Høring - endring av utlendingsforskriften - plikt til å inneha Schengen-standardisert oppholdskort, grenseboerbevis mv.
Høring | Dato: 20.03.2012 | Justis- og beredskapsdepartementet
Høring - endring av utlendingsforskriften - plikt til å inneha Schengen-standardisert oppholdskort, grenseboerbevis mv.
1. INNLEDNING
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften. Endringene gjelder den nye ordningen med Schengen-standardisert oppholdskort og grenseboerbevis.
Det er allerede foreslått endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften som ledd i innføringen av ordningen med Schengen-standardisert oppholdskort. Forslag til lovendringer er fremsatt i Prop. 59 L (2011-2012) som er til behandling i Stortinget, jf. Innst.197 L (2011-2012). Forslag til forskriftsendringer for innføring av oppholdskort er tidligere fremsatt i høringsbrev av 23.2.2011 (vedlagt). Det vises også til høringsbrev om innføring av grenseboerbevis av 29.6.2011(vedlagt), hvor det er foreslått endringer i utlendingsforskriften som ledd i gjennomføringen av avtale av 2.11.2010 mellom Norge og Russland om gjensidige reiser for grenseboere. Forslagene i de tidligere høringsbrevene er til videre vurdering i departementet. Det foreliggende høringsbrevet gjelder enkelte ytterligere reguleringer som departementet underveis i prosessen har sett behov for.
Departementet foreslår en plikt til å legge frem oppholdskortet som dokumentasjon på lovlig oppholdstillatelse, plikt til å ta vare på oppholdskortet og en plikt til å melde fra om tap av kort. Når kortet er tapt foreslås det at utlendingen har plikt til å anskaffe nytt kort. Ved fornyelse av oppholdskortet plikter utlendingen å innlevere gammelt kort. Se forslag til nye §§ 12-15 til 12-17 i utlendingsforskiften. Det foreslås også at brudd på de nevnte pliktene kan straffes med bot eller med fengsel i inntil seks måneder eller med begge deler, se forslag til tilføyelse i forskriftens § 18-13. Departementet foreslår at det skal kreves gebyr ved utstedelse av nytt kort når kortet er tapt eller utlendingen av andre grunner har behov for å få utstedt oppholdskort i løpet av en tillatelsesperiode, jf. forslaget til ny § 17-11 a. Pliktreglene og hovedreglene om gebyr skal også gjelde for tredjelandsborgere som får utstedt oppholdskort som dokumentasjon på oppholdstillatelse gitt etter EØS-regelverket.
Departementet foreslår å utvide varigheten av innreisevisum etter utlendingsforskriften § 3-13 første ledd fra syv dager til inntil 120 dager. På denne måten sikrer man at utlendinger har tilstrekkelig dokumentasjon for lovlig opphold i Norge mens oppholdskortet produseres og sendes til vedkommende i posten.
Departementet foreslår å utvide adgangen for russiske borgere fra Barentsregionen til å drive torghandel uten oppholdstillatelse til inntil 14 dager per måned. Det forutsettes at torghandelen skal foregå i forbindelse med et kommunalt kulturarrangement.
Departementet foreslår videre en ny bestemmelse som regulerer ordningen med grenseboerbevis og vilkårene for det. Det foreslås også en bestemmelse som åpner for å oppta biometri til bruk i grenseboerbevis på søknadstidspunktet.
Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Høringsinstansene bes vurdere om forslagene også bør forelegges underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt Justis- og beredskapspartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 30.4.2012. Det bes om at eventuelle uttalelse i tillegg sendes per e-post (i Word-format, ikke som PDF-fil) til Signhild N. Blekastad på adressen
signhild.blekastad@jd.dep.no.
Fordi de aktuelle forskriftsendringene gjelder ordningen med utstedelse av oppholdskort, som i henhold til Norges Schengenforpliktelser skal tre i kraft senest 20. mai 2012, har Justisdepartementet funnet det nødvendig at høringsfristen settes til seks uker.
Spørsmål kan rettes til seniorrådgiver Signhild N. Blekastad på e-post signhild.blekastad@jd.dep.no eller på tlf. 22 24 71 31.
2. BAKGRUNN
Gjennom Schengen-samarbeidet ble det i 2002 innført ensartet dokumentasjon for oppholdstillatelse i form av en oppholdsetikett som limes inn i utlendingens reisedokument, jf. rådsforordning (EF) nr. 1030/2002. I rådsforordning (EF) nr. 380/2008, som gjør endringer i 2002-forordningen, ble det vedtatt at dagens oppholdsetiketter skal erstattes av et oppholdskort som inneholder elektronisk lagret fotografi og fingeravtrykk. Dette innebærer at alle som får oppholdstillatelse i Norge vil få utstedt et Schengen-standardisert oppholdskort med biometri. Schengen-standardisert oppholdskort omtales i det følgende som oppholdskort. Formålet med å innføre biometri i et Schengen-standardisert oppholdskort er å forbedre dokumentasjonen som brukes på gyldig oppholdstillatelse. Lagring av biometri i kortet vil skape en sikrere forbindelse mellom innehaver av kortet og den gitte tillatelsen. Sikkerheten rundt dokumentasjon på oppholdstillatelse økes og det blir dermed vanskeligere å forfalske en oppholdstillatelse eller å benytte et reisedokument med oppholdsetikett som tilhører andre. Dette vil kunne bidra til å forbygge og bekjempe illegal innvandring og illegalt opphold.
