Meld. St. 28 (2019–2020)

Vindkraft på land — Endringer i konsesjonsbehandlingen

Til innholdsfortegnelse

4 Endringer i konsesjonsbehandlingen

Regjeringen vil endre konsesjonsbehandlingen for å oppnå en bedre lokal og regional forankring av nye vindkraftprosjekter. Det vil bli lagt opp til regionvis samlet behandling av prosjekter og tidsfrister i ulike deler av prosessen. Regjeringen vil samtidig forbedre beslutningsgrunnlaget gjennom grundigere samfunnsøkonomiske vurderinger av fordeler og ulemper. Konsesjonsmyndighetenes avveininger av fordeler og ulemper skal synliggjøres bedre i vedtak om vindkraft.

4.1 En regionvis samlet behandling

Regjeringen vil der det er mulig, legge opp til at flere søknader om konsesjon behandles samlet innenfor et fylke, eventuelt innenfor regioner på tvers av fylker der det er mest hensiktsmessig. Den enkelte konsesjonssøknad krever individuelle vurderinger, men prosjektene innenfor et fylke eller en region skal så langt det er mulig ses i sammenheng.

En slik tilnærming vil gi NVE et mer helhetlig beslutningsgrunnlag. En regionvis behandling vil gi et bedre grunnlag for å vurdere samlet belastning, for eksempel på fugletrekk og reindrift. Det vil også bli lettere å vurdere nettkapasitet, og regionale virkninger for forsyningssikkerhet.

En samlet regionvis behandling vil innebære at NVE setter tidsfrister for de ulike stegene i konsesjonsprosessen, jf. kap. 4.3. Det vil gjøre det mulig å vurdere flere prosjekter parallelt både i meldings- og søknadsfasen. I fylker, eller i regioner på tvers av fylker, der flere prosjekter er under utvikling, vil NVE i samråd med fylkeskommunen eller fylkeskommunene sette en frist for når ytterligere prosjekter må være meldt for å inngå i en regionvis samlet behandling. Før denne fristen er utløpt vil det være usikkert hvilke kommuner som blir berørt. Prosjekter som ikke rekker fristen, kan ikke påregne å bli behandlet før konsesjonsspørsmålet er avklart for de prosjektene som inngår i den regionvise behandlingen. Dette vil normalt ta flere år. Meldingene vil bli sendt på en samlet høring når fristen for å melde prosjekter har gått ut. NVE vil prioritere søknader som inngår i en regionvis samlet behandling.

Enkelte prosjekter vil kunne unntas fra en slik samlet behandling. Eksempler på dette kan være mindre anlegg, anlegg som skal rustes opp, reetableres eller utvides. Unntak kan også gjøres for vindkraftverk som gjør at nytt forbruk kan etableres uten større investeringer i ny nettkapasitet. Der det bare foreligger én melding i et fylke eller en region, og myndighetene ikke er kjent med at det planlegges flere, vil denne også bli vurdert.

4.2 Bedre lokal og regional forankring

En regionvis samlet konsesjonsbehandling vil gjøre det mulig å bedre den lokal- og regionalpolitiske forankringen. Det er viktig at vindkraftutviklere starter planleggingen av et prosjekt i dialog med vertskommunen, og det legges opp til bedre involvering av lokalsamfunnet. Berørte kommuner og fylkeskommunen vil, sammenliknet med i dag, få utvidet sine roller i den innledende fasen og underveis i konsesjonsbehandlingen.

Fylkesmannen vil også få en utvidet rolle. Sametinget og berørte samiske interesser vil bli konsultert når vindkraftsaker skal vurderes innenfor samiske områder (jf. kap. 4.9).

4.2.1 Nye roller til kommune, fylkeskommune og fylkesmann

En regionvis samlet behandling skal bidra til at andre myndigheter enn konsesjonsmyndighetene trekkes mer aktivt inn i konsesjonsprosessen. Fylkeskommunen, vertskommunene og fylkesmannen vil bli involvert i ulike faser i tillegg til å være høringsinstanser. Fylkesmannen skal få en mer formell rolle, og vil bistå og gi råd til NVE om konsekvensutredningsprogram før disse fastsettes, og deretter bistå med oppfølging av utredningsprogrammene.

Det legges opp til en bred involvering av fylkeskommunene i tråd med forutsetningene i regionreformen, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) og Innst. 119 S (2018–2019). NVE skal som i dag være vedtaksmyndighet for konsesjoner til vindkraft. Fylkeskommunen og vertskommunene skal imidlertid konsulteres både i meldings- og søknadsfasen. Fylkeskommunen og kommunene skal også gis anledning til å delta aktivt i NVEs planlegging av prosessen, og skal inviteres til å gi sine vurderinger av konkrete prosjekter underveis, også etter at de formelle høringsfristene er avsluttet. Tidsfrister og tidsløp for konsesjonsbehandlingen skal avgjøres av NVE i samråd med fylkeskommunen og kommunene.

Ved en regionvis behandling vil konsesjonsmyndigheten kunne vurdere hele fylket under ett, basert blant annet på konsultasjoner med vertskommunene og fylkeskommunen. Vurderingene skal legge gjeldende regionale planer etter plan- og bygningsloven til grunn i de områdene slike planer foreligger. I tillegg skal Sametinget, reindriften og eventuelt andre samiske interesser konsulteres underveis dersom prosjektene er planlagt i områder med samiske interesser, jf. kap. 4.9.

For meldepliktige vindkraftprosjekter følger det av forskrift om konsekvensutredninger at meldingen med forslag til utredningsprogram skal inneholde en plan for medvirkning. Innholdet i planen for medvirkning skal tydeliggjøres i utredningsprogrammet, for å gjøre prosessen bedre og mer forutsigbar. En veileder for konsesjonsbehandling (jf. kap. 9.2) vil også tydeliggjøre rollen til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, etater, organisasjoner, lag og andre som tar del i konsesjonsprosessen.

4.2.2 Bedre nabovarsling

Meldinger og søknader om konsesjon til vindkraftverk sendes på høring til lokale og regionale myndigheter, grunneier- og grendelag, interesseorganisasjoner og andre interessenter. I tillegg kunngjøres søknaden i lokal presse og legges ut til offentlig ettersyn, og det inviteres til folkemøte.

Naboer til et vindkraftverk kan bli påvirket på flere måter uten å være part, jf. kap. 6.8. Det er viktig at de som blir berørt får informasjon om tiltaket, om ulike faser og mulighet til å uttale seg. En større krets av naboer rundt et vindkraftverk skal derfor involveres aktivt i høringsprosessene.

Rutinene for varsling av naboer og andre rettighetshavere bør være de samme uavhengig av om det er et byggetiltak eller utarbeiding av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven eller en konsesjonssak etter energiloven. Det skal derfor utarbeides rutiner for nabovarsling i forbindelse med høring i vindkraftsaker. Dette skal gjelde for eiere av helårs- og fritidsboliger og for annen virksomhet, og vil omfatte meldings-, søknads- og detaljplanfasen. Bedre nabovarsling vil bidra til at en større del av lokalsamfunnet, også de som ikke er direkte parter i saken, får informasjon og mulighet til å uttale seg.

I reguleringsplan og byggesaker etter plan- og bygningsloven er det forslagsstiller eller tiltakshaver som er ansvarlig for å varsle naboer og andre rettighetshavere. NVE skal vurdere nærmere hvordan slik varsling skal gjennomføres, og hvilken avstandsgrense for varsling som skal benyttes i konsesjonssaker.

4.2.3 Bedre veiledning om prosessen

Utbyggere, lokale og regionale myndigheter, interesseorganisasjoner og lokalbefolkning har uttrykt behov for bedre informasjon i vindkraftsaker. Veiledningen om konsesjonsprosessen skal derfor styrkes. NVE skal, i samarbeid med berørte direktorater, utarbeide en veileder som omfatter hele konsesjonsprosessen for vindkraftverk. Dette inkluderer fasen når det tas initiativ til et prosjekt, meldings- og søknadsfasen, detaljplanfasen etter at konsesjonen er gitt, tilsyn med overholdelse av vilkår i konsesjonen både i anleggs- og driftsfasen og avvikling. Bransje- og interesseorganisasjoner skal høres i dette arbeidet.

