Meld. St. 30 (2019–2020)

En innovativ offentlig sektor — Kultur, ledelse og kompetanse

Til innholdsfortegnelse

3 Definisjoner og utgangspunkt

Figur 3.1 

Figur 3.1

Innovasjon i offentlig sektor er ikke et nytt politikkområde, men har kommet mer på dagsorden de senere årene. Som forskningsfelt er det også relativt nytt. En gjennomgang i 2016 viste at over halvparten av studiene om innovasjon i offentlig sektor var publisert etter 2010.1

3.1 Hva er innovasjon i offentlig sektor

3.1.1 Definisjon av innovasjon i offentlig sektor

Innovasjon er å iverksette noe nytt som skaper verdi for innbyggerne og samfunnet.2 I denne meldingen er OECDs definisjon utgangspunktet, og innovasjon i offentlig sektor er definert slik:

Innovasjon i offentlig sektor kan være en ny eller vesentlig endret tjeneste, produkt, prosess, organisering eller kommunikasjonsmåte. At innovasjonen er ny, betyr at den er ny for den aktuelle virksomheten, den kan likevel være kjent for og iverksatt i andre virksomheter. 3

Definisjonen harmonerer med beskrivelsen av innovasjon som noe nytt og nyttig som er nyttiggjort, som KS og mange offentlige virksomheter bruker (figur 3.2).4 Det er videre lagt til grunn at innovasjon i offentlig sektor også kan skje i systemer, strukturer og på større samfunnsområder, ofte kalt transformativ innovasjon.

Figur 3.2 Innovasjonstyper fra KS’ og Difis innovasjonsbarometre

Figur 3.2 Innovasjonstyper fra KS’ og Difis innovasjonsbarometre

Kilde: KS

Brukeren i sentrum

Brukere er både innbyggere, offentlige og private virksomheter, og frivillig sektor.5 Brukerne skal oppleve offentlige tjenester som sammenhengende og helhetlige, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem.6 Statens kommunikasjonspolitikk har blant annet som mål at innbyggerne skal inviteres til å delta i utformingen av politikk, ordninger og tjenester.7

3.1.2 Se mulighetene, og definere behov i stedet for løsning

En viktig forutsetning for innovasjon i offentlig sektor er å se nye muligheter og å bruke tid på å undersøke hva behovet egentlig er. For å lykkes bør en ikke å starte med å definere en detaljert løsning med klare spesifikasjonskrav, men være åpen for at løsningen på behovet kanskje ikke er oppfunnet eller utviklet ennå. Man bør også være åpen for at problemet eller behovet kan være et annet enn det man først har forstått, eller det kan være større og omfatte andre aktører. Løsningene man først så er ikke nødvendigvis de som best løser problemet. Derfor bør man definere behovet og ikke løsningene først. Når man undersøker behovet er det viktig med involvering, for behovene kan tilhøre både innbyggere eller brukere, næringsaktører, sivilsamfunnet eller offentlig sektor selv. Digitaliseringsrådet, som er et rådgivningstilbud til alle statlige virksomhetsledere, erfarer at mangel på tidlig involvering av interne og eksterne brukere er en utfordring i offentlig sektor.8

Offentlige anskaffelser er et område der det er særlig viktig å definere behovet fremfor løsningen for å stimulere til innovasjon. Det offentlige kjøper inn varer og tjenester for mer enn 560 milliarder kroner hvert eneste år. Hvordan offentlig sektor bruker de pengene har stor betydning, både for innovasjonsgraden i offentlig sektor og utviklingen av næringslivet.

Offentlige innkjøpere har ansvar for å forvalte skattebetalernes penger på en fornuftig måte, og det er ikke nødvendigvis lett å løse oppgavene på helt nye måter. Det er både enkelt og komfortabelt å gjøre som man alltid har gjort eller å bestille varer og tjenester som man opplever fungerer tilfredsstillende.

Hvis offentlige virksomheter bestiller det samme i morgen som de bestilte i går, begrenser det innovasjonen i offentlig sektor og gir lite rom for nye, spennende idéer, som kan gi ressursbesparelser eller utvikle tjenester og tilbud som gir ønsket effekt. Det er derfor viktig at offentlig sektor har en kultur der det oppfordres til å være åpen og tenke nytt, der man har mot til å løse oppgaver på nye måter, og der man er nysgjerrig og ikke låser seg til bestemte løsninger.

Behovsorientering og tidlig testing

Behovsorientering kombinert med tidlig testing av uferdige løsninger legger til rette for å endre kurs underveis i et utviklingsløp. Gjør feilene raskt, fail fast, er et begrep som handler om nettopp å teste idéer og uferdige løsninger før man har lagt for mye tid og penger i å utvikle dem.

Arbeidsmåten med diagnose av behov, utforsking og uttesting, er blant annet illustrert i den triple diamanten (boks 3.1). Dette er modellen Digitaliseringsdirektoratet9 benytter i prosjektene i Stimuleringsordningen for innovasjon og tjenestedesign (kapittel 8).

