsere, tjenester i konkurranse med private aktører hvor tjenestene er unntatt merverdiavgiftsplikt. Produsentene av tjenestene får dermed ikke fradragsført merverdiavgiften på anskaffelsene. Dette gjelder blant annet sosiale tjenester, undervisningstjenester og finansielle tjenester. Dersom de statlige forvaltningsorganene hadde blitt inkludert i nettoføringsordningen, ville de fått en konkurransefordel ved at de slipper merverdiavgift på anskaffelsene. Private aktører som produserer slike tjenester, vil fortsatt bli belastet merverdiavgift på sine innkjøp.

NAV, Statens vegvesen og BUF-etat er de største virksomhetene som holdes utenfor ordningen. Så snart som mulig skal det vurderes å ta flere av disse organene inn i ordningen. En utvidelse må baseres på en konkret vurdering. Tabell 7.1 nedenfor gir en fullstendig oversikt over forvaltningsorganene som holdes utenfor.

Forvaltningsorganene som inkluderes i ordningen nå, utgjør om lag 65 pst. av alle årsverk og om lag 50 pst. av samlede utgifter på post 01-49 i alle ordinære statlige forvaltningsorgan.

Tabell 7.1 Oversikt over ordinære statlige forvaltningsorgan som foreløpig holdes utenfor ordningen med nøytral merverdiavgift

Organer som holdes utenfor ordningen nå

Begrunnelse

Arbeids- og velferdsetaten (Nav), Barne- ungdoms- og familieetaten (BUF-etat) og Utlendingsdirektoratet

Sosiale tjenester (unntatt mva.)

Statens fagskole for gartnere og blomsterdekoratører, Statped, Politihøgskolen, sameskolene i Midt-Norge, Karasjok og Kautokeino, og Det praktisk-teologiske seminar

Undervisningstjenester (unntatt mva.)

Lånekassen, Husbanken og Statens pensjonskasses boliglånsordning

Finansielle tjenester (unntatt mva.)

Rikskonsertene, Riksteateret og Kunst i offentlige rom

Kulturelle tjenester (unntatt mva.)

Forsvarsbygg

Fast eiendom (unntatt mva.)

Statens vegvesen

Fast eiendom (unntatt mva.)

Den norske kirke (Kirkerådet og Bispedømmerådene)

Pågående arbeid med et tydelig skille mellom kirken og staten

Statsbygg, Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK), Statens kartverk, Statens pensjonskasse forvaltningsbedrift, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), NVE-anlegg, SDØE*

Forvaltningsbedrifter

Direktoratet for nødkommunikasjon og Jernbaneverket

Fullt ut mva.-pliktige, dvs. får allerede fradragsført all merverdiavgift

Virksomheter som mottar budsjettildeling ved utbetaling fra fagdepartementet over 50-post

Nettobudsjetterte virksomheter

* Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) budsjetteres på samme måte som forvaltningsbedriftene på inntektssiden av statsbudsjettet.

Det gjøres også visse begrensninger i hvilke merverdiavgiftsutgifter som kan nettoføres av forvaltningsorganene som omfattes av ordningen. Merverdiavgift som ikke er fradragsberettiget etter merverdiavgiftsloven kap. 8 skal ikke kunne nettoføres. Dette gjelder blant annet merverdiavgift på varer og tjenester som også kan benyttes til formål privat, som servering, personkjøretøy mv. Dette er de samme begrensningene som gjelder i fradragsretten for merverdiavgiftspliktige virksomheter og i kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner mv. Videre vil som hovedregel ikke merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom omfattes av ordningen. Det foreslås ikke endringer i merverdiavgiftsloven som følge av nettoføringsordningen.

Det legges opp til at nettoføringsordningen skal være provenynøytral. Det skjer ved at budsjettene til forvaltningsorganene som inkluderes i ordningen, nedjusteres tilsvarende deres forventede merverdiavgiftsutgifter. Tilsvarende budsjetteres alle forventede merverdiavgiftsutgifter på et sentralt kapittel og post for merverdiavgift i forvaltningsorganene hvor forvaltningsorganene kan føre sine merverdiavgiftsutgifter. Samlet sett anslås det å utgjøre 5,2 mrd. kroner som foreslås bevilget på kap. 1633 under Finansdepartementet.