I fasen med konsekvensutredning er det vanlig med en samrådsgruppe med kommunen, grunneiere og frivillige organisasjoner. Det skal stilles krav om at det skal opprettes slike samrådsgrupper. Det vil bli gitt veiledning om hvordan slike grupper kan fungere og om andre medvirkningsmuligheter for kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, næringsaktører og frivillige organisasjoner.

God og grundig veiledning om konsesjonsprosessen gir forutsigbarhet til alle aktører som deltar i en eller flere faser. Ved å klargjøre de ulike fasene, både hva de innebærer av aktiviteter og hvilke krav og forventninger som stilles til tiltakshaver, kan prosessen oppnå større grad av tillit. En veileder må ses i sammenheng med andre informasjonstiltak slik som ny informasjonsplattform og et felles offentlig kunnskapsgrunnlag, jf. kap. 9.

4.2.4 Kommunale vedtak

Det skal fortsatt bli lagt stor vekt på kommunens syn i behandlingen av vindkraftprosjekter. Kommunene er lokal planmyndighet og står nærmest til å vurdere betydningen av lokale interesser. En konsesjonssøknad etter energiloven avgjøres etter en totalavveining av fordeler og ulemper for allmenne og private interesser. Lokal aksept er et viktig hensyn for konsesjonsmyndighetene. I en vindkraftsak kan imidlertid også regionale og nasjonale hensyn være viktige, og de ulike hensynene må avveies.

Kommunenes innsigelseskompetanse skal videreføres, men en absolutt vetorett for kommuner lar seg ikke forene med et konsesjonssystem der også nasjonale og regionale hensyn vektlegges. Kommunal innsigelse innebærer at et konsesjonsvedtak fattet av NVE, ikke kan iverksettes før innsigelsen er behandlet av Olje- og energidepartementet.

Mindre vindkraftverk under 1 MW og oppad begrenset til 5 turbiner, behandles av kommunen etter plan- og bygningsloven. Olje- og energidepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet en veileder for kommunal behandling av mindre vindkraftanlegg1.

Søknader om dispensasjon fra gjeldende kommunale planer skal fortsatt behandles av kommunen etter at et vindkraftverk har fått konsesjon. I en del tilfeller har det gått lang tid før en dispensasjonssøknad kommer til behandling i kommunen. Endrede oppfatninger eller endret politisk sammensetning av kommunestyret, kan da medføre at kommunen har et annet syn på saken enn det som ble lagt til grunn for konsesjonsvedtaket. I tillegg kan dispensasjonsvedtak ha andre frister enn de som gjelder for konsesjonen. Begge disse forholdene kan gi usikkerhet og lite forutsigbarhet for konsesjonæren. Innskjerping av tidsfristene for realisering av konsesjoner kan bøte noe på dette, men ytterligere harmonisering mellom regelverkene skal vurderes.

4.3 Et skjerpet tidsløp

Konsesjonsprosessen er omfattende, og det har ofte tatt lang tid fra melding til endelig konsesjon, fra konsesjon til godkjent detaljplan og videre til prosjektet realiseres. Regjeringen vil styrke den lokale og regionale forankringen. Økt involvering og medvirkning kan isolert sett gi økt tidsbruk. Det skal derfor etableres klare rammer og tidsfrister for hvordan ulike myndigheter skal involveres i konsesjonsprosessen.

At det går lang tid før prosjektet er avklart kan føre til at kunnskapsgrunnlaget blir utdatert underveis. Det er også krevende for kommuner og lokalbefolkning å forholde seg til et uavklart prosjekt over lang tid.

For å redusere tiden fra melding til realisering, vil Olje- og energidepartementet derfor innføre tidsfrister i ulike faser knyttet til melding, konsekvensutredning, detaljplan og byggestart. Tidsfrister for de ulike trinnene i prosessen kan gi bedre fremdrift og bidra til å unngå langvarig båndlegging av arealer.

Etter at prosjektutvikler har vurdert lokalisering og tatt kontakt med kommunen og grunneiere, sendes det en melding til NVE. Der det er aktuelt med regionvis behandling, vil NVE i samråd med fylkeskommunen(e) sette en frist for å sende inn ytterligere meldinger i fylket/regionen, jf. kap. 4.1.

I en del saker har det gått lang tid fra utredningsprogrammet er fastsatt til konsekvensutredningene er blitt gjennomført. Det skal derfor innføres en frist for utarbeiding av konsekvensutredning, som kan bidra til fremdrift i prosjektene. Fristen vil normalt bli satt til to år fra meddelt utredningsprogram til konsekvensutredningene må være gjennomført. Dersom fristen går ut, må utredningsprogrammet oppdateres. Innføring av frist skal ikke gå på bekostning av nødvendige utredninger, for eksempel feltundersøkelser, og i noen tilfeller kan det tilsi en lengre frist. Fristen vil kunne forlenges av NVE dersom uforutsette forhold oppstår.

Videre vil departementet innføre en frist for innsending av detaljplan etter at konsesjonen er gitt. En søknad om godkjenning av detaljplan skal som hovedregel sendes til NVE innen to år. Fristen kan utsettes én gang dersom det foreligger særskilte hensyn.

Dagens praksis er at det settes en frist for når et vindkraftverk skal være idriftsatt. I mange tilfeller har det gått lang tid fra prosjektet er godkjent til utbyggingen starter. Departementet vil derfor legge til grunn en praksis der det settes frist for byggestart etter at detaljplanen er godkjent. Fristen settes i detaljplanen, og kan tilpasses det aktuelle anlegget, men vil normalt være 2–3 år. Fristen kan forlenges én gang dersom det foreligger særlige hensyn.

Behandlingstid skal ikke gå på bekostning av tilstrekkelig opplysning av saken. De ulike trinnene i saksbehandlingen er blant annet med på å trygge rettssikkerheten for den enkelte som berøres av et vindkraftverk. Det må til en viss grad aksepteres at tidsbruken varierer fra sak til sak. Saker som inngår i en samlet regionvis behandling vil bli prioritert.

Å bygge ut et vindkraftverk fra initiativ blir tatt til anlegget er i drift vil ta flere år. Departementet mener det er viktig at tidsbruken gjennom prosessen blir skjerpet inn og at framdriften opprettholdes gjennom hele løpet. Departementet vil i tillegg vurdere om det skal stilles garanti for nedleggingskostnader tidligere enn i dag, jf. kap. 4.12. Figur 4.1 gir en oppsummering av nye tidsfrister i konsesjonsprosessen.

Figur 4.1 Oppsummering av nye tidsfrister i konsesjonsprosessen.

Figur 4.1 Oppsummering av nye tidsfrister i konsesjonsprosessen.

Illustrert av Miksmaster Creative

4.4 Lokaliseringssignaler

4.4.1 Bruk av kunnskap fra nasjonal ramme for vindkraft

Vindkraftverk bør bygges på steder med gode nett- og produksjonsforhold og med akseptable ulemper for miljø- og samfunnsinteresser. Som et ledd i arbeidet med nasjonal ramme, fikk NVE i oppdrag å utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag om virkninger av vindkraft, samt foreslå større, geografiske områder som kunne være egnet for vindkraft. Olje- og energidepartementet sendte forslaget på høring i april 2019. Regjeringen har besluttet å ikke gå videre med de utpekte områdene, men kunnskapsgrunnlaget skal videreutvikles og vil være viktig i konsesjonsbehandling av nye søknader.

Departementet vil understreke at kunnskapsgrunnlaget som ble utviklet i arbeidet med nasjonal ramme ikke bare gjaldt de områdene som ble utpekt. I nasjonal ramme var det et premiss at ikke alle steder innenfor de utpekte områdene var egnet for vindkraft, og tilsvarende at det ville finnes gode enkeltprosjekter utenfor. Kunnskapsgrunnlaget som er etablert i forbindelse med nasjonal ramme vil kunne brukes i planleggingen av nye vindkraftverk. Kunnskapsgrunnlaget kan bidra til at vindkraftprosjekter planlegges på de mest egnede stedene, jf. kap. 9.

