Ulstein kommune - motsegn til reguleringsplan for Osnessanden - Oshaugen (kulturminner/boplasser - gravplass)

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Miljøverndepartementet

Avgjørelse i innsigelsessak, 18. februar 2005

Ulstein kommune - motsegn til reguleringsplan for Osnessanden - Oshaugen.

Vi viser til brev av 6. august 2004 frå Møre og Romsdal fylke om ovannemnde sak.

Saka er i samsvar med § 27-2 nr. 2 i plan- og bygningslova sendt Miljøverndepartementet for endeleg avgjerd.

Departementet viser til dei nasjonale kulturminneverdiane ein finn i området Osnessanden – Oshaugen i Ulstein. Desse er det viktig å verne i størst mogeleg grad. Departementet er samstundes kjend med at Ulstein kommune har eit akutt behov for nye gravplassar. Den mest realistiske løysing på dette behov synes å vere ei mindre utvinding av eksisterande gravplass på Osnes, samstundes som kommunen arbeider for å leggje til rette for ny gravplass.

Ut frå ei samla vurdering finn departementet ikkje å kunne stadfesta den framlagdereguleringsplan, men kan akseptere at kommunen i samråd med fylkeskulturstyremaktagjer ei mindre utviding på inntil 4 dekar sørvest for eksisterande gravplass. Motsegna frå fylkeskulturstyret vert med dette teken til følgje.

Bakgrunn for saka

Gjeldande reguleringsplan for området Osnessanden - Oshaugen, som omfattar eksisterande gravplass, vart stadfesta i 1979. I gjeldande kommunedelplan for Ulsteinvik 2003-2014, vedtatt 28. august 2003, er utvidingsområdet for gravplass vist, men unnateke rettsverknad på grunn av motsegn frå fylkeskommunen si kulturavdeling.

Regulering med tanke på utviding av eksisterande gravplass på Osnessanden -Oshaugen vart starta i 1998. Framlegg for ei utviding på 12, 3 dekar vart fremja i 1999. Fylkeskommunen si kulturavdeling fremja 27. mai 1999 motsegn til dette framlegget, mellom anna for å ivareta undersøkingsplikta etter kulturminnelova.

I juni 2001 la kommunen fram ein rapport med vurdering av fire alternative lokaliseringar av ny gravplass. Som ei kortsiktig "akuttløysing" fram til ein ny gravplass står ferdig søkte kommunen i 2002 kulturstyremaktene om dispensasjon frå automatisk freding av 5,4 dekar på Osnes. Kulturavdelinga i fylkeskommunen støtta ein dispensasjon av ca. halvparten av dette.

Seinare i 2002 gjekk kommunestyret inn for at ein skulle arbeide vidare med utviding av gravplass på Osnes. På grunnlag av dette vart det i desember 2002 fremja eit alternativt planframlegg. Utvidingsarealet for gravplassen vart no auka både sørvestover og nordover med nye 6,5 dekar, slik at det samla utvingsareal totalt kom opp i 18,3 dekar.

Arkeologiske registreringar vart etter krav frå kulturavdelinga i fylket gjennomført i samband med kommunen sitt første planframlegg og seinare i samband med at nye areal vart trekt inn i det alternative planframlegget. Desse registreringane, i 1999 og 2003, avdekka omfattande spor etter førreformatorisk busetnad i området.

Fylkeskommunen si kulturavdeling fremja først motsegn til det alternative planframlegget i brev av 10. februar 2003. Fylkeskulturstyret slutta seg til motsegna i møte den 3. mars 2003. Utvalet konstaterte at kommunen hadde behov for nye areal for gravplass, men at planframlegget gjeld areal med automatisk freda kulturminne. Fylkeskulturstyret kunne såleis ikkje akseptere kommunen sitt framlagde planalternativ.

Mekling i saka vart etterspurd av Ulstein kommune i brev av 17. desember 2003 til fylkesmannen. Fylkesdirektøren fann i brev av 17. februar 2004 at eit meklingsmøte neppe ville ha nokon meining. Det vart vist til at kommunen hadde bestemt seg for å halde fast på det alternative planframlegget med maksimal utvinding av gravplassen på Osnes.

Ulstein kommunestyre vedtok det alternative planframlegget i møte den 1. april 2004 og bad om at planen vart sendt over til departementet for endeleg avgjerd. Det vart mellom anna vist til at dei allmenne og samfunnsmessige interesser etter deira syn er mykje meir tungtvegande enn dei reine verneinteressene. Kommunen har nytta gravplassen på Osnes sidan 1920-åra, då det ikkje lenger var tilgjengeleg eigna areal ved kyrkja. Osnes peika seg ut som ei god lokalisering ut frå nærleik, særeigen og vakker stad, særleg godt egna jordsmonn og ikkje minst at der var gode vilkår for utviding. Det ligg djupt i folkesjela i Ulstein å bli gravlagt på Osnes. Ein ny gravplass vil dessutan i følgje kommunen bli mykje dyrare.