7.2.2 Praktisk gjennomføring

Betalt merverdiavgift for virksomhetene som inngår i ordningen budsjetteres på sentralt utgiftskapittel under Finansdepartementet, kap. 1633 Nettoordning, statlig betalt merverdiavgift, post 01 Driftsutgifter.

Virksomhetene som omfattes av ordningen gis fullmakt til å rapportere betalt merverdiavgift på kap 1633, post 01 i statsregnskapet. Dette gjelder merverdiavgift knyttet til virksomhetenes utgifter ført på postene 01-49.

Finansdepartementet gir nærmere bestemmelser om ordningen i et eget rundskriv til forvaltningen.

7.3 To ekspertutvalg

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger, slik at fondet også kommer framtidige generasjoner til gode. Offentlige midler skal forvaltes effektivt for å sikre innbyggerne mest mulig velferd, og på en måte som viser respekt for skattebetalernes penger. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

Utvalg for å vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruk av oljeinntekter

Kapitalen i pensjonsfondet er nå vesentlig større enn det en så for seg for få år siden. Med et stort fond kan banen for forventet realavkastning endre seg mye fra ett år til det neste, og blir dermed mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Om fondet svinger i takt eller utakt med norske konjunkturer er avhengig av hvilke forstyrrelser som ligger bak.

Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg som skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt. Utvalget skal vurdere behovet for å supplere retningslinjene med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken. Utvalget skal også vurdere om det i større grad bør tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Utvalg for å vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet

Staten legger beslag på en vesentlig del av samfunnets ressurser. Innenfor en helhetlig budsjettprosess hvor ulike tiltak vurderes opp mot hverandre, er det behov for et godt beslutningsgrunnlag og forutsigbar finansiering av investeringer, slik at investeringene kan gjennomføres på et rasjonelt vis og gi de forventede virkninger. Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg som skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Utvalgets tilrådinger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme en effektiv bruk av offentlige midler.

Mandatene til de to utvalgene vil bli gjort tilgjengelig på Finansdepartementets hjemmeside.

7.4 Ny regnskapsinformasjon i staten

Fra 1. januar 2014 ble det obligatorisk for statlige virksomheter å følge en ny, felles standard kontoplan, i tillegg til å rapportere på kapittel og post, slik de har gjort til nå. Kontoplanen inngår i rapporteringen til statsregnskapet og gir en felles struktur for inndeling av virksomhetenes utgifter, inntekter og balansekonti gruppert etter art. Art er betegnelsen på type ressurs som er benyttet, eller type inntekt. Den nye kontoplanen åpner for å se aktivitet og ressursbruk i sammenheng på en ny måte i virksomhetenes årsrapport og årsregnskap. Kontoplanen vil også gi bedre grunnlag for å sammenlikne over tid og mellom virksomheter. Informasjon fra kontoplanen gir dermed bedre muligheter for å styre virksomheten.

Departementene har i løpet av 2014 fått tilgang til den nye regnskapsinformasjonen fra underliggende virksomheter i et forenklet format. Dette gir vesentlig mer detaljert økonomisk informasjon enn departementene har hatt til nå. Finansdepartementet vil sammen med Direktoratet for økonomistyring (DFØ) fortsette arbeidet med å utvikle analyseverktøy og gi veiledning i hvordan den nye informasjonen kan utnyttes i styringen, både på virksomhets- og departementsnivå.

Før en kan trekke ut og analysere aggregerte regnskapstall for staten som helhet er det nødvendig å arbeide videre med å få konsistent bruk og kvalitet i innrapporteringen til statsregnskapet. Enkelte virksomheter, blant andre Forsvaret og Statsbygg, har fått utsatt frist med å ta kontoplanen i bruk. Virksomheter med utvidede budsjettfullmakter (nettobudsjetterte virksomheter) rapporterer etter dagens regler bare inn bevegelse på bankbeholdning til statsregnskapet. Før en kan høste den fulle nytten av den nye informasjonsressursen i staten, må blant annet det innrapporterte datagrunnlaget være komplett, og problemstillinger rundt eventuell informasjonsinnhenting fra de nettobudsjetterte virksomhetene må løses.

