3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken og de budsjettpolitiske utfordringene

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis økt bruk av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes over tid. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, både på kort og lang sikt, jf. boks 3.1.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget, ble finanspolitikken lagt om i kraftig ekspansiv retning i 2009. Den aktive finanspolitikken ga rask oppgang i bruken av oljeinntekter, men tall fra statsregnskapet tyder på at avstanden til 4-prosentbanen for bruk av oljeinntekter var klart lavere i 2010 enn anslått i fjor høst. Også for 2011 er det kommet ny informasjon om inntekter og utgifter som gir lavere underskudd enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2011.

Veksten i norsk økonomi ser ut til å bli noe høyere i inneværende år enn anslått i fjor høst, og ledigheten er lavere enn tidligere lagt til grunn. Samtidig peker resultatene i lønnsoppgjøret i retning av at lønnsveksten kan være på vei oppover igjen. Sterkere utvikling i norsk økonomi tilsier at budsjettet for 2011 bør være noe strammere enn det en la opp til i fjor høst. En slik innretting av budsjettpolitikken vil lette presset på pengepolitikken, og bidra til at vi kan unngå en særnorsk renteoppgang som kan føre til stigende kronekurs og dermed svekke det konkurranseutsatte næringslivet.

Hensynet til bærekraften i budsjettpolitikken på lang sikt tilsier også tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter. Befolkningsutviklingen i Norge har de siste tiårene vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en viss nedgang i andelen eldre. Dette er nå i ferd med å snu, og andelen eldre i befolkningen vil etter hvert øke raskt. Selv med en forholdsvis høy oljepris viser langsiktige budsjettframskrivinger at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken. Dagens sparing i Statens pensjonsfond vil dermed komme godt med etter hvert som utgiftene knyttet til en aldrende befolkning slår fullt ut i offentlige budsjetter.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2010

Statsregnskapet for 2010 viser et oljekorrigert underskudd på 104,1 mrd. kroner, nesten 50 mrd. kroner lavere enn anslått høsten 2009 i Nasjonalbudsjettet for 2010. Anslaget for det oljekorrigerte underskuddet i 2010 er blitt nedjustert i flere runder, jf. tabell 3.1.

Ifølge statsregnskapet ble statsbudsjettets utgifter fratrukket inntekter utenom skatter vel 13 mrd. kroner lavere i 2010 enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010, bl.a. som følge av lavere sykefravær og færre asylankomster. Samtidig ble skatte- og avgiftsinntektene i 2010 vel 36 mrd. kroner høyere enn først anslått. Til tross for finanskrisen har disse inntektene dermed holdt seg på et historisk sett høyt nivå målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.1. Utviklingen i samlede skatter og avgifter, særlig etterskuddsskatter fra næringslivet, står i klar kontrast til utviklingen under forrige nedgangskonjunktur, da skatte- og avgiftsinntektene falt kraftig som andel av BNP for Fastlands-Norge. Også under nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-tallet avtok skatte- og avgiftsinntektene som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tallserien for skatter og avgifter i figur 3.1A er justert for virkningene av regelendringer. Endringer i skatteandel må dermed ses i lys av ulik utvikling i ulike skattegrunnlag over konjunktursyklene. Som det framgår av figur 3.1B kan en stor del av svingningene de siste 10 årene føres tilbake til utviklingen i etterskuddsskatter. I tråd med Regjeringens skatteløfte om å videreføre 2004-nivået for skatter og avgifter, er de direkte nettovirkningene av regelendringer i skatte- og avgiftssystemet små de siste årene, målt som endring i påløpt proveny. Det vises til de årlige nasjonalbudsjettene for en nærmere oversikt over gjennomføringen av skatteløftet.

Ny informasjon om den økonomiske utviklingen har også påvirket vurderingen av hvor stor del av skatteinngangen i 2010 som bør regnes som strukturell. Samlet sett er anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. i 2010 satt opp med vel 24 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2010 og med vel 11 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2011. Oppjusteringen må særlig ses i sammenheng med at det i lys av utviklingen de siste årene nå legges til grunn et høyere langsiktig normalnivå for etterskuddsskatter fra næringslivet.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås til 112,4 mrd. kroner. Anslaget er 36,1 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2010 og 12,3 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011. Den anslåtte bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, ligger 6,8 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Budsjettet for 2010 anslås å ha gitt en ekspansiv etterspørselsimpuls tilsvarende 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, mot anslått 0,6 pst. i Nasjonalbudsjettet 2010 og Nasjonalbudsjettet 2011.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 1,3 pst. i 2010. Dette er 0,4 prosentpoeng lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010. Nedjusteringen er dels knyttet til at utgiftene i statsregnskapet for 2010 ble lavere enn lagt til grunn, dels til at prisveksten for statsbudsjettets utgifter ble noe høyere enn anslått.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond ble 262,4 mrd. kroner i 2010. Overskuddet er 90,2 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010 og 34,8 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2011. Det økte overskuddet skyldes både lavere oljekorrigert underskudd og høyere netto kontantstrøm fra oljevirksomheten.

Overføringen fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet vedtas i forbindelse med nysaldert budsjett. Som følge av at det oljekorrigerte underskuddet ble 5,3 mrd. kroner lavere enn anslått i nysaldert budsjett, gjøres statsregnskapet for 2010 opp med et overskudd på 5,3 mrd. kroner, jf. tabell 3.2.

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond utland utgjorde ved utgangen av 2010 om lag 3 081 mrd. kroner, som er knapt 63 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2011 og 257 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Forventet realavkastning i 2011 – beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året – anslås dermed til 123,2 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond, der også kapitalen i Statens pensjonsfond Norge er inkludert, utgjorde knapt 3 216 mrd. kroner ved utgangen av 2010.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2011

Saldert budsjett for 2011 var basert på et uendret strukturelt, oljekorrigert underskudd fra 2010 til 2011, på 128,1 mrd. 2011-kroner. Anslagene innebar en bruk av oljeinntekter som lå knapt 7,4 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge innebar det salderte budsjettet for 2011 en innstramming tilsvarende 0,2 prosentpoeng.

Ny informasjon trekker i retning av en oppjustering av både betalte og strukturelle skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien i 2011. Statsregnskapet for 2010 viser klart høyere skatte- og avgiftsinntekter i fjor enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011, og den informasjonen vi har om den økonomiske utviklingen tilsier at de høye nivåene videreføres inn i 2011. I tillegg har innbetalingene av arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk vist klar vekst hittil i 2011. Sammen med høyere anslått lønnsvekst, samt litt høyere anslag for det underliggende nivået på sysselsettingen, gir dette grunnlag for å sette opp anslaget for strukturelle skatter og avgifter i 2011 med i alt om lag 13 mrd. kroner. Høyere anslått lønnsvekst bidrar også til å trekke opp statsbudsjettets utgifter til lønn og pensjoner, slik at deler av oppjusteringen av skatteinntektene har en motpost på utgiftssiden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringens forslag til bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2011, samt forslag som allerede er fremmet for Stortinget, bidrar samlet sett til å styrke budsjettbalansen med 2,2 mrd. kroner fra saldert budsjett. Den viktigste enkeltposten er utbytter fra selskaper der staten har eierandel, som er satt opp med i alt 6,7 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Statens utbytteinntekter er dermed tilbake på om lag samme nivå som før finanskrisen. Utgifter (medregnet inntekter utenom skatter og utbytter) settes opp med netto 4,5 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett, jf. nærmere omtale i Prop. 120 S (2010 – 2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 anslås til 112,9 mrd. kroner, som er 15,2 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011. Budsjettet anslås å bidra til en innstramming (negativ etterspørselsimpuls) i 2011 på 0,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Med en forventet fondsavkastning i 2011 på 123,2 mrd. kroner vil den anslåtte bruken av oljeinntekter ligge 10,3 mrd. kroner under 4-prosentbanen, jf. figur 3.2A. Flere forhold har bidratt til å bringe bruken av oljeinntekter ned under 4-prosentbanen uten at det har vært gjennomført store innstrammingstiltak, jf. boks 3.2.

Den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter fra 2010 til 2011 anslås til 2,8 pst. Dette tilsvarer 24,5 mrd. kroner og er knapt ½ prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet for de siste 25 årene. Den nominelle veksten er anslått til 6,3 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,3 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. Blant annet er statsbudsjettets utgifter i 2011 korrigert for endringer i inntektssystemet for kommunene, som innebærer lavere kommunale skatteinntekter og tilsvarende økte overføringer over statsbudsjettet til kommunene. Omleggingen fra nettobudsjettering til bruttobudsjettering av Forsvarsbygg, innebærer at både utgiftene og inntektene på Forsvarsdepartementets budsjett øker i 2011. Siden utgiftsøkningen ikke gir uttrykk for en endring av aktivitetsnivået, korrigeres det for denne omleggingen ved beregning av den underliggende utgiftsveksten. Disse forholdene ble også ivaretatt i beregningene til Nasjonalbudsjettet 2011.

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 313,0 mrd. kroner for 2011. Markedsverdien av den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 3 492 mrd. kroner ved utgangen av 2011, hvorav om lag 3 350 mrd. kroner er i utenlandsdelen.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i markedsverdien av Statens pensjonsfond utland gjennom 2011. Ved utgangen av april utgjorde fondskapitalen om lag 3 077 mrd. kroner. Anslaget for nettoavsetningene i fondet i 2011 er oppjustert med drøyt 42 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2011. Oppjusteringen skyldes både høyere netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og lavere uttak fra fondet som følge av lavere oljekorrigert underskudd, jf. tabell 3.4. En sterkere krone har hittil i år redusert markedsverdien av fondet målt i norske kroner, men reduserer ikke den internasjonale kjøpekraften av fondet. Med 4 pst. realavkastning ut året, målt i utenlandsk valuta, kan den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2011 nå anslås til 3 350 mrd. kroner. Dette er knapt 10 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011.

Statens utgifter til alderspensjoner i folketrygden kommer først til syne på budsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Statens forpliktelser til framtidige utbetalinger knyttet til allerede opptjente rettigheter til alderspensjon i folketrygden er imidlertid betydelige, og de øker raskt. Basert på nytt pensjonssystem kan nåverdien av allerede opptjente alderspensjonsrettigheter i folketrygden anslås til vel 5 140 mrd. kroner ved utgangen av 2011. De opparbeidede rettighetene til alderspensjoner er således langt større enn kapitalen i Statens pensjonsfond.

3.1.4 Nærmere om strukturelt, oljekorrigert underskudd

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i finanspolitikken. Det reflekterer at overskuddet ikke bare påvirkes av endringer i innretningen av budsjettet, men også av svingninger i inntektene fra petroleumsvirksomheten, endringer i konjunktursituasjonen samt enkelte andre forhold. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken og bruken av oljeinntekter er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten. I tillegg er det nødvendig å korrigere bl.a. for konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter og i ledighetstrygden.