4.4.2 Tidlig avslag

Olje- og energidepartementet varslet i energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)) at det skulle utredes og legges frem et forslag som gir konsesjonsmyndigheten adgang til å avslå større vann- og vindkraftsaker tidligere enn etter ordinær saksbehandling. Formålet er å spare ressurser ved at saksbehandling av prosjekter som ikke vil kunne få konsesjon, avsluttes i en tidlig fase. Tidlig avslag vil også bidra til å begrense konflikter knyttet til prosjekter som ikke er realistiske.

Regjeringen vil gå videre med forslaget om tidlig avslag når det gjelder vindkraft. Departementet har ikke funnet grunn til å gå videre med et forslag om tidlig avslag for større vannkraftsaker som behandles etter vassdragsreguleringsloven. Grunnen til det er først og fremst at det kun finnes et begrenset antall store, urealiserte vannkraftprosjekter. Forslaget vil derfor begrenses til konsesjonssaker etter energiloven.

Det må vurderes hvilke kriterier som må være oppfylt for at saksbehandlingen kan avsluttes på ulike stadier. Det vil også være aktuelt å klargjøre når en søknad kan avslås uten at denne sendes på høring. Forslaget om tidlig avslag krever lovendring, og departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med høringen av lovforslaget.

4.4.3 Regionale planer

Regionale planer skal gi den regionalpolitiske retningen for utvikling innen fylket, og skal være et viktig samordningsverktøy mellom interesser og myndigheter i regionen. Regionale planer kan omfatte geografisk eller tematisk avgrensede områder, og de kan gå over flere fylker. Planene kan ha kart og retningslinjer som konkretiserer strategiske valg og prioriteringer. Regionale planer er ikke juridisk bindende, men skal ifølge plan- og bygningsloven legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig virksomhet i regionen. Regionale planer gjelder ikke bare tiltak etter plan- og bygningsloven, men også for tiltak etter andre lover.

Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) og Olje- og energidepartementet oppfordret i Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftverk2 fylkene til å utarbeide regionale planer for vindkraft. Syv fylker (før ny fylkesstruktur) har utarbeidet slike planer. Metodene som er benyttet omfatter blant annet kartlegging av egnede områder (Rogaland) og rangering av konkrete prosjekter som behandles av NVE (Nordland). De eksisterende planene er basert på et dårligere kunnskapsgrunnlag enn det vi har i dag, men har likevel bidratt til økt kunnskap om og forståelse av de samlede virkninger av vindkraft for større områder. Det er vedtatt mange ulike regionale planer for fjellområder knyttet blant annet til villreinfjella. Disse skal legges til grunn ved vurdering av vindkraft som berører disse planene.

Eventuelle nye regionale planer kan være et nyttig verktøy i konsesjonsprosessen. Regionale planer skal vektlegges sterkere i konsesjonsbehandlingen framover, jf. regionreformen, men utarbeidelse av slike planer skal ikke være en forutsetning for å behandle søknader om konsesjon til vindkraftverk.3

Departementet mener at en prosess med regionvis samlet behandling kan avlaste behovet for regionale planer, jf. kap. 4.1, ved at berørte fylkeskommuner trekkes mer aktivt inn i behandlingen av konkrete vindkraftsaker. Regionvis samlet behandling vil gi fylkeskommunen muligheten til å gjøre helhetlige vurderinger i to omganger; både i en tidlig fase og i en fase der prosjekter er utredet og all viktig informasjon foreligger. Der fylkeskommunen ønsker det, kan utarbeidelse av regionale planer også kunne gi et godt grunnlag for behandling av konkrete vindkraftsaker.

4.4.4 Lokal planlegging

Kommunene er planmyndighet etter plan- og bygningsloven, og er pålagt å ha en oppdatert kommuneplan som styrer arealbruken i kommunen. Regionale planer skal legges til grunn i kommuneplanene. Kommunal planlegging kan bidra til bedre lokal avklaring av rammene for vindkraftutbygging, men det er ingen krav om slik planavklaring før konsesjonsbehandling. Avklaringen vil da skje gjennom dispensasjonsbehandlingen.

Blant annet miljø- og friluftsorganisasjoner har pekt på at vindkraft bør etableres som mindre anlegg i allerede industrialiserte områder. Potensialet for å utvikle slike prosjekter nær etablert industri og infrastruktur er ikke utredet nærmere. Kommunene er, gjennom arealplanleggingen, best egnet til å vurdere om det skal legges til rette for slike anlegg lokalt. Olje- og energidepartementet ser gjerne at kommunene i sin arealplanlegging legger til rette for mindre anlegg i tilknytning til eksisterende infrastruktur. Lokale planer kan være nyttig for konsesjonsbehandlingen, men er ingen forutsetning for at et vindkraftverk skal kunne konsesjonsbehandles.

4.5 Bedre koordinering mellom produksjon og nett

I flere vindkraftsaker har det vært uklarheter om tilgjengelig nettkapasitet. Det er også eksempler på manglende dialog mellom tiltakshaver og ansvarlig nettselskap. Dette har i enkelte tilfeller ført til langvarig behandling av urealistiske prosjekter. Tidlig og god kommunikasjon mellom prosjektutvikler og ansvarlig nettselskap er nødvendig for å få til en god koordinering mellom produksjon og nett. Nettilknytning er avgjørende for at et vindkraftanlegg skal kunne realiseres. Nye nettanlegg vil i seg selv ha samfunnsmessige virkninger, og er gjenstand for en egen konsesjonsprosess.

Figur 4.2 NVE på tilsyn av nybygget kraftledning/sjøkabel over Vefsnfjorden.

Figur 4.2 NVE på tilsyn av nybygget kraftledning/sjøkabel over Vefsnfjorden.

Foto: NVE

Produksjon og nett bør koordineres bedre i konsesjonsbehandlingen av vindkraftverk. Det vil bli innført krav om at meldingen skal inneholde en foreløpig vurdering av tilgjengelig nettkapasitet, inkludert en beskrivelse av dialogen mellom utbygger og ansvarlig nettselskap. Meldingen skal også inneholde en plan for nettilknytning og forslag til konkrete utredningskrav. Det skal stilles tydeligere utredningskrav om nettilknytning og krav om hvordan nettanlegg skal beskrives i konsesjonssøknaden.

4.6 Oppdaterte krav til konsekvensutredninger

NVE skal, i dialog med Miljødirektoratet og andre berørte fagmyndigheter, gjennomgå gjeldende utredningskrav. Både malen for standardiserte utredningskrav og muligheten for å gjøre utredningsprogrammene mer tilpasset de lokale forholdene skal vurderes. Det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget om virkninger av vindkraft som ble etablert i forbindelse med nasjonal ramme for vindkraft vil være et godt utgangspunkt for dette arbeidet.

Dagens krav i utredningsprogrammene skal sørge for at prosjektet blir tilstrekkelig utredet, men tydeligere minimumskrav og mer saksspesifikke krav vil bedre kvaliteten på utredningene.

Virkningene utbyggingen kan ha for klima og miljømessige forhold gjennom anleggsperiode, drift og avslutning av virksomheten, bør redegjøres for i utredningene. For klima bør det redegjøres for direkte utslipp fra anleggsmaskiner og transport, og utslipp som følge av arealbruksendringer. Eksempler på ytterligere krav kan være standardiserte plankart, bedre utredninger av transportbehov, oppdaterte kartlegginger av naturtyper og arter, krav til metoder for feltundersøkelser, utforming av anlegget og krav knyttet til valg av veitraseer. Oppdaterte krav til konsekvensutredninger vil omtales i ny informasjonsportal og veileder for konsesjonsbehandling, jf. kap. 9.

4.7 Bedre vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Utbygging av fornybar kraftproduksjon skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Regjeringen vil derfor styrke grunnlaget for vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i konsesjonsbehandlingen.