Boks 3.1 Den triple diamanten

Den triple diamanten viser fasene i en prosess for behovsdefinering, utforsking og utvikling.

Diagnosefasen er sterkt vektlagt i modellen og flere aktører blir trukket inn allerede her. Diagnosefasen skal resultere i en felles forankret problemforståelse for det videre arbeidet, som sikrer at løsningen som skal utvikles eller anskaffes er basert på reelle behov og ikke antakelser. I diamant nummer to utvikler man idéer, involverer brukere og tester ulike konsepter, for til slutt å velge det som svarer best på oppgaven.

I den siste diamanten blir den valgte løsningen videreutviklet, prototypet og simulert, før den blir implementert.

Figur 3.3 Trippel diamant

Figur 3.3 Trippel diamant

Kilde: Digitaliseringsdirektoratet, StimuLab

3.1.3 Skrittvis og radikal innovasjon

Innovasjon er et begrep for forandring og utvikling som innebærer et brudd med tidligere praksis. Dette skiller innovasjon fra kontinuerlig endring og annet utviklingsarbeid. Man må gjøre noe annet, ikke bare forbedre det man allerede gjør.

Innovasjon kan skje i store sprang, ved radikal innovasjon, eller steg for steg, ved skrittvis eller inkrementell innovasjon. Skrittvis innovasjon skjer gradvis, men innebærer likevel brudd med det som har vært. Graden av risiko og usikkerhet ved hvert skritt er lavere enn ved radikal innovasjon. Summen av flere skrittvise innovasjoner kan representere en radikal endring. Et eksempel er Skatteetatens arbeid, som over ti til tyve år har radikalt endret hvordan befolkningen leverer skattemeldingen gjennom flere skrittvise endringer (boks 3.2).

Radikal innovasjon handler om å grunnleggende endre måter å levere tjenester eller utvikle produkter. Radikale innovasjoner innebærer større brudd med nåtilstanden og dermed større risiko og usikkerhet i utviklingsfasen.

Radikale innovasjoner kan snu opp ned på hele virksomheter eller bransjer, endre spilleregler og folks forventninger. I næringslivet utfordrer for eksempel Airbnb spillereglene i hotellmarkedet, og Vipps i bankmarkedet. Disse aktørene skaper merverdi for kundene gjennom samarbeid i verdiøkende nettverk. I offentlig sektor gjennomgår blant annet sykehusene og bibliotekene radikale endringer. Sykehusene flytter ved hjelp av teknologi deler av tjenestene hjem til pasienten.10 Bibliotekene har gått fra å være steder å finne, hente og levere bøker, til sosiale arenaer for opplevelser, skaping og kunnskapsdeling. Ny teknologi som kunstig intelligens kan fremover gi radikale endringer med stor effekt på hvordan det offentlige jobber.

Offentlig sektor har kommet langt med skrittvis innovasjon. Regjeringen mener skrittvis innovasjon ikke alltid er tilstrekkelig for å utnytte mulighetene som blant annet ligger i ny teknologi som kunstig intelligens og datadeling. Ei heller når man ser på utfordringene offentlig sektor står overfor, hvor endringene kommer hurtigere enn tidligere antatt. Covid-19-pandemien har vist at det er mulig å utvikle løsninger i samarbeid raskere.

Boks 3.2 Skattemeldingen: en skrittvis og radikal innovasjon

Bruk av informasjonsteknologi på skatteområdet har gamle røtter. Skatteberegning var en av de viktigste anvendelsene av de interkommunale hullkortsentralene som ble etablert på 1950-tallet. På 1960-tallet utviklet Skattedirektoratet tjenester for sentral maskinell skatteberegning. Utover på 1980-tallet kunne arbeidsgivere og banker levere inn opplysninger til skattemyndighetene maskinelt. På 1990-tallet ble disse opplysningene benyttet til en forenklet selvangivelse til de som kunne bekrefte at de hadde mottatt riktige og fullstendige årsoppgaver. Etter et omfattende arbeid med å heve datakvaliteten og datatilfanget, kunne alle lønnstakere og pensjonister korrigere og supplere opplysninger skatteetaten alt hadde mottatt fra andre. Da var rollene snudd, slik at etaten informerer og den skattepliktige kontrollerer. Elektronisk levering over internett ble etablert fra starten av 2000-tallet, og fra og med innleveringen i 2008 ble det innført leveringsfritak for de som ikke hadde noen endringer.

Fra 2017 ble de maskinelle prosessene beskrevet som hovedløp for behandlingen i lovverket, ikke som unntak fra et manuelt hovedløp. Fra og med 2020 vil de fleste lønnstakere og pensjonister kunne benytte en ny dialogbasert skattemelding. Den tar konsekvensen av at de aller fleste nå bruker mobiltelefon, nettbrett eller datamaskin for å se på og behandle sin skattemelding. I en maskinell dialog stilles konkrete og relevante spørsmål basert på det Skatteetaten vet og de handlinger den skattepliktige gjør i utfyllingsøyeblikket. Den enkelte må aktivt ta stilling til spørsmålene og vil ha mulighet til å besvare der og da. Innovasjonen er overgangen fra korrespondanse til digital dialog med den skattepliktige. Intensjonen er å aktivisere den enkelte i egne skatteforhold og sikre at skattemeldingen blir mest mulig fullstendig og korrekt før innlevering.

