Meld. St. 28 (2019–2020)

Vindkraft på land — Endringer i konsesjonsbehandlingen

Til innholdsfortegnelse

6 Virkninger for miljø- og andre samfunnsinteresser

Vindkraft kan påvirke ulike miljø- og samfunnsinteresser. Vindkraft er arealkrevende, og kan forstyrre og fragmentere leveområder for pattedyr, fugler og forringe sammenhengende naturområder. Det vil alltid være andre arealbruksinteresser i områder som er aktuelle for vindkraftverk. Andre samfunnsinteresser som berøres av vindkraft vil typisk være friluftsliv, reiseliv, nabovirkninger, forsvar, reindrift og elektronisk kommunikasjon.

I dette kapittelet omtales noen viktige temaer som kan bli påvirket av vindkraft. Konkrete virkninger vil i stor grad avhenge av lokale forhold knyttet til det enkelte vindkraftverk. Gjennomgangen i dette kapittelet er ikke fullstendig. Temaer som forsvar, luftfart og drikkevann er gitt en grundigere omtale i temarapporter om virkninger av vindkraft utarbeidet i forbindelse med nasjonal ramme for vindkraft.1

6.1 Naturmangfold

Naturen skal forvaltes slik at planter og dyr som finnes naturlig skal sikres i levedyktige bestander, og slik at variasjonen av naturtyper og landskap opprettholdes, jf. naturmangfoldloven §§ 4 og 5. Naturmangfoldloven skal bidra til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser om bærekraftig bruk og vern av naturens mangfold. Norge har tre nasjonale mål for naturmangfold, som samtidig gjenspeiler internasjonale mål og forpliktelser, jf. boks 6.1. Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester. Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. I tillegg skal et representativt utvalg av norsk natur tas vare på for kommende generasjoner.

Boks 6.1 Internasjonale forpliktelser

Norge er forpliktet til å sikre en bærekraftig bruk av naturressurser gjennom Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) som trådte i kraft i 1993. Under konvensjonen ble det i 2010 vedtatt 20 globale mål, Aichi-målene, for bevaring av naturmangfold og økosystemer frem mot 2020. Målene gjelder for alle sektorer som påvirker naturen. Aichi-målene er fulgt opp gjennom nasjonale miljømål, og det er etablert indikatorer som skal bidra til å vise om vi er på rett vei for å nå disse målene. Høsten 2020 skal det vedtas nye globale mål for naturmangfold som erstatning for Aichi-målene.

I tillegg er Norge forpliktet gjennom Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen). Norge har forpliktet seg til å fremme en nasjonal naturvernpolitikk i samsvar med bestemmelsene i konvensjonen. Dyre- og plantearter som i første rekke skal sikres vern er samlet i tre lister, etter grad av beskyttelse. Konvensjonen bidrar også til å beskytte viktige habitater gjennom å identifisere områder som bør gis særlig beskyttelse som økologiske nettverk (Emerald Network).

Trekkende arter er særlig beskyttet gjennom Bonnkonvensjonen. Gjennom et internasjonalt samarbeid skal artene sikres bærekraftig forvaltning. Arter som Norge har et særlig ansvar for å ta vare på får gjerne status som «ansvarsarter». Ansvarsart er en art som en viss region eller nasjon har et spesielt ansvar for å verne i henhold til Bonn- og Bernkonvensjonene. Begrepet blir brukt for å angi at en art har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse i Norge (mer enn 25 prosent), og innebærer at forringelse av viktige leveområder eller tiltak som vil kunne påvirke bestandsutviklingen vil kunne gi konsekvenser for internasjonalt viktige miljøverdier.

For de aller viktigste våtmarksområdene i verden er det enighet mellom landene at det skal gis en spesiell beskyttelse og status. Disse kalles Ramsarområder og landene har forpliktet seg til å bevare dem i henhold til Ramsarkonvensjonen. I Norge er alle Ramsarområdene vernet etter naturmangfoldloven.

Naturtyper

En naturtype er en ensartet type natur som omfatter levende organismer og miljøfaktorene som virker der, eller spesielle typer naturforekomster eller geologiske forekomster. Mange naturtyper er viktige funksjonsområder for ulike arter. Artsdatabanken utgir Norsk rødliste for naturtyper (siste fra 2018), som viser hvilke naturtyper som har risiko for å gå tapt i Norge. Landbasert vindkraft vil i størst grad berøre naturtyper i terrestre hovedøkosystem (fjell, skog, kulturlandskap og åpent lavland), men også naturtyper innenfor hovedøkosystemene våtmark, ferskvann og kystnære marine systemer kan bli berørt.

Vindkraftutbygging påvirker naturtyper på ulike måter og i ulik grad. Virkninger kommer som følge av etablering av turbiner, veier, kraftledninger og som følge av økt ferdsel knyttet til anleggene. De største utfordringene vil være forbundet med naturtyper der verdiene er knyttet til større sammenhengende arealer eller til områder med store variasjoner. Kystlyngheier, enkelte typer myr og enkelte naturtyper i skog og fjell er eksempler på dette.

Enkelte naturtyper er helt avhengig av omkringliggende miljøfaktorer, og det krever særlig årvåkenhet for å sikre disse naturtypene. For andre naturtyper vil gjennomtenkt detaljplassering av vindturbiner og internveier og tilpasset anleggsgjennomføring være relevante avbøtende tiltak for å redusere påvirkningen.

Et godt kunnskapsgrunnlag i form av stedfestet informasjon fra konsekvensutredninger, og data fra eksempelvis Naturbase2, som omtalt i boks 9.1, er viktig for å unngå unødig skade på, eller ødeleggelse av, naturtyper. Det er også nødvendig å ha god kunnskap om lokal hydrologi for å unngå at myr dreneres og ødelegges.

