Arbeidsnotat nr. 2: Bevilgningsreglementet 70 år: Historikk og hovedprinsipper

ARBEIDSNOTAT NR. 2

BEVILGNINGSREGLEMENTET 70 ÅR:

HISTORIKK OG HOVEDPRINSIPPER

 

Av

Vibeke Trålim

Geir Axelsen

Cathrine Meland

Desember 1998

 

 

Bevilgningsreglementet 70 år: Historikk og hovedprinsipper

Forord

I forbindelse med Finansdepartementets arbeid med statsbudsjettet og budsjettsystemet, utarbeider Finansavdelingen notater, bidrar til rapporter fra arbeidsgrupper og deltar i ulike utredninger. Mye av dette materialet kan være av interesse for andre departementer og offentlige etater. Fordi det kan være hensiktsmessig å gi slike arbeider en viss spredning, har en valgt å starte med utgivelse av en serie arbeidsnotater.

Dette arbeidsnotatet omhandler hovedprinsippene i statsbudsjettet med utgangspunkt i bevilgningsreglementet. Notatet ble laget for å bidra til ekstra oppmerksomhet om bevilgningsreglementets betydning 70 år etter at den første versjonen av bevilgningsreglementet ble vedtatt av Stortinget. Det gis et kort historisk tilbakeblikk og en presentasjon av hovedprinsippene. Avslutningsvis illustreres hovedprinsippene med utgangspunkt i et aktuelt eksempel – forslag om øremerking for å tilgodese prioriterte formål gjennom opprettelse av fond. Drøftingen av dette eksempelet tar ikke utgangspunkt i alle de ulike eksisterende statlige fondene. I stedet er det forsøkt å gi en kortfattet vurdering av nye forslag om fond som har fremkommet de senere årene, sett i relasjon til prinsippene i bevilgningsreglementet.

Alle vurderinger og synspunkter i arbeidsnotatet står for forfatternes regning.

Finansavdelingen

Desember 1998

Ole K. Hovland

Innledning

I artikkelen "Statsbudsjettet" av J. B. Hjort og T. Hoff i Statsøkonomisk tidsskrift fra 1923 pekes det på at statsbudsjettet må "være saaledes opstillet at en hvilkensomhelst nogenlunde fornuftig og regnskapskyndig mand kan forstaa det uten særskilte studier". Dette kravet kan være vanskeligere å etterleve i dag fordi statens økonomiske virkeområde er langt større. Kravet har imidlertid ikke mistet sin gyldighet. Det er snarere blitt viktigere. På denne bakgrunn har det vært arbeidet bevisst gjennom flere tiår for å gi statsbudsjettet en større grad av fullstendighet og oversiktlighet. Det vil være en permanent utfordring å sikre at mulighetene til å forstå statens finanser ikke er forbeholdt en liten gruppe spesialister.

Det norske budsjettsystemet er oversiktlig, ikke minst fordi en i 70 år har hatt et bevilgningsreglement som regulerer utformingen og oppstillingen av budsjettet. I tillegg har en siden 50- og 60-årene målrettet ryddet opp i separate budsjettløp, øremerkinger, fond mv. I dag behandler Stortinget stort sett hele den offentlige økonomien i tilknytning til budsjettproposisjonen (St prp nr 1) og nasjonalbudsjettet (St meld nr 1) samt skatte- og avgiftsproposisjonen. Det at både kommuneøkonomien, folketrygden og de fleste statsutgifter presenteres og behandles samlet på en oversiktlig måte, gir regjering og Storting god mulighet til å bruke budsjettet, både som finanspolitiske virkemiddel og til å utvikle velferdssamfunnet. Mulighetene for annen demokratisk medvirkning er også større når statens finanser og landets statsbudsjett er oversiktlig og forståelig.