I Prop. 59 L (2011-2012) har departementet foreslått endringer i utlendingsloven ved å innta en bestemmelse om anvendelse av oppholdskort i ny § 64 a. Innføring av en ny § 100 a vil gi hjemmel for opptak og lagring av biometrisk personinformasjon (fotografi og fingeravtrykk) i oppholdskortet. Den biometriske personinformasjonen skal lagres elektronisk i en kontaktløs (trådløs) databrikke i oppholdskortet. Bestemmelsen regulerer også adgang til innsyn, retting og sletting av informasjon i oppholdskortet. Ny § 100 b gir hjemmel for å innhente biometriske personinformasjon til kontroll av fremlagt oppholdskort, samt regler om sletting av slik informasjon i denne forbindelse. I forslaget til endringer i § 109 siste ledd gis det hjemmel for å regulere nærmere i forskrift at oppholdskort kan benyttes for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, og som har fått dokumentert sin oppholdsrett etter lovens § 118 og § 119 annet ledd. Det er videre foreslått en endring i § 108 om straff for å hindre misbruk av oppholdskortet. For øvrig har departementet i høringsbrev datert 23.2.2011 om bestemmelser i utlendingsforskriften som regulerer hvem som har behandleransvar, foreslått at standardisert oppholdskort skal kunne benyttes som grenseboerbevis og at det skal kunne utstedes som dokumentasjon på lovlig opphold for diplomater mv.
Som nevnt ser departementet behov for å foreta ytterligere reguleringer i forbindelse med ordningen med standardisert oppholdskort.
For mer informasjon om bakgrunnen for innføring av oppholdskort og de konkrete regelverksendringene vises det til Prop. 58 L (2011-2012) og høringsbrev av 23.2.2011, se lenke ovenfor. For informasjon om bakgrunn for grenseboerbevis vises det til punkt 5.1 og høringsbrev av 29.6.2011.
3. ANDRE LANDS RETT
3.1 Svensk rett
Sverige har i forbindelse med innføring av ordningen med oppholdskort gjennomført endringer i sin utlendingslov. De har blant annet utformet en bestemmelse om at det er en plikt for utlendinger som søker oppholdstillatelse å medvirke til at det kan innhentes fotografi og fingeravtrykk. Den samme plikten gjelder der det utstedes oppholdskort uten at det er søkt om oppholdstillatelse. Det er gjort unntak for barn under 6 år og der det er fysisk umulig å avgi fingeravtrykk. Videre er det vedtatt en bestemmelse om kontroll av biometri opp mot oppholdskortet. Begge bestemmelsene har regler om sletting av fingeravtrykk. Fingeravtrykk og fotografi som opptas for lagring i oppholdskort lagres per i dag ikke i et register eller en nasjonal database, men dette skal utredes nærmere. Utgiftene til innføring av oppholdskort er dekket av gebyrøkninger.
3.2 Finsk rett
Finland har gjort en rekke endringer i sin utlendingslov i forbindelse med innføring av oppholdskort. Endringene omfatter blant annet en hjemmel for opptak av biometri for lagring i kortet og hjemmel til å kontrollere fingeravtrykk opp mot kortet.
Innehaver av oppholdskort pålegges i loven å skaffe seg et nytt kort innen det gjeldende kortet utløper. Dersom han ikke gjør det kan han straffes med bøter. Fingeravtrykkene som opptas vil bli lagret i en database for å kunne kontrollere om vedkommende har søkt en tillatelse tidligere.
3.3 Dansk rett
Danmark har foretatt endringer i sin utlendingslov som en følge av innføringen av standardisert oppholdskort. Endringene vil tre i kraft 20. mai 2012. Det er tatt inn en bestemmelse i udlændingeloven som gjør bestemmelsene etter rådsforordningene om standardisert oppholdskort gjeldende. Endringen innebærer at alle som gis en oppholdstillatelse, herunder på området for asyl, familiesammenføring, arbeid og studier, utstedes oppholdskort. Lovbestemmelsene inneholder også regler for å sikre gjennomføringen av opptak av fingeravtrykk og fotografi. Det er blant annet innført en bestemmelse som sier at en søknad om oppholdstillatelse vil bli avvist dersom utlendingen ikke samtykker til å avgi biometri. Dette gjelder ikke for asylsøkere, men her er det inntatt en hjemmel for å oppta biometri ved tvang.
Utlendinger under 18 år som bor sammen med sine foreldre skal ikke ha eget oppholdskort, og skal derfor heller ikke avgi biometri. Bakgrunnen for dette er at barn i dag ikke får egen oppholdsetikett (dette gjør de i Norge). Som hovedregel vil fingeravtrykk og ansiktsfoto bli tatt opp på søknadstidspunktet og fingeravtrykk slettes 90 dager etter at kortet er produsert. Der biometrien ikke er opptatt ved innlevering av søknad vil utlendingen ha plikt til å møte for opptak av biometri etter innreise i Danmark. Utlendinger vil også få en plikt til å opplyse hvilken danske adresse kortet skal sendes til. Brudd på disse forpliktelsene kan sanksjoneres med bøter. Siden kortet vil bli utstedt etter innreise til Danmark innføres det en ny ordning med bruk av innreisevisum for utlendinger som befinner seg i utlandet. Biometrien vil ikke bli lagret i et register. Oppholdskorten vil primært finansieres gjennom gebyr som allerede er innført hva gjelder søknader på familiesammenførings-, studie- og arbeidsområdet.
4. HØRINGSFORSLAGET
4.1 Plikt til å legge frem oppholdskort som dokumentasjon
Dagens ordning med bruk av oppholdsetiketter er ikke særskilt omhandlet i utlendingsloven, men departementet har foreslått i Prop. 59 L (2011-2012) at innføringen av standardiserte oppholdskort skal synliggjøres i en egen lovbestemmelse, jf. forslagets § 64 a:
«En utlending som innvilges midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, skal
få sin tillatelse dokumentert ved at det utstedes Schengen-standardisert
oppholdskort (standardisert oppholdskort) med elektronisk lagret biometri, jf.
§ 100 a. Dette gjelder ikke ved oppholdstillatelse under søknadsbehandlingen
etter § 57.
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om plikt til å fremlegge standardisert oppholdskort og unntak fra første ledd.»