Fugl

Vindkraftutbygging kan påvirke mange ulike fuglearter, både trekkende og stasjonære. Temaet er derfor relevant innenfor flere av våre hovedøkosystem, og innenfor et spekter av artsgrupper. Kunstige lufthindringer vil alltid representere en potensiell risiko for fugl. Et vindkraftverk med kraftledninger og øvrig infrastruktur påvirker fugler på ulike måter. Kollisjoner, tap av leveområder og fortrengning på grunn av forstyrrelser er aktuelle konsekvenser av utbygginger. Særlig har vindkraftutbygging vist seg å kunne påvirke rovfugl, sjøfugl, hønsefugl, vadere og spurvefugl. Mange viktige leveområder for disse artene er allerede under sterkt press fra andre påvirkningsfaktorer. Trekkfugler følger ofte bestemte trekkruter vår og høst, og kan bli påvirket om vindkraftverk plasseres i trekkrutene.

Konfliktpotensialet for fugl avhenger av de ulike artenes livssyklus, adferd og bruk av områdene. Mange konflikter kan unngås eller reduseres med god lokalisering, buffersoner og restriksjoner i anleggsperioden. Det må vurderes, generelt og i enkeltsakene, om artene blir ytterligere truet og om oppnåelsen av forvaltningsmål blir satt i fare. Norsk rødliste for arter gir en oversikt over alle arter i Norge som er klassifisert som truet (kritisk truet, sterkt truet og sårbar), jf. omtale av hubro i boks 6.2. Det er særlig viktig å ta hensyn til bestandsutviklingen til Norges ansvarsarter, som for eksempel havørn, jaktfalk, fjellrype og lirype.

Figur 6.1 Hubro på Helgeland. Hubroen er Europas største ugle og er et imponerende skue. Arten er i dag sterkt truet i Norge på grunn av menneskelige inngrep.

Figur 6.1 Hubro på Helgeland. Hubroen er Europas største ugle og er et imponerende skue. Arten er i dag sterkt truet i Norge på grunn av menneskelige inngrep.

Foto: Frode Johansen

Boks 6.2 Hubro

Hubroen er klassifisert som sterkt truet på Norsk rødliste for arter fra 2015. Det vil si at hubro har høy risiko for å dø ut fra norsk natur. I den nasjonale handlingsplanen for hubro er kraftledninger, habitatødeleggelse, næringsmangel og forstyrrelser nevnt som de viktigste truslene for arten. Vestlige del av Agder utgjør sammen med Rogaland et svært viktig område for hubro. Generelt vil skjerming av viktige hubrolokaliteter og hubroområder (det vil si områder med stor og livskraftig bestand av hubro) være et viktig tiltak for å sikre at hubroen overlever som norsk hekkefugl på lang sikt. Hovedmålet fra handlingsplanen er å sikre en selvproduserende bestand av hubro i Norge, gjennom foreslåtte tiltak som blant annet informasjonstiltak, kartlegging og overvåking. Fra 2020 styrkes overvåkningen av hubro i Norge gjennom et nasjonalt overvåkningsprogram.

Pattedyr

Ville dyr er en viktig del av naturen vår. Vi har forpliktet oss til å ta vare på artene og deres genetiske mangfold på lang sikt, og sørge for at artene finnes i levedyktige bestander i sine naturlige leveområder. Alle arealinngrep kan gi fragmentering og tap av leveområder for dyrelivet på land.

I Norge finnes 80–90 prosent av bestanden til den opprinnelige ville europeiske fjellreinen fordelt på 24 områder, og Norge har et internasjonalt ansvar for å bevare arten. Opprinnelig var det villrein i hele fjell-Norge, og den kunne vandre fritt mellom ulike sesongbeiter innenfor større regioner. I Nord-Norge og i enkelte fjellområder i Sør-Norge er villreinen i dag utryddet og erstattet med tamrein. I tillegg har utbygging av infrastruktur og menneskelig aktivitet ført til en sterk fragmentering av leveområdene til villrein. Store og sammenhengende fjellområder med lite forstyrrelser er en forutsetning for å opprettholde en god bestand. Dette henger blant annet sammen med det marginale og ustabile livsgrunnlaget i fjellet. Arealpress i og rundt fjellområdene i Sør-Norge er den største utfordringen for å sikre livskraftige villreinstammer. Bygging av vindkraftverk i, eller i tilknytning til, de fjellområdene villreinen benytter er derfor i utgangspunktet svært konfliktfullt.

Figur 6.2 Villreinen er svært godt tilpasset et liv i fjellområdene våre og trenger store arealer gjennom året. Bildet viser en simle med kalv på Hardangervidda, og er tatt med et GPS-halsbånd med innebygget kamera.

Figur 6.2 Villreinen er svært godt tilpasset et liv i fjellområdene våre og trenger store arealer gjennom året. Bildet viser en simle med kalv på Hardangervidda, og er tatt med et GPS-halsbånd med innebygget kamera.

Foto: Olav Strand, NINA

Villrein er svært sky og dermed sårbar for utbygging, ferdsel og annen menneskelig aktivitet. Studier har vist en klar kobling mellom forstyrrelser i villreinens leveområder, individenes arealbruk og villreinområdenes bæreevne om vinteren.3 Det skal legges særlig vekt på mulige virkninger innenfor de ti vedtatte nasjonale villreinområdene, jf. boks 6.3.

De øvrige 14 mindre villreinområdene er også sårbare fordi områdene er små. Villreinens arealbruk varierer gjennom året, men også mellom år, slik at områder kan stå urørt eller være lite brukt i lengre tid, for igjen å bli viktige beiteområder. Flere av de større nasjonale villreinområdene består i dag allerede av to eller flere delbestander, og det er viktig å unngå ytterligere fragmentering. I mange av leveområdene har manglende helhetlig arealforvaltning medført en «bit for bit»-utbygging som bidrar til å ødelegge villreinens livsgrunnlag. En kvalitetsnorm for villrein etter naturmangfoldloven § 13 forventes å bli fastsatt i 2020. Kvalitetsnormen skal bidra til en mer kunnskapsbasert, forutsigbar og helhetlig forvaltning av villreinen.