Kilde: Finansdepartementet

3.1.4 Transformerende innovasjon

Transformasjon eller transformerende innovasjon er gjennomgående endringer på et område. Et eksempel kan være det grønne skiftet og å oppfylle de ambisiøse klimamålene Norge og verden har. Det krever store endringer både hos innbyggerne, næringslivet, offentlig sektor og organisasjoner. Transformerende innovasjon vil alltid ha radikale elementer og krever eksperimentering, forskning og endring på mange områder samtidig. Lokale, regionale, nasjonale og internasjonale innsatser må spille sammen.

Offentlig sektor kan være pådriver for transformerende innovasjon, blant annet gjennom å gi retning for forsknings- og innovasjonsinnsats, være tydelige på behov og muligheter og forvente innovative tilnærminger til kjente utfordringer. En slik tilnærming til innovasjon omtales gjerne som en tredje tilnærming til eller tredje generasjon av innovasjonspolitikk.11

Digital transformasjon betyr å endre de grunnleggende måtene virksomhetene løser oppgavene på ved hjelp av teknologi. En slik tilnærming kan føre til at organisasjonen må endres, ansvar flyttes, regelverket skrives om, eller prosesser designes på nytt.12

3.1.5 Flere typer innovasjon spiller sammen

Innovasjon i tjenester og produkter er det mange forbinder med innovasjon. Offentlig sektor kan selv innovere i sine tjenester, som Asker Velferdslab (boks 10.2 ) er et eksempel på. Eller offentlig sektor kan kjøpe inn eller samskape innovative varer og tjenester, som ved innovative anskaffelser (kapittel 11).

Innovasjoner i varer og tjenester kan gi behov for å endre arbeidsmetoder. For eksempel når pasienten er hjemme istedenfor på sykehuset, krever det at legene og sykepleierne arbeider på nye måter. Dette er prosessinnovasjoner og organisatoriske innovasjoner, altså nye eller endrede arbeidsmåter og prosesser innad i de offentlige virksomhetene.13

Å gjennomføre eller ta i bruk en innovasjon kan også gi behov for endring i de formelle og uformelle rammene for virksomheten, som beslutnings- og styringsregimene, budsjetterings- og rapporteringsrutinene, finansieringssystemet og uformelle rutiner, normer og verdier. Når bibliotekene tar rollen som sosial arena, kan det for eksempel være mer nyttig å måle hvor mange som deltar enn hvor mange bøker som blir lånt ut.

Flere virksomheter fra ulike sektorer eller forvaltningsnivåer kan være del av samme innovasjonsprosjekt, for eksempel både et sykehus og kommunal hjemmesykepleie. Da er det behov for endring, eller innovasjon, i flere organisasjoner og på flere forvaltningsnivåer samtidig. I tillegg kan uenighet mellom profesjoner spille inn i prosessen. Forståelse av denne kompleksiteten har stor betydning for vellykket gjennomføring av innovasjoner i offentlig sektor.

3.2 Et godt utgangspunkt for innovasjonsarbeid

Norge har et godt utgangspunkt for innovasjon i offentlig sektor. Både utdanningsnivået i befolkningen, bruken av digitale tjenester og produkter og tilliten til hverandre, offentlig sektor og offentlige myndigheter, er høyt. Den norske arbeidslivsmodellen, med blant annet utstrakt partssamarbeid, blir ofte sett på som en av forutsetningene for de gode resultatene som er oppnådd med et velfungerende arbeidsliv, et godt arbeidsmiljø, lav arbeidsledighet og høy yrkesdeltagelse. Dette gir et godt utgangspunkt for innovasjon i offentlig sektor.

I innovasjonsbarometrene for stat og kommune svarer 74 prosent av kommunene og 85 prosent av de statlige virksomhetene at de har innført minst to innovasjoner de siste to årene.14 Dette er om lag på linje med våre nordiske naboer (figur 3.4).

Figur 3.4 Innovasjoner siste to år

Figur 3.4 Innovasjoner siste to år

Andel ledere som har rapportert at deres virksomhet/arbeidsplass har innført en eller flere innovasjoner siste to år. Det er ikke spesifisert hva slags innovasjoner. Tallet for Norge er et vektet gjennomsnitt av resultatene fra stat og kommune.

Kilde:  Measuring New Nordic Solutions, Innovation Barometer for The public Sector. Rapport 2019.

Innovasjon i offentlig sektor skjer innenfor en politisk ramme, der de øverste lederne er statsråder og valgte politikere på Stortinget, i kommunene og i fylkeskommunene. Forvaltningsverdiene er demokrati og rettsikkerhet, faglig integritet og effektivitet.15 Åpenhet, etterrettelighet og etterprøvbarhet fremmer disse verdiene.