Alle utlendinger som får innvilget oppholdstillatelse i Norge, og som ønsker å bosette seg her, vil i ulike sammenhenger ha behov for å kunne dokumentere at de har lovlig opphold, for eksempel overfor arbeidsgiver, bank og offentlige instanser. De aller fleste vil derfor ha en egeninteresse av å inneha og ta vare på oppholdskortet, og å legge det frem som dokumentasjon for gyldig oppholdstillatelse. Samtidig forutsetter hele ordningen med oppholdskort en plikt for utlendinger til å dokumentere lovligheten av oppholdet, ved å legge frem oppholdskortet for kontrollerende myndighet. Det er forutsatt i Prop. 59 L. (2011-2012) punkt 6.3.3 at slik plikt skal regelfestes i forskriften. Det foreslås på denne bakgrunn at det forskriftsfestes en plikt for utlendinger som innvilges oppholdstillatelse i Norge til å fremlegge oppholdskortet for kontrollerende myndighet som dokumentasjon på gyldig oppholdstillatelse.
Plikten til å fremlegge oppholdskortet som dokumentasjon for oppholdstillatelsen vil gjelde i de tilfeller det er hjemmel for å kreve dokumentasjon på lovlig opphold. Dette vil være ved alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21, kontroll ved grensepassering etter utlendingsloven § 15 og i forbindelse med behandling av sak etter utlendingsloven.
I henhold til utlendingsloven § 21 (alminnelig utlendingskontroll) må utlendinger på oppfordring fra politiet legge frem legitimasjon og gi nødvendige opplysninger for å bringe sin identitet og lovligheten av oppholdet i riket på det rene. Innføringen av oppholdskort reiser spørsmål om utlendingen har plikt til å bære med seg oppholdskortet for å kunne medvirke til identifisering etter § 21. Som det fremgår i Prop. 59 L (2011-2012) side 10 mener departementet at innføringen av oppholdskort ikke skal innebære noen plikt for utlendingen til å bære kortet på seg. Departementet foreslår imidlertid en plikt til å innhente kortet dersom vedkommende ikke har det i sin besittelse:
§ 12-15 Plikt til å legge frem oppholdskort
I forbindelse med behandling av en sak etter utlendingsloven, ved kontroll av utlending ved grensepassering etter lovens § 15 og ved alminnelig utlendingskontroll etter lovens § 21, kan en utlending pålegges å legge frem standardisert oppholdskort som dokumentasjon på oppholdstillatelsen. Tilsvarende gjelder kort som dokumenterer andre typer tillatelser eller rettigheter enn oppholdstillatelse, for eksempel grenseboerbevis utstedt til beboere i det russiske grenseområdet. Dersom utlendingen ikke har kortet i sin besittelse, kan vedkommende pålegges å innhente det.
Utlendingen plikter å avgi fingeravtrykk som nevnt i lovens § 100 b.
Departementet foreslår at overtredelse av plikten gjøres straffbar, på lik linje med overtredelse av andre pliktbestemmelser etter utlendingsloven og utlendingsforskriften, se forslag til tilføyelse i utlendingsforskriften § 18-13 (om straff), jf. utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav b (om straff for overtredelse av forskriften).
I høringsbrevet av 23.2.2011 ble det foreslått en hjemmel for å kunne utstede oppholdskort med biometrisk personinformasjon til diplomater mv.. Disse vil gjerne ha behov for oppholdskort som dokumentasjon ved passering av Schengen yttergrense. Dersom Utenriksdepartementet kommer til at slikt oppholdskort skal benyttes for denne gruppen, vil dette være et tilbud og ikke en plikt. Det er derfor ikke naturlig at ny § 12-15 om plikt til å legge frem oppholdskort gjelder for diplomater mv.. Departementet foreslår at dette presiseres i den nye bestemmelsen som gir hjemmel til å utrede oppholdskort til diplomater, i ny § 1-9 a.
4.2 Plikt til å ta vare på oppholdskortet og å melde fra om tapt kort mv.
Oppholdskort er et personlig dokument som kan misbrukes dersom det overlates til andre. Som det fremgår av Prop. 59 L (2011-2012) foreslår departementet en endring i straffebestemmelsen som medfører at misbruk av kortet kan straffes dersom kortet forsettlig overlates til en annen når vedkommende vet eller bør forstå at det kan bli brukt av en utlending i forbindelse med reise inn i riket eller til en annen stat, jf. forslagets § 108 tredje ledd bokstav d. Tilsvarende regel gjelder for reisedokument.
I utlendingsforskriften § 12-13 er det i dag en bestemmelse om at utlendingen plikter å ta vare på utstedt reisebevis og utlendingspass, og at vedkommende plikter å melde fra ved tap av dokumentene[1] . Liknende regler bør etter departementets syn fastsettes for oppholdskort. Dette er også forutsatt i Prop. 59 L (2011-2012) side 10. Departementet foreslår derfor en egen forskriftsbestemmelse om at innehaver av oppholdskort plikter å ta vare på dokumentet så det ikke kommer uvedkommende i hende, og at vedkommende plikter å melde fra dersom oppholdskortet går tapt eller på annen måte kommer bort:
§ 12-16 Plikt til å ta vare på oppholdskort, melding ved tap av kort mv.
Innehaver av standardisert oppholdskort plikter å ta vare på dokumentet så
det ikke kommer uvedkommende i hende. Tilsvarende gjelder innehaver av
kort som dokumenterer andre typer tillatelser eller rettigheter enn
oppholdstillatelse, for eksempel grenseboerbevis utstedt til beboere i det
russiske grenseområdet.
Når standardisert kort som nevnt i første ledd er tapt eller på annen måte
kommet bort, plikter innehaveren uten opphold å melde fra til politiet eller
nærmeste norske utenriksstasjon. Innehaveren skal samtidig avkreves en
detaljert forklaring om når, hvor og hvordan dette har skjedd. Forklaringen skal
søkes kontrollert så langt det er mulig og i den utstrekning det er nødvendig.