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet en indikator for strukturelt, oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet for å vurdere innretningen av budsjettpolitikken. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet spilt en viktig rolle i det finanspolitiske rammeverket, som et mål på den underliggende bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Ved å styre etter dette målet for bruk av oljeinntekter sikter en mot at den faktiske overføringen fra fondet skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland over tid Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, står indikatorer for strukturelt budsjettoverskudd sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

For å komme fra det oljekorrigerte til det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet gjøres følgende korreksjoner:

• Det korrigeres for at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier og for at utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. Den positive korreksjonen i 2010, jf. tabell 3.5, må ses i sammenheng med at gevinster i finansnæringen bidro til å trekke etterskuddsskattene opp.

• Det korrigeres for forskjellen mellom faktiske nivåer og anslåtte normalnivåer på overføringene fra Norges Bank og på statens renteinntekter og renteutgifter. Størrelsen på korreksjonen trekkes opp av at det som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital fra og med 2002 og i en periode framover ikke blir overført midler fra banken til statsbudsjettet. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og varige endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Siden en da også må lage anslag for den framtidige utviklingen i skatter, avgifter og andre økonomiske størrelser, vil slike analyser alltid være usikre. Resultatene vil som regel påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen lenge etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger. Finansdepartementets beregninger av strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse er nærmere dokumentert i et arbeidsnotat som kan lastes ned fra departementets hjemmeside (www.regjeringen.no/fin).

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. I tillegg inngår skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen. Fellesskatt til skattefordelingsfondet inngikk fram til det ble avviklet i 1997. For de ulike skatte- og avgiftsartene dekker beregningene perioden 1960 – 2020. For framskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige framskrivinger, jf. boks 3.3. De ulike skatte- og avgiftsartene kan deles inn i følgende hovedgrupper:

• Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt på personer.

• Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre upersonlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet, kildeskatt og arveavgift.

• Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. I tillegg inngår investeringsavgiften fram til den ble fjernet i 2002.

Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter er vist i figur 3.3A – 3.3C. For årene fram til og med 2010 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2010-kroner.

På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til arbeidsledighetstrygd. Korreksjonen tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere. Utviklingen i antall dagpengemottakere og beregnet trend er vist i figur 3.3D.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet er vist i figur 3.4A, mens de beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.4B. Med unntak av årene 1986 – 1988, 2001 og 2007, som alle var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer, har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig faktisk underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor, men med store svingninger gjennom perioden. Som det framgår av figuren ble bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, trappet raskt opp rundt midten av 1970-tallet. Siden midten av 1970-tallet har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et gjennomsnittlig nivå på rundt 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

¹ Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter. Ved omregningen tillegges delvis mottakere en vekt på 0,75.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001, og opptrappingen var særlig kraftig i 2009. Beregningene av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet indikerer at den underliggende bruken av oljeinntekter har økt med drøyt 80 mrd. 2011-kroner fra 2001 til 2011, til knapt 113 mrd. kroner. For perioden 1972 til 2011 sett under ett har drøyt 40 pst. av de samlede oljeinntektene blitt brukt over statsbudsjettet, mens resten er anvendt til å betale ned statsgjeld eller øke statens fordringer, fra 1996 i form av oppbyggingen av Statens pensjonsfond utland (tidligere Statens petroleumsfond).

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet.

For de nærmeste årene framover anslås den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene som følge av vekst i skattegrunnlagene til om lag 15 mrd. kroner per år, målt i faste utgiftskroner. I Statsbudsjettet for 2011 (Gul bok) ble bindingene i folketrygden alene anslått å øke utgiftene med i underkant av 9 mrd. kroner som gjennomsnitt per år i perioden fram til og med 2014. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt de nærmeste årene, noe som må ses i sammenheng med at andelen eldre i befolkningen nå øker raskt, jf. figur 3.5A. I tillegg vil en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker på offentlige velferdsordninger over tid kreve økte bevilgninger til bl.a. helse og omsorg.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Gjenopphentingen i aksjemarkedet etter finanskrisen bidro til en særlig sterk vekst i fondskapitalen i 2009 og 2010. I årene framover vil veksten i fondskapitalen trolig avta vesentlig, jf. tabell 3.6, både som følge av lavere petroleumsproduksjon og en antatt lavere oljepris. En slik utvikling vil gi mindre rom for økt bruk av oljeinntekter.

Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge har bruken av petroleumsinntekter økt fra 1,8 pst. da handlingsregelen ble innført i 2001 til 5,5 pst. i 2011, dvs. med i gjennomsnitt knapt 0,4 prosentpoeng per år, jf. figur 3.5B. Basert på anslag for utviklingen i fondskapitalen i årene framover ligger det an til at bruken av oljeinntekter kan øke med i underkant av 2½ prosentpoeng, til en topp tilsvarende 7¾ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien rundt 2025, dvs. med under 0,2 prosentpoeng per år. Samtidig vil de aldersrelaterte utgiftene etter hvert øke kraftig. Fra 2011 til 2025 anslås utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden å øke med 3,2 prosentpoeng, fra 10,0 til 13,2 pst. av fastlands-BNP. Dette innebærer at den årlige veksten i utgiftene til alders- og uførepensjon blir langt kraftigere enn i perioden 2001–2011 og at økningen framover er klart større enn det anslåtte rommet for årlig økt bruk av petroleumsinntekter fram mot 2025.

Gjennom de siste tiårene har en gunstig befolkningsutvikling, økt kvinnelig yrkesdeltaking og økt bruk av petroleumsinntekter gjort det mulig å utvide omfanget av velferdsordninger uten tilsvarende økning i skatte- og avgiftsnivået. Den gunstige utviklingen vil imidlertid ikke fortsette i årene framover. Aldringen av befolkningen er i ferd med å skyte fart. Dette vil gi økte utgifter til pensjoner og etter hvert også til helse- og omsorgstjenester. Samtidig er kvinners yrkesaktivitet nå nær nivået for menn. Som følge av disse utviklingstrekkene viser langsiktige budsjettframskrivinger et gradvis økende inndekningsbehov i offentlige finanser etter 2020, jf. avsnitt 3.2.3. Dersom vi de nærmeste årene framover klarer å holde bruken av oljeinntekter klart under 4-prosentbanen, vil det lette de tilpasningene som etter hvert må gjøres i budsjettpolitikken.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

I en rekke industriland har offentlige finanser blitt vesentlig svekket som følge av finanskrisen og den internasjonale konjunkturnedgangen, og statsgjelden øker kraftig. Bare for å stabilisere offentlig sektors gjeld som andel av BNP, kreves ifølge OECD budsjettinnstramminger på over 5 pst. av BNP for OECD-området sett under ett. En reversering av offentlig gjeld tilbake til nivåene fra før finanskrisen vil kreve ytterligere innstramminger. IMF har beregnet at industrilandene som gruppe må stramme inn sine budsjetter tilsvarende i gjennomsnitt knapt 8 pst. av BNP innen 2020, dersom bruttogjelden som andel av BNP skal komme under 60 pst. innen 2030. Tar man også hensyn til nødvendige tiltak for å møte utgiftsveksten knyttet til aldringen av befolkningen, anslår IMF at innstrammingsbehovet tilsvarer nærmere 12 pst. av BNP. Svekkelsen i de offentlige finansene innebærer at mange land nå er sårbare for nye konjunkturtilbakeslag.

De offentlige finansene i Norge er solide, jf. omtalen av utviklingen i offentlige finanser de siste årene i avsnitt 3.2.2. Også hos oss vil imidlertid aldringen av befolkningen gradvis øke presset på offentlige budsjetter i årene framover, jf. omtalen av langsiktige utfordringene for offentlige finanser i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Petroleumsinntektene har siden midten av 1990-tallet bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning i Norge. I samme periode har landene i euroområdet og industrilandene som gruppe gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter og betydelig nettogjeld for offentlig forvaltning.

Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og benyttes bl.a. til å sammenlikne tall for offentlig sektor mellom land. Målt som andel av BNP gikk nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning ned fra 2008 til 2009, både i euroområdet og i Norge, jf. figur 3.6A. Denne utviklingen må ses i sammenheng med lavere skatteinntekter som følge av konjunkturnedgangen, samt omfattende finanspolitiske tiltak for å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. For Norge hadde også nedgangen i oljeprisen fra det høye nivået i 2008 betydning. Etter små endringer fra 2009 til 2010 antas netto finansinvesteringene å øke igjen fra 2010 til 2011, både i OECD-området, i euroområdet og i Norge.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning nå til om lag 325 mrd. kroner i 2011, tilsvarende 12 pst. av BNP. Selv om nivået er høyere enn i 2009 og 2010, er det fortsatt klart lavere enn i perioden 2006 – 2008. Overskuddene i offentlig forvaltning kan i hovedsak knyttes til utviklingen i statsforvaltningen, jf. tabell 3.7.

Sterk vekst i driftsutgifter og bruttorealinvesteringer har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -24,3 mrd. kroner i 2010 og -23,4 mrd. kroner i 2011.

Utviklingen i nettofordringene for offentlig forvaltning vil, i tillegg til utviklingen i nettofinansinvesteringer, også avhenge av endringer i markedsverdien på fordringer og gjeld. Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland har offentlig forvaltnings nettofordringer økt kraftig de siste årene, med unntak av i 2008 da fallet i finansmarkedene reduserte markedsverdien av fordringene. Ved utgangen av 2010 anslås markedsverdien av offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, til om lag 3 950 mrd. kroner. Dette tilsvarer 158 pst. av BNP. Blant OECD-landene er det bare i Finland, Sverige, Luxemburg og Norge at offentlig sektor har positive nettofordringer.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Målt som andel av fastlands-BNP anslås de offentlige utgiftene i Norge å holde seg om lag uendret i 2010 og 2011, etter en oppgang fra 2008 til 2009. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien er nivået på de offentlige utgiftene i 2011 noe høyere enn gjennomsnittet for de siste 25 årene, men lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2003, jf. figur 3.6C. Som for øvrige industriland og landene i euroområdet må økningen ses i sammenheng med konjunkturutviklingen og de finanspolitiske tiltakene for å dempe effektene av den internasjonale finanskrisen.

De offentlige utgiftene framstår som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land, når våre utgifter måles som andel av fastlands-BNP. For Norge gir petroleumsinntektene et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Dagens høye petroleumsinntekter er basert på uttapping av en ikke-fornybar ressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. På den annen side vil offentlige utgifter som andel av BNP for Fastland-Norge overvurdere finansieringsbyrden, både fordi en da ikke regner med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og fordi en ser bort fra at ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi.

Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler også ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet er det stor forskjell fra land til land når det gjelder det offentliges ansvar for alderspensjoner. I tillegg er det ulik praksis mellom land for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

De siste tiårene har en gunstig befolkningsutvikling og økt yrkesdeltaking, i første rekke blant kvinner, styrket arbeidstilbudet. Dette har gitt grunnlag for å finansiere en betydelig utvidelse av velferdsordningene uten en tilsvarende økning i skattenivået. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet til et nivå tilsvarende om lag 5½ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2011.

I Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå anslås det at reduksjonen i den demografiske forsørgelsesbyrden gjennom de siste tiårene nå avløses av en vedvarende økning i andelen eldre i befolkningen. Målt i prosent av antall personer i yrkesaktiv alder, anslås andelen eldre (67 år og over) å øke fra i overkant av 20 pst. i dag til i overkant av 25 pst. i 2020 og til om lag 40 pst. i 2060, jf. figur 3.7A. Økningen i andelen eldre skyldes først og fremst økt forventet levealder. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel i Norge økt med om lag 7 år. I middelalternativet er det lagt til grunn at forventet levealder for nyfødte vil øke med ytterligere om lag 8 år fram til 2060.

Figur 3.7B viser hvordan offentlige velferdsordninger i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Med utgangspunkt i dagens arbeidsmarkedstilknytning for ulike demografiske grupper vil aldringen av befolkningen medføre en reduksjon i samlet arbeidsinnsats per innbygger framover, selv om en forutsetter at reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid gjennom de siste 40 årene stopper opp. Aldringen av befolkningen innebærer at det er nødvendig med en markert økning i arbeidsinnsatsen innenfor helse- og omsorgstjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Langsiktige budsjettframskrivinger indikerer at offentlige utgifter etter hvert vil vokse langt sterkere enn verdiskapingen, selv med den vedtatte pensjonsreformen og uten ytterligere vekst i standarder og dekningsgrader i offentlige velferdsordninger. De langsiktige framskrivingene tar utgangspunkt i at budsjettpolitikken følger handlingsregelen. Det innebærer at Statens pensjonsfond utland vil gi et varig bidrag til finansieringen av offentlige velferdsordninger, slik at petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til nytte. Sparingen som følger av handlingsregelen er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig for å sikre balanse i offentlige finanser på lang sikt, gitt de anslagene for den økonomiske utviklingen som legges til grunn. Som følge av økonomisk vekst vil også den relative betydningen av finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland avta over tid. Målt som andel av fastlands-BNP anslås dette finansieringsbidraget å øke fra 6 pst. i 2011 til 7¾ pst. i 2025, for deretter å avta til om lag 5 pst. i 2060, jf. figur 3.7C.

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble det udekkede finansieringsbehovet knyttet til en videreføring av dagens velferdsordninger i 2060 anslått til 7¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Finansieringsbehovet ble målt i forhold til nasjonalbudsjettets anslag for skatte- og avgiftsnivået i 2010. Siden da er anslaget for underliggende skatte- og avgiftsinntekter i 2010 og 2011 oppjustert tilsvarende ¾ pst. av fastlands-BNP. Dette trekker isolert sett i retning av en tilsvarende reduksjon i det udekkede finansieringsbehovet. Ny informasjon siden Nasjonalbudsjettet 2011 gir ikke grunnlag for noen vesentlig justering av anslagene for finansieringsbidraget fra Pensjonsfondet eller utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen på lang sikt. Samlet sett trekker ny informasjon i retning av en nedjustering av inndekningsbehovet i 2060 fra 7¼ til 6½ pst. regnet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dersom bruken av oljeinntekter blir liggende lavere enn 4-prosentbanen i noen år framover, vil det i noen grad lette de langsiktige finansieringsutfordringene.

Også i andre europeiske land vil aldringen av befolkningen bidra til å trekke opp offentlige utgifter målt som andel av BNP i tiårene framover. Økningen i offentlige utgifter ligger likevel an til å bli kraftigere i Norge enn i de fleste andre land. I en analyse fra EU-kommisjonen fra 2009 anslås utgiftene til alders- og uførepensjoner for EU15 å øke med om lag 2½ prosentpoeng fram mot 2060, regnet som andel av verdiskapingen. Utgifter til helse og omsorg anslås å øke om lag tilsvarende. Dette er under halvparten av Finansdepartementets anslag for veksten i disse utgiftskomponentene i Norge. Forskjellene skyldes i noen grad ulike metodevalg og forutsetninger i framskrivingene. En videre utbygging av offentlige velferdsordninger vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer på lang sikt, både i Norge og i EU-landene.

Selv om petroleumsinntektene gir et viktig bidrag til finansieringen av velferdsordningene, er det utviklingen i fastlandsøkonomien som over tid betyr klart mest både for verdiskaping og offentlige finanser. I figur 3.8 er petroleumsformuen sammenliknet med andre deler av vår nasjonalformue; realkapital, finanskapital og verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen. Beregningene er basert på de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene til Nasjonalbudsjettet 2011. Figuren viser at verdien av vår felles arbeidsinnsats utgjør den klart største delen av nasjonalformuen, om lag 84 pst., mens petroleums- og finansformuen til sammen utgjør i overkant av 7 pst. Dette understreker at høy yrkesdeltaking og produktivitet er avgjørende for samlet verdiskaping og levestandard.

Vår felles arbeidsinnsats er også helt avgjørende for å sikre bærekraften i de offentlige velferdsordningene. Sammenliknet med andre OECD-land har Norge høy yrkesdeltakelse, særlig blant kvinner og eldre. Samtidig trekker en relativt høy deltidsandel blant disse gruppene gjennomsnittlig arbeidstid ned. Relativt kraftig velstandsvekst og et høyt inntektsnivå kan også ha bidratt til at gjennomsnittlig arbeidstid er lavere i Norge enn i andre industrialiserte land.

Dersom arbeidsinnsatsen per innbygger øker, vil også skatteinntektene gå opp. Samtidig kan utgiftene til stønader reduseres, dersom antall personer som står utenfor arbeidsstyrken reduseres. I denne sammenheng er pensjonsreformen svært viktig, fordi den både bidrar til lavere utgiftsvekst og gir insentiver til økt arbeidsinnsats. Beregninger i Nasjonalbudsjettet 2011 viser at en økning i arbeidsinnsatsen på 10 pst. langt på vei vil være tilstrekkelig til å møte det udekkede finansieringsbehovet i offentlige budsjetter i Norge i 2060. På den annen side ble det i Nasjonalbudsjettet 2011 også vist at en slik bedring vil bli motvirket dersom den langsiktige tendensen i retning av fallende gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter. For eksempel vil en reduksjon i arbeidstid fram mot 2060 på 0,4 pst. per år, dvs. på linje med gjennomsnittet for perioden 1990 – 2009, nær doble finansieringsbehovet sammenliknet med en utvikling uten endringer i arbeidstiden. Det samme gjelder dersom man fortsetter å bygge ut offentlige tjenester utover videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Dersom f.eks. timeverksveksten i den fellesfinansierte pleie- og omsorgssektoren blir ett prosentpoeng høyere enn det som følger av uendret dekningsgrad og ressursbruk per bruker, vil finansieringsbehovet i 2060 øke med nærmere 8 prosentpoeng sammenliknet med referanseforløpet. En slik økning i ressursinnsatsen per tjenestemottaker er noe lavere enn det vi har sett de siste tiårene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Det har vært en forholdsvis sterk vekst i kommunesektorens inntekter de siste årene, jf. figur 3.9A. Fra 2005 til 2011 anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,7 pst., tilsvarende i overkant av 48 mrd. 2011-kroner for seksårsperioden sett under ett. Til sammenlikning anslås gjennomsnittlig årlig realinntektsvekst i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

¹ Aktivitetsveksten i 2010 er justert for at fylkeskommunene overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg.

² Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Boks 3.4 Kommunesektorens inntekter

Virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må foreta nødvendige prioriteringer mellom de ulike oppgavene og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver som kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2011 anslås nå til vel 350 mrd. kroner. Statlige bevilgninger til kommunene knyttet til arbeidet med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere er da holdt utenom. Det er betydelige endringer i sammensetningen av kommunesektorens inntekter fra 2010 til 2011, jf. figur 3.9. For å redusere betydningen av de store forskjellene i skattegrunnlaget mellom kommunene ble andelen av kommunenes inntekter fra skatt redusert fra 45 til 40 pst., mens rammetilskuddet ble økt tilsvarende. I tillegg ble barnehagetilskuddet innlemmet i rammetilskuddet fra og med 2011. Andelen øremerkede tilskudd anslås redusert fra et beløp tilsvarende i underkant av 12 pst. til knappe 5 pst. av inntektene, og andelen frie inntekter (skatt og rammetilskudd) anslås nå til om lag 76 pst. Videre anslås kommunesektorens gebyrinntekter til drøyt 13 pst. av inntektene i 2011, mens andre inntekter, inkludert tilskudd fra staten under momskompensasjonsordningen, anslås til om lag 6 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Tjenesteproduksjonen i kommunesektoren har økt markert gjennom de siste årene, jf. figur 3.9B, både som følge av forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og utvidelser av kommunesektorens oppgaver. De siste 5 årene har aktiviteten i kommunesektoren økt med 3,5 pst. i gjennomsnitt per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. i perioden fra 1990 til 2005. Sysselsettingen i kommunesektoren økte med nesten 72 000 personer eller knapt 48 000 årsverk fra 2005 til 2010. Fra 2009 til 2010 økte sysselsettingen med om lag 13 000 personer, tilsvarende 2,5 pst.

Kommunesektorens investeringer har også økt betydelig de siste årene. I 2010 økte investeringene i kommuneforvaltningen med 13 pst. reelt. Disse tallene er påvirket av at fylkeskommunene som del av forvaltningsreformen i 2010 overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg fra staten. Dersom en justerer for dette, var investeringsnivået om lag uendret fra 2009 til 2010.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter og konsum vært forholdsvis stabile over tid, men med en viss oppgang de siste årene. Kommunesektorens inntekter tilsvarte i fjor 18 pst. av fastlands-BNP, mot vel 16 pst i 2005. Sysselsettingen i sektoren utgjorde vel 15 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i antall sysselsatte personer er kommunesektorens andel noe høyere, 20 pst. Dette skyldes en forholdsvis stor andel deltidsansatte i sektoren.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) betrakter netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Ifølge TBU bør netto driftsresultat over tid være på om lag 3 pst. av kommunesektorens driftsinntekter for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

I 2009 var netto driftsresultatet i kommunesektoren 3,0 pst., mens foreløpige tall tyder på at netto driftsresultatet i 2010 ble 3,2 pst., jf. figur 3.11A. Netto driftsresultatet ble i fjor særlig høyt i fylkeskommunene, noe som må ses i sammenheng med at fylkene fikk ansvar for en større del av det offentlige vegnettet. Dersom de økte rammeoverføringene til finansiering av veginvesteringer holdes utenom, kan netto driftsresultatet for kommunesektoren samlet sett anslås til 2¾ pst. i 2010. For årene 2006 til 2010 har netto driftresultatet i sektoren i gjennomsnitt vært om lag 3 pst.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene anslås ut fra foreløpige kommuneregnskapstall til om lag -24 mrd. kroner i 2010, tilsvarende et underskudd på i underkant av 7 pst. av kommunesektorens inntekter, jf. figur 3.11B. Dette er det samme som i 2009, men lavere enn underskuddet i 2008 på nærmere 9 pst. av inntektene. De betydelige underskuddene de siste årene må ses i sammenheng med et høyt nivå på realinvesteringene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet.