3.2.1 Sektorer og forvaltningsnivåer

Statsforvaltningen er tematisk inndelt. Det innebærer at hver statsråd har ansvar for saker som sorterer under sitt departement med underliggende organer. Fordelene ved en slik inndeling er at oppgaver samles hos fagmiljøer med kompetanse på området og ansvaret er tydelig plassert. På den annen side kan streng praktisering av sektoransvaret være til hinder for nødvendig samordning og innovasjon.

Ofte krever innovasjon innsats og koordinering fra flere forvaltningsnivåer og sektorer. Samtidig som offentlig sektor og Norge har et godt utgangspunkt for innovasjon, er det i flere sammenhenger påpekt at utgangspunktet for samarbeid er krevende. Det gjelder særlig de tilfellene hvor investeringene må tas ett sted, mens gevinstene kommer et annet sted.

3.2.2 En mangfoldig kommunesektor

Det er 356 kommuner i Norge per 2020. Det er en mangfoldig kommunesektor med tanke på folketall, størrelse, beliggenhet og kompetanse. Om lag halvparten av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere og flere enn 120 kommuner har færre enn 3 000 innbyggere. 20 kommuner har mer enn 50 000 innbyggere.

Kommunesektoren har vidtgående myndighet og stor grad av lokalt selvstyre.16 Det kommunale selvstyret er de siste årene styrket, både i Grunnloven med en bestemmelse om lokalt selvstyre og i den nye kommuneloven fra 2018.17

Kommunesektoren har ansvaret for mange oppgaver, herunder grunnleggende velferdstjenester og lokal samfunnsutvikling. Kommunenes oppgaver har økt betydelig de siste årene. Samtidig har samfunnsutfordringene blitt mer komplekse, og det stiller økte krav til kommunesektoren både som tjenesteleverandør og utviklingsaktør.18 Det er hele tiden behov for utvikling og innovasjon på kommunale tjenesteområder, både innen kjerneområdene omsorg, helse og skole og tekniske områder som vann- og avløpshåndtering. Norsk Vann har anslått investeringskostnaden for de kommunalt eide vann- og avløpsanleggene frem til 2040 til ca. 280 milliarder kroner.19

Kommunene er den viktigste planmyndigheten og har ansvaret for den lokale samfunns- og arealplanleggingen. Alle interesser i lokalsamfunnet bør bli involvert i utarbeidelse av og gjennomføring av planene.20 Digitalisering vil spille en betydelig rolle på alle tjenesteområdene framover.

Kommunesektorens arbeid med innovasjon

Kommuner og fylkeskommuner arbeider med innovasjon innen både tjenesteyting, myndighetsutøving, samfunnsutvikling og som demokratisk arena. Innenfor kommunesektoren er det forskjeller i hvilke kommuner som rapporterer at de driver med innovasjon. I henhold til KS’ innovasjonsbarometer fra 2020 er de mest innovative kommune som oftest mellomstore eller relativt store (20–50 000 innbyggere), har sentral beliggenhet, liten andel frie korrigerte inntekter, store virksomheter med mange ansatte og ligger noe oftere på Østlandet enn ellers i landet.21

I distriktsområdene har kommunene få innbyggere og store avstander. Kapasiteten til innovasjon og fornyede arbeidsformer er svakere i mindre sentrale kommuner enn i større og mer sentrale.22 Små distriktskommuner kan også ha vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse til å kunne utvikle og levere tjenester.

KS er en medlemsorganisasjon, der alle norske kommuner og fylkeskommuner er medlemmer. De er utviklingspartner for kommuner og fylkeskommuner, interessepolitisk aktør overfor sentrale myndigheter og andre, og forhandlingspart for arbeidstakerorganisasjonene i kommunesektoren. KS har utformet en rekke pedagogiske virkemidler knyttet til innovasjon og bidrar aktivt inn i partnerskap som skal fremme innovasjon i kommunesektoren. I samarbeid med kommuner og fylkeskommuner etablerte KS i 2019 et Partnerskap for radikal innovasjon. KS har også flere relevante ordninger for digitalisering, som for eksempel Digifin (boks 6.3).

Evalueringer viser at kommuner som har slått seg sammen har blitt bedre rustet til å møte fremtidige utfordringer knyttet både til tjenesteproduksjon og til nærings- og samfunnsutvikling.23 Større fagmiljøer gir også økt sikkerhet for at de beslutninger som fattes er korrekte. Kommunene har fått bedre forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettssikkerhet, særlig innen barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.

Nullpunktsmålingen i forbindelse med den pågående kommunereformen viser stor variasjon mellom kommunene i hvordan de ivaretar sentrale oppgaver. En betydelig større andel små enn større kommuner vurderer egen kapasitet som dårlig.24 Små kommuner under 3000 innbyggere har ikke tilfredsstillende kompetanse ut fra behovet på flere spesialiserte tjenesteområder, verken i egen organisasjon, via interkommunalt samarbeid eller kjøp fra private.25

Samarbeid er utbredt mellom kommune. Blant annet i formaliserte interkommunale samarbeid eller i nettverk for eksempel for digitalisering (boks 6.4).