Departementet foreslår videre å innta i forskriften at utlendinger ved utstedelse av oppholdskort plikter å innlevere tidligere utstedt oppholdskort. Dersom ikke det gamle kortet innleveres, må det meldes tapt i henhold til reglene i § 12-16 før nytt kort kan utstedes. Se forslagets § 12-17.
Det foreslås at overtredelse av pliktene blir straffbar på lik linje med andre pliktbestemmelser etter utlendingsloven og utlendingsforskriften, se forslag til tilføyelse i utlendingsforskriften § 18-13 jf. utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav b. Forskriftens
§ 18-13 annet ledd vil etter forslaget vise til pliktreglene i §§ 12-15 til 12-16 og dermed medføre at overtredelse (forsettlig eller uaktsom) av pliktene kan straffes med bot eller fengsel inntil seks måneder eller med begge deler.
På samme måte som for den foreslått bestemmelsen om plikt til å fremlegge oppholdskort, se ovenfor, foreslår departementet at disse bestemmelsene ikke skal gjelde for diplomater, jf. tilføyelse i forslaget til ny § 1-9 a, jf. også høringsbrevet av 23.2.2011.
4.3 Gebyr ved tapt kort
Det betales ikke et særskilt gebyr ved utstedelse av oppholdskort ved innvilget oppholdstillatelse, utover det gebyret som betales i forbindelse med selve søknaden. Departementet mener at dette bør være annerledes dersom utlendingen mister oppholdskortet og har behov for få utstedt nytt kort. Departementet mener det er rimelig at det er utlendingen selv som dekker merutgiftene til utstedelse av nytt kort, i form av at det betales et gebyr. At utlendingen pålegges å betale for nytt kort vil redusere faren for misbruk og medvirke til at terskelen for å bestille nytt kort heves. Forslaget er også i samsvar med det som er praksis ved for eksempel tap av førerkort og pass.
Departementet foreslår at utlendinger som også av andre grunner enn at oppholdskortet er tapt, ønsker å få utstedt oppholdskort i løpet av en tillatelsesperiode, skal betale gebyr, jf. forslagets § 17-11 a første ledd. Dersom en utlending ønsker å bytte inn kortet sitt fordi vedkommende ønsker et annet bilde på kortet, skal det således betales gebyr. Det foreslås en presisering om at det som hovedregel ikke skal tas gebyr for kort som er skadet eller ødelagt. For utlendinger som på tidspunktet for ikrafttredelsen har gyldig oppholdsetikett, og som ønsker å erstatte den med et oppholdskort uten at det har sammenheng med fornyelse av oppholdstillatelsen, skal det tas gebyr, jf. forslagets § 17-11 a annet ledd. Dette gjelder også for utlendinger som ikke har reisedokumenter.
Gebyrer for offentlige myndighetshandlinger skal normalt fastsettes tilsvarende gjennomsnittskostnaden for å utføre den gebyrbelagte handlingen på en kostnadseffektiv måte. Departementet beregner kostnadene til produksjon av nytt kort, basert på forventet tidsbruk per sak, til å være i overkant av kr 300. Forslaget til gebyr ved tapt kort er derfor kr 300.
For grenseboere følger regler om gebyr av avtalen. For å synliggjøre disse reglene er det foreslått en egen bestemmelse i ny § 17-11 b om gebyr for grenseboerbevis. Det er ikke foreslått gebyrregler for diplomater mv., verken generelt eller i forbindelse med utstedelse av nytt kort.
4.4 Nærmere regler for oppholdskort som dokumentasjon på
oppholdstillatelser til tredjelandsborgere gitt etter EØS-regelverket
Det er ingen forpliktelse i EØS-regelverket om at oppholdskort utstedt med hjemmel i EØS-regelverket skal utformes som Schengen-standardisert oppholdskort eller at det skal inneholde biometri. Det er imidlertid anledning til å utstede Schengen-standardisert oppholdskort, også som dokumentasjon for slik oppholdsrett. Departementet har, i samråd med Arbeidsdepartementet, vurdert det som hensiktsmessig at det åpnes for at tredjelansborgere som får opphold i Norge gjennom EØS-regelverket, kan få sitt opphold dokumentert gjennom Schengen-standardisert oppholdskort med biometri. Dette ble allerede omtalt i høringsbrev av 23.2.2011, og Prop 59 L (2011-2012)som foreslår følgende presisering av forskriftshjemmelen i § 109 fjerde ledd:
«(…) Kongen kan bestemme i forskrift at det skal innhentes og lagres
biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk i kort
som dokumenterer oppholdsrett i henhold til §§ 118 og 119. I slike tilfeller
vil reglene i § 64 a, § 100 a og § 100 b gjelde tilsvarende så langt de
passer.»
I samråd med Arbeidsdepartementet vil det bli inntatt bestemmelser i utlendingsforskriften som innebærer at det skal utstedes Schengenstandardisert oppholdskort til tredjelandsborgere som er omfattet av EØS-regelverket i utlendingsforksriften. Dette innebærer at det skal utstedes oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borgere, tjenesteytere og etablerere, når disse er omfattet av EØS-regelverket i utlendingsloven kapittel 13. Det foreslås i dette høringsbrevet at de nye pliktreglene i § 12-15 om plikt til å legge frem oppholdskort, § 12-16 om plikt til å ta vare på oppholdskortet og § 12-17 om innlevering av oppholdskort mv. skal gjelde tilsvarende. Videre foreslås det at regelen i § 17-11 a om gebyr ved utstedelse av nytt oppholdskort når tidligere kort er tapt eller på annen måte har kommet bort, også gjelder tilsvarende, likevel slik at utlendinger med sin oppholdsrett bekreftet på ark kan erstattes gebyrfritt med standardisert oppholdskort. Utlendingsdirektoratet gis kompetanse til å gjøre gi retningslinjer om slikt unntak i en overgangsperiode. Det vises til endringsforslag i § 19-23 femte ledd og § 19-24 fjerde ledd.