Flere år med negative nettofinansinvesteringer har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren økte til i overkant av 40 pst. av inntektene i 2010. Imidlertid er ikke alle kommunenes lån belastende for kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter vil finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på lån til skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Revidert statistikk for offentlig sektors fordringer og gjeld fra Statstisk sentralbyrå viser lavere nettogjeld i kommunesektoren enn tidligere. Basert på statistikken er gjelden som andel av inntekten nedjustert med om lag 7 prosentpoeng i 2009 til 36 pst. Tallene viser imidlertid fortsatt en kraftig gjeldsvekst de siste årene.

Utviklingen i kommuneøkonomien gjenspeiles også i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), som viser antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler. Antall kommuner i registeret avtok fra en topp på 118 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til 42 i andre halvår 2007, jf. figur 3.11C. Antall registrerte kommuner har siden holdt seg på et forholdsvis lavt nivå. Ved inngangen til mai i år var det registrert 50 kommuner i ROBEK. Det er for tiden ingen fylkeskommuner i registeret.

3.3.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2011

Kommuneopplegget for 2011 innebar en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,7 pst., regnet fra anslått inntektsnivå for 2010 i Revidert nasjonalbudsjett 2010. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med rundt 2,75 mrd. kroner. Vekstanslagene i Nasjonalbudsjettet 2011 var dermed høyere enn varslet i Kommuneproposisjonen 2011, jf. tabell 3.8. Målt ut fra anslag på regnskap for 2010 i Nasjonalbudsjettet 2011, der det ble tatt hensyn til oppjustering av skatteanslagene for 2010, ble veksten i samlede inntekter anslått til 5,1 mrd. kroner i 2011, mens de frie inntektene ble anslått å øke med 1,9 mrd. kroner.

Foreløpige regnskapstall viser at skatteinntektene til kommunesektoren i 2010 samlet sett ble om lag som lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011. I forbindelse med nysaldert budsjett for 2010 ble kommunesektorens frie inntekter i 2010 økt med 1 mrd. kroner i form av økte rammeoverføringer. I tillegg ble det i januar 2011 vedtatt endringer i ordningen for investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, slik at anslaget for tilskuddet i 2011 ble oppjustert med 310 mill. kroner. Øremerkede tilskudd i 2010 blenoe lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011.

Anslaget for den kommunale deflatoren i 2011 er oppjustert fra 2,8 pst. i Nasjonalbudsjettet 2011 til 3,4 pst. Oppjusteringen skyldes at lønnsveksten ventes å bli klart høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Deler av denne kostnadsveksten motsvares av høyere skatter. Imidlertid tyder resultatene fra forhandlingene i kommuneoppgjøret så langt på at lønnsveksten i kommunesektoren kan bli høyere enn den generelle lønnsveksten i økonomien. Dette innebærer isolert sett at kostnadene øker mer enn skatteinntektene.

Samlet sett er både realinntektsnivået og real-inntekstveksten i 2011 noe nedjustert sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2011. Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke med om lag 4,5 mrd. 2011-kroner fra 2010 til 2011, eller 1,4 pst. Dette er 0,1 prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 0,6 mrd. 2011-kroner, tilsvarende en realvekst på 0,2 pst.

3.4 Endringer i skatte- og avgiftsopplegget

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2011 foreslås følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene som har provenyvirkninger for 2011:

• I likhet med annen innenriks sjøfart blir off-shorefartøy fritatt fra CO₂-avgift for bruk av naturgass og LPG. Dette ble allerede varslet da det ble innvilget dispensasjon for avgiftsplikten for offshorefartøyene i januar 2011. Forslaget gir et provenytap på om lag 6 mill. kroner påløpt og bokført i 2011.

• Definisjonen av hybridbiler i engangsavgiften endres slik at også de nye variantene av hybridbiler blir omfattet av definisjonen. Forslaget gir et provenytap på om lag 2 mill. kroner påløpt og 1 mill. kroner bokført i 2011.

• Økt bevilgning til audiovisuelle produksjoner foreslås finansiert med et vederlag fra TV2. Dette øker sektoravgifter under Kulturdepartementet med 10 mill. kroner i 2011.

• For å finansiere en tilleggsbevilgning til Finanstilsynet er det foreslått å øke sektoravgifter under Finansdepartementet med 3,7 mill. kroner i 2011.

De foreslåtte endringene i skatte- og avgiftsopplegget innebærer en samlet provenyøkning på 5,7 mill. kroner påløpt og 6,7 mill. kroner bokført i 2011 sammenliknet med saldert budsjett for 2011.

Regjeringen foreslår også enkelte andre endringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Måten skattelisten offentliggjøres på blir endret. Skattelisten skal bare være tilgjengelig på skatteetatens hjemmesider på Internett fram til neste års liste blir lagt ut. Den som vil søke i listen, må logge seg på med MinID. Pressen skal fortsatt få en elektronisk kopi av skattelisten, og kan bruke opplysningene til journalistiske formål. For å få slik kopi må det enkelte presseorgan inngå avtale med skatteetaten om ikke å publisere hele eller deler av skattelisten for personlige skatteytere på Internett.

• Skattytere som flytter til andre stater i EØS, i forbindelse med fusjon, fisjon eller ren selskapsutflytting, kan utsette inntektsføring av gevinst- og tapskonto samt negativ saldo på samme måte som skattytere som blir i Norge.

• Det innføres et toårskrav ved realisasjon av andel i deltakerlignet selskap under den såkalte 90-prosentregelen i fritaksmetoden.

• Det innføres en hjemmel for informasjonsutveksling mellom Norges forskningsråd og Skatteetaten i Skattefunn-ordningen og sanksjoner ved brudd på vilkår for godkjent Skattefunn-prosjekt.

• FIFU- prinsippet (først inn, først ut) blir lovfestet i relasjon til gavetransaksjoner.

• Rekkefølgen for fradrag (kredit) for skatt betalt i utlandet blir presisert.

• Det gjennomføres mindre justeringer i pensjonsskattereglene.

• Arveavgiftsloven endres slik at gjeldene regler for ektefelleuskifte får tilsvarende anvendelse på samboeruskifte. I tillegg endres loven slik at utdelinger fra uskiftebo til felles livsarvinger skal regnes å komme fra begge ektefellene eller samboerne, og dermed gir rett til to fribeløp.

• Praksisen for tidfesting ved årsskiftehandler med VPS-registrerte aksjer blir endret.

• Forslag om presiseringer og opprettelser i lovtekst.

For forslagene som berører bevilgningene og sektoravgiftene på Kulturdepartementets og Finansdepartements områder, vises til Prop. 120 S (2010 – 2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011. De øvrige forslagene blir omtalt nærmere i Prop. 116 LS (2010 – 2011) Endringar i skatte- og avgiftsreglane mv.

3.5 Pengepolitikken og finansiell stabilitet

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Pengepolitikken skal også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.5.

For å dempe virkningen av den internasjonale finanskrisen på norsk økonomi reduserte Norges Bank styringsrenten fra 5,75 pst. i oktober 2008 til 1,25 pst. i juni 2009, jf. figur 2.3B. Dette er det laveste nivået styringsrenten noensinne har ligget på. I lys av at det igjen var utsikter til oppgang i økonomien og økt inflasjon, satte Norges Bank fra oktober 2009 til mai 2010 styringsrenten opp med 0,75 prosentpoeng, til 2 pst. Strategien til hovedstyret, som ble lagt fram i forbindelse med publiseringen av Pengepolitisk rapport 1/11 i mars i år, er at ”… styringsrenten bør ligge mellom 1¾ og 2¾ prosent fram til neste rapport legges fram 22. juni 2011 med mindre norsk økonomi blir utsatt for nye store forstyrrelser”. Norges Banks rentebane fra den samme pengepolitiske rapporten antyder at styringsrenten vil bli satt opp til 2,5 pst. som gjennomsnitt for 4. kvartal 2011 og 3,9 pst. som gjennomsnitt for 4. kvartal 2012. På rentemøtet den 12. mai i år ble renten økt videre til 2,25 pst. I pressemeldingen etter møtet skrev Norges Bank at den lave prisveksten og den sterke krona isolert sett taler for å holde renten lav. Samtidig påpekte banken at "Det er utsikter til at både kapasitetsutnyttingen og prisstigningen vil tilta i løpet av det neste året. Hensynet til å stabilisere aktiviteten og inflasjonen et stykke fram i tid, taler for at renten bør settes opp”.

Pengemarkedsrentene følger styringsrenten med en margin. Så langt i år har tremåneders pengemarkedsrente økt noe, fra vel 2½ pst. rundt nyttår, til nesten 2¾ pst. i begynnelsen av mai. Forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente og markedets forventninger til styringsrenten er nå på i underkant av ½ prosentpoeng i Norge. Denne differansen er noe høyere enn i mange andre land. Ifølge Norges Bank kan dette ha sammenheng med at forhold knyttet til fastsettingen av NIBOR kan påvirke påslaget i pengemarkedsrentene. Dette var en viktig grunn til Norges Banks henvendelse til finansnæringen i fjor om å forbedre og gjøre regelverket for fastsettelsen av NIBOR mer transparent. For å fremme større aktivitet i interbankmarkedene og dempe etterspørselen etter sentralbanklikviditet vedtok hovedstyret i Norges Bank i desember i fjor også en endring i forskriften om bankers adgang til lån og innskudd i Norges Bank. Endringen åpner for et nytt likviditetsstyringssystem der bare en viss kvote av bankenes innskudd forrentes til styringsrenten, mens innskudd utover dette forrentes til en lavere rente. Dette systemet vil bli innført 3. oktober i år.

Fra historisk sett svært lave nivåer i fjor høst, tok rentene på statspapirer med lang løpetid seg opp fram til midten av april. På sitt høyeste var renten på norsk ti års statsobligasjon på nesten 4 pst. Oppgangen kan ha sammenheng med økt forventet styringsrente, men kan også være et uttrykk for at markedsaktørenes forventninger til inflasjon og vekst framover har økt. Oppgangen kan imidlertid også delvis gjenspeile at rentene i fjor høst var lavere enn normalt som følge av at norske statsobligasjoner ble ansett som attraktive og trygge i en tid med stor usikkerhet i internasjonale finansmarkeder. De siste ukene har renten på norsk ti års statsobligasjon gått noe ned igjen, til om lag 3½ pst. Utviklingen i finansmarkedene internasjonalt er nærmere omtalt i kapittel 2 i denne meldingen.

