Meld. St. 28 (2019–2020)

Vindkraft på land — Endringer i konsesjonsbehandlingen

Til innholdsfortegnelse

8 Eierskap og krav til eiere

8.1 Retten til å utnytte vindressursene

Det er krav om konsesjon etter energiloven for å bygge, eie eller drive et vindkraftverk. Det samme gjelder ved ombygging eller utvidelse av bestående anlegg. Kravet om konsesjon retter seg mot etableringen av selve vindkraftverket, ikke erverv av eiendomsrett eller bruksrett til den grunnen som skal benyttes. Til forskjell fra lovverket for vannkraft der det er konsesjonsplikt på erverv av vannfall, gjelder det ikke egne konsesjonskrav for erverv av eiendoms- eller bruksrett til en eiendom som skal brukes til vindkraft.

For å kunne bygge et vindkraftverk, må tiltakshaveren skaffe seg nødvendige rettigheter fra grunneier for plassering av vindturbiner, veier, bygninger og elektriske anlegg. En grunneier har rett til å utnytte sin egen grunn og rommet over eiendommen innenfor begrensninger som følger av offentligrettslige og naborettslige regler. For de fleste vindkraftverk inngås det avtaler mellom grunneierne og utbygger, ofte slik at eieren av vindkraftverket leier grunnen fram til konsesjonstiden utløper. Det er også adgang til å søke om ekspropriasjon etter oreigningslova for etablering av vindkraftverk dersom det ikke oppnås avtaler med de enkelte grunn- og rettighetshavere.

Den største kostnaden ved etablering av et vindkraftverk er turbinene, som i dag har en teknisk levetid i størrelsesorden 25 til 30 år. Konsesjonen gis for maksimalt 30 år. Infrastruktur for vannkraft, slik som reguleringsmagasiner og overføringstuneller til kraftstasjoner, har vesentlig lengre levetid. For vannkraft gis konsesjon som hovedregel på ubestemt tid. De konsesjonsrettslige og privatrettslige forholdene rundt utnyttelse av vindkraft er derfor annerledes enn for vannkraft.

Siden eieren av et vindkraftverk som oftest ikke er grunneier, ville et krav om hjemfall til staten for et vindkraftverk ved utløpt konsesjonsperiode medført overføring av rettigheter til grunnen fra grunneier til staten. Hjemfall til det offentlige for vindkraftverk etter utløpt konsesjonsperiode er ikke hensiktsmessig. Ved nedlegging av vindkraftverk etter utløpt levetid, påløper det kostnader ved at turbiner skal tas ned og fjernes, og terrenget tilbakeføres så langt det er mulig. Skal vindkraftverket drives videre, vil det være nødvendig med ny konsesjon og betydelige nye investeringer. Hvorvidt det kan gis ny konsesjon til et vindkraftverk for en ny konsesjonsperiode, må vurderes av energimyndighetene i den enkelte sak.

Med bakgrunn i et vindkraftverks tekniske levetid, konsesjonsperioden og typiske trekk ved eiendomsforholdene til grunnen, finner departementet det ikke hensiktsmessig å utrede hjemfallsordninger for vindkraft.

8.2 Eierskap til vindkraftverk

I dag er det mange ulike kategorier eiere av vindkraftverk. Eierne kan være prosjektutviklere, investorer eller etablerte energiselskaper, og disse kan ha lokal, regional, nasjonal eller utenlandsk tilknytning. Noen av eierselskapene har en aktiv rolle i søknadsfasen, utbyggingsfasen eller driftsfasen, mens andre er rene investorer. I perioden fra konsesjon er gitt til bygging igangsettes skjer det ofte store endringer i kapitalgrunnlag og eiersammensetning.

EU/EØS-reglene åpner for at selskaper i alle medlemsland kan kjøpe aksjer i norske selskaper med konsesjon for å eie, bygge og drive vindkraftverk. Dette gjelder også for kjøp av andeler i annen næringsvirksomhet i Norge.

Figur 8.1 viser en oversikt over eierskapet i norsk vindkraft per april 2020. Norsk eierskap utgjør 41,9 prosent som i stor grad er offentlig eierskap. Statkraft AS er den største offentlige eieren med en andel på 22,5 prosent, mens kommunene og fylkeskommunene til sammen eier 12,8 prosent. Offentlige investeringsfond (KLP og andre livsforsikringsselskap og pensjonskasser) eier 0,6 prosent, og øvrige statlige eiere som Finnmarkseiendommen eier 0,3 prosent. Norsk privat eierskap utgjør 5,7 prosent.

Figur 8.1 Eierskap til vindkraft (per april 2020).

Figur 8.1 Eierskap til vindkraft (per april 2020).

Kilde: NVE, Illustrert av Miksmaster Creative

Regjeringen vil at utbygging av vindkraft skal gi verdiskaping både for grunneiere, næringslivet i distriktene, kommunene som berøres og samfunnet for øvrig. Samtidig skal forvaltningen ha tilstrekkelig kontroll med eierskap og drift av vindkraftverkene. Olje- og energidepartementet vil øke tilsynet med vindkraftverk under bygging og drift, og i den forbindelse følge opp at konsesjonene ligger i det selskapet som er ansvarlig og utfører den daglige driften.