Kort historisk tilbakeblikk

Fra begynnelsen av 1880-årene ble bruttobudsjetteringsprinsippet lagt til grunn for statsbudsjettet, noe som medførte at en fikk bedre oversikt over statens utgifter og inntekter enn ved bruk av nettobudsjettering. Utover 1880-årene ble det imidlertid igjen reist kritikk mot statsbudsjettets form, og kritikken gjaldt i hovedsak budsjettets sammenheng og oversikt. Statens mangeartede transaksjoner som ble registrert i særregnskaper under den første verdenskrig gjorde ikke budsjettoversikten bedre. Kravene om omfattende revisjon førte til at det i 1924 ble nedsatt en komite med følgende mandat: "å gi en utredning av spørsmålet om en omordning av statens kasseregnskap og eventuelt revisjonsvesen, og i forbindelse dermed en endret måte for oppstilling av statsbudsjettet". Komiteen avga en rekke innstillinger utover 1920-årene. Gjennomgangstemaet var budsjettets fullstendighet og oversiktlighet. De hovedpunkter komiteen særlig festet oppmerksomhet ved var bruttobudsjettering, kontantprinsippet, sondring mellom drifts- og kapitalutgifter, bevilgningenes status og den altfor sterke budsjettmessige detaljeringen.

De fleste av komiteens forslag ble satt ut i livet i de etterfølgende budsjetter. En rekke av de grunnleggende prinsippene som kjennetegner det nåværende statsbudsjettet ble innført i forbindelse med budsjettreformene i 1920-årene. Stortinget vedtok den 11. mai 1928 et bevilgningsreglement der de nevnte prinsipper ble fastslått i et samlet dokument.

Utviklingen av budsjettsystemet er en kontinuerlig prosess. Senere revisjoner av statsbudsjettet og statsregnskapet er hovedsakelig basert på de samme hovedprinsippene. Stortinget vedtok i 1959 endringer i bevilgningsreglementet som innebar en utvidelse av statsbudsjettets omfang og et endret system for postinndeling, samt omformuleringer av flere paragrafer. Endringene var basert på en innstilling fra Budsjett- og regnskapsutvalget som var nedsatt i 1949 og avga innstilling i 1954, samt St prp nr 144 (1958) og Innst S nr 11 (1959-60) om endringer i statens regnskapssystem og i bevilgningsreglementet. Senere er det innarbeidet tilføyelser etter forslag fra Haga-utvalget (NOU 1983:23), Hermansen-utvalget (NOU 1987:5) og sist ved Stortingets vedtak om gjennomføring av forslagene fra budsjettreformutvalget (Innstilling fra utvalget for vurdering av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, 1997). Over tid har en dermed fått et mer formålstjenlig bevilgningsreglement, basert på de ovennevnte prinsipper, samtidig som det er innarbeidet hjemmel for unntak som sikrer fleksibilitet og en mer effektiv forvaltning.

Bevilgningsreglementet presiserer i § 1 at Stortinget når som helst kan gjøre uttrykkelig plenumsvedtak som avviker fra bestemmelsene i reglementet. Dette er en selvsagt konsekvens av at Stortinget i plenum alltid kan omgjøre tidligere vedtak hvis det ikke kommer i strid med etablerte rettigheter.

Nedenfor følger en presentasjon av de viktigste prinsippene i bevilgningsreglementet.

Prinsippet om fullstendighet

Prinsippet om fullstendighet er hjemlet i § 4, første ledd om budsjettets omfang:

"Budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og statsinntekter i budsjetterminen, så langt de kan forutses når budsjettet blir endelig vedtatt."

Fullstendighetsprinsippet skal ivareta at budsjettet samlet gir et dekkende uttrykk for statens utgifter og inntekter kommende år, slik at budsjettet kan inngå i totalvurderingen av det økonomiske og politiske opplegget. Det skal videre muliggjøre en samtidig vurdering og prioritering av tiltakene i statsbudsjettet.

I tillegg til forutsetningen om at budsjettet skal gi en totaloversikt over statens finanser, er det av fullstendighetsprinsippet også utledet et krav om "realistisk budsjettering". Det vil si at inntekter skal føres opp med de beløp som mest sannsynlig kommer inn, mens utgifter føres opp med det som er nødvendig for å få utført de oppgaver som det enkelte forvaltningsorgan er pålagt. Dette kravet gjelder også for poster med stikkordene "kan overføres" og "overslagsbevilgning". Som hovedregel kan det enkelte bevilgningsvedtak ikke overskrides, og det kan som hovedregel ikke omdisponeres beløp fra en bevilgningspost til en annen.