Den norske krona har styrket seg gjennom de siste 10 årene, og målt ved konkurransekursindeksen er krona nå 5¼ pst. sterkere enn gjennomsnittet for perioden 2001 – 2010, som er den perioden gjeldende retningslinjer for penge- og finanspolitikken har vært i kraft. Kronen har styrket seg med nærmere 1 pst. i år, og kursen er om lag 1¾ pst. sterkere enn gjennomsnittlig nivå i fjor, jf. figur 3.12. Rentenivået er høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Selv om renteforventningene ute har økt litt det siste halve året, vil behovet for betydelig finanspolitisk konsolidering i mange land kunne innebære at det vil ta tid før rentene kommer opp på et normalnivå, jf. nærmere omtale i kapittel 2. En vesentlig raskere innstramming i pengepolitikken i Norge enn i andre land vil øke risikoen for at krona styrker seg ytterligere. Finanspolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å stabilisere norsk økonomi framover, slik at faren for en særnorsk renteoppgang kan reduseres. Ved revisjonen av budsjettet for 2011 har Regjeringen lagt vekt på at stram finanspolitikk vil lette presset på pengepolitikken og på de konkurranseutsatte delene av norsk økonomi.

Kilde: Reuters Ecowin.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i begynnelsen av mai. Dette innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 3,0 pst. i år og 3,8 pst. neste år. Tilsvarende er det lagt til grunn at kronekursen vil utvikle seg i tråd med prisingen i valutamarkedet i begynnelsen av mai. Målt ved konkurransekursindeksen innebærer dette en styrking på 1,3 pst. i 2011 og en svekkelse på 1,0 pst. i 2012. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Situasjonen i finansmarkedene har bedret seg betraktelig gjennom de to siste årene. Norske finansinstitusjoner har gjennomgående kommet seg bedre gjennom finanskrisen enn tilsvarende institusjoner i mange andre land. Risikopremiene i det norske penge- og kredittmarkedet er om lag tilbake på nivåene vi så før finanskrisen, og tilgangen på kreditt for banker, husholdninger og foretak er så godt som normalisert. Soliditeten i de norske finansinstitusjonene styrket seg ytterligere i 2010, og norske banker skaffet seg mer robust finansiering i fjor. Likevel utgjør den kortsiktige markedsfinansieringen fremdeles en forholdsvis stor del av bankenes finansiering. Mange husholdninger har nå en høy gjeldsbelastning og er sårbare for et høyere rentenivå. Det er viktig at norske husholdninger tar inn over seg de signaler Norges Bank gir om at renten vil bli satt opp, og ikke legger dagens lave rente til grunn når de vurderer lån til kjøp av hus eller gjennomfører andre typer investeringer. Når det gjelder de ikke-finansielle foretakene, ser inntjeningen ut til å være på vei opp, og utsiktene for norsk økonomi tyder på at etterspørselen etter varer og tjenester vil holde seg oppe framover.

Finansmarkedene internasjonalt preges fortsatt av den anstrengte situasjonen for statsfinansene i flere land. Ifølge IMF og OECD er innstrammingsbehovene betydelige både i USA, Japan og flere europeiske land. Foreløpig er det imidlertid bare for enkelte land i Europa at bekymringer knyttet til statsgjelden har gitt seg påtagelige utslag i prisingen i finansmarkedene. Dersom slik usikkerhet skulle spre seg til flere land, kan det gi problemer for banksektoren i Europa, økte påslag i penge- og kredittmarkedene og vanskeligere tilgang på finansiering for husholdninger og foretak. Situasjonen i internasjonale finansmarkeder er nærmere omtalt i kapittel 2.

Regjeringens vurderinger av utsiktene for den finansielle stabiliteten er nærmere omtalt i Finansmarknadsmeldinga 2010, som ble lagt fram 14. april i år.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Verdiskaping og velferd avhenger av hvor godt vi klarer å nyttiggjøre oss arbeidskraften – vår viktigste ressurs. Høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og bidrar til offentlige inntekter. Den gradvise aldringen av befolkningen innebærer at bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinjen. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, slik at flest mulig kan delta i arbeidslivet. For Regjeringen er også et inkluderende arbeidsliv, der alle kan delta, et viktig mål. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet, og arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Samtidig vil offentlige finanser styrkes, dersom stønadsmottakere utenfor arbeidsstyrken kan bringes over i sysselsetting. Velferdsordningene må innrettes slik at det lønner seg å arbeide, samtidig som de skal sikre en rimelig levestandard for dem som ikke kan forsørge seg selv. Dette er viktige premisser bl.a. for utformingen av ny uførepensjon, som Regjeringen har planlagt å legge fram om kort tid. Det samme gjelder for sysselsettingsstrategien for personer under 30 år med nedsatt funksjonsevne, som vil bli lagt fram til høsten.

Som i de øvrige skandinaviske land er den samlede yrkesaktiviteten høy i Norge sammenliknet med OECD-gjennomsnittet, og arbeidsledigheten er lav. Motstykket til dette er at andelen av befolkningen som er utenfor arbeidsstyrken er liten. Fordelingen av personer utenfor arbeidsstyrken etter hovedaktivitet har endret seg betydelig over tid, jf. boks 3.6.

Målt i antall arbeidede timer er yrkesaktiviteten ikke høyere i Norge enn i mange andre OECD-land. Det må bl.a. ses i sammenheng med at deltidsandelen, særlig blant kvinner, er høy. Mens vel 20 pst. av de sysselsatte i Norge arbeidet mindre enn 30 timer i uka i 2009, var den tilsvarende andelen i OECD-området samlet om lag 16 pst. Et relativt høyt sykefravær i Norge sammenliknet med i mange andre land, bidrar også til å redusere antall arbeidede timer.

I 2010 mottok så mange som om lag hver femte person i alderen 18 – 66 år en helserelatert trygdeordning eller AFP. Til sammenlikning mottok hver åttende person i denne aldersgruppen tilsvarende ytelser på midten av 1990-tallet. Den samlede uføretilbøyeligheten har imidlertid holdt seg relativt stabil de siste årene, jf. figur 3.14A, selv om det har vært store forskjeller i ulike aldersgrupper. I årene framover vil sammensetningen av arbeidsstyrken endres ved at det blir flere eldre arbeidstakere som tradisjonelt har hatt høy uføresannsynlighet. Det trekker isolert sett i retning av at antallet mottakere av trygdeytelser vil fortsette å øke. I tillegg har det de senere årene vært sterk vekst i andelen unge som får innvilget varig uførepensjon. Dette bidrar til å redusere den samlede tilgangen på arbeidskraft i svært mange år, noe som understreker betydningen av å lykkes med arbeidslinjen. Det er svært alvorlig når unge ikke får fotfeste i arbeidsmarkedet.

Langvarig sykefravær er gjerne inngangsporten til varig uførepensjon, og det er særlig viktig å sette inn tiltak i en tidlig fase. I den nåværende IA-avtalen er tidlig innsats, bl.a. i form av krav til arbeidsgiver og NAV og plikter for den sykemeldte, vektlagt sterkere enn i den foregående avtalen. Dette er fulgt opp av Regjeringen i en nylig framlagt lovproposisjon. Sykefraværet avtok med vel 9 pst. fra 2009 til 2010, etter en oppgang på om lag 7 pst. året før, jf. figur 3.14B. Noe av svingningene de siste to årene kan tilskrives svineinfluensaen høsten/vinteren 2009. Nedgangen i sykefraværet bremset opp mot slutten av fjoråret, og det er i denne meldingen lagt til grunn at det trygdefinansierte fraværet vil holde seg om lag uendret fra 2010 til 2011.

Arbeidsmarkedstiltakene omfatter både tiltak rettet mot ledige med behov for arbeidsrettet bistand og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Det økonomiske tilbakeslaget i etterkant av finanskrisen førte til en viss økning i arbeidsledigheten i 2009 og 2010. Høy ledighet har en tendens til å bite seg fast. Regjeringen har lagt vekt på å føre en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å motvirke dette. Antall tiltaksplasser rettet mot ledige ble økt markert i disse årene, jf. figur 3.14C. I 2010 ble det til sammen gjennomført 76 800 tiltaksplasser, hvorav 18 500 ble rettet mot ledige, mens nivået i 2008 var 11 000 plasser for ledige. Samtidig ble permitteringsregelverket utvidet på flere områder i 2009. Tiltakene er godt i tråd med anbefalinger fra OECD, som har lagt vekt på betydningen av å føre en aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å unngå at arbeidsledige skyves ut av arbeidsmarkedet på varig basis. Samtidig understreker OECD at slike midlertidige tiltak må bygges ned igjen når arbeidsmarkedet snur.

I saldert budsjett for 2011 ble det lagt opp til å gjennomføre 71 200 plasser som gjennomsnitt for inneværende år, fordelt med 19 300 plasser rettet mot ledige og 51 900 plasser rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Situasjonen i arbeidsmarkedet har bedret seg klart de siste månedene, og utsiktene framover synes lysere enn det som ble anslått i nasjonalbudsjettet i fjor høst. Arbeidsledigheten har avtatt, og oppgangen i tallet på ledige stillinger tyder på økt etterspørsel etter arbeidskraft. Andre kortidsindikatorer peker også i retning av sterkere aktivitet i økonomien. På denne bakgrunn er anslaget for sysselsettingsveksten i 2011 oppjustert, og arbeidsledigheten anslås nå til 3¼ pst. som gjennomsnitt for 2011, eller 0,4 prosentpoeng lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011, jf. kap. 2. Dette tilsier at behovet for arbeidsmarkedstiltak til ledige er litt lavere enn tidligere lagt til grunn. Regjeringen foreslår derfor å redusere tiltaksnivået for arbeidsledige med 2 100 plasser i andre halvår i år, slik at det på årsbasis legges opp til å gjennomføre 18 250 plasser i gjennomsnitt for denne gruppen i 2011.

Boks 3.6 Personer utenfor arbeidsstyrken

Yrkesdeltakingen er høy i Norge sammenliknet med i andre land. Forskjellen er særlig stor for kvinner og for arbeidstakere i alderen 55 – 64 år. Mens yrkesfrekvensen for norske kvinner i 2009 var 76,5 pst., var den bare vel 61 pst. for OECD-området i alt. Tilsvarende var nivåene for eldre arbeidstakere hhv. 69,5 pst. og knappe 58 pst.

Speilbildet av den høye yrkesdeltakelsen er at Norge er blant de landene i OECD-området som har lavest andel personer i yrkesaktiv alder utenfor arbeidsstyrken når alle grupper ses samlet. Som det går fram av figur 3.13A gjelder det imidlertid ikke for menn i alderen 25 – 54.

