Høring - endringer i bestemmelsene om e-signatur og veiledende kunngjøring i regelverket om offentlige anskaffelser

1. Innledning

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) sender med dette ut på høring et forslag til endringer i de to forskriftene om offentlige anskaffelser. Endringene gjelder:

• Krav til elektronisk signatur ved offentlige anskaffelser
• Harmonisering av avvisningsbestemmelsene ved e-signatur og papirsignatur
• Pedagogisk presisering av at veiledende kunngjøring ikke er obligatorisk

Departementet ønsker å bidra til å fremme elektroniske offentlige anskaffelser og vil med dette høringsforslaget bidra til å fjerne enkelte barrierer for økt e-handel.

2. Elektronisk signatur

Bakgrunn
I de to nye anskaffelsesforskriftene* fra 2006 ble det innført anledning til å foreta hele anskaffelsesprosessen elektronisk. I EØS-anskaffelsesdirektivene er det gitt detaljerte regler om krav til elektronisk kommunikasjon, herunder krav til elektronisk signatur (e-signatur). Reglene om elektronisk handel (e-handel), herunder e-signatur, ble utformet som en del av forskriftsarbeidet i 2005 og 2006. Dette er et område under stadig utvikling. Praktisering av bestemmelsene har vist et behov for å justere kravene i forskriftene.

Gjeldende bestemmelse
I forskrift om offentlige anskaffelser § 16-3 (Særskilte krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud og forespørsel om å delta i konkurranser) åpnes det for at oppdragsgiver kan fastsette at elektroniske tilbud skal signeres med elektroniske signaturer i tråd med kravene i forskrift om frivillige selvdeklarasjonsordninger for sertifikatutstedere** §§ 3 til 5. En elektronisk signatur kan fremstilles ved hjelp av et såkalt sertifikat som kan sammenlignes med en elektronisk legitimasjon. Oppdragsgiver kan velge mellom å kreve tre typer norske sertifikater. To typer sertifikater som identifiserer personer (”person-standard” og ”person-høyt”) og en type sertifikat som identifiserer virksomheter (”virksomhet”).

Det finnes flere leverandører av slike sertifikater i det norske markedet, jf. liste som er tilgjengelig på Post- og teletilsynets hjemmesider under fanen: ”esignatur”. En leverandør som vil levere tilbud til det offentlige, må dermed finne en privat utsteder av den type sertifikat den offentlige oppdragsgiver forlanger, og få utstedt et sertifikat.

Behovet for endringer
Kravet til e-signatur kan føre til begrensninger på utenlandske leverandørers mulighet til å delta i konkurranser, avhengig av hva slags type sertifikat som kreves:

Norsk virksomhetssertifikat
Oppdragsgiver kan for det første kreve sertifikat knyttet til virksomheter. Et slikt sertifikat utstedes til en juridisk person og garanterer at tilbudet kommer fra den aktuelle juridiske person. Et av kravene for å få utstedt et virksomhetssertifikat er at leverandøren har et organisasjonsnummer fra det norske Enhetsregisteret, eller organisasjonsnummer fra tilsvarende register i andre stater. Det er dermed i prinsippet mulig for både norske og utenlandske tilbydere å få utstedt et virksomhetssertifikat. Departementet ser derfor ikke behov for å endre reguleringen av muligheten for å kreve et virksomhetssertifikat. Det kan imidlertid være praktiske begrensninger for utenlandske leverandørers muligheter til å anskaffe et norsk virksomhetssertifikat. Departementet vil derfor anmode oppdragsgivere om å være oppmerksom på faren for faktisk å ekskludere leverandører fra andre stater.

Norsk personsertifikat
Oppdragsgiver kan for det annet be om sertifikat knyttet til personer. Det finnes to ulike klasser av denne type sertifikater, ”person-standard” og ”person-høyt”. Disse sertifikatene skal inneholde, eller vise til, innehaverens norske fødselsnummer eller alternativt D-nummer***. Dette innebærer at personer som ikke har en tilknytning til Norge som gjør at de har et norsk fødselsnummer eller D-nummer, ikke kan få et personsertifikat. De kan dermed ikke signere elektronisk på vegne av en leverandør. Et krav om personsertifikat kan således begrense utenlandske leverandørers mulighet for å levere tilbud.