Konsesjonssaker om vindkraftutbygging er komplekse. Avgjørelsen av konsesjonsspørsmålet krever avveiing av berørte allmenne og private interesser. Regjeringen vil at konsesjonsmyndighetenes avveiinger av fordeler og ulemper skal være så åpen og tydelig som mulig. Samtidig skal virkninger for miljø, naboer og annen virksomhet vektlegges sterkere i konsesjonsbehandlingen fremover. Det vil også bli stilt tydeligere krav til utbyggere om å synliggjøre samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltakene.

4.7.1 Prinsipper for avveiing av fordeler og ulemper

Produksjon av vindkraft medfører både fordeler og ulemper for samfunnet, som må avveies mot hverandre i konsesjonsbehandlingen. En vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet legger til rette for en slik avveiing. I en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal alle vesentlige prissatte og ikke-prissatte virkninger av et tiltak kartlegges og avveies.

I et markedsbasert kraftsystem, der kraftproduksjonen er omfattet av EUs kvotesystem, er fordelene ved ny produksjon av vindkraft i stor grad gjenspeilet i prosjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet. Kraftprisen gjenspeiler verdien av mer kraft for husholdningene og for industri- og næringsutvikling. Kraftprisen gjenspeiler også hvordan klimapolitikk i Norge og andre land øker verdien av utslippsfri kraftproduksjon. Når prisen på CO2-utslipp innenfor det europeiske kvotesystemet stiger, øker kostnadene for fossil kraftproduksjon. Det fører til høyere kraftpris, jf. boks 5.2. På forbrukssiden fører CO2-avgift på utslipp fra energibruk, blant annet i transportsektoren, til økt etterspørsel etter kraft og høyere kraftpris. I begge tilfeller blir produksjon av vindkraft mer lønnsom. Anslag på prosjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet er derfor en sentral verdi i vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I vurderinger av prosjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet skal netto nåverdi benyttes som utgangspunkt, jf. boks 4.1. Beregninger av netto nåverdi er usikre og følsomme for endringer i forutsetninger om framtidig kraftpris. Både kostnader og inntekter kan bli annerledes enn anslått. Beregninger av netto nåverdi gir imidlertid en god indikasjon på størrelsen på bedriftsøkonomisk lønnsomhet ved et prosjekt.

Boks 4.1 Netto nåverdi

I nåverdiberegninger av vindkraftprosjekter legges det til grunn standardiserte forutsetninger om levetid og kalkulasjonsrente. Nytte-/inntektssiden er i hovedsak et produkt av forventet årlig kraftproduksjon og kraftpris over tiltakets levetid. I beregningen av kostnadssiden benyttes det investeringskostnader fra konsesjonssøknaden, nettkostnader og drifts- og vedlikeholdskostnader. Kostnadsanslagene kontrolleres mot NVEs årlige kostnadsindeks. Prosjektenes inntjening justeres ut fra vinterandelen av produksjonen. På grunn av at det normalt er høyere kraftpriser om vinteren enn om sommeren, er andelen vinterproduksjon en nyttig parameter for å forutsi oppnådd kraftpris for hvert kraftverk. For å ta hensyn til usikkerhet beregnes netto nåverdi med ulike kraftprisbaner (lav, middels og høy) og lave, middels og høye anslag for utbyggingskostnader. Dette gir et utfallsrom for den økonomiske lønnsomheten ved tiltaket som til dels må vurderes skjønnsmessig. Beregning av netto nåverdi er en anerkjent metode som også benyttes for andre produksjonsteknologier, og generelt som del av vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Kraftutbygging medfører virkninger for samfunnet som markedsaktørene ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til og som vanskelig lar seg måle i kronebeløp. Slike eksterne virkninger kan være både positive og negative, og betegnes i samfunnsøkonomisk analyse som ikke-prissatte virkninger.

Vanlige ikke-prissatte virkninger av kraftutbygging er tap av naturmangfold og landskapsverdier. På grunnlag av blant annet konsekvensutredningen og andre faglige utredninger, befaringer og høringsinnspill gjør konsesjonsmyndighetene en skjønnsmessig vurdering av de ikke-prissatte virkningene, blant annet i henhold til miljølovgivningen, jf. boks 4.2. Disse ikke-prissatte ulempene må så veies mot fordelene, som i hovedsak kan prissettes gjennom vurderinger av prosjekters lønnsomhet og måles i netto nåverdi. Ved krav om samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil prosjekter med god bedriftsøkonomisk lønnsomhet tåle et større omfang av ikke-prissatte ulemper enn prosjekter med lav bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Prosjekter med negativ eller marginal bedriftsøkonomisk lønnsomhet vil tåle ingen eller marginale ikke-prissatte ulemper.

Kraftutbygging kan også medføre behov for investeringer i kraftnettet. Dette er kostnader som inngår i vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I tillegg må vurderingen ta hensyn til alternativ bruk av kapasiteten i kraftnettet, herunder konkurrerende vindkraftprosjekter.

Boks 4.2 Verdsetting av natur og landskap

Flere offentlige utredninger og meldinger til Stortinget har omtalt metoder for å verdsette natur. I NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester blir økosystemtjenester som metodisk tilnærming og rammeverk grundig drøftet.

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon drøfter ulike metodiske tilnærminger for å sette en avgift på naturinngrep som reflekterer naturens verdi. Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – Norsk handlingsplan for naturmangfold tar til orde for å utvikle bedre metoder for å ivareta bredden av verdier (både prissatte og ikke-prissatte) fra naturmangfold og økosystemtjenester i samfunnsøkonomiske analyser og i beslutningsprosesser på ulike nivå.

Verdsetting av natur og andre fellesgoder som ikke har en markedspris er en generell utfordring i samfunnsøkonomisk analyse. Prissettingsmetodene er beheftet med usikkerhet og er ressurskrevende å gjennomføre. De økonomiske verdsettingsmetodene for å beregne pris på naturen har utviklet seg, men mye gjenstår fremdeles. Det mangler blant annet norske verdsettingsstudier av aktuelle arealinngrep. Det finnes også mange kombinasjoner av naturverdier og landskaps-/arealinngrep som vil gi ulike marginale skadekostnader. Store lokale variasjoner i natur- og landskapsverdier vil også gjøre det utfordrende å overføre et kostnadsestimat fra et sted til et annet. Norsk forvaltning legger også til grunn at naturen har en egenverdi uavhengig av hvilken nytte den representerer for mennesker.

Systematiske, kvalitative vurderinger av miljø- og naturvirkninger legges fremdeles til grunn i konsesjonsbehandlingen.

4.7.2 Bedre systematisering og synliggjøring av avveiingene

Avveiing av fordeler og ulemper som i ulik grad kan prissettes, er faglig utfordrende og krever høy grad av systematikk og gode kvalitative vurderinger.

Olje- og energidepartementet har satt i gang et arbeid for å forbedre systematikken i vurderingene av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser i konsesjonssaker. I tillegg arbeides det med å forbedre systematikken i nytte/kost-vurderinger av avbøtende tiltak. Formålet er å forbedre grunnlaget for konsesjonsmyndighetenes avveiinger av fordeler og ulemper, og tydeligere framstille disse avveiingene i bakgrunnen for vedtakene som fattes. Regjeringen vil at de vurderinger som gjøres av samfunnsøkonomisk lønnsomhet når det gis konsesjon eller avslag til prosjekter skal synliggjøres bedre i vedtaket. Slik blir det mest mulig åpenhet om grunnlaget for konsesjonsmyndighetenes beslutninger.