Kommunereform og innovasjon

Reformer og strukturendringer kan legge til rette for både digitalisering og innovasjon. I sammenslåingen av kommuner må man for eksempel bli enige om hvilke systemer, rutiner og praksiser den nye kommunen skal benytte. Det gir rom for å tenke nytt. Det er samtidig ingen automatikk i sammenhengen mellom reform og innovasjon. Reformprosesser kan være utfordrende og det krever ofte ekstra innsats å innovere i store omstillingsprosesser, i tillegg til å videreføre det som fungerer godt. En rekke av sammenslåingskommunene i den pågående kommunereformen har innovasjon på dagsorden i sammenslåingsprosessen (se eksempel i boks 3.3).

Boks 3.3 Innovasjon i nye Øygarden kommune

Fjell, Sund og Øygarden har fra 1. januar 2020 slått seg sammen til nye Øygarden kommune. Kommunene har hver for seg hatt fragmenterte og ulikt organiserte tjenester til utsatte barn og unge og deres pårørende. Som del av prosessen med å slå sammen kommunene ønsket de å utvikle en ny helhetlig tjeneste til denne utsatte gruppen.

De tok i bruk tjenestedesign som metode og prosessveiledning for å legge best mulig til rette for samarbeid og å utvikle den nye tjenesten i fellesskap.

Samordningen av de kommunale tjenestene til utsatte barn og unge i nye Øygarden er et eksempel på hvordan større organisatoriske endringer, som en kommunesammenslåing, kan gi rom for å tenke nytt om hvordan oppgavene løses til det beste for innbyggerne.

Kilde: Digitaliseringsdirektoratet

Fylkeskommunene er regionale samfunnsutviklere

Fylkeskommunenes regionale samfunnsutviklerrolle handler om å gi strategisk retning til samfunnsutviklingen å mobilisere privat sektor, kulturliv og lokalsamfunn; og å samordne og koordinere offentlig innsats og virkemiddelbruk.26 Samfunnsutviklerrollen gir dermed rom for å fremme innovasjon både i offentlig sektor og næringslivet, blant annet gjennom samarbeid og offentlige anskaffelser. Boks 11.5 viser et eksempel.

3.2.3 Risikoaversjon og insentiver

Offentlig sektor forvalter fellesskapets ressurser og innbyggernes rettigheter. Feil fra offentlig sektor kan få negative, og i verste fall alvorlige, konsekvenser.

Mange kommuner trekker frem driftsfokus som den største barrieren for innovasjon.27 Ønske om effektiv drift kan hemme viljen til å prøve noe nytt. Motviljen mot å ta risiko henger også sammen med at offentlige virksomheter har et politisk ansvar, og blir fulgt opp av kontrollmekanismer som statlig tilsyn med kommunesektoren eller Riksrevisjonen.

Offentlige virksomheter blir heller ikke utkonkurrert hvis de ikke klarer å fornye seg, slik som en privat virksomhet. Samtidig kan risikoen ved å ikke gjøre endringer være større på sikt, for eksempel ved at man blir utdatert og mister tilliten fra befolkningen.

Innovasjon i offentlig sektor er én av regjeringens hovedstrategier for å løse utfordringene og gripe mulighetene som samfunnet vil ha i årene fremover. Samtidig skal ikke innovasjon gå på bekostning av enkeltindividers rettigheter, offentlig myndighetsutøvelse eller innbyggernes rettssikkerhet og likebehandling. Det vil være negativt både for innbyggerne som blir rammet og for tilliten til det offentlige.

3.3 Innovasjon i krisetider

Beredskap ved krise handler om å kunne møte krisen og de utfordringene den fører med seg på en god måte, også når man ikke kan forutse hvordan krisen vil utvikle seg. Det handler for eksempel om å ha kapasitet, kultur og trening i innovasjon og raske endringer.

3.3.1 Covid-19-pandemien

I sluttføringen av denne stortingsmeldingen står Norge og verden i en krise. Koronaviruset SARS-CoV-2, som forårsaker sykdommen covid-19, har ført til en pandemi. Sårbare grupper, som eldre og personer med underliggende sykdommer, blir særlig hardt rammet. Myndighetene i Norge og mange andre land har iverksatt kraftige tiltak for å redusere smittespredningen og belastningen på helsevesenet. Det er fremdeles stor usikkerhet rundt det nye viruset og det er behov for mer kunnskap og forskning fremover.

Covid-19 og de strenge smitteverntiltakene har ført til store endringer i måten å leve, jobbe og samhandle med andre, også internasjonalt. Situasjonen utfordrer myndighetene når store og inngripende beslutninger må tas raskt og basert på informasjon som endrer seg fra time til time. Samtidig vedvarer eller forverres utfordringer i Norges sikkerhetspolitiske omgivelser. Situasjonen krever innovasjon og nye løsninger i en tid hvor tradisjonelle mekanismer for samhandling i seg selv utfordres. Endringskapasiteten er til stede selv om forutsetningene varierer.