Forslag til løsning
Ettersom utenlandske fysiske personer bare i avgrensede tilfeller kan få tilgang til personsertifikater, må leverandører som vil levere tilbud som skal signeres av utenlandske personer, sikres tilgang til elektroniske offentlige anskaffelser på annen måte.

Departementet mener at dette bør gjøres gjennom at også tilsvarende utenlandske sertifikater aksepteres. E-signaturloven § 25 omhandler rettslig anerkjennelse av såkalte ”kvalifiserte” sertifikater. Kvalifiserte sertifikater er en felles betegnelse for sertifikater som oppfyller krav fremsatt i direktiv 99/93/EF, om rammeverk for elektroniske signaturer. Direktivet er implementert i de fleste EØS-landene, men i praksis varierer det om det faktisk utstedes slike sertifikater i de ulike land.**** Dersom et ”kvalifisert” sertifikat er godkjent i EØS-landet der det er utstedt, skal det i henhold til e-signaturloven aksepteres i Norge.  I e-signaturloven er det også gitt regler for anerkjennelsen av sertifikater fra land utenfor EØS.

Departementet foreslår derfor å endre forskrift om offentlige anskaffelser § 16-3 slik at det vil være mulig for utenlandske fysiske personer å bruke slike ”kvalifiserte” sertifikater for elektronisk innsendelse av tilbud og forespørsler. Samtidig er det viktig å påpeke at selv om det etableres et system for rettslig anerkjennelse av kvalifiserte sertifikater, så finnes det ikke i dag tekniske løsninger som muliggjør bruk av sertifikater over landegrensene. Det arbeides med en slik løsning i det pågående europeiske Peppol prosjektet.*****

Generelt arbeider FAD nå med at de ulike typer sertifikater skal kunne valideres på en enkel måte.  Dette er ledd i tilretteleggingen av felles offentlig infrastruktur for eID. FAD viser til brev til samtlige statsetater og KS om felles løft for elektronisk ID i offentlig sektor. Det er ønskelig med en felles tverrgående regulatorisk plattform for elektronisk ID ved kommunikasjon med offentlig sektor. Dette innebærer en forenkling og felles satsing på løsninger, jf. også rammeverket for autentisering og uavviselighet i elektronisk kommunikasjon med og i offentlig sektor.

Forslag til ny ordlyd i forskriftene
Forslag til ordlyd for klassisk forskrift del II:

§ 7-3 Særskilte krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud og forespørsel om å delta i konkurranser
 
(1) Opplysninger vedrørende spesifikasjoner som er nødvendige for elektronisk innlevering av tilbud og forespørsel om å delta, herunder kryptering, skal være tilgjengelige for interesserte parter. Sikkerhetstjenester og sikkerhetsprodukter som benyttes for elektronisk mottak av tilbud og forespørsel om å delta, skal minst oppfylle følgende krav:
a. den elektroniske signatur må oppfylle kravene i forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordninger, §§ 3, 4 eller 5, samt være oppført på publisert liste i henhold til § 11 første ledd i nevnte forskrift. Oppdragsgiver skal alltid akseptere elektroniske signatur som oppfyller kravene til utenlandsk kvalifisert sertifikat i e-signaturloven § 25, dersom tilbudet er signert av en utenlandsk statsborger.