Boks 6.3 Villrein

Den totale bestanden av villrein i Norge om vinteren før årets første kalving er i dag estimert til om lag 30 000 dyr, fordelt på 24 avgrensede villreinområder med et samlet areal på om lag 50 000 km2. En omfattende beskrivelse av alle områdene finnes på www.villrein.no. Nettsiden inneholder blant annet kart over villreinområdet, omtale av naturgrunnlag, villreinstammens historikk, organisering, utfordringer og mål i forvaltningen. Basert på rådene fra prosjektet Villrein & Samfunn1 og behandlingen av to stortingsmeldinger2 pekte daværende Miljøverndepartementet i 2007 ut ti nasjonale villreinområder, og anmodet fylkeskommunene om å utarbeide regionale planer etter plan- og bygningsloven for disse. Disse prosessene er nå fullført, og det har i perioden 2011–2017 blitt vedtatt syv ulike regionale planer som til sammen omfatter de ti nasjonale villreinområdene. Et sentralt mål med de regionale planene er å få til en felles styring av områdene og unngå en «bit for bit»-utbygging av leveområdene til villreinen.

1 Prosjektet Villrein & Samfunn (ViSa) ble igangsatt 2003 som et samarbeid mellom NINA og NTNU.

2 Meld. St. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand; Meld. St. 21 (2005–2006) Hjarte for heile landet. Om distrikts- og regionalpolitikken.

Flaggermus er en artsgruppe som er viet liten oppmerksomhet i Norge, og kjennskapen til leveområder og trekkveier er svært begrenset. Alle norske rødlistede flaggermusarter er påvist fra Trøndelag og sørover.

Forstyrrelser og fortrenging av flaggermus må vurderes i konsesjonsbehandlingen. Avbøtende tiltak for å ta hensyn til flaggermus kan være å sette vilkår om stans av turbiner i perioder. En rekke europeiske flaggermusarter er i tilbakegang, og er derfor gitt spesiell beskyttelse gjennom Bonnkonvensjonens regionale avtale EUROBATS. Avtalen skal sikre at landene ikke tillater vesentlig skade eller forstyrrelser for flaggermus i perioder med forplantning og forflytning eller i deres yngle- og hvileplasser.

6.2 Landskap og friluftsliv

Landskap

Landskapet er formet over tid av naturgitte prosesser og gjennom menneskers bruk og påvirkning. Også menneskers oppfatning av landskapet endrer seg over tid, og påvirkes av kulturelle endringer. I internasjonal sammenheng er landskapet i Norge svært mangfoldig, med stor variasjon i naturgeografi og påvirkning fra menneskelig aktivitet over korte avstander.

Boks 6.4 Den europeiske landskapskonvensjonen

Den europeiske landskapskonvensjonen legger rammer for forvaltningen av landskapet i Norge. Konvensjonen vektlegger en helhetlig tilnærming til landskapet, og ulike fagdisipliner bidrar med hver sine metoder for kartlegging og analyse. Landskapskonvensjonens definisjon «Landskap betyr et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkning fra og samspill mellom naturlige og/ eller menneskelige faktorer», er tverrfaglig og vektlegger både det naturgitte, det menneskeskapte og landskapet som arena for samhandling mellom mennesker, og mellom mennesker og miljø.

Landskapskonvensjonens mål er å fremme vern, forvaltning og planlegging av landskap og å organisere europeisk samarbeid på disse områdene. Det er et felles ansvar for alle offentlige myndigheter å følge opp konvensjonen. I Norge har vi valgt å ivareta forpliktelsene i landskapskonvensjonen som en integrert del av planlegging etter plan- og bygningsloven, samt i relevante sektorlover. Naturforvaltningen og kulturmiljøforvaltningen i Norge har begge et ansvar for forvaltning av landskap.

Landskap i planlegging og konsekvensutredning er et komplisert område, der mange fag må koordineres og samkjøres i samsvar med landskapskonvensjonens prinsipper, jf. boks 6.4. Konvensjonen vektlegger blant annet folks rett til å medvirke aktivt i utviklingen av landskapene, og at landskapsforandringer skal styres og samordnes, med sikte på en bærekraftig utvikling. Helhetsvurderinger av disse sammenhengene og landskapets særpreg, skal ligge til grunn ved alle nasjonale, regionale og lokale beslutninger som påvirker landskap. Det pågår for tiden et utviklingsarbeid i forskningsmiljøer, direktorater og andre fagmiljøer knyttet til utvikling av felles begrepsbruk og nye metoder for å ivareta landskap i forvaltning, planlegging og konsekvensutredninger.

Vindkraftverk krever store arealer og er ofte plassert på eksponerte steder som kan gi negative virkninger for landskapet og påvirke naturopplevelsen. Vindkraftverk utgjør et nytt element i landskapet som skiller seg ut både i form, størrelse og ved at det kommer inn store elementer som er i bevegelse. De konkrete konsekvensene vil blant annet avhenge av anleggets utforming, plassering, dimensjon og størrelse samt omfanget av direkte inngrep.

Valg av lokalisering vil ha mest å si for hvordan et vindkraftverk påvirker landskapet, men god planlegging av veitraseer, god terrengbehandling og gode analyser av turbinenes synlighet kan være med på å dempe de fysiske terrenginngrepene og det visuelle inntrykket. Fjernvirkningene (synligheten) er i mindre grad mulig å avbøte når lokalisering er valgt.

Friluftsliv

Friluftsliv er en viktig del av Norges kulturarv og nasjonale identitet. Friluftsliv er også viktig for helse og livskvalitet for svært mange mennesker. Det er utarbeidet flere stortingsmeldinger om friluftslivet i Norge, den siste fra 2016 (Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet). Hovedmålet i alle meldingene har vært å øke friluftslivsaktiviteten. Meldingen fra 2016 slår fast at friluftsliv er en viktig del av regjeringens folkehelsepolitikk. De siste årene har de fleste av landets kommuner kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder, på bakgrunn av et nasjonalt prosjekt ledet av Miljødirektoratet. Ved utgangen av 2019 hadde 86 prosent av kommunene ferdigstilt kartleggingen eller var i gang med arbeidet. Disse registreringene er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget når plassering av nye vindkraftverk skal vurderes.