Erfaringene fra pandemiutbruddet har vist at det er et potensial for å fremskynde digitaliseringen i mange sektorer, som helse- og omsorgssektoren. Det vil gi nytte også etter at pandemien er over, og som vil treffe langt bredere enn håndtering av kriser. Det er for tidlig å si hvordan krisen vil påvirke samfunnet og våre omgivelser på sikt og hvilke løsninger og endringer som også viser seg å fungere i en normalsituasjon.

3.3.2 Eksempler på innovasjon under covid-19-pandemien

Forskning

EU har lyst ut 164 mill. euro til bedrifter som kan utvikle innovative løsninger som kan bidra til å håndtere pandemien. Forskningsrådet i Norge har gjennomført hasteutlysninger for kunnskap om covid-19, med midler til henholdsvis kompetanse og samarbeidsprosjekter og innovasjonsprosjekter med offentlig-privat samarbeid. Trond Mohn stiftelse og Kreftforeningen har også gått inn med betydelige midler.28

Rask deling av forskningsresultater bidrar til at land i størst mulig grad kan basere sine beslutninger på forskning. Folkehelseinstituttet (FHI) lager en oversikt over vitenskapelige publikasjoner fra hele verden, med detaljerte undergrupper for enkelt å vise vei til relevante publikasjoner på spesifikke emner. Oversikten gjør det synlig hvor forskning mangler, noe som kan stimulere til nye, viktige studier. FHI samarbeider med McMaster University i Canada.

Digitale løsninger i helsevesenet

Bruk av videokonsultasjon hos fastlegene har økt kraftig under pandemien. I uken før 12. mars 2020, da de strenge smitteverntiltakene ble iverksatt, ble det i snitt gjennomført 142 videosamtaler mellom fastlege og pasient daglig. I ukene etter ble det gjennomført mellom 4 000 og 5 000 videosamtaler daglig. Videokonsultasjon er under pandemien også i økende grad tatt i bruk av fysioterapeuter, psykologer og annet helsepersonell.29

Fellesløsninger som helsenorge.no tilbyr kvalitetssikret helseinformasjon og mulighet for å benytte administrasjonstjenester som timebestilling, reseptfornyelse, e-konsultasjon og meldinger til legen. Flere millioner innbyggere har benyttet disse tjenestene i perioden. Videre har Helsenorge.no vist seg å være helt avgjørende for å få på plass nye digitale løsninger for helse- og omsorgssektoren. Plattformen bidrar til å bygge ned barrierene for og stimulerer til mer bruk av digitale løsninger i pasientbehandlingen.

Helsemyndighetene mottar mange innspill fra små og store aktører til digitale løsninger som kan støtte arbeidet med covid-19-pandemien. Alle henvendelser samles hos Direktoratet for e-helse. Innspillene vurderes i lys av behov og utfordringer i helse- og omsorgstjenesten. De vurderes av arbeidsgrupper med representanter fra FHI, Helsedirektoratet og Direktoratet for e-helse, eller andre hvis det er relevant. Per 8. april 2020 var det mottatt 283 forslag, og ti tiltak var allerede under innføring eller ferdig gjennomført.

I en krise og beredskapssituasjon må nye digitale hjelpemidler være enkle å innføre og ta i bruk. I de fleste tilfeller betyr det at tiltakene må koples til løsninger som allerede finnes. Mange av de gode forslagene som er sendt inn vil derfor kunne være mer aktuelle på et senere tidspunkt, når krisen ikke lenger er akutt.

Smittesporing, og mulighet til å oppsøke personer som smittede kan ha vært i kontakt med, er en effektiv strategi for å redusere smittespredningen. Mange land har utviklet digitale systemer for sporing. Samtidig som smittesporing er et vesentlig tiltak for å bremse pandemien, utfordrer flere av systemene personvernet. I Norge har Folkehelseinstituttet lansert appen Smittestopp, utviklet av forskningsinstitusjonen Simula.

Nasjonalt velferdsteknologiprogram bidro til en felles anskaffelse av elektroniske medisindispensere for 57 kommuner. Dispenserne reduserer behovet for manuell fordeling av medisin og bidrar dermed både til å hindre smitte og effektiviserer arbeidet til helsepersonell.

Videre har pandemien bidratt til å styrke samarbeidet om digitaliseringstiltak mellom Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, de regionale helseforetakene, KS, Direktoratet for e-helse og Norsk Helsenett SF. Det samme gjelder samarbeidet med leverandørmarkedet.

Digitale kontor og undervisning

Mange arbeidstakere i Norge og resten av verden arbeider hjemmefra under krisen. Møter gjennomføres via telefon og video, og konferanser gjennomføres digitalt i mye større omfang enn tidligere. Teknologien for dette har vært i bruk lenge, men kompetansen og omfanget har økt betydelig på svært kort tid.30 I tillegg har alle skolebarn hatt hjemmeundervisning i flere uker. Situasjonen har utfordret både elevene, foreldrene og lærerne, men har bidratt til betydelig læring og erfaringsdeling mellom lærerne på digitale plattformer.