Forslag til ordlyd for klassisk forskrift del III:

§ 16-3 Særskilte krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud og forespørsel om å delta i konkurranser
 
(1) Opplysninger vedrørende spesifikasjoner som er nødvendige for elektronisk innlevering av tilbud og forespørsel om å delta, herunder kryptering, skal være tilgjengelige for interesserte parter. Sikkerhetstjenester og sikkerhetsprodukter som benyttes for elektronisk mottak av tilbud og forespørsel om å delta skal minst oppfylle følgende krav:
a. den elektroniske signatur må oppfylle kravene forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordninger, §§ 3, 4 eller 5, samt være oppført på publisert liste i henhold til § 11 første ledd i nevnte forskrift. Oppdragsgiver skal alltid akseptere elektroniske signatur som oppfyller kravene til utenlandsk kvalifisert sertifikat i e-signaturloven § 25, dersom tilbudet er signert av en utenlandsk statsborger.

Forslag til ordlyd for forsyningsforskriften:

§ 7-3 Særskilte krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud og forespørsel om å delta i konkurranser
 
(1) Opplysninger vedrørende spesifikasjoner som er nødvendige for elektronisk innlevering av tilbud og forespørsel om å delta, herunder kryptering, skal være tilgjengelige for interesserte parter. Sikkerhetstjenester og sikkerhetsprodukter som benyttes for elektronisk mottak av tilbud og forespørsel om å delta skal minst oppfylle følgende krav:
b. den elektroniske signatur må oppfylle kravene i forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordninger, §§ 3, 4 eller 5, samt være oppført på publisert liste i henhold til § 11 første ledd i nevnte forskrift. Oppdragsgiver skal alltid akseptere elektroniske signatur som oppfyller kravene til utenlandsk kvalifisert sertifikat i e-signaturloven § 25, dersom tilbudet er signert av en utenlandsk statsborger.

3. Harmonisering av avvisningsbestemmelsene ved e-signatur og papirsignatur

Etter departementets oppfatning kan dagens forskrift forstås slik at et tilbud som er innlevert i strid med reglene om elektronisk signatur, skal avvises. Dette fremgår av forskriftens avvisningsbestemmelse, lest sammen med bestemmelsen om tilbudets utforming og bestemmelsen om elektronisk signatur. Se § 20-13 første ledd bokstav b, jf. § 20-2 tredje ledd, jf. § 16-3 første ledd bokstav a, som er en del av kapittel 16.

Motsatt foreligger det kun en avvisningsrett for papirbasert tilbud som ikke er signert, jf. § 20-13 annet ledd bokstav d. Denne retten vil være praktisk der oppdragsgiver er i tvil om tilbudet fra leverandøren er bindende. Departementet mener at formålet til en e-signatur også er å sikre at tilbudet er avgitt på en måte som gjør at det er bindende for leverandøren. Det foreslås derfor å harmonisere avvisningsbestemmelsene slik at det fremgår klart, at mangler ved en elektronisk signatur kun gir oppdragsgiver en rett, men ikke plikt til å avvise tilbudet. Oppdragsgiver vil da i det enkelte tilfellet kunne vurdere risikoen ved å akseptere et tilbud mottatt elektronisk som ikke er signert i tråd med kravene i forskriften. Denne vurderingen må overholde de grunnleggende prinsippene herunder kravet til likebehandling og ikke-diskriminering. Departementet foreslår derfor å fjerne henvisningen til § 16-3 første ledd bokstav a. Vi foreslår å opprettholde avvisningsplikten ved brudd mot resten av bestemmelsene i kapittel 16.

Forslag til ny ordlyd i forskriften

Forslag til ordlyd for klassisk forskrift
del II:
Forslag til endret § 11-11 første ledd
b. det ikke tilfredsstiller kravene til tilbudets utforming, jf. §§ 7-1, 7-2, 7-3 første ledd bokstav b-g og 11-2 første ledd.

Forslag til ordlyd i klassisk forskrift del III:

Forslag til endret § 20-13 første ledd
b. det ikke tilfredsstiller kravene til tilbudets utforming, jf. §§ 16-1, 16-2, 16-3 første ledd bokstav b-g og 20-2 første ledd.