Fullstendighetsprinsippet er ikke et mål i seg selv, men et middel for å oppnå viktige budsjettfunksjoner. Et fullstendig budsjett gjør det blant annet lettere å:

Gi en korrekt oversikt over statens finansielle ressurser.

Måle de økonomiske konsekvensene av et offentlig vedtak.

Ansvarliggjøre beslutningstakere.

Bruke offentlige midler mest mulig effektivt.

Foreta en samtidig vurdering og prioritering av politikkområder.

I en del tilfeller er statlig aktivitet organisert på en spesiell måte for å gi større frihet enn vanlig til å disponere midler. I slike tilfeller har Stortinget som oftest samtidig godtatt at brutto inntekter og utgifter holdes helt eller delvis utenfor statsbudsjettet. Unntak fra fullstendighetsprinsippet vurderes i hvert enkelt tilfelle avhengig av hensikten med ordningen. Viktige eksempler på dette er statsforetak, statsaksjeselskaper og statlige fond.

Bruttoprinsippet

Bruttoprinsippet er hjemlet i bevilgningsreglementets § 4, andre ledd:

"Med de unntak som følger av § 6, 3. ledd, føres utgifter og inntekter opp med brutto beløp. Kongen kan likevel fastsette regler som tillater nettobudsjettering av utgifter ved utskifting av utstyr"

Bruttoprinsippet medfører at Stortinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg, selv om de refererer seg til samme virksomhet. Budsjetteknisk er dette gjennomført ved at utgifter og inntekter føres under hver sine kapitler, men med et nummereringssystem som gjør at det er lett å finne sammenhengen. For de statsinstitusjoner som generelt omfattes av bruttoprinsippet er det nå gjennomført at alle utgifter og inntekter "så langt de kan forutses" skal føres brutto i budsjettforslaget. Det gjelder således også aktivitet som finansieres ved oppdragsinntekter eller refusjoner. Det kan være problematisk å anslå størrelsen på disse inntektene, men i prinsippet skal de føres opp med de beløp som "kan forutses".

Kravet om bruttobudsjettering er motivert med at denne ordningen gir et mer utførlig bilde av aktiviteten. Den sikrer også at en får budsjettmessig vurdering av samtlige utgifter og gir en sterkere styring av den enkelte virksomhet.

Bruttoprinsippet har som konsekvens at dersom inntektene blir større enn budsjettert, gir dette som hovedregel ikke adgang til å overskride utgiftsbevilgningene tilsvarende. Det gis imidlertid adgang til på visse vilkår å disponere merinntekter. Bruttoprinsippet innebærer på den annen side at en utgiftsbevilgning ordinært gir fullmakt til å disponere det angitte beløp fullt ut, uavhengig av om inntektene innbringer nøyaktig det beløp som er ført opp under institusjonens inntektskapittel i budsjettet.

Den unntaksvise bruken av nettobudsjettering skjer i hovedsak for:

de statlige virksomhetene som betegnes som "forvaltningsbedrifter". Disse føres som særskilt gruppe i statsbudsjettet med en oppstilling som også omfatter bruttotall.

forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Disse har ved behandling i Stortinget fått unntak fra bevilgningsreglementets § 4 om bruttobudsjettering i form av en nettobevilgning på en 50-post. En slik ordning innebærer at bruttotall fra virksomhetens regnskap ikke fremkommer i statsregnskapet.

I innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg, Innst S nr 243 (1996-97), heter det at utvalget ikke vil foreslå at hovedregelen i § 4 endres for det store antall statlige virksomheter. Det pekes på at det er nødvendig at Stortinget gir både brutto utgiftsbevilgning og brutto inntektsbevilgning for i hovedtrekk å kunne styre omfanget av aktiviteten ved statlige virksomheter. Utvalget mente imidlertid at det bør vurderes om det kan være hensiktsmessig at noen flere virksomheter gis anledning til å fravike bruttoprinsippet.