Også høyere utdanning underviser digitalt. For eksempel ble det ved det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo raskt etablert digital undervisning, som allerede etter få uker ble evaluert for å lære av hvordan dette fungerte. Det ble etablert en digital ressursbank for digital undervisning, med lærerveiledning om både forelesninger, kurs og veiledninger av studenter. Fakultetets Centre for Experiential Legal Learning (CELL) etablerte også, i samarbeid med kolleger fra OsloMet, en facebookgruppe for digital dugnad i høyere utdanning. Denne har fungert som en plattform for å dele tips, råd og digitale seminar om hvordan man bruker digital undervisning.

Samarbeid med næringslivet

Flere land gjennomfører hackathons der nye løsninger blir diskutert og utviklet på kort tid. Design og arkitektur Norge (DOGA) gjennomførte en hackathon i Norge 27.–29. mars 2020. Idéene ble vurdert etter originalitet, gjennomførbarhet og betydning.31 Førsteprisen gikk til teamet Makers mot Covid-19. De har utviklet et visir til bruk i helsetjenesten som er enkelt å desinfisere og dermed kan brukes flere ganger. Visiret kan 3D-printes og et nettverk av aktører i hele landet gjør den jobben slik at helsevesenet kan bestille tilstrekkelig mange visirer. Løsningen er dermed både et konkret visir, og en produksjons- og distribusjonsløsning som også kan benyttes for andre produkter.

Forsvarsmateriell jobbet i løpet av få dager frem en løsning for sikker helikoptertransport av pasienter smittet av covid-19. Det norske selskapet EpiGuard har utviklet kuvøsen EpiShuttle, og teamarbeid med blant annet Redningstjenesten og Kongsberg Aviation Maintenance Services gjorde at fly med kuvøse kunne tas i bruk på rekordtid.32

Flere private bedrifter har utviklet nye løsninger, som svar på nye behov i samfunnet. Seilmaker Gran seil i Bærum har begynt å lage smittevernfrakker av spinnakerduk og Janus-fabrikken har under utvikling et vaskbart munnbind i ull33.

Private aktører som allerede samarbeider med offentlig sektor for å fremme samhandling og effektiv bruk av ressursene har fått forsterket betydning. Nyby, Luado og Friskus er eksempler på dette. Dette er samhandlingsplattformer for å koble behov med ressurser, for eksempel velferdsoppgaver med tilgjengelige ressurspersoner eller aktiviteter i kommuner, frivillighet, organisasjoner og lag og innbyggere.

Boks 3.4 Kompensasjonsordning for foretak med stort inntektsbortfall som følge av virusutbruddet

Svært mange bedrifter ble våren 2020 rammet av akutt omsetningssvikt som følge av virusutbruddet og smitteverntiltakene som ble innført. Det ble derfor innført en midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall, jf. Prop. 70 LS (2019–2020). Gjennom denne ordningen kan foretak søke staten om kompensasjon for tapt omsetning som følge av virusutbruddet og smitteverntiltakene. Det er satt av 30 mrd. kroner til tilskudd gjennom ordningen, jf. Prop. 127 S (2019–2020). Tilskuddsordningen forvaltes av Skatteetaten.

Fra Skatteetaten fikk oppdraget med å forberede arbeidet med å utvikle de tekniske løsningene for tilskuddsordningen til ordningen var klar og ble åpnet for søknader, gikk det kun tre uker. På disse tre ukene etablerte Skatteetaten nye løsninger for mottak og behandling av søknader, og verktøy for produksjonsoppfølging og saksbehandling. Det ble også utviklet grensesnitt mot eksisterende løsninger for regnskap og utbetaling i Skatteetaten, meldingstjenester i Altinn og en søknads- og veiledningsportal som ble utviklet parallelt av Finans Norge og DNB. Saksbehandling og kontroll av søknadene baserer seg i stor grad på automatiserte løsninger med bruk av avanserte regel- og fastsettingsmotorer og kunstig intelligens. Selv om et stort antall ansatte i Skatteetaten har arbeidet med etableringen av kompensasjonsordningen, ble de tekniske løsningene utviklet av et forholdvis lite antall utviklere som benyttet smidig utviklingsmetodikk. Teknologi- og forretningsutviklingen foregikk samtidig med utviklingen av regelverket for ordningen. Dette medførte svært korte tidsløp for implementering av endringer og testing av løsningene. Parallell utvikling av regelverk og løsninger og tett dialog mellom ulike fagdisipliner i Skatteetaten bidro til korte læringssløyfer og mulighet til å tilpasse arbeidet raskt underveis.

De tekniske løsningene for kompensasjonsordningen er et resultat av en ekstraordinær innsats for å løse ekstraordinære utfordringer. Selv om det ikke vil være forsvarlig å innrette arbeidet på samme måte under mer normale omstendigheter, har arbeidet med kompensasjonsordningen bidratt med både teknologiutvikling og verdifulle lærdommer om effektive arbeidsformer og samarbeid under høyt tidspress.