Yrkesaktiviteten har økt betydelig etter hvert som kvinner har kommet inn i det formelle arbeidslivet. Motstykket er at andelen hjemmearbeidende har avtatt klart. I 2010 var det om lag 700 000 personer eller om lag 22 pst. i alderen 15 – 64 år som sto utenfor arbeidsstyrken.

Figur 3.13B viser hvordan disse fordeler seg etter hovedaktivitet ifølge AKU og hvordan sammensetningen har endret seg over de siste 20 årene. Det mest iøyenfallende er reduksjonen i andelen hjemmearbeidende og økningen i andelen førtids- og uførepensjonister. Denne utviklingen er godt i samsvar med den økte kvinnelige yrkesdeltakingen, samt innføring og utvidelser av AFP. Andelen alderspensjonister og personer under utdanning har holdt seg relativt stabil over perioden. I 2010 var vel 11 pst. av befolkningen i aldersgruppen 20 – 66 år uføre eller førtidspensjonerte ifølge AKU, en oppgang på i underkant av 4 prosentpoeng fra 1990. I tillegg kommer en økning i andelen delvis førtidspensjonister og uføre. Tall fra NAV for antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser viser også en betydelig økning over den samme perioden. I 2010 utgjorde antall uførepensjonister om lag 9,5 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder. I tillegg utgjorde andelen som mottok arbeidsavklaringspenger om lag 5,5 pst.

Det er først og fremst de over 55 år som svarer at de er tidligpensjonist eller ufør i AKU. I 2010 utgjorde slike personer mer enn 80 pst. av de som var utenfor arbeidsstyrken i denne aldersgruppen. Men også blant 25 – 54 åringer svarte om lag halvparten av de utenfor arbeidsstyrken at de var på slike ordninger. Det tilsvarer om lag 7 pst. av alle i denne aldersgruppen, og bidrar til å forklare at yrkesfrekvensen for denne aldersgruppen ikke er spesielt høy i internasjonal målestokk. Ungdom utenfor arbeidsstyrken er som ventet i hovedsak under utdanning.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen legger vekt å hindre utstøting fra arbeidslivet og fremme integrering. I NAV-reformen står arbeidsevnevurderinger og deltakelse framfor passivitet, sentralt. Ved utgangen av april i år var det registrert 218 000 personer med nedsatt arbeidsevne. En stor del av denne gruppen er personer som har behov for helsemessig rehabilitering før de eventuelt vurderes for deltakelse på arbeidsrettede tiltak. Regjeringen legger vekt på å holde et høyt tiltaksomfang for særlig utsatte grupper og foreslår på denne bakgrunn en bevilgning som gir rom for å øke tiltaksomfanget for personer med nedsatt arbeidsevne med 2 600 plasser i annet halvår 2011. Til sammen gir den foreslåtte bevilgningen rom for å gjennomføre 71 450 plasser som gjennomsnitt for 2011. Det er viktig at langtidsledigheten ikke biter seg fast og at utsatte grupper i utkanten av arbeidsmarkedet mobiliseres. Langtidsledige, ungdom, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne, vil derfor være prioriterte grupper innenfor det foreslåtte tiltaksnivået.

Det inntektspolitiske samarbeidet er et sentralt element i den økonomiske politikken i Norge. Regelmessige møter mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet i Kontaktutvalget er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legges det videre til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Dette er nødvendig for å sikre disse næringene tilstrekkelig lønnsomhet til at vi skal kunne opprettholde balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, etter hvert som oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. På denne bakgrunn er det lang tradisjon for at konkurranseutsatt sektor forhandler først, og at resultatene derfra er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

TBU har foreløpig anslått veksten i gjennomsnittlig årslønn til 3¾ pst. i 2010, ned fra 4,2 pst. i 2009. Anslaget for 2010 er oppjustert med ½ prosentpoeng siden Nasjonalbudsjettet 2011. Samlet overheng inn i 2011 for ansatte i virksomheter i privat sektor som er medlemmer av arbeidsgiverorganisasjoner og for ansatte i offentlig forvaltning anslås av TBU til 1,9 pst. Dette er om lag ¾ prosentpoeng høyere enn overhenget inn i 2010.

¹ Mottakere av arbeidsavklaringspenger før 2010 er summen av mottakere av tidsbegrenset uførestønad, rehabiliterings- og attføringspenger.

² Anslag for 2010.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Årets inntektsoppgjør er et mellomoppgjør, og det er så langt oppnådd enighet sentralt i de fleste store forhandlingsområdene. LO og NHO kom den 31. mars til enighet om tarifftillegg innenfor en ramme for årslønnsvekst på 3,6 – 3,7 pst. Etter dette har også andre oppgjør i privat sektor mellom NHO, HSH og Spekter på arbeidsgiversiden og LO og YS på arbeidstakersiden kommet til enighet innenfor om lag samme ramme for årslønnsvekst. I det statlige og kommunale tariffområdet (KS) ble partene i slutten av april enige om tillegg innenfor rammer for årslønnsveksten på henholdsvis 3,9 og 4¼ pst. Det er foreløpig brudd i forhandlingene mellom Oslo kommune og arbeidstakerorganisasjonene.

Det sentrale inntektsoppgjøret omfatter ikke alle. De siste årene har funksjonærer i industrien gjennomgående hatt en høyere lønnsvekst enn arbeidere, slik at gjennomsnittlig vekst i industrien generelt har vært høyere enn for arbeidere alene. I NHO-bedriftene i industrien utfører funksjonærer om lag 40 pst. av årsverkene.

Norge har et høyt kostnadsnivå sammenliknet med våre handelspartnere. Ifølge TBU var lønnsnivået i industrien i 2010 51 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere i EU, regnet i felles valuta. I lys av det kraftige økonomiske tilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen er det grunn til å forvente at lønnsveksten hos våre handelspartnere vil bli lav i flere år framover. I denne situasjonen er det svært viktig at partene støtter opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen, der resultatet i konkurranseutsatte virksomheter skal være retningsgivende for forhandlingene i privat sektor ellers i økonomien og i offentlig sektor.

Det legges i denne meldingen til grunn en gjennomsnittlig årslønnsvekst for alle sektorer på 3,9 pst. i 2011. Dette er nærmere ¾ prosentpoeng høyere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2011. Anslaget innebærer fortsatt høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere.

3.7 Klimapolitikken

3.7.1 Innledning

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå rundt 50 pst. over førindustrielt nivå. Økningen kan i hovedsak tilskrives økonomisk aktivitet i industrilandene. Sterk økonomisk vekst i framvoksende økonomier og utviklingsland gjør at utslippene fra disse landene nå står for om lag 60 pst. av de samlede globale utslippene. Beregninger fra OECD viser at de årlige utslippene av klimagasser i verden kan øke med 70 pst. fram mot 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Nesten hele denne økningen antas å komme i framvoksende økonomier og utviklingsland, og deres andel av utslippene er anslått å øke til 75 pst. i 2050.

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette bekreftet FNs medlemsland i Cancún-avtalen fra desember 2010 å ha som mål å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til 2 °C i forhold til førindustrielt nivå. Ifølge FNs klimapanel krever dette at verdens samlede utslipp ligger 50 – 85 pst. lavere i 2050 enn i 2000. For å nå de langsiktige målene er det nødvendig med tidlig innsats. FNs klimapanel har anslått at industrilandene fram til 2020 må redusere sine samlede utslipp med mellom 25 og 40 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990, mens utslippsveksten i utviklingslandene må begrenses.

En utslippsreduksjon av et tilstrekkelig omfang vil i praksis bare være mulig gjennom en ambisiøs og bred internasjonal avtale. For å sikre at kostnadene ved utslippsreduserende tiltak blir så lave som mulig, og at reduksjonene blir store nok til å nå togradersmålet, må en avtale omfatte de fleste land og sektorer.

Utslippene av klimagasser i forhold til BNP reduseres normalt etter hvert som tjenesteytende næringers andel av økonomien øker. Dessuten utnyttes vanligvis energiressurser mer effektivt i rike enn i fattige land. Det er store forskjeller i landenes utslippsintensitet, jf. figur 3.15, som viser utslipp av CO₂ per enhet BNP i utvalgte land. I USA og Australia er utslippsintensiteten fortsatt mye høyere enn i de fleste andre vestlige land. Framvoksende økonomier og utviklingsland har også gjennomgående relativt høye utslippsintensiteter. Kina er et eksempel på dette, med en stor industrisektor og relativt inneffektiv bruk av energi som for en stor del stammer fra kullkraftverk. Utslippsintensiteten i Kina har imidlertid falt kraftig de siste 20 årene. Norge har en lav utslippsintensitet sammenliknet med andre industriland, bl.a. som følge av stor tilgang på fornybar energi. Sverige har ifølge anslag fra Det internasjonale energibyrået (IEA) den laveste utslippsintensiteten i verden.

Kilde: Det internasjonale energibyrået.

Forskjeller i befolkningsutvikling og økonomisk vekst per innbygger bidrar til å forklare noe av forskjellen i utslippsutvikling mellom land. Befolkningsvekst fører til økte utslipp gjennom stigende produksjon og forbruk. I Kina og andre framvoksende økonomier der den økonomiske veksten er høy, øker også utslippene sterkt. Land med raskt økende befolkning, som Australia og USA, har også hatt betydelig oppgang i sine utslipp. Norge har hatt en relativt høy befolkningsvekst og høyere økonomisk vekst enn de fleste andre industriland. Fra 1990 til 2008 økte utslippene i Norge med til sammen 8 pst., mens utslippene i EU ble redusert med vel 11 pst. Denne forskjellen kan i hovedsak tilskrives at både befolkningen og den økonomiske aktiviteten har økt klart raskere i Norge enn i EU. I internasjonal sammenheng har Norge og de andre nordiske landene en effektiv virkemiddelbruk. Dette har bidratt til å begrense økningen i klimagassutslippene og til å redusere utslippsintensiteten. Dersom alle klimagasser inkluderes, falt utslippsintensiteten i Norge med nesten 40 pst. fra 1990 til 2008. Dette er mer enn i de fleste andre industriland.

3.7.2 Internasjonalt arbeid

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale med bindende forpliktelser.

Det er en stor utfordring å oppnå internasjonal enighet om en tilstrekkelig ambisiøs avtale til å kunne oppfylle togradersmålet. En slik avtale må både legge til rette for at de globale utslippene kan reduseres til lavest mulig kostnad og gi en rimelig fordeling av disse kostnadene mellom land. Siden mange utviklingsland og framvoksende økonomier ventes å få sterk vekst i BNP og energiforbruk i lang tid framover, er det avgjørende at også disse landene begrenser sine voksende utslipp. Framvoksende økonomier og utviklingsland er imidlertid skeptiske til å forplikte seg til å redusere sine utslipp uten at det finansieres av industrilandene. Hittil har utslippsreduksjoner i utviklingslandene knyttet til internasjonal kvotehandel skjedd gjennom enkeltprosjekter under den grønne utviklingsmekanismen (CDM).