Kontantprinsippet

Kontantprinsippet er hjemlet i Bevilgningsreglementets § 14, hvor det heter at "Enhver statsutgift og statsinntekt medtas i statens bevilgningsregnskap for den budsjettermin da den er blitt kontant betalt". Kongen kan bestemme at dette prinsippet kan fravikes for statlige forretningsbedrifter. Kontantprinsippet ble innført i 1924. Selv om bestemmelsen formelt sett gjelder regnskapet, har det aldri vært tvil om at også statsbudsjettet skal settes opp etter samme prinsipp.

Kontantprinsippet avviker fra regnskapsprinsippet som er vanlig i næringsvirksomhet (jf bestemmelsene i Lov om regnskapsplikt mv). I henhold til vanlig regnskapspraksis skal inntekter og utgifter periodiseres og registreres i henhold til når rettigheten erverves og når forpliktelsen pådras. I statsbudsjettsammenheng ville det medført at skatter og avgifter ble inntektsført det året skatteplikten oppsto, og at etterskuddsvise innbetalinger ble ført utenom bevilgningsregnskapet som reduksjon av utestående fordringer. Utgifter til varer og tjenester ville blitt regnskapsført i den termin hvor levering faktisk foregikk, mens etterskuddsvis betaling ville blitt ført utenom bevilgningsregnskapet som reduksjon av gjeld.

Ved bruk av regnskapsprinsippet fordeles kostnader til investeringer over investeringens levetid. For en bedrift vil dette gi et økonomisk sett riktigere bilde enn å kontantføre hele beløpet det året investeringen foretas fordi inntektene av investeringen som regel også fordeles over investeringens levetid. For offentlige prosjekter er ikke denne sammenhengen like klar. En offentlig investering i f eks en vei, et operabygg eller et nytt rikshospital fører ikke nødvendigvis til økte inntekter, men til økt nytte for brukerne og økt effektivitet i transporten, i helsevesenet og i kulturlivet. Denne økte nytten vil som oftest ikke gi betalingsstrømmer direkte koblet til investeringen.

I finanspolitikken brukes statsbudsjettet i aktivitetsstyringen av økonomien. Kontantprinsippet gjør at en får informasjon om hvilke faktiske transaksjoner som foretas. Dermed gir budsjettet et mer presist bilde av den aktivitet som følger av bevilgningene, og det gir et nødvendig grunnlag for å foreta mest mulig korrekte beregninger av finanspolitikkens virkning på økonomien. En tilnærming til et mer kostnadsrelatert regnskap vil kunne svekke bruken av statsbudsjettet i konjunkturstyringen.

I innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg, jf Innst S nr 243 (1996-97) heter det også at et fortrinn med kontantprinsippet er at dette er enkelt å benytte for statens mange regnskapsførere. Det er samtidig oversiktlig både for den enkelte bruker, fagdepartementene og Stortinget. Ved bruken av dette prinsippet behøver en ikke å forholde seg til spørsmål om riktige avskrivningsprinsipper på tvers av hele staten. I tillegg viser statsbudsjettet og statsregnskapet statens totale inn- og utbetalinger gjennom året, samt finansieringsbehovet.

I diskusjoner om økt effektivitet i offentlig økonomi har det likevel vært interesse internasjonalt for bruken av regnskapsprinsippet i offentlig budsjettering. New Zealand innførte regnskapsprinsippet i 1992, som et ledd i en gjennomgripende omlegging av hele den offentlige sektor. De senere år har flere land fulgt etter. Danmark og Sverige har i den senere tid innført visse modifikasjoner av kontantprinsippet.

Det er uansett viktig at prinsippet som velges blir fulgt for hele budsjettet (både inntekts- og utgiftssiden) og med færrest mulig unntak.