Vindkraftverk påvirker friluftslivsopplevelsene, blant annet gjennom oppstykking av store sammenhengende naturområder, som ofte er egnet for flere typer friluftslivsaktiviteter. Påvirkningen som vindkraft har på friluftsliv er særlig knyttet til visuell påvirkning og støy. Turbinene med sin synlighet over større avstander, kraftledningene, veinettet og øvrig infrastruktur inne i planområdene vil kunne redusere naturopplevelsene.

Veinettet i tilknytning til vindkraftverket kan også åpne for aktiviteter som sykling, løping og mindre krevende turer, ikke minst for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det er ikke kjent i hvilken grad dette gir netto vekst i friluftslivsaktiviteten, eller om det i større grad skjer en forflytning av aktivitet fra andre områder.

Figur 6.3 Friluftsliv i Børgefjell nasjonalpark.

Figur 6.3 Friluftsliv i Børgefjell nasjonalpark.

Foto: Vegard Hotvedt Strømsvåg

6.3 Urørt natur – sammenhengende naturområder

I arealforvaltningen brukes betegnelsen sammenhengende naturområder om områder som er preget av naturlige prosesser og har lite menneskelig påvirkning. Slike naturområder vil ofte være viktige for friluftsliv, arter, naturtyper og for naturens evne til klimapasning. Det er også vanlig i norsk forvaltning å gå ut fra at urørt natur har en egenverdi uavhengig av hvilken nytte området har for mennesker.

Hensynet til store, sammenhengende naturområder er viktig i nasjonal politikk. Slike områder er omtalt i flere meldinger til Stortinget, blant annet i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold og i Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging4 viser til at større, sammenhengende natur- og friluftsområder i fjell og utmark og overordnet grønnstruktur er avhengig av en langsiktig sikring og forvaltning. Det fremgår samtidig en forventning om at fylkeskommunene og kommunene legger til rette for en bærekraftig utvikling i fjell og utmark. Klima- og miljødepartementet har i et rundskriv5 til arealplaner og energiutbygging definert hva som er vesentlige regionale og nasjonale interesser knyttet til sammenhengende naturområder. Disse interessene blir beskrevet som «naturområder som i kraft av sin størrelse, urørthet, beliggenhet og sammenheng er viktige for arealkrevende arter, som regional økologisk infrastruktur, for klimatilpasning og friluftsliv

Vindkraftverk kan påvirke sammenhengende naturområder gjennom arealbeslag, fragmentering, forstyrrelser og landskapspåvirkning. Konfliktnivået avhenger av hvilke verdier man finner i området som blir berørt. Størst konflikt er knyttet til utbygging i sammenhengende naturområder som har særlig stor verdi for biologisk mangfold og/eller friluftsliv. Andre tema som er viktige å ta hensyn til i en konfliktvurdering er kvalitetene ved landskapet og hvor unikt området er nasjonalt eller i regionen.

Ettersom områdets verdi i stor grad er knyttet til fravær av menneskelig påvirkning er det begrenset potensial for avbøtende tiltak, men noen tilpasninger kan være mulig. For eksempel kan det etableres «viltkorridorer» der områdets verdi er knyttet til dyreliv. Det vil typisk være størst konflikt knyttet til inngrep inn mot kjernen av de sammenhengende naturområdene, mens inngrep i randsonen vil påvirke verdiene i mer variabel grad. Størrelsen på influensområdet og påvirkning på omkringliggende områder er tema som må vurderes nærmere i en konsesjonsbehandling.

Registrering av inngrepsfri natur baserer seg på avstand til nærmeste tyngre tekniske inngrep. Indikatoren inngrepsfri natur er ikke et styrende kriterium i arealforvaltningen, men kartene er et godt hjelpemiddel for å lokalisere større, sammenhengende områder med urørt preg.

6.4 Økosystemtilnærming – samlet belastning

Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning i naturmangfoldloven § 10 innebærer at man ikke bare skal vurdere virkningene av det konkrete tiltaket, men at alle inngrep, aktiviteter og andre faktorer som påvirker det aktuelle arealet, skal ses i sammenheng for å vurdere den totale belastningen på arter, naturtyper og økosystemer. I tillegg til å vurdere virkninger på hvert relevant tema slik som for eksempel fugl og villrein, må også de samlede virkningene på økosystemet vurderes for å få kunnskap om den totale belastningen. Forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4 og 5 skal sikre at forvaltningen tar hensyn til målet om at naturtyper, økosystemer og arter i norsk natur skal ivaretas. En slik vurdering omfatter å ivareta naturtypens eller artens naturlige utbredelsesområde, og kan ha betydning i en økosystemtilnærming og vurdering av samlet belastning. Konflikt med forvaltningsmålene kan oppstå når flere utbygginger på ulike steder påvirker en art eller en naturtype i en slik grad at det truer mangfoldet av naturtypen eller levedyktige bestander for arten på regionalt eller nasjonalt nivå. Boks 6.5 gir eksempler på vurdering av samlet belastning i vindkraftsaker.

Boks 6.5 Eksempler på vurdering av samlet belastning i to vindkraftsaker

Skinansfjellet vindkraftverk

«Departementet viser til at den samlede vindkraftutbyggingen i Bjerkreimsområdet berører flere kjente og antatte hubroterritorier. Selv om de øvrige vindkraftprosjektene ligger i god avstand fra kjente reirplasser, kan utbyggingene berøre ukjente reirplasser og redusere potensialet for nyetableringer. Departementet finner derfor at påvirkningen av de aktuelle hubrolokalitetene nord for planområdet til Skinansfjellet kan ha betydning for omfanget av den totale belastningen den samlede utbyggingen har på hubrobestanden i området, og dermed også mulighetene til å nå forvaltningsmålet for arten, jf. nml. § 10 og § 5. Med utgangspunkt i hubroens status som sterkt truet finner departementet at usikkerhet med hensyn til hvilke virkninger utbyggingen kan få tilsier at føre-var-prinsippet, jf. nml § 9, tillegges betydelig vekt. På denne bakgrunn har departementet kommet til at det vil være nødvendig med følgende innskrenkning i planområdet NVE har lagt til grunn for Skinansfjellet vindkraftverk: Det skal ikke plasseres turbiner nord for strekningen (fra øst mot vest): fra topp 261 ved Hagavatn, via nordspissen på Store Buskavatnet til nordspissen av Torstjørna.»