Fylkesdirektøren peika i sitt oversendingsbrev til departementet på at kommunen sitt behov for nye areal til gravplass er uomtvisteleg. På eksisterande gravplass på Osnes har kommunen berre areal att for eit par års bruk. Kommunen sine prognosar tilseier eit arealbehov på godt eit dekar pr. år. I utgangspunktet ønskjer kommune å ha ein arealreserve for ca. 25 år.

Ser ein bort frå verneverdiane i Osnesområdet ville det etter fylkesdirektøren si meining utan tvil vere naturleg å satse på ei utviding av eksisterande gravplass slik kommunen ønskjer.

Kulturminneverdiane i Osnesområdet er mellom dei viktigaste i regionen, og området kan sidestillast med – og har styrken til – liknande område i Aure i Sykkylven og Ytre Steinsnes i Ørsta. Desse er dei to andre anlegga av god kvalitet som er bevart på Sunnmøre.

Fylkesdirektøren kommenterer vidare dei alternative lokalitetar for gravplass som føreligg. Av desse fire plassane er det Hasund 2 som synest best egna til gravplass. Etter fylkesdirektøren sitt syn er ein kombinasjon av Hasund og "akuttareal" på Osnes, noko som venteleg kunne gi ein arealtilgang på ca. 25 dekar for kistegraver.

Fylkesdirektøren vil i utgangspunktet tilrå at motsegna i vesentleg grad vert teken til følgje, og at det blir arbeidd vidare med anna alternativ for gravplass i Ulstein. Ut frå den vanskelege gravsituasjon i kommunen meiner fylkesdirektøren at det snarleg og i påvente av ei meir permanent avklaring bør takast sikte på frigjeving av eit "akuttareal" samt nødvendig driftsareal for ein periode på ca. fire år i tilknyting til eksisterande gravplass på Osnes.

Synfaring i området vart halde 22. oktober 2004 med mellom anna representantar frå kommunen, fylket, Riksantikvaren og Miljøverndepartementet.

Riksantikvaren gav i brev av 12. november 2004 til departementet uttale i saka. Riksantikvaren rår, på bakgrunn av dei kulturhistoriske verdiane på Osnes, til at kommunen sitt alternative reguleringsframlegg ikkje vert stadfesta. Dersom departementet kjem til at ein kan akseptera ei utviding av den eksisterande gravplassen på Osnes, stiller Riksantikvaren som vilkår at det skal gjennomførast arkeologiske granskingar av dei aktuelle automatisk freda kulturminnene i området.

Riksantikvaren grunngjev si tilråding mellom anna med at kulturmiljøet på Osnes omfattar ei lang rekke automatisk freda kulturminne, med både synlege monumentale kulturminne, marine kulturminne og til dels svært omfattande spor etter før-reformatorisk busetnad under markoverflata. Kulturmiljøet representerer og eit stort spenn i tid, frå yngre steinalder til i dag.

Riksantikvaren vurderer kulturminneverdiane på Osnes som svært verdfulle i nasjonal samanheng, og kan ikkje rå til at desse blir fjerna. Om ikkje departementet skulle ta motsegna til følgje, meiner Riksantikvaren at vilkår om arkeologiske granskingar må takast inn i reguleringsføresegnene. Dette gjeld óg om departementet tek motsegna delvis til følgje. I så tilfelle må det etter Riksantikvarens meining gjennomførast arkeologiske granskingar av kulturminna innanfor området før det opparbeidast til gravplass.

Riksantikvaren finn det svært uheldig at kommunen har stilt seg i den situasjon at ein har akutt mangel på gravplassar, og kan motvillig akseptere at eksisterande gravplass blir utvida med om lag 2,75 dekar som vist på Riksantikvaren sitt kart datert 9. november 2004. Dette areal meiner Riksantikvaren bør dekkje behovet til ein ny gravplass er etablert på ein betre egna stad i kommunen.

Miljøverndepartementet si vurdering

Konflikten i denne saka gjeld spørsmålet om eksisterande gravplass for Ulstein på Osnes skal kunne utvidast på kostnad av automatisk freda kulturminne i same området. Det er ikkje usemje mellom kommunen og kulturstyremaktene om at kommunen har eit akutt behov for nye gravplassar.

Departementet si rolle i motsegnssaker er å gjere endeleg vedtak der det er konflikt mellom kommunen og fylkeskommunen, nabokommune eller statleg sektorstyremakt. Det skal liggje føre nasjonale eller viktige regionale interesser for at departementet skal kunne overprøve dei lokalpolitiske prioriteringane.