Det er ikke aktuelt å kreve at et vindkraftverk må eies eller kontrolleres av bestemte typer offentlige eller private eiere slik tilfellet er for fallrettigheter til vannkraftproduksjon. Det er verken rettslig grunnlag eller hensiktsmessig på annen måte å sette tilsvarende krav til offentlig eierskap i selskaper som driver vindkraft, slik vannfallrettighetsloven oppstiller for direkte eller indirekte erverv av rettigheter til vannfall.

8.3 Krav til eier i gjeldende regelverk

Utgangspunktet er at den som eier vindkraftverket også skal inneha konsesjonen og drive anlegget. Energilovens bestemmelser innebærer imidlertid ikke et generelt forbud mot å skille eierskap og drift. I de tilfellene hvor eierskap og drift er skilt, skal konsesjonen i utgangspunktet innehas av det selskapet som står for driften av anlegget. Selskapet som står for driften må gjennom avtaler med eier sikres full kontroll med anleggene. Dersom det i driftsperioden er ønskelig å overføre driften av vindkraftverket til et annet selskap, må det søkes om tillatelse til dette.

Konsesjoner etter energiloven gis til en bestemt person, selskap, lag, kommune eller fylkeskommune. Konsesjonen kan ikke overdras uten videre. Det følger av forarbeidene til energiloven at erverv av mer enn 90 prosent av aksjene i et selskap som eier et vindkraftverk krever ny konsesjon.

Vindkraftverk organiseres ofte som egne aksjeselskaper. Erfaringsmessig skjer det omfattende endringer på eiersiden i slike aksjeselskaper i forbindelse med realisering av prosjektene. Når det søkes om konsesjon til et vindkraftverk, er det normalt ikke avklart hvem som skal stå for den daglige driften av anlegget.

Energiloven § 3-5 nr. 5 gir hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om konsesjonærens organisasjon og kompetanse, kompetanse hos den som overlates driftsoppgaver og bestemmelser som regulerer bortsettelse av drift. § 3-5 oppstiller for øvrig en rekke krav som skal oppfylles av den som har konsesjon. Dette gjelder krav til drift, vedlikehold og modernisering, miljø og landskap, beredskap, nedlegging og rydding.

Energilovforskriften § 3-6 regulerer krav til kompetanse og tilgang på personell hos selskaper med konsesjon. Eiere kan leie inn personer med kompetanse til å utføre oppgaver i tråd med krav i energilovverket. Konsesjonæren skal til enhver tid kunne fremvise dokumentasjon på at kravene er oppfylt.

Energilovforskriften § 3-7 stiller krav om internkontrollsystemer hos alle anleggskonsesjonærer, for å sikre at krav til miljø og landskap oppfylles.

Det er lagt til grunn at regelverket gir adgang til å kreve at alle konsesjonærer har en kontaktperson som er kjent for myndighetene. Kontaktpersonen skal kunne oversende beskrivelse av alle selskaper og personer som arbeider for konsesjonæren, samt deres respektive arbeidsoppgaver og årlige timeverk.

8.4 Kompetanse og tilstedeværelse

Energimyndighetene har i enkelte tilfeller erfart at det kan være en utfordring å sikre at alle konsesjonærer har en tilstrekkelig kompetanse med lokal tilstedeværelse og tydelig ansvarsfordeling internt i utbyggings- og driftsfasen. Ansvaret for ledelse og driftsfunksjoner kan være fordelt på flere innleide selskaper og personer. Turbiner, tilførselsveier, transformatorstasjoner og kraftledninger eies normalt av selskapet med konsesjon, men kan i noen tilfeller være delvis innleid eller plassert i et annet selskap. Drift av anlegget kan i dag skje direkte av konsesjonær, ved innleie av personell eller i regi av et annet selskap.

Svakheter i kompetanse og koordinering kan under bygging og drift i verste fall gi skader og medføre brudd på konsesjonsvilkår. Det er viktig med god kontakt mellom utbygger og kommunen og andre berørte lokalt slik som grunneiere og naboer.

Vindkraftkonsesjonene har i dag en rekke vilkår som forutsettes fortløpende fulgt opp av konsesjonæren. Dette krever at konsesjonær har en kjent, kompetent og ansvarlig ledelse.

Det har vært reist spørsmål om myndighetene har tilstrekkelig kontroll med konsesjonærene i bygge- og driftsfasen. Med hensyn til byggefasen har det blitt pekt på manglende lokal tilstedeværelse fra selskapet som har konsesjon og kompetanse til å følge opp entreprenørene.

Dagens regler innebærer at konsesjonæren har en kontaktperson som skal fungere som daglig leder og som kan rapportere om tilgjengelig kompetanse i selskapet, og om selskapets system for internkontroll.

Departementet legger til grunn at det i konsesjoner etter energiloven til bygging og drift av vindkraftverk skal stilles krav om at konsesjonærens kontaktperson skal ha nødvendig kompetanse. I byggeperioden vil det bli stilt krav om at kontaktpersonen skal være tilgjengelig på stedet.

Til dokumentets forside