Dagens statsregnskap inneholder informasjon på kapittel- og postnivå. Dette regnskapet gjøres tilgjengelig for allmennheten på to måter: årlig i Meld. St. 3 (Statsregnskapet) og månedlig på DFØs nettsider. Det er grunn til å tro at disse formatene ikke når ut til alle som kunne ha interesse eller nytte av opplysningene. Det er i dag faglig og teknisk krevende å nyttiggjøre seg denne informasjonen.

Finansdepartementet ønsker å gjøre mer data bedre tilgjengelig for flere brukere. Argumentene for dette er knyttet til grunnleggende rettsstatsverdier som informasjons- og ytringsfrihet, demokratisk deltakelse, tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll med forvaltningen. Det har en verdi i seg selv at statsregnskapet gjøres offentlig tilgjengelig. Informasjonen må imidlertid også presenteres i en slik form at brukeren opplever den som relevant for egne valg og egen innsikt på områder som hun er opptatt av.

Regjeringen legger vekt på åpenhet omkring forvaltningen av fellesskapets ressurser. Aktiv publisering av informasjon fra statsregnskapet vil være i tråd med dette.

Erfaringer fra andre land viser at publisering alene ikke bidrar til målet om innsyn, demokratisk deltakelse og en opplyst allmennhet. Finansdepartementet arbeider med sikte på å kunne formidle og presentere det økte datatilfanget om statlig ressursbruk på en måte som er tilgjengelig og nyttig også for et bredt publikum.

7.5 Ny standard for årsrapporter fra statlige virksomheter

Med virkning fra regnskapsåret 2014 er det innført nye regler for avleggelse og presentasjon av årsrapport og årsregnskap fra statlige virksomheter. Det er etablert nye felles oppstillingsplaner som blant annet bidrar til å strukturere informasjonen fra ny, felles kontoplan på en hensiktsmessig måte.

De nye bestemmelsene innebærer også at det etableres en felles struktur for regnskaps- og resultatrapportering i staten. Målet med en slik standardisering er å

  • legge bedre til rette for flerårig styring

  • forenkle arbeidet med å utarbeide årsrapportene

  • gjøre innholdet lettere tilgjengelig for brukerne

  • gi bedre grunnlag for sammenlikninger over år og på tvers av statlige virksomheter

Det er innført krav om at tildelingsbrev med årets oppdrag og budsjettrammer til underliggende virksomheter skal publiseres på departementets nettsider så snart de er sendt. Dette skal skje så snart som mulig etter at Stortinget har fattet sitt bevilgningsvedtak.

Årsrapport med regnskap skal sendes overordnet departement senest 15. mars året etter budsjettåret. Årsrapporten skal publiseres innen 1. mai, eller så snart rapporten er behandlet i styringsdialogen mellom departementet og virksomheten. Årsrapporten skal blant annet inneholde en helhetlig framstilling og vurdering av statlige virksomheters gjennomførte aktiviteter og resultater. Den skal gi et grunnlag for å vurdere om ressursene virksomheten har hatt til rådighet har blitt brukt effektivt og etter forutsetningene. Krav om publisering av årsrapport innenfor fastsatte tidsfrister vil gjøre det enklere for allmennheten å få innsyn i hvordan virksomheten har svart på oppdraget som ble gitt i tildelingsbrevet.

DFØ kartlegger i 2014 årsrapporter i staten som er skrevet med utgangspunkt i tidligere regelverk. Kartleggingen skal danne et utgangspunkt for senere evaluering av innføringen av nye krav til årsrapport og årsregnskap som følger av revidert økonomiregelverk.

7.6 Obligatoriske regnskapsstandarder i staten

Finansdepartementet har fastsatt anbefalte statlige regnskapsstandarder (SRS) for virksomhetsregnskapet. Regnskapsstandardene regulerer bruk av periodisert regnskap i statlige virksomheter.