Miljøverndepartementet ser at behovet for nye gravplassar i Ulstein er påtrengjande, og at kommunen derfor snarast råd må ha tilgong på nye gravplassar. Spørsmålet er om desse plassane må kome på Osnes, heilt eller delvis, eller om dei kan etablerast på ein ny gravplass ein anna stad i kommunen. Det er neppe tvilsamt at ein ny gravplass ein annan stad i kommunen vil måtte bli dyrare enn ei utviding på Osnes, sjølv om også kostnadane til arkeologiske granskingar der vil auke utvidingskostnadane.

I det aktuelle utvidingsområdet på Osnes er det påvist nasjonale kulturminneverdiar med ei lang rekke automatisk freda kulturminne. Kulturmiljøet omfattar både synlege monumentale kulturminne, marine kulturminne og til dels svært omfattande spor etter førreformatorisk busetnad under markoverflata. Kulturmiljøet representerer og eit stort spenn i tid, frå yngre steinalder til i dag. Kulturminna vil kunne bli skadde eller øydelagt om ein legg opp til ei slik utviding av gravplassen med i alt 18, 3 dekar som Ulstein kommune ynskjer.

Miljøverndepartementet legg stor vekt på den faglege uttala og tilråding i saka som regional fylkeskulturstyremakt og Riksantikvaren har kome med. Departementet vil understreke at det er særs viktig å ta vare på dei omfattande og svært verdfulle nasjonale kulturminneverdiane på Osnes. Kulturminneverdiane representerer viktige spor frå vår eldste historie og særleg frå vår kystkultur.

Etter ei samla vurdering har Miljøverndepartementet derfor kome fram til at ein ikkje kan stadfeste den framlagde alternative reguleringsplan for Osnessanden - Oshaugen slik den er vedteken av Ulstein kommunestyre. Ei utviding av eksisterande gravplass i samsvar med denne planen vil gjere eit for sterkt inngrep i dei nasjonale kulturminneverdiane.

På den andre sida ser vi at kommunen har ei straksbehov for fleire gravplassar. Ein ny gravplass i kommunen kan neppe vere klar for bruk før om fleire år. I mellomtida er den einaste realistiske løysing for å sikre nok gravplassar i kommunen, å gjere ei mindre utviding av gravplassen på Osnes. I uttala frå Riksantikvaren er det tilrådd ei mindre utviding på ca. 2,75 dekar sørvestover for eksisterande gravplass. Miljøverndepartementet meiner dette er i minste laget for å gje kommunen rimeleg tid til å finne ny gravplass, regulere og opparbeide denne. Departementet vil derfor kunne akseptere at det aktuelle utvidingsareal vert auka til 4 dekar.

Vi viser elles til Riksantikvaren sitt skriv av 12. november 2004 om at det før iverksetting av tiltak knytt til opparbeiding av nytt areal for gravplass, skal gjennomførast ei arkeologisk gransking av dei råka automatisk freda kulturminna. Det skal takast kontakt med Møre og Romsdal fylke i god tid før tiltaket skal gjennomførast, slik at omfanget av den arkeologiske granskinga kan fastsetjast. Likeins viser vi til Riksantikvaren sin føresetnad om at vilkår for dispensasjon frå den automatiske fredinga etter kulturminnelova må inngå i reguleringsføresegnene.

Når det gjeld det areal som ikkje vert lagt ut til gravplass, og som inneheld automatisk freda kulturminne, bør dette regulerast til føremål som ikkje kjem i strid med bevaring av kulturminneverdiane i området.

Vedtak

I medhald av § 27-2 i plan- og bygningslova av 14. juni 1985 finn ikkje Miljøverndepartementet å kunne stadfeste Ulstein kommune sitt vedtak i møte den
1.april 2004 om reguleringsplan for Osnessanden - Oshaugen. Motsegna frå kulturstyret i Møre og Romsdal fylkeskommune vert derfor teken til følgje.

Miljøverndepartementet kan likevel akseptere ei utviding av eksisterande gravplass på Osnes med inntil 4 dekar. Avgrensinga av denne utvidinga må godkjennast av og nærare fastsetjast i samråd med kulturstyremakten. Likeins må det avtalast med fylkeskulturstyremakta korleis arkeologiske granskingar skal gjennomførast.

På bakgrunn av dette vert reguleringsplanen send attende til kommunen for endring og nytt vedtak i samsvar med Miljøverndepartementet sitt vedtak.

Kommunen er gjort kjend med vedtaket ved kopi av dette brev.

Med helsing­
Knut Arild Hareide

Kopi:
Ulstein kommune
Riksantikvaren

Vedlegg:
Dokumenta i saka.