Et globalt marked for handel med kvoter (utslippsrettigheter) vil bidra til at det dannes en internasjonal pris på utslipp av klimagasser. Dette vil oppmuntre produsenter og forbrukere verden over til å redusere uslippene på en kostnadseffektiv måte, noe som sikrer at utslippskuttene blir størst mulig for en gitt ressursinnsats. Det er foreslått mange prinsipper for utforming av et globalt kvotesystem. Avhengig av tildelingen av kvoter kan et slikt system gi utviklingsland og framvoksende økonomier mulighet til å øke sine utslipp i noen år framover, samtidig som de kan få inntekter ved salg av kvoter. Det er avgjørende at den samlede mengden kvoter er lavere enn utslippene uten utslippsbegrensninger. Et slikt globalt system vil kunne innebære at industrilandene bidrar til å finansiere tiltak i utviklingslandene ved å kjøpe utslippsrettigheter fra disse landene.

Cancún-avtalen

På FNs klimatoppmøte i Mexico i desember 2010 ble det langsiktige målet om å begrense den globale oppvarmingen til under to grader bekreftet. I tillegg ble landenes utslippsmål og tiltaksplaner fra København-avtalen anerkjent i vedtaket. Dette er viktige resultater, da København-avtalen ikke hadde den samme juridiske forankringen som Cancún-avtalen har.

Cancún-avtalen mangler tallfestede mål for reduksjoner i globale utslipp, men fastslår at industrilandene skal ta på seg forpliktelser om utslippsreduksjoner, og at utviklingsland skal gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Alle industrilandene har levert målsetninger. De fleste av disse er betingete mål som avhenger av ambisjonsnivået til andre land. I tillegg har mange av utviklingslandene meldt inn sektormål, intensitetsmål eller klimatiltak. De innmeldte målene og tiltakene fra både industri- og utviklingsland er forankret i Cancún-avtalen. Analyser viser imidlertid at summen av målene og tiltakene vil ligge et godt stykke unna det som kreves for å bringe utslippene ned på en bane som er forenlig med togradersmålet.

Et viktig resultat fra forhandlingene i Cancún er at det ble vedtatt en mekanisme for å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Denne mekanismen gir retningslinjer for hvordan utslipp og opptak av CO₂ skal måles og rapporteres, og for hvordan landene kan sikre biologisk mangfold og urfolks rettigheter.

Dersom fattige land skal kunne oppnå økonomisk vekst og samtidig begrense klimagassutslippene sine, må industrilandene bidra med penger til klimatiltak i disse landene. Det politiske gjennombruddet om klimafinansiering som ble oppnådd i København, ble omtalt i Cancún-avtalen. Ifølge forståelsen i København-avtalen skal indu-strilandene bidra med opp mot 30 mrd. USD samlet i perioden 2010–2012 (omtrent 60 mrd. kroner i årlig gjennomsnitt over tre år), hovedsakelig i form av offentlige midler. Det norske tilsagnet er på 1 mrd. USD, og skal gå til å finansiere tiltak for å begrense avskoging i utviklingsland.

I tillegg ble landene enige om en langsiktig finansieringsforpliktelse med en målsetting om et samlet bidrag fra industrilandene på 100 mrd. USD per år (om lag 600 mrd. kroner) innen 2020. Midlene skal komme fra private, offentlige og internasjonale kilder. Forpliktelsen er betinget av at utviklingslandene gjennomfører vesentlige utslippsreduserende tiltak, samt at det er mulig å kontrollere gjennomføringen av tiltakene. Høynivågruppen for klimafinansiering – som ble ledet av Etiopias statsminister Meles Zenawi og statsminister Jens Stoltenberg – overleverte sin rapport til FNs generalsekretær i oktober 2010. Rapporten ga viktige innspill til drøftingene om finansiering av klimatiltak i utviklingsland.

Felles for både den kortsiktige og den langsiktige finansieringsforpliktelsen er at pengene skal kunne finansiere både klimatilpasning og utslippsreduserende tiltak, inkludert teknologioverføring, kapasitetsbygging og tiltak rettet mot avskoging. I Cancún ble det vedtatt å opprette et grønt fond for klimatiltak i utviklingsland. Det arbeides for at vesentlige deler av den langsiktige finansieringen blir kanalisert via dette fondet. I den forbindelse ble det også opprettet en overgangskomité som skal utarbeide nærmere detaljer for operasjonalisering av det grønne klimafondet. Komiteen vil bestå av 25 medlemmer fra utviklingsland og 15 fra industriland. Norge er representert i ledelsen av denne komiteen.

Det ble også tatt beslutninger på flere andre viktige områder under Cancún-forhandlingene og avtalen gir et godt grunnlag for å arbeide videre mot en bindende internasjonal klimaavtale. Neste toppmøte finner sted i Durban i Sør-Afrika i desember 2011.

3.7.3 Nasjonale mål og virkemidler

Klimagasser har de samme virkningene på klimaet uavhengig av hvor utslippene skjer. Industrilandene har et ansvar for å bidra til utslippsreduksjoner, både fordi det er industrilandene som hittil har bidratt mest til økningen i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren og fordi industrilandene har best økonomiske forutsetninger.

Regjeringen og flertallet på Stortinget ble i klimaforliket enige om at klimapolitikken må innrettes slik at den gir betydelige utslippsreduksjoner både i Norge og utlandet.

Norges tildelte kvotemengde under Kyotoprotokollen er 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter regnet som årlig gjennomsnitt for Kyoto-perioden 2008 – 2012. I tillegg kommer 1,5 mill. tonn kvoter årlig knyttet til tilvekst av skog. Regjeringen har som mål at Norge skal overoppfylle sin Kyoto-forpliktelse med 10 pst. Utover dette har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke de kvotene som Norge i henhold til regelverket under Kyoto-protokollen tildeles for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter tilsvarende årlige utslipp fra testanlegget på Mongstad i den perioden testanlegget er i virksomhet, eventuelt fram til anlegget er knyttet til fullskala transport- og lagerløsning. Også utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly dekkes ved kvotekjøp.

Behovet for kjøp av klimagasskvoter ble i Nasjonalbudsjettet 2011 anslått til 15 – 20 mill. tonn CO₂ for perioden 2008 – 2012. Per 1. mai 2011 har Finansdepartementet inngått avtaler om kvotekjøp som forventes å gi rundt 17 mill. kvoter samlet for perioden 2008 – 2012. Forventede leveranser ligger dermed innenfor intervallet for forventet kjøpsbehov. Nye anslag for kjøpsbehov og forventede leveranser vil bli gitt i statsbudsjettet for 2012.

Fram til 2020 skal Norge ta ansvar for å redusere utslippene tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. Det ble i klimaforliket, jf. Innst. S nr. 145 (2007 – 2008), lagt til grunn at det er realistisk å ha et mål om at innenlandske utslipp skal reduseres med 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (tilsvarende om lag 2/3 av den samlede målsettingen) sammenliknet med anslåtte utslipp i 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007, når opptak av CO₂ i norsk skog er medregnet. I sin politiske plattform og i innspill til København-avtalen har Regjeringen sagt at Norges klimamål kan skjerpes tilsvarende kutt i utslippene på 40 pst. innenfor en ambisiøs avtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser i tråd med togradersmålet.

Regjeringen har erklært at Norge skal være karbonnøytralt innen 2050. Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal dette skje senest i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands tilsvarende resterende innenlandske utslipp av klimagasser.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og systemet for handel med omsettelige utslippskvoter, som er en integrert del av EUs kvotesystem. Disse virkemidlene setter en pris på CO₂-utslipp. Over tid vil prissignaler gjennom avgifter og kvoter bidra til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Riktig utformede avgifts- og kvotesystemer gir insentiver til at utslippene reduseres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I 2009 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser ilagt kvoteplikt eller avgifter. I tillegg til kvoter og avgifter brukes en rekke andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, frivillige avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak.

Den samlede kvotemengden Norge har fastsatt for 5-årsperioden 2008 – 2012 tilsvarer rundt 75 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Av disse vil i overkant av 39 mill. tonn bli tildelt vederlagsfritt til norske virksomheter. I tillegg er det avsatt en kvotereserve på 4,2 mill. tonn til høyeffektive kraftvarmeverk. Kvoter som ikke tildeles vederlagsfritt, totalt 31,8 mill. kvoter, skal selges i det europeiske markedet. I tillegg kommer eventuelle ubenyttede kvoter fra kvotereserven. I 2009 ble det solgt 12,7 mill. tonn og i 2010 6,3 mill. tonn. I 2011 skal det selges kvoter tilsvarende 6,3 mill. tonn i perioden 3. mai til 11. november.

Utvikling av rimelig, klimavennlig teknologi er en nødvendig forutsetning for å nå ambisiøse globale klimamål. Norge har valgt å satse betydelige ressurser på utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO₂. FNs klimapanel, IEA og OECD anser slik teknologi som nødvendig for å kunne nå ambisiøse internasjonale klimamål.

I forbindelse med Norges siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen i 2009 ble det på usikkert grunnlag anslått at gjennomførte tiltak siden 1990 ville bidra til å redusere utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11 – 14 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 13 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

3.8 Norsk bistand til Island og den senere tids utvikling i Icesave-saken

Norge gikk høsten 2008 sammen med Danmark, Finland og Sverige om å tilby Island langsiktige lån på til sammen 1,8 mrd. euro knyttet til landets stabiliseringsprogram med IMF. Det norske lånetilsagnet er på 480 mill. euro og organisert som et lån fra Norges Bank til den islandske sentralbanken, med garanti fra den norske staten. Det er redegjort for grunnlaget for det norske lånetilsagnet i St.prp. nr. 47 (2008 – 2009) Om fullmakt til å stille statsgaranti for lån fra Norges Bank til Seðlabanki Islands. Ytterligere informasjon om Regjeringens håndtering av støtten til Island er gitt i finansminister Johnsens skriftlige uttalelse til finanskomiteen i forbindelse med Dokument 8:46 S (2009 – 2010) om bistand til Island uavhengig av Icesave-avtalens skjebne.

I Finansmarknadsmeldinga 2010, som ble lagt fram 15. april, informerte Finansdepartementet om status for de nordiske lånene til Island og framdriften for Islands stabiliseringsprogram med IMF, herunder spørsmålet om den islandske statens forpliktelser knyttet til garantier for innskudd fra britiske og nederlandske innskytere i den fallerte islandske banken Landsbanki (Icesave), jf. Meld. St. 21 (2010 – 2011) kapittel 10.8. Som beskrevet i innledningen til meldingen omhandler den i hovedsak forhold i 2010, men på enkelte punkter er framstillingen oppdatert med informasjon fra de første månedene i 2011.