Tellenes vindkraftverk

«Det er etter NVEs vurdering sannsynlig at Tellenes vindkraftverk vil berøre et leveområde for hubro. Dersom et slikt leveområde også berøres av Titania gruver og ny fylkesvei 44 kan den samlede belastningen medføre at den lokale bestandsutviklingen blir påvirket. … Det er i tillegg flere vindkraftprosjekter i området som berører leveområder for hubro. Selv om vindkraftverk trolig ikke medfører stor kollisjonsrisiko for hubro, kan vindkraftverkene med kraftledninger medføre forstyrrelser. Ved en storstilt utbygging av vindkraftverk i Rogaland og Vest-Agder kan det tenkes at den regionale bestandsutviklingen kan påvirkes. NVE legger imidlertid til grunn at hubrobestanden i store deler av regionen er mettet. … NVE vil i den samlede avveiingen av virkninger ikke legge mye vekt på virkninger for den regionale bestandsutviklingen, da det etter NVEs vurdering ikke er sannsynlig at planområdet er et særlig viktig område for den regionale bestanden av hubro. Den lokale bestanden kan bli påvirket av flere tiltak, og dette vil tillegges noe vekt.»

6.5 Direkte og indirekte utslipp av klimagasser

Selve produksjonen av energi fra vindkraft er utslippsfri. Produksjon og transport av vindturbiner med øvrige komponenter og bygging av vindkraftverk gir imidlertid utslipp av klimagasser. Endret arealbruk kan i tillegg medføre redusert opptak av CO2. En del av disse utslippene bokføres i de sektorene der utslippene skjer, slik som innen industri-, transport- eller arealbrukssektoren. En del av utslippene er også prissatt gjennom kvotesystemet og CO2-avgiften.

NVE har vurdert6 at det generelt kan forventes begrensede utslipp av klimagasser over hele livsløpet ved etablering av vindkraftverk i Norge. Tiden det tar for en vindturbin å produsere den samme mengden energi som det kreves for å produsere turbinen, er ifølge NVE 3–5 måneder. Gravitasjonsfundamenter til vindturbiner krever store mengder betong. Å produsere denne betongen er ofte den største kilden til klimagassutslipp i livsløpet til et vindkraftverk. Slike fundamenter brukes imidlertid lite i Norge ettersom vindkraftverk hovedsakelig bygges på fjell og åser der jordsmonnet er tynt, og det er mulig å forankre vindturbinene i fjell. Forankring i fjell reduserer betongbruken med om lag 90 prosent. Kun unntaksvis plasseres vindturbiner i dyp jord eller i myr. Dette er kostbart og gir utslipp av klimagasser, og bør derfor normalt unngås i fremtidige prosjekter.

Ved bygging av øvrig infrastruktur, slik som adkomst- og internveier knyttet til et vindkraftverk, vil bearbeidede jordmasser i stor grad bli værende på anleggsområdet og gjenbrukes til tildekking av veiskuldre, som deretter skal revegeteres. Dette gjelder også der myr brukes til underlag. Med riktig håndtering av massene der torven i myra ikke graves ut og vannspeilet i myra opprettholdes, vil karbonet i jordsmonnet bevares uten at klimagasser slippes ut.

I de fleste konsesjoner til vindkraftverk følger det av konsesjonsvilkårene at direkte inngrep i myr skal forsøkes unngått. Fjerning av skog og annen vegetasjon i forbindelse med bygging av veier vil også gi utslipp av klimagasser, og redusert fremtidig karbonopptak på de arealene som blir permanent avskoget. Etablering av vindkraftverk i skogsområder gir derfor større utslipp enn etablering i åpent terreng. Klimagassutslippet fra fjerning av skog er større jo mer næringsrik jorden er.

I tilfeller der det ikke er mulig å unngå myrområder helt, bør det settes vilkår om at det gjøres tiltak for å opprettholde vannspeilet. Tap av myrområder kan vurderes kompensert med restaurering av tilsvarende myrer i eller utenfor planområdet. Med god planlegging av plassering og arealbruk, er det ikke grunn til å tro at fremtidige arealendringer i forbindelse med vindkraftutbygging vil bli en vesentlig kilde til klimagassutslipp.

Figur 6.4 Bygging av Bjerkreim vindkraftverk.

Figur 6.4 Bygging av Bjerkreim vindkraftverk.

Foto: NVE

Statnett leder forskningsprosjektet «Grønnere naturinngrep og reduksjon av klimagassutslipp i anleggsarbeid» (GRAN), som har som mål å begrense naturinngrep ved anleggsarbeid. I tillegg til å studere effekten av ulike restaureringstiltak, er et av målene å utvikle et verktøy for å beregne klimagassutslipp fra naturtypene som brukes, jf. boks 6.6. Prosjektet vil ha særlig fokus på utbygging i myr og andre områder med store karbonlagre.

Boks 6.6 Statnetts GRAN-prosjekt

GRAN-prosjektet er et FoU-prosjekt som ble igangsatt i 2018, og skal blant annet samle inn data om naturinngrepene i Statnett sine utbyggingsprosjekter. Prosjektet vil gi kunnskap om konsekvenser og et utgangspunkt for å utvikle en metodikk for bedre planlegging og gjennomføring av anleggsarbeid. Gjennom GRAN er Statnett også i ferd med å utvikle en klimakalkulator for norske forhold. Tallene fra målingene kan brukes som input til et verktøy som beregner det totale klimaavtrykket avhengig av areal for ulike typer jordsmonn, basert på eksisterende utslippstall.