4.7.3 Øvrige tiltak for å styrke grunnlaget for samfunnsøkonomiske vurderinger

Olje- og energidepartementet vil stille tydeligere krav til at konsesjonssøknader og søknader om konsesjonsendring må synliggjøre samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltakene. Ved søknader om konsesjonsendring skal det vurderes om endringen har effekter for samfunnsøkonomien i prosjektet. Store endringer vil kreve grundigere vurderinger enn mindre endringer. Fordelingsvirkninger4 av tiltak skal kartlegges og omtales på en måte som gir grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til vindkraftprosjekter avhenger også av virkninger som samlet utbygging får i det norske kraftmarkedet eller for andre samfunnsinteresser, jf. kap. 5. Regjeringen vil at utbygging av ny kraftproduksjon skal skje i et tempo og omfang som ikke gir for stor negativ samlet belastning på natur og miljø og andre samfunnsinteresser. Departementet vil legge til rette for en samlet regionvis behandling av søknader, jf. kap. 4.1. Dette styrker grunnlaget for å vurdere samlet belastning på natur og miljø og andre allmenne interesser, nettkapasitet og -kostnader, samt lokale og regionale virkninger for forsyningssikkerhet. Videre gir samlet behandling grunnlag for å vurdere et prosjekts lønnsomhet gitt andre prosjekter i samme område.

4.8 Vektlegging av virkninger for miljø, samfunn og naboer

Alle energianlegg vil ha større eller mindre ulemper knyttet til miljø-, samfunn- og nabovirkninger. I konsesjonsbehandlingen må ulike temaer vektlegges gjennom konkrete vurderinger. Et felles oppdatert og videreutviklet kunnskapsgrunnlag vil gi et bedre utgangspunkt for disse vurderingene, jf. kap. 9. Dersom fordelssiden er stor, tåler prosjektet større ulemper før det regnes som samfunnsøkonomisk ulønnsomt.

Nasjonale og vesentlige regionale miljøinteresser skal tas hensyn til. Klima- og miljødepartementet har i et rundskriv5 klargjort og systematisert hva som er nasjonale og vesentlig regionale interesser på miljøområdet. Disse interessene kan gi grunnlag for innsigelse. Rundskrivet kan også gi veiledning for konsesjonsbehandlingen når miljøhensyn fremover skal vektlegges sterkere.

Det beste for samfunnet vil være at det ikke planlegges vindkraftverk som ikke bør få konsesjon. Regjeringen vil derfor legge til rette for en tidlig siling av prosjekter gjennom å innføre en adgang til tidlig avslag allerede på meldingsstadiet, jf. kap. 4.4.2.

4.8.1 Sumvirkninger

Det er bygget en rekke vindkraftverk de siste årene og parallelt med dette er det lagt mer vekt på sumvirkninger knyttet til temaer som landskap, naturmangfold og reindrift i konsesjonsbehandlingen. Siden sumvirkninger er et gjennomgående og stadig mer fremtredende tema, er det fornuftig med en styrket og samlet regionvis konsesjonsbehandling, jf. kap. 4.1. Gjennom samlet behandling kan det legges til rette for bedre utredninger av sumvirkninger. Alle potensielle nye vindkraftverk i et fylke eller i en region kan ses i sammenheng, også med tanke på tidligere gjennomførte vindkraftutbygginger og andre inngrep i naturen. I en del tilfeller kan det være god naturforvaltning å samle inngrep i ett område, men dette må vurderes i hvert tilfelle, og sumvirkninger må vurderes konkret for de aktuelle temaene. Et av de mest relevante temaene er reindrift, der slike virkninger må vurderes opp mot statens forpliktelser overfor samene som urfolk, jf. kap. 4.9.

4.8.2 For- og etterundersøkelser

Olje- og energidepartementet mener både for- og etterundersøkelser bør tas i bruk på en mer systematisk måte. Erfaringene fra disse undersøkelsene skal samles og vurderes som del av arbeidet med kunnskapsgrunnlaget.

Det er satt vilkår om for- og etterundersøkelser av blant annet fugl og reindrift i flere konsesjoner for vindkraftverk. Dette er viktig for å høste erfaringer med de faktiske virkningene av utbygging. Det er imidlertid en utfordring at det i mange saker er krevende å konkludere om virkninger uten at det gjennomføres mer omfattende undersøkelser. For noen temaer kan det være behov for store forskningsprogrammer for å få tydelige svar. Flere av etterundersøkelsene kan dermed ha begrenset verdi for andre saker. Det kan også være krevende å vurdere hva som kan pålegges den enkelte vindkraftutbygger når det er mangel på generell kartlegging eller behov for mer forskning, jf. kap. 9. Bruken av for- og etterundersøkelser skal derfor klargjøres bedre og systematiseres, og dette vil inngå som del av arbeidet med å stille tydeligere krav i vilkårene, jf. kap. 4.8.3. NVE skal i dialog med blant annet Miljødirektoratet vurdere nye prinsipper for bruk av for- og etterundersøkelser i fremtidige saker.

Når det gjelder undersøkelser etter kulturminnelovens § 9 om krav om å undersøke om et tiltak vil ha virkninger på automatisk fredete kulturminner, skal nåværende prøveordning evalueres. Det skal gi grunnlag for å etablere en fast ordning som skal brukes i konsesjonsbehandlingen.

4.8.3 Klarere vilkår

Konsesjoner til vindkraftverk er omfattende dokumenter. Foruten selve konsesjonsdokumentet, omfattes også NVEs bakgrunnsnotat og Olje- og energidepartementets vedtak i eventuell klagebehandling. Både NVEs og departementets omtale av ulike tema i en vindkraftsak kan inneholde vurderinger, forutsetninger og premisser som danner en ramme for etablering av vindkraftverket. For forvaltningen, tiltakshaver og offentligheten for øvrig kan det være vanskelig å forholde seg til premisser som ikke er klart uttrykt som vilkår. I tillegg kan det være krevende for konsesjonærer, konsulenter, kommuner og andre aktører å forstå hva enkelte vilkår betyr. Uklare vilkår gjør det også utfordrende å føre tilsyn med at konsesjonær overholder kravene i konsesjonen.

Departementet mener at rammene for en vindkraftkonsesjon i størst mulig grad må uttrykkes gjennom vilkår, og at det må komme klart fram hva vilkårene innebærer. NVE skal utarbeide forslag til reviderte standardvilkår i samråd med Miljødirektoratet, Riksantikvaren og andre relevante sektormyndigheter. Forslaget skal legges til grunn for en oppdatert mal for standardvilkår for vindkraftverk. Malen skal også inneholde forslag til vilkår som ikke er standardvilkår, men som ofte vil være aktuelle. Klarere vilkår vil bidra til å sikre at miljøhensyn blir ivaretatt ved det enkelte anlegg. Eksempler på nye standardvilkår kan være buffersoner og byggeforbudsperioder av hensyn til reindrift eller arter som er sårbare for menneskelig aktivitet, krav om for- og etterundersøkelser av virkninger for miljø og samfunn, krav om å undersøke virkninger på automatisk fredete kulturminner, minimumsavstand til bebyggelse og radarstyrt lysmerking av vindturbiner over en viss høyde.

Tydeligere krav og forventninger øker forutsigbarheten for alle involverte, og vil gjøre det enklere for NVE å behandle detaljplaner og føre tilsyn.

4.8.4 Skjerpet vektlegging av miljø- og landskapshensyn

Konsekvensutredninger av høy kvalitet, klarere vilkår og gode nok undersøkelser vil bidra til bedre kunnskap om miljø- og samfunnsvirkninger i vindkraftsaker. Føre-var prinsippet skal vektlegges der det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap og dokumentasjon på mulige virkninger. Virkninger for landskap og miljø skal vektlegges sterkere enn tidligere, og nasjonale og vesentlige regionale miljøinteresser skal tas hensyn til.

I områder med mye vindkraftutbygging, og eventuelt andre utbyggingstiltak, kan den samlede belastningen på enkelte miljøverdier være stor.

Dersom det gis konsesjon, skal de negative virkningene på natur og andre miljøverdier begrenses i tråd med det såkalte tiltakshierarkiet. Først skal det prøves å unngå vesentlige virkninger på miljøverdier. Deretter kan muligheten for å begrense og istandsette miljøskaden vurderes, og eventuelt kan mulig kompensasjon for vesentlig negative virkninger vurderes.