4.5 Utvidet varighet av innreisevisum – utlending som er gitt oppholdstillatelse
i Norge
Når en visumpliktig utlending gis oppholdstillatelse til Norge, utsteder utenriksstasjonen et innreisevisum med rett til opphold i syv dager. Dette følger av utlendingsforskriften § 3-13 første ledd, jf. utlendingsloven § 12. Når utlendingen kommer til Norge må vedkommende melde seg for politiet innen syv dager, jf. utlendingsloven § 19 første ledd. Det vil da bli tatt opp fotografi og fingeravtrykk av utlendingen for produksjon og senere utstedelse av oppholdskort, når ordningen med oppholdskort trer i kraft.
Opptak av biometri til oppholdskortene og utstedelse av oppholdskortene vil altså normalt først skje etter innreise til Norge. Prosessen med opptak av biometri, produksjon av oppholdskort og forsendelse av oppholdskortene til utlendingen, vil ta lengre tid enn gjeldende ordning med utstedelse av oppholdsetikett. Oppholdsetikett har utlendingen fått samme dag vedkommende har meldt seg for politiet. Utstedelse av oppholdskort vil kunne ta ca. en til to uker, muligens lengre tid dersom det for eksempel skjer forsinkelser i postgangen. Det vil dermed kunne være behov for at utlendingen innehar en annen form for dokumentasjon på lovlig opphold i Norge for denne perioden. Utlendingen kan for eksempel ha behov for å foreta reise til andre Schengenland, eller foreta reiser ut av Schengenområdet for så å returnere til Norge.
Departementet foreslår derfor at det åpnes for å endre varigheten av et innreisevisum etter utlendingsforskriften § 3-13 første ledd fra 7 dager til «inntil 120 dager». Selv om bestemmelsen åpner for inntil 120 dager vil det i praksis trolig ikke være nødvendig å innvilge innreisevisum med så lang varighet. Utlendingsdirektoratet gis myndighet til å gi nærmere retningslinjer om bruken av innreisevisum, blant annet om varigheten av innreisevisum og om det skal være ulike regler for ulike grupper grunnet ulike behov. For utlending som skal være i Norge i mindre enn 120 dager vil det ikke være aktuelt å utstede innreisevisum av lengre varigheten enn den innvilgede oppholdstillatelsen. Utlendingen vil fortsatt ha plikt til å møte for politiet innen 7 dager.
Utlendinger som er gitt slikt innreisevisum, vil kunne ha behov for å påstarte et arbeid eller studie før oppholdskortet er produsert. En praktisk løsning her vil være at det på innreisevisumet påtegnes hvorvidt utlendingen er gitt adgang til arbeid, studier eller lignende, og for hvor lang tid tillatelsen gjelder. Innreisevisumet vil således kunne angi de rettighetene utlendingen er gitt gjennom vedtaket om oppholdstillatelse.
For utlendinger som skal ha et opphold i riket av kortere varighet enn 120 dager, kan det fremstå som uhensiktsmessig og unødvendig at det må utstedes oppholdskort når innreisevisum alene dekker behovet for dokumentasjon på oppholdstillatelse. Departementet vil vurdere å komme tilbake til denne problemstillingen når man får praktisk erfaring med bruk av oppholdskort.
4.6 Unntak fra kravet om oppholdstillatelse for russiske torghandlere fra
Barentsregionen
Departementet foreslår å innta et unntak fra kravet om oppholdstillatelse for russiske borgere fra Barentsregionen som skal drive torghandel i Nord-Norge i forbindelse med et kommunalt kulturarrangement, for opphold på inntil 14 dager. Det foreslås en begrensning på totalt 28 dager per kalenderår.
Forslaget er med på å legge til rette for det grenseoverskridende samarbeidet i nord, og er således en del av oppfølgingen av Stortingsmelding nr. 7 (2011–2012) om nordområdene. Av meldingen fremgår det blant annet at «(G)ode rammevilkår på områder som visum og grensepassering, arbeidstillatelser og toll er avgjørende for at det grenseoverskridende samarbeidet skal kunne utvikle seg videre.», jf. meldingens punkt 7.1.
Russiske torghandlere kan i dag søke oppholdstillatelse for opphold inntil to uker i forbindelse med kommunalt kulturarrangement, jf. utlendingsforskriften § 6-26. Det er her et vilkår at kommunen har stilt økonomisk garanti. Departementet forslår å oppheve denne bestemmelsen og heller unnta fra krav til oppholdstillatelse i utlendingsforskriften § 1-1. Det er allerede et unntak fra kravet om oppholdstillatelse i forskriften § 1-1 sjette ledd for opphold inntil en dag per måned for russiske borgere fra Barentsregionen som har fått kommunal salgstillatelse for torghandel i Nord-Norge.
Det vil ikke lenger bli stilt krav om økonomisk garanti fra en kommune, men utlendingen må ha en samtykke fra kommunen om å delta på kulturarrangementet. Utlending som ikke har tilstrekkelige midler vil etter gjeldende regelverk kunne bortvises, jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav f. Gruppen vil fortsatt bli omfattet av regler om meldeplikt for politiet, jf. utlendingsforskriften § 1-1 gjeldende åttende ledd.
Brudd på vilkårene om meldeplikt kan sanksjoneres etter utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav b, jf. utlendingsforskriften § 18-13 annet ledd første punkt, som viser til § 1-1 åttende ledd. Som følge av forskyving av gjeldende åttende ledd til niende ledd, justeres også henvisningen i § 18-13 annet ledd om straff tilsvarende.
