1 Innledning
1.1 Våre prioriteringer
Kloden er i endring. Klimagassutslipp, avskoging og overfiske har ført til global oppvarming, redusert biologisk mangfold og fare for sammenbrudd av viktige økosystemer.
Klimaendringer gir klimarisiko. Endret klima påvirker økonomi, levekår og velferd. Økende bevissthet om globale klimaendringer har ført til klimapolitiske tiltak, teknologisk utvikling og endrede preferanser. Siden vi ikke fullt ut kjenner de ulike konsekvensene av klimaendringer, klimapolitikk, klimarelatert teknologisk utvikling og endrede preferanser, står vi overfor klimarisiko. Det er bakteppet for denne ekspertgruppen, som har fått i oppgave å se på klimarisiko for Statens pensjonsfond utland (SPU). Denne rapporten handler om klimarisiko, men klimaspørsmålet er nært knyttet til tap i naturkapital og biologisk mangfold.
Denne risikoen påvirker både økonomi og finansmarkeder. Vårt arbeid bygger videre på Klimarisikoutvalgets utredning, som vurderte klimarisiko for norsk økonomi (NOU 2018: 17). Vi har fokusert på hvordan klimarisiko kan oversettes til finansiell risiko for en investor, og hvordan en investor som SPU bedre kan forstå og håndtere klimarelaterte trusler og muligheter. Vår drøfting tar utgangspunkt i at SPU har en særskilt rolle i norsk økonomisk politikk, og har et oppdrag om å være en ansvarlig investor som skal oppnå høyest mulig finansiell avkastning med akseptabel risiko.
Vi har ønsket å skrive en relevant og tilgjengelig rapport. Det er vår ambisjon at rapportens analyse og budskap bidrar til en informert samfunnsdebatt og bedre klimarisikohåndtering i forvaltningen av SPU. Vi har derfor forsøkt å skrive rapporten i et språk og format som er tilgjengelig for allment interesserte samfunnsborgere. Fondet eies av det norske folk i fellesskap, og forvaltningen av vår felles finansformue er avhengig av oppslutning og legitimitet.
Et økonomifaglig perspektiv gir viktige innsikter. Vi har i rapporten i hovedsak lagt økonomifagets verktøykasse til grunn for vårt arbeid, slik mandatet legger opp til. Dette analytiske rammeverket gir et godt grunnlag for å forstå klimautfordringens betydning for politiske veivalg i forvaltningen av SPU. Et viktig utgangspunkt er at finansmarkedene er preget av sterk konkurranse. De som handler i disse markedene har sterke insentiver til å ta hensyn til all ny informasjon som kan påvirke hvordan ulike verdipapirer prises. Det tilsier at man bør være varsom med å anta at klimarisiko vil gjøre verdipapirer systematisk og varig feilpriset. Samtidig bør vi ikke ta for gitt at markedene automatisk vil håndtere klimarisiko optimalt. For at markedene skal fungere godt, må for eksempel relevant, pålitelig og sammenliknbar informasjon være tilgjengelig. En stor og langsiktig investor er tjent med at det arbeides for velfungerende markeder med gode standarder, bedre kunnskap og mer informasjon.
Men rapporten gir ikke alle svar. Gruppen er seg samtidig bevisst at en økonomifaglig tilnærming har begrensninger og ikke alene kan gi fullgode svar på alle problemstillinger knyttet til håndtering av klimarisiko i forvaltningen av SPU. Klimautfordringen reiser også grunnleggende etiske problemstillinger som har sin plass i samfunnsdebatten og politikkutformingen. Slike perspektiver er også viktige for å sikre legitimitet for SPUs forvaltningsmodell hos det norske folk.
Våre anbefalinger er primært rettet mot Finansdepartementets styring av SPU, og i mindre grad mot Norges Banks operative forvaltning. Dette reflekterer at oppdraget vi fikk ber om en rapport som skal legge grunnlag for vurderinger departementet skal gjøre. Det er også her vi har identifisert størst behov for endringer. I tillegg har vi ønsket å skrive en rapport som står seg over noe tid, og det er da naturlig med fokus på overordnede retningslinjer og forvaltningsmandat som er mindre dynamisk enn den operative forvaltningen.
Vårt mandat omhandler klimarisiko, ikke klimapolitikk. Vi vil gjerne understreke at vårt perspektiv er klimarisiko, som dreier seg om hvordan klimarelaterte forhold påvirker SPU, og ikke klimapolitikk, som dreier seg om hvordan offentlige tiltak påvirker klimaet. Det er imidlertid positive vekselvirkninger mellom klimapolitikk og klimarisikohåndtering: En bedre forståelse av trusler og muligheter knyttet til klimaendringer og klimapolitikk gir bedre grunnlag for gode beslutninger om for eksempel investeringer i både offentlig og privat sektor. Det kan i sin tur gir en raskere og smidigere overgang til et lavutslippssamfunn. I tillegg til at bedre risikoforståelse kan hjelpe klimaet, vil en vellykket klimapolitikk både hjelpe klimaet og redusere klimarisiko. En ambisiøs og effektiv klimapolitikk er ikke bare det eneste virkemiddelet for å dempe faren for katastrofale klimaendringer, men kan også redusere usikkerheten rundt overgang til et lavutslippssamfunn.