Det er frivillig å benytte periodisert regnskap på virksomhetsnivå i staten. Virksomheten kan i samråd med overordnet departement velge å føre regnskapet etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. For virksomheter som velger å føre periodisert regnskap, er det anbefalt å følge SRS, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 3.4.2. Ved utgangen av 2013 hadde nær en tredel av statlige virksomheter valgt å føre virksomhetsregnskapet etter andre prinsipper. Av de 75 virksomhetene (av totalt 231) som omfattes oppgir 63 at de anvender SRS, mens 12 oppgir at de bruker annet rammeverk.

At statlige virksomheter kan velge å legge ulike rammeverk til grunn i virksomhetsregnskapene sine, f.eks. med henvisning til at en følger «regnskapsloven så langt det passer», er uheldig ut fra flere hensyn. SRS er utviklet for å ivareta statens særskilte behov. Bruk av andre eller egendefinerte standarder kan bidra til at det blir vanskelig å sammenlikne statlige virksomheter. Det kan også gi dårligere kvalitet i regnskapene.

De elleve regnskapsstandardene som utgjør SRS er utviklet gjennom flere år, etter at et utprøvingsprosjekt med periodiserte virksomhetsregnskap ble igangsatt med ti (senere elleve) pilotvirksomheter i 2004. Utprøvingen ble evaluert i 2009, og standardene fastsatt som anbefalte fra 2010. Standardene er i det alt vesentlige tilpasset statens særskilte behov. Samtidig har erfaringene fra utviklingen og innføringen av standard kontoplan, og den gradvise økningen i virksomhetenes bruk av SRS, synliggjort behov for en generell oppdatering av standardene. Finansdepartementet har derfor bedt Direktoratet for økonomistyring (DFØ) om å revidere de nåværende standardene. Representanter for berørte virksomheter og departementer er invitert til å medvirke i dette arbeidet, slik at deres hensyn og behov ivaretas så langt det lar seg gjøre.

Forslag til reviderte regnskapsstandarder for staten (SRS) vil bli sendt på høring ultimo november 2014 med frist 15. mars 2015. Dersom høringen ikke tilsier noe annet, tar Finansdepartementet sikte på å fastsette de reviderte standardene som obligatoriske fra 1. januar 2016 for virksomheter som velger å føre periodisert regnskap.

7.7 Nettoføring av standardrefusjoner

Fra regnskapet 2015 skal innbetalte standardrefusjoner bokføres som utgiftsreduksjoner på tilhørende driftsposter i statsregnskapet.

Som øvrige private og offentlige virksomheter mottar statlige virksomheter refusjoner av sykepenger, foreldrepenger mv. som innbetalinger fra Nav. Ordinære statlige forvaltningsorgan og forvaltningsbedriftene skal inntektsføre og rapportere innbetalingene brutto på post 15-18 på sine inntektskapitler i statsregnskapet. Standardrefusjonene budsjetteres ikke og kan medtas ved beregning av overføring av ubrukt bevilgning til neste budsjettår.

Fra 1. januar 2014 er det obligatorisk å benytte en ny standard artskontoplan for statlige virksomheter, i tillegg til den etablerte statskontoplanen med kapitler og poster, jf. omtalen i punkt 7.4 ovenfor. Virksomhetene skal derfor bokføre refusjonene som utgiftsreduksjon i virksomhetsregnskapet på spesifiserte kontoer i kontoplanens kontogruppe 57 og 58, tilsvarende som i Norsk standard kontoplan (NS 4102) som brukes i privat sektor.

Dette innebærer at standardrefusjonene fra 2014 behandles ulikt i virksomhetsregnskapene og statsregnskapet. Dette bør unngås, og Finansdepartementet vil derfor endre føringspraksisen i statsregnskapet. For det første vil endret praksis bedre sammenhengen mellom virksomhetsregnskapet og statsregnskapet på dette området. For det andre vil informasjon om standardrefusjonene fremdeles bli rapportert til statsregnskapet og fremgå av regnskapet på driftspostene 01-29 og kontogruppe 57 og 58 i standard kontoplan. Informasjon om refusjoner vil dermed fremdeles være tilgjengelig. For det tredje vil omleggingen ikke få konsekvenser for beregning av overføring av ubrukt bevilgning til neste budsjettår.