GRAN vil se på hvordan man best kan tilrettelegge for revegetering av anleggsområder, og vil blant annet studere hvordan torvmoser kan benyttes i restaurering av berørte myrområder. Prosjektet ser også på hvordan miljøkrav bør utformes for å sikre at det tas tilstrekkelig hensyn i planlegging og utbygging av nye anlegg. Prosjektet vil bidra til et mer bevisst forhold til arealbruk og natur i valg av løsninger, noe som er aktuelt i alle typer utbyggingsprosjekter.

GRAN er ledet av Statnett, i samarbeid med NVE og Statens vegvesen. NINA og NTNU gjennomfører forskningsarbeidet. Prosjektet er støttet fra Forskningsrådet og skal avsluttes i 2021.

6.6 Reiseliv

Reiselivsnæringen er en næring i sterk vekst både i Norge og internasjonalt. Selv om pandemien covid-19 har skapt betydelig usikkerhet på kort sikt, vil reiseliv også framover være viktig for sysselsetting og for kommunenes økonomi. Næringen er arbeidsintensiv, spredt relativt jevnt over hele landet og sysselsetter mange unge. Norges omdømme som reiselivsland i utenlandske markeder er sterkt relatert til opplevelser av natur med urørt preg. Urørt natur og landskapsopplevelser er et fortrinn for den norske reiselivsnæringen. Virkninger for denne næringen er en del av vurderingen i vindkraftsaker.

Regjeringens politikk for reiselivsnæringen er lagt frem i Meld. St. 19 (2016–2017) Opplev Norge – unikt og eventyrlig. Det overordnede målet for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi, innenfor bærekraftige rammer. Som oppfølging av meldingen la regjeringen frem en strategi for kultur og reiseliv7, hvor det fremmes tiltak som skal legge til rette for økt etterspørsel etter kulturbaserte reiseopplevelser.

Det er gjennomført flere studier av hvordan vindkraftutbygging påvirker reiselivsnæringen. Studiene dokumenterer ikke en særlig negativ påvirkning på reiselivsnæring som følge av eksisterende vindkraftutbygging. Det er imidlertid påpekt at noen typer reiselivsdestinasjoner med stor sannsynlighet vil være sårbare for den type inngrep som følger av vindkraft. Dette gjelder særlig for destinasjoner der vakkert landskap i urørt natur er essensielt for opplevelsen. Ifølge flere av studiene er det også sannsynlig at en eventuell storstilt utbygging av vindkraft i Norge kan medføre vesentlige virkninger for reiselivsnæringen.8

6.7 Kulturmiljø

Kulturmiljø er spor etter tidligere tiders mennesker og deres liv og virke. Sporene kan være både materielle og immaterielle, synlige og ikke synlige. De gir kunnskap om tidligere samfunn og ressursutnyttelse, og de er grunnlag for opplevelser. Kulturmiljø er en ikke-fornybar ressurs, som må forvaltes med omhu til det beste for nåværende og kommende generasjoner. I Norge har vi kulturminner og kulturmiljøer fra en 12 000 år lang periode. Langt fra alle kulturminner er kjent i dag. Det er derfor behov for å registrere områder som foreslås bygget ut slik at avgjørelser fattes på et oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Kulturminneloven definerer hva som er kulturminner og kulturmiljøer, og har også bestemmelser om fredning og vern av dem. Det er Riksantikvaren, fylkeskommunene, Sametinget og de arkeologiske forvaltningsmuseene som har myndighet når det gjelder forvaltning av kulturmiljø. Regjeringen har nylig lagt fram en stortingsmelding om kulturmiljøpolitikken, Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – engasjement, bærekraft og mangfold.

Vindkraft kan påvirke kulturmiljø både direkte og indirekte. Det foreligger imidlertid ingen samlet gjennomgang eller evaluering av vindkraftverks påvirkning i Norge. Graden av sårbarhet for påvirkning er relatert til type kulturmiljø, hvilket landskapet det ligger i og tiltakets plassering, størrelse og utforming.

I tradisjonelle samiske bosetningsområder, som kan oppfattes som uberørte områder og villmark, kan det være både faste og immaterielle kulturmiljø. Immaterielle kulturmiljø kan være steder og stedsnavn som det knyttes sagn, tradisjoner og fortellinger til, og som samtidig forteller om hvordan området har blitt brukt av den samiske befolkningen opp gjennom tidene.

Direkte virkninger på kulturmiljø kan unngås gjennom tilpasninger og utforming av det enkelte vindkraftverk. Vindturbiner med tilhørende infrastruktur som veier, kaianlegg og kraftlinjer kan fragmentere kulturmiljøer og ødelegge funksjonelle og visuelle sammenhenger. God lokalisering kan redusere slike negative konsekvenser. Indirekte virkninger som visuell påvirkning kan få betydning for verdifulle kulturmiljøer i et større influensområde. Faktorer som topografi, avstand og turbinenes størrelse er relevante.

Avbøtende og kompenserende tiltak på kulturmiljøfeltet kan være miljøovervåking, forskning og økt kunnskap, skjøtsel og tilrettelegging av berørte kulturmiljø, samt dokumentasjon av kulturmiljø som påvirkes av en utbygging.

Figur 6.5 Vindkraftverket Høg-Jæren er relativt nært og synes godt fra kulturmiljøet Knudaheio ved Undheim på Jæren. Dette var Arne Garborgs sommerstue fra 1899 og frem til han døde i 1924.

Figur 6.5 Vindkraftverket Høg-Jæren er relativt nært og synes godt fra kulturmiljøet Knudaheio ved Undheim på Jæren. Dette var Arne Garborgs sommerstue fra 1899 og frem til han døde i 1924.

Foto: Kristine Johansen, Riksantikvaren

6.8 Nabovirkninger

Vindkraftverk medfører visuell eksponering og støy for omgivelsene og naboer til vindkraftverk, jf. boks 6.7. Det er få muligheter for å gjennomføre tiltak som kan bidra til nevneverdig reduksjon av vindturbinenes synlighet når disse først er bygget. Det er derfor viktig å vurdere omfanget av visuelle virkninger for naboer ved planlegging av vindkraftverk og i konsesjonsbehandling av enkeltsaker.