Det er fortsatt mye vi ikke vet. Verdens forståelse av klimarisiko øker raskt, men kan fortsatt karakteriseres som å være i støpeskjeen. Vi har derfor valgt et relativt overordnet og prinsipielt perspektiv i vår tilnærming, og lagt vekt på å formidle generelle og allmenngyldige innsikter, prinsipper og anbefalinger. Vi understreker behovet for mer informasjon, bedre rapportering og et sterkere kunnskapsgrunnlag, samt viktigheten av robusthet i møte med risiko vi ikke fullt ut kjenner og forstår. Rapporten prøver ikke å gi detaljerte svar på alle spørsmål, men søker å legge et solid grunnlag for å arbeide videre med klimarisiko for SPU på en mer systematisk måte.
1.2 Om rapporten
I kapitlene 2–5 legger vi et grunnlag for vurderingene. Kapittel 2 omhandler klimarisiko, og vi beskriver klimautfordringen, drøfter hva vi mener med klimarisiko og vurderer økonomiske konsekvenser. De etterfølgende kapitlene ser nærmere på hvordan klimarisiko kan virke gjennom finansmarkedet og oversettes til finansiell risiko for investorer; kapittel 3 ser på hvordan klimarisiko oppstår og kan analyseres på bedriftsnivå, kapittel 4 viser hvordan risikoen fordeles på bedriftenes eiere gjennom finansmarkedet, mens kapittel 5 beskriver hvordan investorer tilnærmer seg ansvarlig forvaltning og klimarisiko.
I kapitlene 6 og 7 omtaler vi SPU mer spesifikt. Kapittel 6 ser på klimarelaterte trusler og muligheter for SPU, med utgangspunkt i hvordan fondet forvaltes i dag. Våre anbefalinger til endringer i forvaltningen av SPU følger i kapittel 7. Figur 1.1 illustrerer oppbyggingen av rapporten og sammenhengene mellom de ulike kapitlene.
Figur 1.1 Oppbygging av rapporten
Rapporten inneholder også vedlegg og leseliste. I litteraturlisten etter kapittel 7 er det referanser til en rekke offentlige utvalg, vitenskapelige artikler og andre relevante analyser for dem som ønsker å grave dypere i utvalgte problemstillinger. Fotnoter brukes for å supplere og forklare teksten, mens en forklaring av viktige ord og uttrykk følger i vedlegg A. Ekspertgruppens mandat er gjengitt i vedlegg B, og en kort biografi om gruppens medlemmer i vedlegg C.
1.3 Om ekspertgruppens arbeid
Vårt arbeid er forankret i oppdraget vi fikk av Finansdepartementet 4. februar 2021. Mandatet er gjengitt i sin helhet i vedlegg B, men kjernen i oppdraget er:
Som grunnlag for de vurderinger Finansdepartementet skal gjøre, skal det utarbeides en rapport som ser på betydningen av finansiell klimarisiko og klimarelaterte investeringsmuligheter for et fond som SPU. Rapporten skal drøfte alternative måter å håndtere dette på i forvaltningen av SPU.
Rapporten skal videre vurdere om ny klimarelatert kunnskap har betydning for sentrale premisser som ligger til grunn for fondets investeringsstrategi og for den operative forvaltningen. Som del av dette bør rapporten belyse hvordan finansmarkedene håndterer finansiell klimarisiko og egenskaper ved slik risiko sammenlignet med annen finansiell risiko, herunder i hvilken grad klimarisiko er priset i finansmarkedene.
Det vil også være hensiktsmessig om rapporten belyser eksempler på hva andre sammenlignbare fond gjør på dette området.
Ekspertgruppen har hatt følgende sammensetning: Martin Skancke (leder), Kristin Halvorsen, Tone Bjørnstad Hanstad og Karin S. Thorburn. Thomas Ekeli har vært gruppens sekretær. En nærmere beskrivelse av deltakernes bakgrunn og kvalifikasjoner er gitt i vedlegg C.
Ekspertgruppen har hatt 12 møter. En rekke personer har bidratt med nyttig kunnskap om viktige problemstillinger for utvalget. Utvalget har møtt Finansdepartementets avdeling for formuesforvaltning, Norges Bank ved NBIM, Etikkrådet og PRI. I forbindelse med offentliggjøring av Ekspertgruppens oppnevnelse ble det samtidig invitert til skriftlige innspill fra interesserte aktører. Vi mottok innspill fra BI, DNB, Framtiden i våre hender, Forum for utvikling og miljø, Natur og Ungdom, Spire og WWF, samt et opprop fra økonomer og eksperter. Det ble i tillegg avholdt et dialogmøte med dem som hadde levert innspill 23. april 2021. De skriftlige innspillene og opptak fra dialogmøtet er tilgjengelige på Finansdepartementets nettside.
Ekspertgruppen ønsker å takke alle som har bidratt til vårt arbeid med sine observasjoner og faglige vurderinger.