5. FORSLAG TIL FORSKRIFTSENDRINGER OM GRENSEBOERBEVIS
5.1 Bakgrunn
Den 2. november 2010 ble avtalen om «forenkling av gjensidige reiser for grenseboere», heretter omtalt som avtalen om grenseboerbevis, mellom Norge og Russland undertegnet. Når avtalen trer i kraft, vil innbyggerne i grensenære områder på norsk og russisk side etter søknad kunne få utstedt et grenseboerbevis for enklere passering av den norsk-russiske grensen for opphold i en definert grensesone. Grenseboerbevis tjener som et visum i den forstand at det gir rett til gjentatte innreiser og opphold i det norske grenseområdet i inntil 15 etterfølgende dager. Den samlede oppholdstiden i grenseområdet skal ikke begrenses til tre måneder per halvår, slik regelen er for visumpliktig utlending. Grenseboerbevis utstedes for en gyldighetsperiode på inntil tre år. Søknad om grenseboerbevis skal fremmes for det norske generalkonsulatet i Murmansk, som også skal behandle søknaden. Se nærmere om ordningen om grenseboerbevis i høringsbrev om innføring av grenseboerbevis fra departementet datert 29.6.2011.
5.2 Opptak av biometri på søknadstidspunkter for grenseboerbevis
Grenseboerbevis skal inneholde biometri i form av fingeravtrykk og ansiktsfoto. Hjemmel for dette blir å finne i ny § 18-4b (om grenseboerbevis) i forskriften, jf. forslag til ny § 100 a annet ledd (om innhenting og lagring av biometri i kort som dokumenterer andre tillatelser eller rettigheter enn oppholdstillatelse) i utlendingsloven. Forslaget til ny § 100 a omhandles i Prop. L. 59 (2011-2012), om innføring av Schengen-standardisert oppholdskort. Forslaget til ny § 18-4 b i utlendingsforskriften er omfattet av høringsbrev av 23.2.2011. Verken den nye lovbestemmelsen om biometri i oppholdskort eller den nevnte forskriftsbestemmelsen, regulerer tidspunktet for når opptak av biometri skal skje, men det fremgår av ovennevnte proposisjon at departementet kan fastsette nærmere regler i forskrift om dette. Biometri til bruk i oppholdskort eller andre kort som dokumenterer andre typer tillatelser eller rettigheter enn oppholdstillatelse, skal ikke skal lagres i en database med sikte senere bruk og ev. kontroll opp mot andre registre.
For at ordningen med grenseboerbevis skal få ønsket effekt, er det nødvendig å reduse-re antall personlige oppmøter ved generalkonsulatet i Murmansk til det som er høyst nødvendig. Dette er blant annet begrunnet i at det vil være lange reiseavstander for mange av søkerne til generalkonsulatet som behandler søknadene. Det legges til grunn at søknader om grenseboerbevis vil ha kort saksbehandlingstid hos generalkonsulatet. I henhold til artikkel 8 i avtalen om grenseboerbevis, skal søknad behandles innen 10 kalenderdager etter at den er innlevert. I enkelte tilfeller, der det er nødvendig med videre behandling, kan perioden forlenges til 60 dager.
Departementet foreslår på den bakgrunn, en forskriftsbestemmelse som åpner opp for å oppta biometri til bruk i grenseboerbevis på søknadstidspunktet. Fingeravtrykk og an-siktsfoto oppbevares frem til grenseboerbeviset er produsert og skal slettes så fort som mulig etter at grenseboerbeviset er produsert eller søknad om grenseboerbevis er av-slått. Det vil bli etablert automatiske sletterutiner som sikrer dette. Regelverket om oppholdskort vil for øvrig gjelde slik det fremgår av Prop. L. 59 (2011-2012).
Departementet anser ikke forslaget som problematisk ut fra personvernhensyn. Det vises til at det vil være snakk om kort saksbehandlingstid og at fingeravtrykkene ikke vil være tilgjengelig verken for utlendingsmyndighetene eller andre på annen måte enn til bruk for utstedelse av grenseboerbevis. Det presiseres at fingeravtrykk opptatt til grenseboerbevis ikke vil kunne brukes for å sammenlikne fingeravtrykk med fingeravtrykk lagret i utlendingsregistret, det alminnelige strafferegisteret eller lignende. Den oppbevaringen av fingeravtrykk i produksjonssystemet som skjer fra opptak av biometri og frem til søknaden behandles, skjer utelukkende ut fra brukerhensyn, og ønsket om best mulig gjennomføring av avtalen med russiske myndigheter. Det vises for øvrig til vurdering av personvern i Prop. L. 58 (2011-2012).
I henhold til forslag til forskriftsbestemmelse i høringsbrev av 23.2.2011 og herværende forslag (i kursiv) vil ny bestemmelse om grenseboerbevis lyde som følger:
Ny § 18-4a. Grenseboerbevis
Utlending som innvilges grenseboerbevis skal få sin tillatelse dokumentert
ved at det utstedes standardisert oppholdskort med biometrisk
personinformasjon, jf. lovens §§ 64a, 100a og 100b.
Opptak av biometri til bruk i grenseboerbevis kan skje i forbindelse med
at det fremmes søknad om grenseboerbevis.
5.3 Ny bestemmelse om grenseboerbevis
I høringsbrev av 29.6.2011 om innføring av grenseboerbevis, ble det foreslått endringer i § 3-1 om unntak fra visumplikt for:
n) innehaver av gyldig reisedokument som også har gyldig grenseboerbevis
utstedt i henhold til vilkårene i avtale av 02.11.2011 mellom Norge og
Russland, jf. Europaparlaments - og rådsforordning (EF) 1931/2006.
Videre ble det foreslått endringer i reglene i § 3-3 første ledd om varigheten for samlet oppholdstid på Schengenterritoriet:
Samlet oppholdstid på Schengenterrotoriet for visumfrie utlendinger, jf. lovens
§ 9 fjerde ledd, kan ikke overstige 90 dager i løpet av en periode på 180
dager, regnet fra datoen for første passering av ytre Schengengense. Dette
gjelder ikke for innehaver av grenseboerbevis, jf forskriften § 3-1 bokstav n. Har
utlendingen oppholdstillatelse i et annet Schengenland, løper oppholdstiden
fra dato for første passering av indre Schengengrense. Oppholdet i det
Schengenlandet hvor utlendingen har, eller har hatt oppholdstillatelse, tas
ikke med ved beregningen av oppholdstiden.