Både helårsboliger, fritidsbebyggelse og andre bygninger og anlegg kan bli påvirket. Synlighet og lydstyrke er objektive størrelser, men opplevelsen av dem vil i stor grad være subjektiv og variere fra person til person. Det er mange forhold som kan påvirke den subjektive opplevelsen.

Boks 6.7 Støy

Vindturbiner avgir mekanisk og aerodynamisk støy til omgivelsene. Støy er definert som forurensning etter forurensningsloven. Lydnivå måles vanligvis i desibel, med forkortelsen dB. I vindkraftsaker brukes en skala som legger vekt på de frekvensene som det menneskelige øret oppfatter best, med forkortelsen dBA.

Lden er en gjennomsnittsverdi med tillegg for støy på kvelden og natten (den = day, evening, night). Støy fra vindkraftverk vurderes ut ifra Miljødirektoratets støyveileder (M-128) til retningslinje T-1442. I denne er det en anbefalt grenseverdi på Lden 45 dBA, som er identisk med anbefalt støygrense for vindkraftverk i WHOs nye retningslinjer fra 20181. Denne grenseverdien bygger på vurderinger av hvilken grad av plage som bør kunne tillates i samfunnet, og er harmonisert med grenseverdier for andre støykilder.

Veilederen omtaler også at «stille områder» for rekreasjon og opphold er en viktig ressurs som samfunnet bør ta vare på.

1 WHO (2018) Environmental noise guidelines for the European Region.

Støy fra vindkraftverk kan plage enkelte naboer på samme måte som støy fra andre kilder. I Norge er det satt en anbefalt grenseverdi på Lden 45 dBA for vindkraftverk generelt og Lden 40 dBA for stille områder utenfor by/tettsted, i nærfriluftsområder og bymarker. Selv om det er satt en konkret grenseverdi, kan det være utfordrende å håndheve denne ved hjelp av beregninger og målinger. Støynivået påvirkes av en rekke forhold, som vindretning og -hastighet, avstand mellom vindturbinene og støymottaker, trykk- og temperaturforhold og markabsorpsjon.

Enkelte rapporter viser en sammenheng mellom støynivå og søvn. Folkehelseinstituttet (FHI) vurderer også mulige virkninger knyttet til mental helse, livskvalitet og hjerte-/karsykdommer, og konkluderer med at det er lite støtte i forskningslitteraturen for slike årsakssammenhenger9. FHI mener det er nødvendig å gjennomføre studier som inkluderer vindkraftverk i ulike områder av landet for å få bedre kunnskap om opplevelsen av støy.

Boks 6.8 Skyggekast

Skyggekast oppstår når sola står lavt på himmelen og vindturbinenes roterende blader «klipper» sollyset og skaper pulserende skygger. NVE vurderer skyggekast fra vindkraftverk ut ifra en egen veileder der det opereres med en grenseverdi på 8 timer faktisk skyggekast og 30 timer per år eller 30 minutter per dag teoretisk skyggekast innenfor en sone på 1500 meter fra turbinene. Forskjellen på teoretisk og praktisk skyggekast innebærer blant annet at teoretisk skyggekast ikke tar hensyn til værforhold. Det settes som regel konsesjonsvilkår om at den anbefalte grenseverdien skal overholdes. Noen steder kan dette innebære at det installeres systemer som stopper vindturbinene i enkelte perioder med skyggekast.

Skyggekast kan i de aller fleste tilfeller reduseres uten at det medfører vesentlige kostnader, jf. boks 6.8. Normalt er det mest aktuelt å vurdere skyggekast ved detaljplanlegging av vindkraftverk, da beregningene må ta utgangspunkt i konkrete turbinplasseringer.

Vindkraftverk kan innvirke på eiendomspriser ved salg av helårsboliger og fritidsboliger som er eksponert for støy, skyggekast og visuelle virkninger. Norconsult10 har på oppdrag fra NVE gått igjennom et utvalg internasjonale studier på dette feltet og vurdert overførbarhet til norske forhold. Studiene har påvist en negativ sammenheng mellom synlige vindturbiner og salgspris på nærliggende helårsboliger og fritidsboliger. Norconsult mener at dette sannsynligvis også gjelder i Norge.

Vindkraftverk kan påvirke Forsvarets elektromagnetiske systemer, luftmilitær virksomhet og skyte- og øvingsfelt11. For at luftfartøy skal kunne oppdage vindturbiner under flyvning, defineres vindturbiner som luftfartshinder. Dette utløser krav til merking etter Luftfartstilsynets merkeforskrift12. Vindturbiner med høyde inntil 150 meter skal merkes med mellomintensitetslys, mens turbiner over 150 meters høyde utløser krav om merking med høyintensitetslys. Lysmerking av vindturbiner kan medføre lysforurensning i mørket, særlig i områder som ellers er lite preget av kunstig lys. Lysene kan bidra til at vindkraftverk blir visuelt dominerende over langt større avstander enn det som er tilfelle i dagslys. Aktivering av hinderlys kan under gitte forutsetninger gjøres ved å bruke systemer som aktiveres av luftfartøy. Det er i praksis radar som aktiveres av bevegelse, og som kan redusere virkningene av lysmerkingen.

6.9 Reindrift og annen samisk utmarksbruk

Reindrift er en viktig del av grunnlaget for samisk kultur og identitet. Det er reindrift på vel 40 prosent av det norske landarealet.13 Dette omfatter også ikke-samisk reindrift i Sør-Norge. Reindriftens driftsform gjør næringen svært arealavhengig. Ofte konkurrerer reindrift og vindkraft om de samme høytliggende områdene. Der det er gode vindforhold for vindkraft, kan det være gode beite- og luftingsområder for reinen. Utbygging av vindkraft kan ha både direkte og indirekte konsekvenser for reindriften. De direkte konsekvensene er tap av beite og stress- og atferdsendringer hos reinen. Indirekte vil aktiviteten både i drifts- og anleggsfasen kunne endre dyrenes bevegelsesmønster.