Som beskrevet i Finansmarknadsmeldinga 2010 forhandlet islandske myndigheter fram en ny Icesave-avtale med Nederland og Storbritannia høsten 2010. Et bredt flertall i Alltinget sluttet seg til avtalen 16. februar 2011, men presidenten valgte likevel å legge avtalen fram for folkeavstemning. I folkeavstemningen 9. april ble denne nye Icesave-avtalen avvist. Arbeidet med teksten til Finansmarknadsmeldinga ble avsluttet før folkeavstemningen hadde funnet sted. På denne bakgrunn vil departementet nedenfor gi en nærmere redegjørelse for, og vurdering av hva utfallet av folkeavstemningen kan bety for Islands stabiliseringsprogram, de nordiske lånene og den norske bistanden til Island.

Deltakelsen i folkeavstemningen 9. april var på 75 pst., og 60 pst. av velgerne stemte for å avvise den reviderte Icesave-avtalen. Dette er andre gang en framforhandlet avtale med Storbritannia og Nederland om løsning av Icesave-saken, som Alltinget har sluttet seg til, avvises i folkeavstemning. Observatører har pekt på at motivasjonen for å stemme nei for mange var et ønske om å få en rettslig prøving av Islands forpliktelser. Den islandske statsministeren har uttalt at utfallet av folkeavstemningen betyr at det islandske folk ikke vil akseptere krav om å dekke kostnader knyttet til innskuddsgarantier før den rettslige forpliktelsen til å gjøre det er klar og utvetydig. Islandske myndigheter har etter folkeavstemningen understreket at Island vil honorere sine internasjonale forpliktelser.

EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har i åpningsbrev datert 26. mai 2010 åpnet traktatbruddsak mot Island. ESA anfører at Island hadde brutt sin plikt etter innskuddsgarantidirektivet til minst å sikre dekning av tap på inntil 20 000 euro for innskytere i Icesave i Nederland og Storbritannia. ESA anførte også at islandske myndigheter hadde forskjellsbehandlet innskytere i Landsbankis filialer i Island og innskytere i Landsbankis filialer i Nederland og Storbritannia (Icesave) i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av nasjonalitet i EØS-avtalen. ESA opplyste videre at de var kjent med at Island forhandlet med Nederland og Storbritannia om en Icesave-avtale, og antok at det ikke ville være nødvendig for ESA å følge opp spørsmålet om traktatbrudd dersom det ble oppnådd enighet mellom landene.

Etter folkeavstemningen har ESA igjen tatt opp saken. I en pressemelding opplyste ESA 11. april at de forventet et snarlig svar på sitt åpningsbrev. Islandske myndigheter besvarte åpningsbrevet 2. mai 2011. Islandske myndigheter bestrider i svaret at Island har brutt EØS-forpliktelser. De opplyser også at de forventer at islandske domstoler i løpet av tre til fem måneder vil ha tatt stilling til krav fra innskuddsgarantiordningene i Nederland og Storbritannia om fortrinnsrett i avviklingen av Landsbanki, og at boet etter Landsbanki forbereder salg av aktiva og snart vil offentliggjøre anslag for eiendeler og dekningsgrad samt starte utbetaling til kreditorene.

Om ESA, etter å ha vurdert de islandske argumentene, fastholder at Island har brutt EØS-forpliktelser, vil ESA komme med sine endelige konklusjoner i en såkalt grunngitt uttalelse. Om Island ikke innen en frist på normalt to måneder aksepterer å etterleve konklusjonene i ESAs grunngitte uttalelse, kan ESA bringe saken inn for EFTA-domstolen for avgjørelse. I så fall vil EFTA-domstolen ta endelig stilling til om Island har brutt EØS-reglene om innskuddsgaranti eller ikke. Behandlingen av en sak i EFTA-domstolen tar normalt om lag ett år.

I tillegg til spørsmålet om Island har brutt EØS-reglene ved ikke å dekke utlendingers innskudd opp til 20 000 euro, er det også tvist om behandlingen av innskytere som ikke omfattes av innskytergarantiordninger, dvs. finansinstitusjoner og offentlig forvaltning samt fysiske og juridiske personer omfattet av innskuddsgarantien, men med innskudd over 20 000 euro.

Det er også reist spørsmål ved om det er adgang til å prioritere innskytere foran andre kreditorer i bankene. Da bankene kollapset i oktober 2008, vedtok islandske myndigheter en kriselov som bl.a. ga innskudd i bank prioritet foran andre fordringer. ESA kom i desember 2010, etter behandling av klager, til at det ikke hadde skjedd noen forskjellsbehandling mellom utenlandske og innenlandske obligasjonseiere eller andre långivere til de islandske bankene, og at reglene i kriseloven som gir innskytere prioritet foran øvrige kreditorer ikke er i strid med EØS-reglene. Spørsmålet om kriselovens gyldighet på dette punktet er også reist for islandske domstoler. Det foreligger to kjennelser som bekrefter at innskyterne har prioritet foran andre kreditorer. Sakene er anket til islandsk høyesterett, som ventelig vil avgjøre sakene i løpet av kort tid.

Bostyret for Landsbanki har nylig anslått at boet vil kunne dekke over 90 pst. av de totale innskuddene i Landsbanki. I dette inngår både innskudd på om lag 4 mrd. euro som omfattes av minimumsgarantien på 20 000 euro, og dermed omfattes av den forkastede Icesave-avtalen, og øvrige innskudd, som også summerer seg til om lag 4 mrd. euro. Innskytere i de øvrige bankene har allerede fått utbetalt sine innskudd.

Dersom bestemmelsene i kriseloven som gir innskudd forrang skulle kjennes ugyldig, ville boets evne til å dekke innskuddskrav bli sterkt redusert. Størrelsen på de finansielle forpliktelsene den islandske staten da må bære, om den skal dekke opp for underdekningen i den islandske innskytergarantiordingen, ville i så fall øke betydelig.

Som redegjort for i Finansmarknadsmeldinga 2010, har tiltakene i Islands stabiliseringsprogram begynt å gi resultater. Den økonomiske utviklingen har snudd, og IMF venter en vekst i BNP på 2½ pst. i år, drevet hovedsakelig av vekst i investeringene. Landet har betydelige naturresurser, og ytterligere investeringer knyttet til energiressursene ventes. Island har også kommet langt i å foreta nødvendige budsjettinnstramninger og i å rydde opp i og rekapitalisere finanssektoren. Statens kostnader i forbindelse med bankkrisen ser ut til å bli mindre enn tidligere ventet, og statsgjelden anslås å øke mindre enn tidligere antatt. I sin analyse av bærekraften for offentlige finanser konkluderer IMF med at tilbakebetalingsevnen er tilfredsstillende, og at Island gjennom sin finanspolitiske konsolideringsplan vil oppnå at statsgjelden målt som andel av BNP avtar framover. IMF peker imidlertid på betydningen av at planen gjennomføres og at ikke nye, betydelige forpliktelser oppstår, for eksempel som følge av at kriseloven underkjennes. Også Islands samlede gjeld overfor utlandet fortsetter å avta, godt understøttet av en sterk handelsbalanse.

Islandske myndigheter har understreket at Island vil honorere sine internasjonale forpliktelser. En løsning på Icesave-saken har likevel lenge blitt sett på som en viktig forutsetning for normalisering av Islands forhold til internasjonale investorer og långivere. Etter at Icesave-avtalen ble forkastet i folkeavstemningen vil det ta lengre tid å få en endelig avklaring, og det er skapt ny usikkerhet. Det er som nevnt også usikkerhet knyttet til de øvrige rettstvistene som springer ut av islandske myndigheters håndtering av sammenbruddet i det islandske banksystemet. Usikkerhet om statens økonomiske forpliktelser vil kunne dempe interessen for å investere på Island og svekke Islands muligheter for å reise kapital i de internasjonale markedene. Tilgang til internasjonal finansiering vil være viktig for å kunne avvikle de midlertidige restriksjonene på kapitalbevegelser overfor utlandet som Island innførte under krisen. Islandske myndigheter er bekymret for de negative virkningene disse restriksjonene har for næringsutviklingen på Island, og dermed for den økonomiske gjenopphentingen. Men ifølge IMF har en så langt ikke kunnet observere klare, negative reaksjoner i kapitalmarkedene på utfallet av folkeavstemningen. Også ratingsbyråenes vurderinger har vært mindre negative enn det var grunn til å tro ut fra deres uttalelser forut for folkeavstemningen om Icesave-avtalen.

IMFs styre godkjente i januar i år den fjerde gjennomgangen av Islands stabiliseringsprogram. Dette innebærer at alle de fire gjennomgangene som de nordiske lånene er knyttet til, er godkjent. Den femte gjennomgangen ventes å bli behandlet av IMF-styret i første halvdel av juni.

På bakgrunn av det ovenstående er det Finansdepartementets vurdering at kredittrisikoen ved lån til Island totalt sett er mindre i dag enn høsten 2008 da Norges Bank og de øvrige nordiske långivere ga sitt lånetilsagn.

Det norske lånetilsagnet og lånetilsagnene fra Danmark, Finland og Sverige forutsetter, i tillegg til at framdriften for stabiliseringsprogrammet godkjennes av IMFs styre, at Island overholder sine internasjonale forpliktelser, herunder innskytergarantiforpliktelser under EØS-avtalen. Det er ikke satt som vilkår at Island inngår en Icesave-avtale med Nederland og Storbritannia.

Finansdepartementet er innstilt på å svare positivt på eventuelle forespørsler fra Island om staten opprettholder garantien for Norges Banks lån til Island. For Norges Bank er statsgarantien avgjørende for å kunne utbetale det resterende beløpet under lånetilsagnet. På basis av islandske myndigheters gjentatte løfter om å honorere sine EØS-forpliktelser, kan det være aktuelt å understreke at norske myndigheter forutsetter at Island raskt gjennomfører nødvendige tiltak som måtte følge av en endelig avgjørelse av EØS-forpliktelser i EFTA-domstolen.

Island har foreløpig bare bedt om å få utbetalt halvparten av de nordiske lånene, men ønsker å ha mulighet til å kunne trekke på den andre halvparten på et hensiktsmessig tidspunkt i andre halvår i år, om det skulle være behov. Som redegjort for i Finansmarknadsmeldinga 2010 har Island derfor bedt om at den avtalefestede perioden der landet har anledning til å trekke på lånene, forlenges fra 30. desember 2010 til 30. desember 2011. Myndighetene i långiverlandene har stilt seg positive til dette, men i Sverige må Riksdagen gi sitt samtykke før den formelle avtaleendringen kan gjennomføres. Behandlingen i Riksdagen ventes å være gjennomført før sommerferien. Fra norsk side har en allerede meddelt Island at en er innstilt på å gjennomføre en slik avtaleendring, gitt at dette gjøres parallelt for alle de nordiske låneavtalene.