Ettårsprinsippet

Etter Grunnlovens § 75 a har Stortinget ikke anledning til å pålegge skatter og avgifter, toll og andre offentlige byrder for mer enn ett år av gangen. Stortingets budsjettvedtak innebærer at hver bevilgning (beløpet under den enkelte post) står til disposisjon for en budsjett-termin (jf bevilgningsreglementets § 7). Budsjett-terminen følger, etter en omlegging i 1960, kalenderåret. Så lenge statsbudsjettet følger kontantprinsippet, betyr dette at betaling må skje innen årets utgang.

Det er mange unntak fra hovedregelen om tidsavgrensning på ett år. Det viktigste unntaket gjelder driftspostene (post 01 og 21) der ubrukt bevilgning kan overføres med inntil 5 pst til neste budsjett-termin. I tillegg har Stortinget vedtatt stikkordet "kan overføres" i tilknytning til alle investeringsposter og en rekke tilskuddsposter. Da kan ubrukt bevilgning i sin helhet overføres til etterfølgende budsjett-termin og om nødvendig en gang til.

Ettårsprinsippet er viktig for den finanspolitiske styringen. Dersom det er stor usikkerhet om hvor stort beløp som faktisk blir brukt i budsjettåret er det vanskelig å bruke statsbudsjettet til å gi treffsikre aktivitetsimpulser inn i økonomien.

Budsjettprinsippene ligger fast

Som tidligere påpekt ble bevilgningsreglementet for første gang fastsatt i 1928. Siden den gang har reglementet vært gjenstand for flere revisjoner og justeringer. Et fellestrekk ved alle gjennomgangene har vært at de ulike utvalgene ikke har reist tvil om hovedprinsippene i bevilgningsreglementet. Utvalgene har kun foreslått justeringer i regelverket, for å sikre fleksibilitet og effektiv ressursutnyttelse.

Innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg, Innst S nr 243 (1996-97), inneholdt også en vurdering av budsjettprinsippene i bevilgningsreglementet. I hovedsak ga utvalget tilslutning til de gjeldende hovedprinsippene i bevilgningsreglementet som er omtalt foran . Utvalget ba imidlertid regjeringen vurdere visse oppmykninger. Dette gjaldt først og fremst føringen av statlig forretningsdrift og statlig petroleumsvirksomhet og at det vurderes om det er hensiktsmessig å la noen flere statlige virksomheter få anledning til å fravike bruttoprinsippet.

Som en mer praktisk-juridisk justering ble det bl a vedtatt å slå sammen enkelte poster og å oppheve § 10 om stillinger.

Fond som øremerking av statsinntekter - en illustrasjon av enkelte av bevilgningsreglementets prinsipper

Det kommer med jevne mellomrom forslag om opprettelse av egne fond for å ivareta spesielle prioriterte formål. Senest fikk forslaget om et eget fond for innkjøp av utstyr til helsevesenet, utdannings- og forskningssektoren samt politiet stor oppmerksomhet under Stortingets behandling av 1998-budsjettet. Fond som budsjetteknisk løsning er derfor et aktuelt og relevant eksempel som kan brukes for å illustrere prinsippene i bevilgningsreglementet.

De ulike statlige fondene som allerede eksisterer er ikke drøftet i den påfølgende gjennomgangen. Blant annet finnes det enkelte fond som er opprettet av særskilte grunner, og hvor forholdet til bevilgningsreglementets hovedprinsipper i mindre grad står sentralt. Et aktuelt eksempel er Statens Petroleumsfond. Vi har imidlertid på et mer generelt grunnlag forsøkt å gi en kortfattet vurdering av hvordan øremerking av enkelte statsinntekter for å ivareta spesielle prioriterte formål i ulik grad forholder seg til prinsippene i bevilgningsreglementet. Forslagene om opprettelse av egne fond betraktes i denne sammenhengen som den tekniske budsjetteringsmåten av slik øremerking.

I forbindelse med gjennomgangen av statsbudsjettet, statsregnskapet og bevilgningsreglementet i 1949 (jf. s. 3) uttalte budsjett- og regnskapsutvalget bl a at "øremerking" av inntekter til dekning av bestemte utgifter ikke bør finne sted. En viktig side ved utvalgets reaksjon mot øremerkingsordningene var at de ofte ble kombinert med fondsordninger og transaksjoner utenom statsbudsjettet. Slike ordninger fører til mindre grad av frihet i finanspolitikken og til at statsbudsjettet ikke gir full faktisk oversikt over statens samlede virksomhet i det enkelte år.