Kilde: Finansdepartementet

3.3.3 Læring fra kriser

I samfunnssikkerhetsinstruksen stilles det krav om at alle departementer skal evaluere hendelser og øvelser, og sørge for at funn og læringspunkter følges opp.34 Det kan være en utfordring å omsette resultater fra gransking til tiltak og endringsprosesser. Det er likevel viktig at dette gjøres, også med tanke på mulighetene for innovasjon i offentlig sektor. To kriser Norge har stått i de senere årene er terrorangrepene 22. juli 2011 og asyltilstrømmingen i 2015.

22. juli-kommisjonen, som gjennomgikk og vurderte responsen offentlig sektor hadde på hendelsene, konkluderte med at beredskapen var mangelfull, og at det var behov for å lære mer av øvelser og gjennomføre det man har bestemt seg for og planlagt. Kommisjonen mente lærdommene handlet om ledelse, samhandling, kultur og holdninger, heller enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning eller organisering.35 Dette er i stor grad sammenfallende med driverne for innovasjon som er identifisert i denne meldingen.

En viktig lærdom fra asylkrisen er at en innovativ løsning ett sted, som for eksempel forenklet stedlig registrering av flyktninger og asylsøkere, ble krevende i andre deler av asylprosessen. Nye løsninger kan være hensiktsmessige i en krisesituasjon, men vise seg å være mindre optimale og gi utilsiktede konsekvenser når krisen er over.

Regjeringen mener at det er viktig å lære av kriser, og har i samråd med Stortinget nedsatt en uavhengig kommisjon for å få en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien.

Fotnoter

1.

DeVries et al. (2016), Innovation in the Public Sector: A systematic review and future research agenda. Public Administration, volume 94, issue 1

2.

I denne meldingen er offentlig sektor brukt som generell betegnelse. Offentlige virksomheter kan være både statlige, fylkeskommunale og kommunale. Kommunesektoren er både kommuner og fylkeskommuner

3.

Definisjonen er hentet fra OECDs publikasjon Oslomanualen, og benyttes av blant annet EU og OECD. Se OECD (2018): Oslo Manual 2018. Guidelines for Collecting, Reporting and Using Data on Innovation, 4th Edition

4.

Nytt, nyttig og nyttiggjort er også brukt som definisjon i innovasjonsbarometrene for offentlig sektor utviklet av KS og Digitaliseringsdirektoratet, og i indikatorene helseforetakene rapporterer på for å få bedre oversikt over innovasjonsaktiviteten

5.

Frivillig sektor og sivilsamfunnet er brukt synonymt i denne meldingen

6.

Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for enklere hverdag og økt produktivitet

7.

Regjeringen.no/kmd

8.

Digitaliseringsrådet (2019) Erfaringsrapport 2019

9.

Digitaliseringsdirektoratet består av tidligere Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), Altinn og deler av Brønnøysundregistrene

10.

Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023

11.

Kuhlman og Rip (2018) Next Generation Innovation Policy and Grand Challenges. Science and Public Policy 45 (4): 448–454

12.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Én digital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategien for offentlig sektor 2019–2025

13.

Halvorsen et al. (2005) On the differences between public and private sector innovation. Publin Report no. D9

14.

Difi (2018) Innovasjonsbarometer i staten 2018. Rapport KS (2020) Innovasjonsbarometeret 2020. Innovasjonsbarometrene er spørreundersøkelser til henholdsvis statlige og kommunale virksomheter om innovasjon. Barometeret for kommunesektoren er i 2020 for sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning, sosial sektor, teknisk sektor og kultursektoren. I 2018 omfattet undersøkelsen helse og omsorg, oppvekst og utdanning

15.

Meld. St. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

16.

Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

17.

Vedtatt av Stortinget våren 2016

18.

Meld. St. 5 (2018-2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen

19.

Rostad (2017) Finansieringsbehov i vannbransjen 2016–2040. Norsk Vann. Rapport 223/2017

20.

Meld. St. 5 (2018-2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen

21.

KS (2020) Innovasjonsbarometeret 2020

22.

Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

23.

Brandtzæg 2009 i Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

24.

Borge et al 2017 i Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

25.

Brandtzæg et al 2019 i Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540

26.

Meld. St. 5 (2018–2019) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen

27.

Menon (2018) Nåtidsanalyse av innovasjonsaktivitet i kommunesektoren. Publikasjon 88/2018. Det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser i staten.

28.

Forskningsradet.no og pressemelding fra Forskningsrådet 3. april 2020

29.

ehelse.no melder at i mars foregikk 33 prosent av alle konsultasjoner hos fastlege digitalt, sammenlignet med 3 prosent i henholdsvis januar og februar

30.

Blant annet nrk.no/kultur/korona-gir-boom-for-teknologien-1.14952712

31.

Hackthecrisisnorway.com

32.

Forsvaret.no

33.

Teknisk ukeblad 17.3.2020, janus.no/munnbind

34.

Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet, fastsatt 1. september 2017.

35.

NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen

Til dokumentets forside