Det kan være aktuelt i større grad å pålegge kompensasjonstiltak i eller utenfor planområdet. Eksempler på dette kan være kabling av distribusjonsnett rundt vindkraftverk som kan ha stor betydning for en eller flere fuglearter i den berørte regionen eller tilrettelegging for friluftsliv i andre nærliggende områder. I vurderingen av avbøtende eller kompenserende pålegg skal fordelene veies mot kostnadene, og virkningen på samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal vektlegges. Kompensasjon er også aktuelt dersom et vindkraftverk kommer i konflikt med en utvalgt naturtype, jf. naturmangfoldloven § 53.

Olje- og energidepartementet mener at det ved konsesjonsbehandling av vindkraft skal legges vekt på omfanget og virkningen av terrenginngrepene som må til for at vindkraftverket skal kunne etableres, samt muligheten for tilbakeføring av området når anlegget skal nedlegges. Adkomst- og internveier og oppstillingsplasser rundt turbinpunktene kan i kupert terreng kreve omfattende skjæringer og fyllinger. Inngrep i sårbart terreng med for eksempel mye bart fjell kan også gi omfattende, skjemmende og varige virkninger i landskapet.

Tilstanden for norsk natur er i alminnelighet relativt god. Både regelverk og økonomiske virkemidler har bidratt til dette. Om lag 17 prosent av landarealet i Norge er omfattet av ulike former for vern. Men også i Norge er arealendringer den viktigste påvirkningsfaktoren for natur. Det inkluderer både fysiske arealinngrep generelt og arealendringer i jord- og skogbruket. Rapporten fra FNs naturpanel forteller oss at alle land må føre en aktiv politikk for å unngå en bit-for-bit-nedbygging av naturen, jf. boks 4.3.

Boks 4.3 FNs Naturpanel

Naturpanelet (the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES) lanserte 6. mai 2019 den første globale rapporten om naturens tilstand, skrevet av 145 eksperter fra 50 land. Rapporten viser at én million av åtte millioner arter er truet globalt. Mange av disse risikerer å bli utryddet de nærmeste tiårene. Arealbeslag, forurensning og klimaendringer er blant de største påvirkningsfaktorene. Endret bruk av arealene er det som påvirker naturen mest.

4.8.5 Vektlegging av nabovirkninger

Vindkraftverk medfører visuell eksponering og støy for omgivelsene. Både helårsboliger og fritidsbebyggelse kan bli påvirket. Nabovirkninger inkluderer eventuelle virkninger på helse og trivsel og på annen virksomhet, jf. kap. 6.8.

Den aktuelle topografien i området kan påvirke støyutbredelsen. Olje- og energidepartementet vil innføre en minimumsavstand fra vindkraftturbiner til helårsboliger og fritidsbebyggelse, og foreslår en veiledende avstand på fire ganger den totale turbinhøyden, minimum 800 meter. Dette er en avstand som under mange forhold ligger godt utenfor støygrensen i gjeldende støyretningslinje.6 Som ledd i detaljplanen skal det fremdeles utarbeides støysonekart. Dersom kartene viser støy som er høyere enn krav i retningslinjene, også utenfor minimumsavstanden, må en større avstand legges til grunn.

Når det gjelder de visuelle virkningene, vil det bli innført vilkår om maksimalhøyde på turbiner, vurdert for hvert enkelt vindkraftverk. Dette skal baseres på hva som er lagt til grunn for konsekvensutredningene. Det skal i større grad tas i bruk visualiseringer i konsesjonsprosessen.

Samfunnet er i stor grad avhengig av elektronisk kommunikasjon (ekom). Et vindkraftverk kan påvirke og forstyrre signaler. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) i samarbeid med NVE utarbeider nå retningslinjer for å tydeliggjøre hvordan ekom kan tas hensyn til i konsesjonsbehandlingen av vindkraft, jf. kap. 6.10.

4.9 Bedre involvering av reindriften

Regjeringens politikk for reindrift følger av Stortingets behandling av Meld. St. 32 (2016–2017) Reindrift — Lang tradisjon – unike muligheter. Økologisk bærekraftig drift og økt produksjon danner grunnlaget for mulighetene i reindriften. I meldingen presenteres strategier og tiltak for at næringen bedre skal kunne utnytte sitt potensiale i en rasjonell og markedsorientert retning. Reindriftens inntekter skal i størst mulig grad skapes ved å selge etterspurte produkter og tjenester til markedet. Dette vil sikre grunnlaget for den unike næringen og kulturbæreren som reindriften er.

Folkerettens urfolksvern er sentralt ved behandlingen av inngrep som berører samisk reindrift. Norge har ratifisert FNs konvensjon for sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Norge er forpliktet til å ivareta det materielle grunnlaget for den samiske kulturutøvelsen og sikre reindriften. Sametinget og andre representanter for samiske interesser, skal sikres deltakelse og innflytelse i behandlingen av saker som angår denne kulturutøvelsen. Regjeringen vil legge til rette for bedre involvering av reindriften og samiske aktører i ulike faser av konsesjonsprosessen.

Regional plan for reindrift

I enkelte regioner er det under utarbeidelse regionale planer for reindrift etter plan- og bygningsloven. Reindriften foregår på tvers av kommunegrenser og er mange steder avhengig av arealer i hele regionen. En regional plan skal legges til grunn for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen. Regional plan kan være et godt verktøy for å sikre reindriftens arealer på tvers av kommunegrenser.

Regional plan for reindrift kan også være et verktøy for å synliggjøre reindriftens arealbehov over et større område, og vise områder som er uaktuelle for utbygging av vindkraft. Regional plan må være basert på lokal medvirkning, og utarbeides i tett samarbeid med reindriftsnæringen. Planen må også synliggjøre reinbeitedistriktene der det er flere andre tiltak, og om samlet belastning vil bli for stor til å tillate ytterligere utbygging. Regionale planer er ikke del av selve konsesjonsprosessen, men kan bidra med kunnskap om reindrift i regionen.

Melding i tidlig fase

Når det meldes et konkret vindkraftprosjekt i et samisk område, skal NVE sende meldingen til de berørte reinbeitedistriktene og til Sametinget. Etter høringen av meldingen fastsetter NVE et utredningsprogram. Samiske interesser skal konsulteres ved fastsettelse av utredningsprogrammet. Den som har planer om å melde vindkraftprosjekter, skal ta kontakt med berørte reinbeitedistrikt i en innledende fase.

Konsekvensutredninger

Reinbeitedistriktene skal få anledning til å gi den informasjonen som er nødvendig for å kunne gjennomføre en konsekvensutredning. Tiltakshaver og utreder må ta kontakt med berørte reinbeitedistrikt i en tidlig fase. For å legge til rette for medvirkning fra reindriften og sikre tillit til prosessene, bør valg av utreder og nærmere opplegg for gjennomføringen, drøftes med reindriften på forhånd. Tiltakshaver tilrås å invitere til et dialogmøte ved oppstart av prosessen, der utreder, reinbeitedistrikt, fylkesmannen og berørte kommuner deltar.

Som forvaltningsmyndighet for reindrift skal Fylkesmannen ha oppdatert kunnskap om reindriftens arealer, og kan av hensyn til reindrift fremme innsigelse til vindkraftsøknader. Fylkesmannen må involveres på et tidlig stadium i utredningsprosessen. Fylkesmannen vil kunne bidra med informasjon om hvilke reinbeitedistrikter som er mest berørt, og kan sette tiltakshaver og utreder i kontakt med reinbeitedistriktene. Reindriftens arealbrukskart, distriktsplaner og bruksregler må danne grunnlag for vurderingene av konsekvenser for reindriften, og vil supplere informasjon som framkommer i dialog med reindriften. Reindriftens erfaringsbaserte og tradisjonelle kunnskaper skal vektlegges som kunnskapsgrunnlag i utredningene, jf. naturmangfoldloven § 8 annet ledd.