I 1954 ble det nedsatt et utvalg som skulle vurdere offentlige fond spesielt. I utvalgets innstilling ble følgende vurdering av øremerkingsordninger anført: "De høyeste finansielle myndigheter vil få begrenset adgang til å tilgodese de formål som er mest nødvendige til enhver tid. Og budsjettets og budsjettregnskapets verdi som hjelpemiddel i den økonomiske politikken blir redusert". Svært mange av øremerkingsordningene var knyttet til fond og ofte den direkte årsak til opprettelsen av fond.

Fondsutvalget tok utgangspunkt i at en hovedoppgave i budsjettpolitikken er å foreta en fornuftig prioritering av de oppgaver som kan og bør gjennomføres innenfor de tilgjengelige produksjonsmessige og finansielle ressurser. Det ble understreket at selv om en øremerkingsordning kunne sies å være ønskelig for å nå spesielle mål i en bestemt situasjon, ville slike ordninger binde den budsjettmessige handlefrihet på lengre sikt og vanskeliggjøre andre tilpasninger på et annet tidspunkt under endrede forhold.

Fondsutvalget viste også til at selv om en øremerkingsordning i utgangspunktet kunne synes å gi en hensiktsmessig løsning av bestemte vekstfremmende tiltak, kunne ordningen etter noen tid tape i betydning. Selv om øremerkingsordninger juridisk sett kan oppheves om de ikke lengre tjener den målsetting myndighetene har satt seg, tilsier erfaringer fra alle land at slike ordninger er vanskelig å oppheve når de er etablert. Som oftest vil det være grupper som er sterke talsmenn for at ordningen blir videreført.

Utvalget understreket at det på "sakkyndig hold synes å være alminnelig erkjent at bruk av "øremerking" av statsmidler og statlige særfond og særregnskaper er prinsipielt uheldig fordi slike ordninger begrenser finansledelsens handlefrihet og svekker den finansielle oversikt." Utvalget pekte videre på at det "må antas at et system med særfond i selve sitt vesen er uforenlig med et fullstendig og konsekvent årlig statsbudsjett, og i en rekke henseender bryter med de anerkjente prinsipper for statlig budsjettering og regnskapsføring som ligger til grunn bl a for den norske statsbudsjett- og regnskapsordning." Stortinget støttet Fondsutvalgets vurdering av at bruk av "øremerking" av statsmidler og statlige særfond og særregnskaper er prinsipielt uheldig fordi slike ordninger begrenser finansledelsens handlefrihet og svekker den finansielle oversikt.

I forbindelse med en drøfting av fullstendighetsprinsippet viste Stortingets budsjettreformutvalg (1997) til enigheten i 1959 om at inntekter og utgifter i fond som er rent statlige, burde registreres i statsbudsjettet og statsregnskapet, eventuelt oppheves. Dette er under kontinuerlig vurdering i Finansdepartementet.

Vurderingene om budsjettets enhet og fullstendighet står fremdeles sentralt i fagmiljøene, også internasjonalt. I blant annet J. Von Hagen og I. Hardens artikkel "National Budget Processes and Fiscal Performances" (1994) fremheves det at: "The importance of comprehensiveness and unity is that they assume that all relevant choices are included in the budget. The presentation of these choices may be obscured if the budget is divided between too many documents, or if different budget documents are presented at different point in time." Det internasjonale valutafondet (IMF) vedtok våren 1998 dokumentet "Code of Good Practices on Fiscal Transparency – Declaration on Principles". Et hovedhensyn her er gjennomsiktighet, det vil si at budsjettet skal gi innsyn i alle vesentlige forhold knyttet til statsfinansene.