4. Veiledende kunngjøring

Veiledende kunngjøring er ikke obligatorisk. Praksis fra EF-domstolen******, lest sammen med ordlyden i de tidligere anskaffelsesdirektivene, skapte før tvil om veiledende kunngjøring var påbudt. Dette er imidlertid nå avklart gjennom direktiv 2004/18/EF artikkel 35 nr. 1 femte ledd. Veiledende kunngjøring er kun pliktig dersom oppdragsgiver ønsker å kunne benytte muligheten til forkortede tidsfrister. Dette følger i norsk rett av FOA § 18-2 og er presisert i departementets veileder.******* Departementet ser imidlertid at § 18-2 har fått en uheldig utforming som kan føre til misforståelser. Vi foreslår derfor å endre bestemmelsen for å presisere at veiledende kunngjøring ikke er påbudt.

Veiledende kunngjøring kan være et strategisk virkemiddel for å sikre gode anskaffelser uavhengig av om man vil bruke forkortede frister eller ikke. Vi ønsker derfor å gi bestemmelsen en ordlyd som fortsatt legger til rette for bruk av veiledende kunngjøring, også der oppdragsgiver ikke planlegger å benytte muligheten for forkortede frister.

Forslag til ny ordlyd i forskriften

Forslag til ordlyd for klassisk forskrift del III:

Forslag til endret § 18-2 Veiledende kunngjøring
(1) Ved vare- og tjenestekontrakter kan oppdragsgiver offentliggjøre en veiledende kunngjøring i samsvar med § 18-1 (fremgangsmåten ved kunngjøring), dersom verdien av anskaffelser innenfor hvert vare- eller tjenesteområde for prioriterte tjenester overstiger 6 millioner kroner eks. mva. Kunngjøringen skal angi den samlede verdi av de planlagte vare- og tjenestekontrakter og rammeavtaler som oppdragsgiver venter å foreta de neste 12 månedene for hvert enkelt tjenesteområde som nevnt i vedlegg 4 (prioriterte tjenester) eller vareområder som nevnt i CPV-nomenklaturet. Kunngjøringen skal skje snarest mulig etter regnskapsårets begynnelse.
(2) Ved bygge- og anleggskontrakter og rammeavtaler kan oppdragsgiver foreta en veiledende kunngjøring dersom kontraktene har en antatt verdi på minst 41 millioner kroner eks. mva. Kunngjøringen skal skje snarest mulig etter at avgjørelse om å godkjenne planer for bygge- og anleggskontrakter er fattet.
(3) For å kunne benytte de forkortede fristene i § 19-1 (minimumsfrister ved åpen anbudskonkurranse) tredje ledd og § 19-2 (minimumsfrister ved begrenset anbudskonkurranse) fjerde ledd må oppdragsgiver først ha foretatt en veiledende kunngjøring eller ha gitt de samme opplysninger i sin kjøperprofil.
(4) Beregning av kontraktens verdi skal skje i samsvar med § 2-3 (beregning av anskaffelsens anslåtte verdi).
(5) Oppdragsgiver som foretar en veiledende kunngjøring på sin kjøperprofil skal sende en kunngjøring om dette til Doffin.

5. Unntak fra å følge forskriftens del III for telekommunikasjonstjenester

Forskrift om offentlige anskaffelser § 2-1 sjette ledd sier at oppdragsgiver kan følge regelverkets del I og II for kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio-, personsøkings- og satellittjenester, selv om anskaffelsens verdi overstiger terskelverdiene angitt i § 2-2. Bestemmelsen viderefører unntaket i tidligere forskrifts § 2-1 fjerde ledd, som gjennomførte det tidligere anskaffelsesdirektivet for tjenestekontrakter 92/50/EF artikkel 6 bokstav c. Dette unntaket ble ikke videreført i det nye klassiske anskaffelsesdirektivet 2004/18/EF. Unntaket må dermed også fjernes fra den norske forskriften.

Forslag til ordlyd:
§ 2-1 sjette ledd strykes.

6. Høringsuttalelser

Det bes om at alle merknader til høringsnotatet oversendes pr. e-post til postmottak@fad.dep.no  innen 6. mars 2009. Alle høringsuttalelsene vil fortløpende bli lagt ut på departementets hjemmesider. Høringen er sendt ut til et begrenset antall høringsinstanser, men er åpen for alle interesserte.