Det skal gjennomføres befaring med tiltakshaver, utreder, reinbeitedistrikt og NVE såfremt noen av partene ber om det. Det er avgjørende at utreder har nødvendig reindriftsfaglig kompetanse og kjennskap til reindriften og viktige områder for næringen. Utreder må tilegne seg kunnskap om reindriftens bruk og hvilken effekt tidligere tiltak i det aktuelle området har hatt på reindriften. Tradisjonell og lokal kunnskap må anerkjennes og tas i bruk i forvaltning av arealene.

Konsekvensutredningen må vurdere kravene i reindriftsloven, som gir reindriftens flyttleier et særskilt vern. Det kreves tillatelse fra Landbruks- og matdepartementet for å stenge eller legge om en flyttlei midlertidig eller permanent. Konsekvensutredningen må også vurdere andre særverdiområder for reindriften slik som kalvingsområder, oppsamlingsområder, sentrale luftingsområder, minimumsbeiter, parringsland og reindriftsanlegg. Rettigheter til bruk av norske reinbeiteområder for annen reindrift på Nordkalotten skal også tas med i konsekvensvurderingen.

Samlet belastning i områder med reindrift

Reindriften trenger store arealer, og reinbeiteområdene er under press fra mange sektorer og interesser. Flere tiltak som hver for seg kan ha mindre effekt, kan samlet være svært negative for reindriften. Vurderingen av samlet belastning er derfor særlig viktig. De samlede virkninger av tiltaket samt andre eksisterende, godkjente eller planlagte tiltak i området må vurderes.

For å gjøre en vurdering av sumvirkningene må bruken av arealene gjennom alle årstider tas med i vurderingene. I tillegg må bruken over tid vurderes for å få med variasjon fra år til år. Annen belastning i området, som påvirker beiteområdene, må også inngå. Dette kan være forårsaket av klimaendringer, gruvedrift, hyttebygging, vannkraftutbygging, snøscooterløyper eller rovvilt. Klimaendringer vil gi endringer i beiteforholdene, og det er behov for å sikre at beiteområder med ulike kvaliteter blir tatt hensyn til.

Dersom tiltaket berører flere reinbeitedistrikter, må samlet belastning vurderes for hvert enkelt reinbeitedistrikt. Reinbeiteområdene følger ikke fylkesgrensene og reindrift drives på tvers av grensene i enkelte områder. Derfor kan det være tilfeller der også tilhørende regioner må vurderes i utredningene. Det må tas høyde for at samlet inngrepsbelastning i reinbeiteområdene kan variere ut over regioner og over landegrenser.

Konsultasjoner og medvirkning

Konsesjonssøknader må vurderes opp mot statens forpliktelser overfor samene som urfolk. Ved en søknad om konsesjon i samiske områder må NVE gjennomføre konsultasjoner med Sametinget, jf. boks 4.4. Det skal legges til rette for at det gjennomføres konsultasjoner med de berørte reinbeitedistriktene/siidaen og andre med bruksrettigheter knyttet til reindrift både i meldings- og søknadsfasen. Olje- og energidepartementet gjennomfører i tillegg konsultasjoner i klagesaker. Konsultasjonene skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet.

Tiltakshaver har ansvar for å legge aktivt til rette for at tilstrekkelig medvirkning fra reindriften kan finne sted på et tidlig stadium. Dette kan innebære at tiltakshaver må sørge for at reindriften får bistand med den rådgivning konsesjonsmyndighetene finner nødvendig. I enkelte reinbeitedistrikt kan negative effekter være mulig å redusere gjennom avbøtende tiltak og tilpasninger, slik at tiltaket kan gjennomføres. Slike tilpasninger og avbøtende tiltak må i alle tilfeller drøftes med reinbeitedistriktet.

Konsesjonssøknader som inneholder dokumentasjon på medvirkning fra reindriften i utredningene og en avtale om avbøtende og kompenserende tiltak, vil bli prioritert i konsesjonsbehandlingen framfor søknader som ikke har god dokumentasjon på disse forholdene.

Boks 4.4 Konsultasjoner om samiske interesser

Samene har som urfolk rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Konsultasjonsretten innebærer en bestemt måte å legge opp prosessen på. Den gir derimot ikke rett til et bestemt resultat. Retten til å bli konsultert er mer enn en rett til å bli hørt. Samiske interesser skal kunne komme tidlig inn i aktuelle prosesser, og ha muligheten til å påvirke resultatet. Formålet med konsultasjoner er å oppnå enighet.

Urfolks rett til å bli konsultert i spørsmål som kan få direkte betydning for dem følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, som Norge ratifiserte i 1990. FNs menneskerettskomité har også innfortolket en konsultasjonsplikt i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Plikten er i dag gjennomført i norsk rett gjennom Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget fra 2005.

Som oppfølging av Samerettsutvalget II har regjeringen foreslått å lovfeste reglene om konsultasjoner i et eget kapittel i sameloven. Det innebærer i all hovedsak å videreføre dagens regler. Konsultasjoner med Sametinget i energisaker er foreslått å følge systemet for innsigelser.

Konsultasjon og innsigelser skal samordnes

Konsultasjoner med Sametinget skal samordnes med systemet for innsigelse i konsesjonssaker jf. energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)). Gjennom innsigelse får Sametinget mulighet til å påvirke vedtakene tidlig i prosessen. Det kan bidra til å avklare konflikter med samiske interesser og effektivisere saksbehandlingen for både NVE og Sametinget. Dette er i samsvar med forslag til endringer i sameloven, jf. Prop. 116 L (2017–2018).

Når konsultasjon med Sametinget skal samordnes med en innsigelse i en konsesjonssak, må Sametingets innsigelse avsluttes med et innsigelsesmøte der saken gjennomgås. Før NVE fatter vedtak i saken, må Sametinget gjøres kjent med innholdet i utkastet til beslutning slik at det er mulig å vurdere om innsigelsen skal bli stående. Konsultasjonen med Olje- og energidepartementet i klagesaker vil da kunne forenkles i betydelig grad. Uavhengig av om konsultasjoner skal gjennomføres etter systemet for innsigelser eller etter dagens konsultasjonsprosedyrer, skal energimyndighetene tilkjennegi sitt syn på saken og forslag til løsninger før konsultasjonene avsluttes.

Sametinget kan reise innsigelse mot søknader om konsesjon til vindkraft når det gjelder spørsmål av vesentlig betydning for samisk kultur og næringsutøvelse. Når Sametinget har innsigelse, konsulteres det i tillegg etter de foreslåtte reglene i sameloven. Andre representanter for samiske interesser har imidlertid ikke adgang til å fremme innsigelse til konsesjonssøknader, og konsultasjonsplikten overfor disse må fortsatt ivaretas gjennom ordinære konsultasjoner.

Konsultasjon om tiltak i denne meldingen

Olje- og energidepartementet har konsultert Sametinget og Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) i forbindelse med meldingen.

Sametinget ønsker primært at vindkraft ikke skal kunne bygges i reindriftsområder. Departementet kan ikke slutte seg til et generelt forbud mot vindkraft i disse områdene. Det ble derfor ikke oppnådd enighet på dette punktet. Sametinget slutter seg til forslag som skal styrke medvirkning fra reindriften og til forbedringer i konsekvensutredninger.

NRL ønsket også primært at vindkraft skal være uaktuelt i reindriftsområder. Omtalen av samiske interesser og virkninger for reindriften ble justert etter konsultasjonene jf. kap. 6.9.

Figur 4.3 Sametinget.

Figur 4.3 Sametinget.

Foto: Åse M.P. Pulk/Sámediggi

4.10 Bedre sammenheng mellom utredning, konsesjon og detaljplan

Vindkraftverkets endelige utforming med valg av turbintyper, turbinpunkter og internveier mv., skal i henhold til standardvilkår i konsesjonen beskrives i en detaljplan. Detaljplanen skal også beskrive endrede virkninger for miljø- og samfunnsinteresser, sammenliknet med virkningene av utbyggingsløsningen som ble skissert i konsesjonssøknaden. Dersom det er store endringer i prosjektet fra konsesjon til detaljplan, kan det være nødvendig med nye utredninger. Det kan eventuelt være behov for behandling av en søknad om planendring. I alle tilfeller vil konsesjonsmyndigheten vurdere om konsekvensutredningene er tilstrekkelige som beslutningsgrunnlag for detaljplanen. Konsesjonær må i dag også legge fram en miljø-, transport- og anleggsplan (MTA) som beskriver hvordan hensynet til miljø, transport og sikkerhet skal ivaretas i byggingen av vindkraftverket.