Utover at dette forenkler bokføringen for den enkelte virksomhet, vil omleggingen også forenkle føringen av statsregnskapet.

Omleggingen påvirker ikke statsbudsjettet eller virksomhetenes budsjetter, kun regnskapet. Regnskapet påvirkes ved at utgifts- og inntektsnivået på de berørte utgifts- og inntektsposter reduseres tilsvarende størrelsen på refusjonene, slik at nettoeffekten på statsregnskapet og det oljekorrigerte underskuddet er null. Samlet nivå på refusjonene er i størrelsesorden 2 mrd. kroner.

Finansdepartementet gir nærmere bestemmelser om ordningen i rundskriv til forvaltningen.

7.8 Innstramming i bruken av merinntektsfullmakter

Statsbudsjettet inneholder et stort antall merinntektsfullmakter. En merinntektsfullmakt gir adgang til å overskride en bestemt utgiftspost dersom de regnskapsførte inntektene under en eller flere inntektsposter blir høyere enn budsjettert.

Merinntektsfullmakter kan bidra til at statens inntektsmuligheter blir utnyttet bedre. De kan også gi statlige virksomheter økt fleksibilitet og mulighet til å tilpasse sitt aktivitetsnivå med finansiering utover det som lå i budsjettet. Ubrukte merinntekter kan tas med i beregning av overføring av ubrukte driftsbevilgninger fra et budsjettår til det neste. Summen av overført driftsbevilgning må imidlertid ikke overstige 5 pst. av vedkommende utgiftsbevilgning.

Ordningen er i dag ikke symmetrisk. Det vil si at en mindreinntekt på en inntektspost ikke får konsekvenser for disponibel bevilgning på den tilhørende utgiftsposten. Med mindre det fremgår av budsjettfullmakten, er det ikke nødvendig å ta hensyn til mindreinntekten ved beregning av overførbart beløp på utgiftsposten. Flere departementer velger likevel å gjøre det.

Merinntektsfullmakter kan være et nyttig supplement til de ordinære fullmaktene som følger av budsjettet. Fullmaktene har imidlertid også enkelte mindre heldige sider. For det første innebærer ordningen at enkelte statlige inntekter disponeres utenfor den ordinære budsjettprosessen og prioriteringen av utgiftsrammen. For det andre kan ordningen innby til underbudsjettering av bevilgninger som er knyttet til merinntektene, slik at budsjettet ikke avspeiler de realistisk riktige utgifter og inntekter. For det tredje er det uheldig at merinntekter kan tas med i beregningen og gi økt overføring av ubrukt bevilgning på statens driftsposter, mens mindreinntekter ikke gir lavere overføring.

Det er to typer merinntektsfullmakter:

  • Merinntektsfullmakter med hjemmel i bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd og kongelig resolusjon av 2. desember 2005. Det fremgår blant annet at driftsutgiftene kan overskrides med inntil to prosent av bevilgningen mot tilsvarende merinntekter, og at merinntekten skal være et resultat av økt aktivitet.

  • Merinntektsfullmakter med hjemmel i egne stortingsvedtak. I Prop. 1 S foreslås hvert år en rekke merinntektsfullmakter under hvert departement. Fullmaktene vedtas for ett år om gangen, og må fornyes for hvert budsjettår. Normalt har ikke fullmaktene ordlyd som forutsetter symmetrisk håndtering av merinntekter og mindreinntekter. Fullmaktene er heller ikke bare begrenset til driftsbevilgninger.

I arbeidet med budsjettet for 2015 har departementene gjennomgått sine merinntektsfullmakter med tanke på realistisk budsjettering. Ordlyden i merinntektsfullmaktene som fremmes for Stortinget er endret slik at både merinntekter og mindreinntekter tas med i beregning av grunnlaget for overføring av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettår.

Til dokumentets forside