I forskriften § 4-1 nytt annet ledd, ble det foreslått unntak fra stempling i reisedokument for innehavere av grenseboerbevis:
Innehaver av gyldig reisedokument som også har gyldig grenseboerbevis, jf.
forskriften § 3-1 bokstav n, er unntatt fra kravet om at reisedokumentet skal
stemples ved inn- eller utreise.
Ulike høringsinstanser påpeker i merknader til høringen at det ville være hensiktsmessig å regulere grenseboerbevis, herunder vilkårene for utstedelse, nærmere i utlendingsforskriften. Departementet er enig i at vilkårene for grenseboerbevis og visse saksbehandlingsregler bør reguleres i en egen bestemmelse i forskriften.
Det vil være lite hensiktsmessig å ha en uttømmende regulering av ordningen med grenseboerbevis i forskriften, til det er grenseboeravtalen for detaljert. Departementet vil imidlertid innta avtalen om grenseboerbevis som vedlegg til utlendingsforskriften i § 3-1 bokstav n. Siden avtalen, og dermed også alle vilkår for grenseboerbevis, blir inntatt som vedlegg til forskriften, får avtalen rettskildemessig status som forskrift. Vi foreslår dessuten at de mest sentrale vilkårene for innvilgelse av grenseboere fremgår av en ny bestemmelse om grenseboerbevis. Dette for gi den forutsigbarhet som er nødvendig for å kunne sanksjonere brudd på vilkårene om grenseboerbevis med straff og utvisning. Det vises til forskriftsforslaget § 3-1 a første ledd.
Det vil være mulig for grenseboere å inneha både Schengen-visum og grense-boerbevis. Fordi det vil være ulike rutiner ved innreise, og grunnlagene gir ulike rettig-heter, må grenseboeren før innreise velge om han eller hun vil benytte grenseboerbevi-set eller visum som innreisegrunnlag til Norge. Departementet mener at det bør fremgå av bestemmelsen om grenseboerbevis at det er en forutsetning for å benytte seg av de rettigheter som grenseboerbevis gir, at grenseboeren har benyttet grenseboerbeviset som innreisegrunnlag ved grensepasseringen. I følge avtalen er eneste godkjente grensepasseringssted Storskog. Det foreslås at dette fremgår av forskriften, jf. forskriftsforslaget § 3-1 a annet ledd. Det foreslås videre at det i ny § 3-1 bokstav n (jf. høringsbrev av 29.6.2011) om unntak fra visumplikt for personer med grenseboerbevis inntas en henvisning til den nye generelle bestemmelsen om grenseboerbevis for å tydeliggjøre hvilke rettigheter det her er snakk om.
Departementet antar at det ikke er mulig for UDI å få på plass nødvendige praktiske endringer (kodeverk i utlendingsdatabasen osv.) innen ordningen med grenseboerbevis trer i kraft i løpet av mai 2012. Den foreslåtte § 3-1 a vil således tre i kraft først når det er praktisk mulig. Frem til da vil vilkårene for grenseboerbevis følge av grenseboeravtalen som blir inntatt som vedlegg til forskriften, jf. § 3-1 ny bokstav n.
6. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER
Forslagene som gjelder utlendingens plikter knyttet til oppholdskortet (plikt til å legge frem oppholdskortet som dokumentasjon på lovlig oppholdstillatelse, plikt til å ta vare på oppholdskortet, plikt til å melde fra om tapt kort, plikt til å anskaffe nytt kort, plikt til å innlevere gammelt kort), antas ikke å ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Det må imidlertid gjøres endringer i utlendingsdatabasen eller kortadministrasjonsmodulen for registrering av innlevert kort. Frem til endringene er foretatt må registreringer foretas manuelt. Konsekvensene av dette antas å være av mindre omfang, og håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer. Se for øvrig omtale av økonomiske eller administrative konsekvenser i Prop. 59 L (2011-2012).
Som det fremgår ovenfor mener departementet at tapt oppholdskort bør finansieres ved et gebyr som betales av utlendingen. Departementet har beregnet kostnadene til produksjon av nytt kort til å være om lag kr 300. Forslaget til gebyr ved tap kort er derfor satt til kr 300. Dette innebefatter personalkostander og produksjonskoster per kort. Betaling av gebyr ved nyutstedelse grunnet bortkommet eller tapt kort vil kreve mindre systemendringer. Også her må det utarbeides manuelle rutiner i førstelinjen inntil de tekniske løsningene er på plass. Kostnadene knyttet til dette dekkes innenfor gjeldende budsjettramme.
Forslaget om å benytte standardisert oppholdskort til tredjelandsborgere omfattet av EØS-regelverket i utlendingsforskriften vil medføre økte kostnader i det denne gruppen ikke skal betale gebyr, med mindre det skal utstedes nytt oppholdskort når det gamle kortet er gått tapt eller på annen måte kommet bort. De økte kostnadene er knyttet til differansen mellom hva det koster å utstede gjeldende dokumentasjon på oppholdsrett (bekreftelse på et ark) og standardisert oppholdskort med biometri. Det anslås at det til denne gruppen vil utstedes ca 500 oppholdskort i året. Hvert oppholdskort anslås til å koste ca 150 kroner (kun produksjonskostnader). Differansen er på omlag 140 kroner per kort, noe det er tatt høyde for i statsbudsjettet for 2012. For tredjelandsborgere omfattet av EØS-regelverket i utlendingsforskriften skal det ikke tas gebyr for oppholdskort som erstatter gjeldende bekreftelse på oppholdsrett som utstedes på eget ark. For perioden 1.1.2010 – 29.2.2012 vil det anslagsvis dreie seg om i underkant av 100 oppholdskort. De økte kostnadene knyttet til dette dekkes innenfor gjeldende rammer.