Typer av fond og vurdering av ulike fondskonstruksjoner i forhold til budsjettprinsippene

Et fond kan defineres som en formuesmasse, kapital, som er satt av til et bestemt formål, slik at formuesmassen som regel blir en selvstendig juridisk enhet som er gjenstand for rettigheter og forpliktelser. Da vil det ofte være betegnet som en stiftelse, som er regulert av en særskilt lov (av 23.5.1980). I den statsfinansielle terminologi har imidlertid begrepet fond en videre betydning og dekker også kapital som ikke nødvendigvis er en egen juridisk enhet , men som er regnskapsmessig adskilt fra statens øvrige midler, hvor anvendelsen er bundet til et nærmere fastslått formål av varighet utover ett budsjettår.

En kan tenke seg flere varianter av fond:

Fond som er opprettet uten bevilgning over statsbudsjettet og hvor utgiftene dekkes direkte fra vedkommende fond eller fondets avkastning uten registrering i statsregnskapet. Formålet med midlene holdes utenfor den ordinære budsjettbehandlingen.

En slik fondskonstruksjon bryter med fullstendighetsprinsippet fordi det i realiteten opprettes et statsbudsjett nr 2 med egen inntektsside og med en utgiftsside utenfor Stortingets kontroll. Dette innebærer at Stortingets mulighet til å foreta prioriteringer og bruke statsbudsjettet og -regnskapet i den økonomiske politikken reduseres.

Fond som er opprettet med bevilgning over statsbudsjettet. Deretter brukes fondets løpende avkastning, men ikke fondets kapital.

Denne varianten kan budsjetteknisk løses ved at kapitalen det første året bevilges som tilskudd på en 50-post i statsbudsjettet. Hvis bruken av fondets avkastning skal registreres i statsregnskapet de etterfølgende år, må da avkastningen bevilges inn på en 50-post og ut på de angjeldende utgiftsposter. På denne måten blir bruken av statens midler i så fall bevilget over statsbudsjettet. Den viktigste forskjellen mellom denne fondsvarianten og ordinær budsjettering over statsbudsjettet, er at hele kapitalen bevilges ut det første året. Det første året vil derfor budsjettet vise et lavere overskudd enn hva som reellt sett er brukt av statens midler. Bevilgningen til en 50-post representerer ikke en reell økt bruk av statens midler, men bare en overflytting av midler ut av statsbudsjettet og inn i et fond. Tilsvarende vil bruk av avkastningen til å finansiere eventuelle økte utgifter de etterfølgende årene medføre at budsjettunderskuddet forblir uendret til tross for økt bruk av statens midler.

Denne fondsvarianten er et unntak fra fullstendighetsprinsippet fordi fondskapitalen tas ut av statsbudsjettet. En må ha oversikt over både statsbudsjettet og et evt nyetablert fond for å få den samme oversikt som tidligere framgikk av statsbudsjettet alene.

Opprettelsen av et fond som beskrevet ovenfor, vil også innebære en omgåelse av ettårsprinsippet fordi det bevilges et beløp første år (fondskapitalen) som "overføres" fra år til år og delvis (avkastningen) forbrukes i fremtidige budsjettår. Men et slikt fond trenger ikke nødvendigvis å representere et brudd på kontantprinsippet under forutsetning av at bruken av fondsmidlene (avkastningen) blir budsjettert det året pengene blir brukt.

Hvis fondets utgifter og inntekter bevilges hver for seg på statsbudsjettet, i tråd med beskrivelsen av fondsvarianten ovenfor, er heller ikke bruttoprinsippet brutt.

Bruke fond som en "brukskonto" dvs at en setter penger inn i fondet hvert år eller med noen års mellomrom og løpende bruker av fondets kapital. Fondets "inntekter" er vanlige utgiftsbevilgninger som tilskudd under 50-poster på statsbudsjettet, mens fondets utgifter bare registreres i fondets særregnskaper.

Denne fondskonstruksjonen medfører unntak fra både kontantprinsippet og ettårsprinsippet, jf begrunnelsene i punktene ovenfor.