Figur 4.4 Hitra 2 vindkraftverk.

Figur 4.4 Hitra 2 vindkraftverk.

Kilde: NVE

Konsesjon til vindkraftverk gis til et nærmere geografisk avgrenset planområde, og til en maksimal installert effekt. I tillegg settes det standardvilkår og spesielle vilkår basert på de lokale forholdene. Plassering av turbiner er blant annet avhengig av hvilke turbintyper som skal brukes. Utbyggere inngår ikke kontrakter med turbinleverandør før konsesjonen er gitt, og nøyaktig plassering av turbinene fastlegges gjennom analysearbeid i regi av turbinleverandør og tiltakshaver.

De siste årene har det vært en betydelig teknologiutvikling for vindturbiner. Detaljplanen angir derfor ofte en annen utbyggingsløsning enn det som ble skissert i søknaden. Utviklingen har gått i retning av færre og større turbiner. Færre turbiner har gitt færre inngrep i naturen i form av veier og oppstillingsplasser, samtidig som høyere turbiner gir et annet visuelt inntrykk. En viss fleksibilitet i utforming av et vindkraftverk har vært avgjørende for å kunne benytte den best tilgjengelige teknologien og sikre en best mulig ressursutnyttelse.

I flere kommuner og lokalsamfunn der vindkraft er planlagt eller bygget, har endringer av prosjektet fra endelig konsesjon til utbygging skapt konflikter.

Olje- og energidepartementet mener det er behov for å være mer konkret i utformingen av konsesjonsvilkår sammenliknet med dagens praksis. I tillegg er det behov for å stille krav om at flere alternativer med ulike dimensjoner blir utredet og visualisert i søknaden. En eventuell påfølgende konsesjon kan deretter gis med vilkår om å bruke turbiner med en størrelse innenfor det spennet som er konsekvensutredet. Det vil kreve en endring av selve konsesjonen dersom det er ønskelig å gå utenfor disse rammene. Utbygger må i tilfelle fremme en søknad om konsesjonsendring. Søknader om endring av konsesjonen kan utløse krav om tilleggsutredninger.

Framover er det ikke forventet at det vil være like stort behov for å gjøre vesentlige endringer i prosjektene i perioden mellom konsesjon og detaljplan, da det skal strammes inn på tiden det tar fra konsesjon blir gitt til prosjektet må realiseres. Innføring av en frist på to år for å sende inn detaljplan vil sikre fremdrift i prosjektene, og hindre store endringer i kunnskapsgrunnlaget mellom konsesjonsvedtak og detaljplangodkjenning. Fristen vil i seg selv bidra til at den faktiske utbyggingsløsningen i større grad vil samsvare med den konsesjonsgitte.

4.10.1 Detaljer samles i én plan

I vindkraftkonsesjonene er det vilkår om at både en detaljplan og en miljø-, transport- og anleggsplan skal godkjennes før anleggsarbeidene kan starte opp. I praksis har disse to dokumentene ofte blitt behandlet samtidig. Det kan fremstå som uoversiktlig at det skal godkjennes to planer i forbindelse med detaljplanleggingen av vindkraftverk. I tillegg er det ofte vanskelig å skille hva som skal fremgå av de ulike planene. Departementet vil forenkle planbehandlingen ved at de to planene samles i én plan.

I enkelte vindkraftkonsesjoner er det vilkår om fremlegging av ytterligere dokumentasjon før godkjenning. Dette kan være ulike typer av forhåndsundersøkelser og planer for avbøtende tiltak, av hensyn til forhold som naturmangfold, reindrift og sikring av drikkevann. Dersom det er flere slike planer og undersøkelser som skal godkjennes med forutgående høring og etterfølgende klageadgang, kan det bli vanskelig for ulike aktører å ha oversikt over de ulike prosessene. Departementet legger opp til at alle godkjenninger i etterkant av et konsesjonsvedtak, så langt det er mulig, skal samles i detaljplanen.

4.10.2 Bedre informasjon om detaljplaner

Kommuner, fylkeskommuner og andre høringsparter har uttrykt behov for bedre informasjon om detaljplanprosessen. Det skal derfor gis mer informasjon til høringspartene om prosessen og hva NVE ønsker innspill til i denne fasen.

Det er i dag krav om at melding og søknad sendes på høring og kunngjøres. Det er også behov for å markere en klarere start på detaljplanfasen. NVE skal framover kunngjøre høringen av detaljplaner på tilsvarende måte som for meldinger og søknader. Utgifter til kunngjøring av detaljplan skal bekostes av konsesjonær.

Innføring av tydeligere vilkår i konsesjonene vil også bidra til at detaljplanfasen blir mer effektiv og oversiktlig. I tillegg vil den nye veilederen om alle faser i konsesjonsprosessen også bidra med klarere informasjon om detaljplanfasen, jf. kap. 4.2.3.

4.11 Styrket tilsyn

Konsesjonæren er ansvarlig for at konsesjonsvilkårene følges under bygging og i driftsfasen. Det innebærer ansvar for å sørge for internkontroll når det gjelder overholdelse av ulike krav knyttet til miljø og landskap. NVE er tilsynsmyndighet og påser at krav som følger av energiloven med forskrifter, konsesjonen eller av godkjent detaljplan følges opp. Ved avvik vurderer NVE oppfølging på vanlig måte med bruk av reaksjoner og eventuelt pålegg om avbøtende tiltak.

Olje- og energidepartementet vil legge til rette for en styrket oppfølging av vindkraftverk. Tydeligere vilkår vil føre til at tilsynet kan gjennomføres enklere og mer målrettet.

Figur 4.5 NVE på tilsyn i forbindelse med reetablering av Mehuken vindkraftverk.

Figur 4.5 NVE på tilsyn i forbindelse med reetablering av Mehuken vindkraftverk.

Foto: NVE

4.12 Tydeligere vilkår om nedlegging og reetablering

Etter energilovforskriften er konsesjonær ansvarlig for tilbakeføring av planområdet etter endt konsesjonsperiode. Konsesjoner til vindkraftverk gis normalt med vilkår om at det i løpet av det tolvte driftsåret skal foreligge en garanti for nedleggingskostnadene. Departementet vil vurdere om utbygger skal pålegges å stille garanti for nedleggingskostnader tidligere enn i dag.

Dersom anlegget skal legges ned mens konsesjonen løper, må det sendes en søknad til NVE om dette. Det må også søkes om ny konsesjon til eventuell reetablering av vindkraftverket i form av installering av nye turbiner i et eksisterende planområde. Enhver slik søknad må vurderes konkret, og etter omstendighetene kan det være forhold som tilsier at det ikke bør gis konsesjon til reetablering. Dette kan for eksempel skyldes ny kunnskap om virkningene av vindkraft i området.

Det har til nå vært få nedlegginger eller reetableringer av vindkraftverk i Norge. NVE skal i samråd med Miljødirektoratet utarbeide veiledning for tilbakeføring og restaurering av natur ved nedlegging av vindkraftverk.

4.13 Oppsummering av endringer i konsesjonsprosessen

Figur 4.6 Endringer i konsesjonsprosessen.

Figur 4.6 Endringer i konsesjonsprosessen.

Fotnoter

1.

OED og KMD (2015) Veileder for kommunal behandling av mindre vindkraftanlegg.

2.

MD og OED (2007) Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftverk (T-1458).

3.

Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner; Innst. 119 S (2018–2019).

4.

Fordelingsvirkninger: Hvordan nytte- og kostnadsvirkninger av et tiltak fordeler seg mellom ulike berørte interesser.

5.

KLD (2019) Nasjonale og vesentlig regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis (Rundskriv T-2/16).

6.

KLD (2016) Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442/2016).

Til dokumentets forside