Utvidelse av innreisevisum fra 7 dager til inntil 120 dager vil innebære at UDI konkret må vurdere hvor lang tid innreisevisumet skal gis for i tilfeller hvor utlendingen har fått innvilget en kortvarig oppholdstillatelse, i stedet for at det rutinemessig gis for 7 dager i alle saker hvor utlendingen har fått en oppholdstillatelse. For å utvide gyldigheten til 120 dager er det nødvendig med endringer i Norvis-systemet. Inntil endringene er foretatt kan det ikke utstedes innreisevisum for lengre gyldighet enn 90 dager. Tilsvarende er det behov for endringer for å kunne innta ny tekst, om adgang til å arbeide, i innreisevisumet mv. Forslaget antas ikke å ha vesentlige økonomiske konsekvenser, og dekkes innenfor gjeldende budsjett.
Heller ikke endringen som gjør unntak fra kravet om oppholdstillatelse for russiske borgere fra Barentsregionen, for inntil 14 dager pr. måned, antas å medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Det ble i 2010 gitt 42 kommunale salgstillatelser for torghandel i Nord-Norge til russiske borgere fra Barentsregionen. Når gruppen nå vil kunne være i Norge i 14 dager uten oppholdstillatelse, fremfor kun en dag, må det antas at flere vil være interessert i å drive torghandel. Når det gjøres unntak fra kravet om oppholdstillatelse for torghandlerne, vil gebyrinntektene knyttet til disse sakene falle bort. Selv om gruppen unntas fra kravet om oppholdstillatelse, vil de fortsatt måtte søke om visum, noe som er gebyrbelagt jf. utlendingsforskriften § 17-12. Den samlede endringen er således marginal. Utlendingene har fortsatt meldeplikt for politiet. Dette er kostnader som vil dekkes innenfor gjeldende budsjett.
En konsekvens av å unnta gruppen fra kravet om oppholdstillatelse er blant annet at de ikke skal gis oppholdskort med biometri. De er imidlertid visumpliktige, og vil fortsatt bli avkrevet visum eller grenseboerbevis på vanlig måte.
Kostnader knyttet til utvikling av nødvendige systemer for utstedelse av grenseboerbevis er inkludert i beregningen for kostnader for utvikling av system for oppholdskort, som er omtalt i Prop. 59 L (2011-2012). En andel av kostnadene knyttet til utviklingen av fellesløsninger for oppholdskort og grenseboerbevis kan henføres til innføringen av grenseboerbevisene, men jf. at dette har vært behandlet som ett samlet prosjekt har vi ikke sett det hensiktsmessig å tallfeste dette nærmere. De økonomiske og administrative konsekvensene ved innføring av grenseboerbevis, eksklusiv fellesløsninger, ble omtalt i høringsbrev av 29.6.2011. For oversiktens skyld, gjengis beskrivelsen her:
«Det legges til grunn at innføring av grenseboerbevis ikke vil ha vesentlige
økonomiske og administrative konsekvenser, og at merutgifter kan dekkes
innenfor eksisterende rammer.
Det må utvikles et nytt saksbehandlingssystem for grenseboerbevis som er
anslått å koste om lag 2,5 mill. kr. Det vil også påløpe noe merutgifter til
brosjyre- og informasjonsmateriell mv i forbindelse med innføring av
ordningen. I tillegg vil det påløpe noe merutgifter til sertifikatløsning for
kortene, og noe årlige merutgifter til forvaltning/drift. Det forventes også at
det samlede antall søknader til behandling ved Generalkonsulatet i Murmansk
og hos UDI vil øke noe, samt økt grensepassering ved Storskog. De årlige
merutgiftene som følge av ordningen vil avhenge av antall søkere og hvor
mange som tar den i bruk.»
Merkostnader for utstedelse av selve kortet dekkes av et gebyr på 20 euro.
Herværende forslag som åpner for å oppta fingeravtrykk på et tidligere tidspunkt, vil ikke føre til økte kostnader. Det vil derimot kunne føre til en viss besparelse i det søkeren vil få færre oppmøter på generalkonsulatet i Murmansk. Det å innføre en egen hjemmel som tydeliggjør vilkårene for grenseboerbevis vil heller ikke føre til økte kostnader, da disse vilkårene allerede vil være gjeldende som følge av tidligere forslag til forskriftsendringer, jf. høringsbrevet av 29.6.2011.
[1] Utlendingsforskriften § 12-13 Plikt til å melde fra om tapt reisebevis og utlendingspass
Innehaver av reisebevis eller utlendingspass plikter å ta vare på dokumentet så det ikke kommer uvedkommende i hende.
Når reisebevis eller utlendingspass er tapt eller på annen måte kommet bort, plikter innehaveren uten opphold å melde fra til politiet eller nærmeste norske utenriksstasjon. Innehaveren skal samtidig avkreves en detaljert forklaring om når, hvor og hvordan dette har skjedd. Forklaringen skal søkes kontrollert så langt det er mulig og i den utstrekning det er nødvendig.
Med hilsen
Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef
Kenneth A. Baklund
fagdirektør
Offentlige institusjoner
Alta kommune
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barentssekretariatet
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Fylkesmennene
Hammerfest kommune
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NID – Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter
NORAD
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Sør-Varanger kommune
Trømsø kommune
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Arbeidsgiverforeninger
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Hovedorganisasjonen Virke
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Fagforeninger
Advokatforeningen
Akademikerne
Fagforbundet
Den norske dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Innvandrerorganisasjoner/ fagorganisasjoner om innvandring
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Vergeforeningen
Menigheter/religiøse organisasjoner
Bispedømmene (11 stykker)
Den norske kirke – Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
NGOer og interesseorganisasjoner
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Helsingforskomiteen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
Seniorsaken
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm
Politiske partier
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Juridiske organisasjoner/jussformidling
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)