Figur 6.6 Reindrift i Vågå.

Figur 6.6 Reindrift i Vågå.

Foto: LMD

Det er gjort flere studier av hvordan vindkraftverk og kraftledninger påvirker reindriften. En gjennomgang av studier som har tatt for seg vindkraftverk og reindrift i Norge og Sverige viser at det er stor variasjon i konklusjonene, særlig når det gjelder driftsfasen. Det er enighet om at anleggsarbeid, menneskelig aktivitet og veier påvirker reinens adferd og reindriftens driftsmønster. Reindriftsutøvere erfarer at vindkraftverk gir unnvikelseseffekter også i driftsfasen, noe enkelte studier også viser. Dette kan relateres til visuelle effekter av turbinene, ikke bare menneskelig aktivitet.

I noen reinbeitedistrikt kan enkelte av de negative effektene være mulig å redusere gjennom avbøtende tiltak og tilpasninger.14 Hva som er en begrensende arealtype kan variere mellom de ulike reinbeitedistriktene.

Utmarkshøsting og utmarksbruk er en sentral del av samisk kultur, identitet og grunnlaget for samisk livsopphold. For andre deler av befolkningen vurderes utbygging av vindkraft i Norge å medføre begrensede virkninger for utmarkas ressursgrunnlag.

6.10 Elektronisk kommunikasjon

Samfunnet er i stor grad avhengig av elektronisk kommunikasjon (ekom) og elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett). Nettene består av både kablede nett og trådløse nett som anvender radiofrekvenser. Trådløse radionett slikt som mobilnett og Nødnett, radio- og TV-kringkastingsnett, radarsystemer og forsvarets kommunikasjonsløsninger, er eksempler på samfunnskritiske ekomnett og -tjenester.

For å kunne etablere trådløse ekomnett, må aktørene ha en frekvenstillatelse fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom). Frekvenser er en begrenset naturressurs, og aktørene betaler for sine rettigheter. Tildelingen av frekvensressurser krever nøye planlegging. Det er et overordnet mål for myndigheten å sikre gode, rimelige og fremtidsrettede ekomtjenester ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse og innovasjon. Det skal også tas hensyn til nasjonale og internasjonale forpliktelser, behov og ønsker.

Et vindkraftverk kan påvirke og forstyrre radiosignaler i ekomnett. Påvirkningen avhenger av størrelse (samlet areal) på vindkraftverket, plassering av vindturbinene, samlet størrelse på rotorblad og turbintårn, vindretning og vindstyrke. Signalene i ekomnett er sårbare overfor forstyrrelser. Graden av forstyrrelser er også avhengig av type kommunikasjonsteknologi, frekvensområde, modulasjonsmetode, signalstyrke, topografi, geografisk plassering og atmosfæriske forhold.

En rekke av disse faktorene er målbare, og det er mulig å gjennomføre målinger og beregninger før et vindkraftverk er satt i drift, for å avdekke om det vil kunne oppstå forstyrrelser på nærliggende ekomnett. For å ivareta virksomheten til ekomtilbydere som allerede har foretatt store investeringer i infrastruktur, og fordi slike forstyrrelser kan få store konsekvenser for samfunnsviktige nett og tjenester, er det nødvendig å regulere hvordan skadelig interferens fra vindkraftverk skal håndteres.

Konsesjonæren må pålegges klare og forutsigbare konsesjonsvilkår overfor tilbydere av ekomnett og -tjenester som blir berørt av utbyggingen. Konsesjonær skal der det er sannsynlig med skadelig interferens sikre at det gjennomføres målinger før, under og etter utbyggingen i samarbeid med berørte aktører. Ved endring av et etablert vindkraftverk skal det foretas nye vurderinger av om hvorvidt endringene kan medføre skadelig interferens. Det må fremgå klart av konsesjonsvilkårene at det er konsesjonær som må bære kostnadene for avbøtende tiltak dersom det oppstår forstyrrelser på ekomnett eller -tjenester.

Nkom i samarbeid med NVE utarbeider nå retningslinjer for ekom og vindkraft. Retningslinjene vil tydeliggjøre hvordan ekom kan tas hensyn til i konsesjonsbehandlingen og hvilke avbøtende tiltak som kan gjennomføres.

Fotnoter

1.

Alle rapporter er tilgjengelige fra NVEs nettside.

2.

Kart tilgjengelig fra Miljødirektoratets nettside.

3.

Miljødirektoratet (2019) Faggrunnlag – Villrein. Underlagsdokument til nasjonal ramme for vindkraft. (Rapport M-1309).

4.

KMD (2019) Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023.

5.

KLD (2019) Nasjonale og vesentlig regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis (Rundskriv T-2/16).

6.

NVE (2019) Nasjonal ramme for vindkraft. Temarapport om klimaavtrykk og livssyklusanalyser (Rapport 17/2019).

7.

Kulturdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet (2019) Strategi for kultur og reiseliv. Norge som attraktiv kulturdestinasjon.

8.

NVE (2019) Nasjonal ramme for vindkraft. Temarapport om reiseliv (Rapport 14/2019).

9.

Folkehelseinstituttet (2018) Folkehelserapporten. Støy, helseplager og hørseltap i Norge.

10.

Norconsult og Agenda Kaupang (2017) Vindkraftverks påvirkning på eiendomspriser – Oppsummering av noen internasjonale studier.

11.

NVE (2019) Nasjonal ramme for vindkraft. Temarapport om Forsvarets interesser (Rapport 5/2019).

12.

Forskrift om rapportering m.m. av luftfartshinder (2014) Forskrift om rapportering, registrering og merking av luftfartshinder (FOR-2014-07-15-980).

13.

NVE (2018) Nasjonal ramme for vindkraft. Temarapport om reindrift og annen samisk utmarksbruk. (Rapport 58/2018).

14.

Ibid.
Til dokumentets forside