Med hilsen

Noter:

* Reguleringen av e-handel, herunder e-signaturer, er lik i del II og del III i forskrift av 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser (den klassiske forskriften) og forskrift av 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester) (forsyningsforskriften). Høringsbrevet omtaler derfor kun reglene i den klassiske forskriftens del III. I forslaget til endring av forskriftene inntas det også forslag til ny formulering av tilsvarende bestemmelse i den klassiske forskriften del II og forsyningsforskriften.

** Forskrift av 21. november 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordninger for sertifikatutstedere.

*** D-nummer er et særskilt personnummer for utlendinger med lovlig opphold i Norge som benyttes i forbindelse med skatt og offentlige saker.

**** Se Europakommisjonens liste på http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/2005/all_about/security/esignatures/index_en.htm 

***** Peppol prosjektet er et stort europeisk pilotprosjekt med deltakere fra 8 land, hvor Norge ved Direktoratet for forvaltning og IKT har koordineringsansvaret. Målet med prosjektet er å gjøre det enklere for leverandører å levere tilbud over landegrensene.

****** C-225/98, Kommisjonen mot Frankrike (Nord Pas de Calais).

******* Siste kulepunkt i kapittel 10.1. 

Utvalgte fylkeskommuner:
Østfold
Hordaland
Nord-Trøndelag
Nordland
Finnmark
Vest-Agder
Vestfold
Oppland
Sogn og Fjordane

Utvalgte kommuner:
Oslo
Bergen
Trondheim
Stavanger
Kristiansand
Alta
Aukra
Bokn
Bærum
Kongsberg
Kvam
Ørskog
Gamvik
Nedre Eiker
Nord fron
Hamarøy
Hitra
Elverum
Eid
Tynset
Tjøme

Andre:
Abelia
Arntzen de Besche adv.firma
AS Oslo Sporveier
Avinor
Materialadministrasjonen
BA-HR  adv.firma
BBS AS
Bankenes standardiseringskontor
Bedriftsforbundet
Bergen og Omland Havnevesen
BNL
Buypass
Byggeråd
Commfides Norge AS
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Departementenes servicesenter
Direktoratet for forvaltning og IKT
Ergo Group AS
Energibedriftenes Landsfor.
Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg
Finansnæringens Hovedorg.
FirstVentura AS
Forsvarsbygg
GRIP
Haavind Vislie DA adv.firma
Hjort DA adv.firma
HSH
IKT Norge AS
Innovasjon Norge
Interkommunalt Fellesinnkjøp
Jernbaneverket
Klagenemnda for off. anskaffelser KOFA
Kluge Adv.firma DA
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Konkurransetilsynet
LO
Maskinentreprenørenes Forbund
NHO
NIMA
Norges ingeniørorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Praktiserende Arkitekter NPA ANS
Norges standardiseringsforbund
Norges Taxiforbund
Norsk Havneforbund
Norske Arkitekters Landsforb.
NORVAR
OLF
Organisasjonen for rådgivere
Oslo Sporveier AS
Politiets data- og materielltjeneste
Post- og Teletilsynet
Posten Norge AS
Prosessindustriens landsforening
Rådgivende ingeniørers forening
Registerenhet i Brønnøysund
Regjeringsadvokatembetet
Riksrevisjonen
Schjødt advokatfirma AS
Sentralsykehuset i Rogaland
Helse Stavanger HF
NHO Service
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen
Standard Norge
Statens vegvesen
Statsbygg
Stor Oslo Lokaltrafikk
Stor-Oslo Lokaltrafikk AS
TBL
Tekna
Thommessen Krefting Greve Lund AS Adv.firma
Transportbedriftenes Landsforening TBL
Universitetet i Oslo,
V/Lasse Simonsen
Wiersholm, Mellbye & Bech Adv.firma AS
Yrkesorg. Sentralforbund