Hvis midlene i et slikt fond ikke skal styres på andre måter enn vanlige bevilgninger, vil fondet fremstå som en rent bokholderimessig hjelpekonto. Dette er for såvidt en unødig komplisert budsjetteringsmåte, og dersom en skal følge budsjettprinsippene vil en ordinært ikke velge en fondsløsning. Likevel kan det tenkes å ha en politisk symbolvirkning.

Oppsummering

Fremstillingen ovenfor viser at ulike typer fond i varierende grad representerer unntak fra hovedprinsippene i bevilgningsreglementet. Et fond der alle utgifter dekkes direkte fra vedkommende fond eller fondets avkastning uten registrering i statsregnskapet (første kulepunkt) er en konstruksjon som i størst grad bryter med fullstendighetsprinsippet. Som tidligere nevnt skal fullstendighetsprinsippet ivareta at budsjettet samlet gir et dekkende uttrykk for statens utgifter og inntekter kommende år og slik sett inngå i totalvurderingen av det økonomiske og politiske opplegget for vedkommende år. Innføring av denne typen fond vil redusere Stortingets mulighet til å foreta prioriteringer og til å bruke statsbudsjettet og statsregnskapet i den økonomiske politikken.

Dersom det i gitte tilfeller er ønskelig å opprette nye fond, vil det være mer i overensstemmelse med hovedprinsippene i bevilgningsreglementet dersom fondsavsetningen budsjetteres over statsbudsjettet. Alternativene i de to siste kulepunktene nevnt ovenfor medfører således mer begrensede unntak fra fullstendighetsprinsippet. Stortingets budsjettreformutvalg pekte på at dersom statens netto utgiftsbelastning blir tatt med på statsbudsjettets utgiftsside, er dette heller et unntak fra bruttoprinsippet enn fullstendighetsprinsippet. Utvalget mente videre at det bør vurderes om det kan være hensiktsmessig at noen flere virksomheter gis anledning til å fravike bruttoprinsippet.

Selv om det i noen tilfeller vil være ønskelig med unntak fra bevilgningsreglementet ut fra effektivitets- eller fleksibilitetshensyn, bør likevel slike unntak veies opp mot hensynet til at statsbudsjettet og statsregnskapet bør være mest mulig fullstendig og oversiktlig. Ikke minst bør en ved vurderingen av mulige unntak, ta i betraktning utviklingen av budsjettsystemet på lengre sikt. Hvert unntak behøver ikke representere noe markert unntak fra budsjettprinsippene isolert sett, men summen av flere oppmykninger og unntaksordninger kan medføre at en mister den nødvendige oversikt og begrenser mulighetene til å bruke budsjettet som styringsverktøy. Innføring av nye varianter med øremerkede tiltak og fond medfører at en går i motsatt retning i forhold til arbeidet som har vært gjennomført i etterkrigstiden for å rydde opp i ulike separate budsjettløp.

 

 

 

 

 

Litteratur

Hjort, J,B og Hoff, Trygve "Statsbudgettet" Statsøkonomisk tidsskrift, nr. 37 1923

Revisjon av statsbudsjettet og statsregnskapet, Innstilling IV fra Budsjett- og regnskapsutvalget 1949,

Innstilling om statens forvaltning av offentlige fond og legater, Fondsutvalget av 1954

St prp nr 144 (1958) Om endringer i statens budsjett- og regnskapssystem og i bevilgningsreglementet.

Innstilling om øremerking av statsinntekter, 1966

St meld nr 16 (1967-68) Om øremerking av statsinntekter.

Innst S nr 126 og 127 (1967-68)

En bedre organisert stat, NOU 1989: 5

Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem. NOU 1984:23

Von Hagen, J og Hardens, I "National Budget Processes and Fiscal Performances" Towards Greater Fiscal Disiplin, Euopean Economy, Reports and Studies no 3, 1994, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Brussels – Luxembourg 1995

Innstilling fra utvalget for vurdering av reformer av Stortinget behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, oppnevnt av Stortingets presidentskap 21.mars 1996.

Veiledning i statlig budsjettarbeid, R-0534 B

Budgeting for Results, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995)

Survey of Budgeting Developments – Country Responses, OECD, PUMA (1998)