Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 38 (2014–2015)

Open og opplyst— Allmennkringkasting og mediemangfald

Til innhaldsliste

15 Beredskap

I ein beredskapssituasjon vil det kunne vere viktig for styremaktene å nå raskt fram med informasjon nasjonalt, regionalt eller lokalt. For å vareta beredskapsomsyn har styremaktene etablert regulering med føremål å sikre:

  • at styremaktene har tilgang til sentrale massemedia

  • at vesentlege sendarnett er tilstrekkelege robuste

Regulering av beredskapspliktene til media har tradisjonelt vore retta mot kringkasting, primært radio. Trass i at konsum av medieinnhald i dag er meir fragmentert enn tidlegare, fordi det blir distribuert i fleire nett og mottaket skjer via ulike typar terminalar, er kringkasting framleis rekna som den best eigna kanalen for å nå folk med informasjon i ein beredskapssituasjon.1 Ei årsak er at kringkastingsnett er meir robuste mot utfall. Mellom anna blir ikkje stabiliteten i kringkastingsnetta påverka av kor mange som brukar nettet samstundes, slik til dømes mobilnett eller breibandsnett blir.

15.1 Styremaktenes tilgang til media

I kringkastingslova § 2-4 er det uttrykt formell plikt for alle kringkastarar til å sende meldingar frå styremaktene når det har stor tyding. For å påkalle merksemd og få folk til å lytte på meldingar frå styremaktene i radio, kan Sivilforsvaret nytte såkalla tyfonar.

I praksis vil ein beredskapssituasjon per definisjon vere høgt prioritert nyheitsstoff. Informasjon frå styremaktene om korleis folk bør handle vil truleg likeins vere etterspurt nyheitsstoff. Det er difor vanskeleg å tenkje seg ein beredskapssituasjon der styremaktene vil ha problem med å nå fram med viktig informasjon. Styremaktene har likevel sett det som føremålstenleg å regulere sentrale beredskapsomsyn.

Justis- og beredskapsdepartementet har inngått avtale med Norsk Lokalradioforbund om verksemda til lokalradiostasjonane under kriser og katastrofar.2 Avtala regulerer pliktene partane har i beredskapssituasjonar på regionalt og lokalt nivå. Eit hovudformål er å sikre at lokalradiostasjonar skal formidle krisemeldingar frå styremaktene uredigert dersom ei krise oppstår.

Pliktene til kommersielle aktørar i ein beredskapssituasjon er ikkje regulerte utover den generelle plikta som følgjer av kringkastingslova § 2-4 og avtala med lokalradioforbundet, jf. ovanfor. Departementet finn det ikkje naudsynt å regulere dei beredskapsmessige pliktene til kommersielle kringkastarar utover det som følgjer av denne bestemminga. Som ein tryggleiksmekanisme er det likevel føremålstenleg med ein heimel i kringkastingslova som gjeld alle kringkastarar.

NRK har som offentleg finansiert riksdekkjande allmennkringkastar særlege plikter uttrykte i forskrift 6. oktober 1989 nr. 4154 om verksemda i Norsk rikskringkasting under beredskap og krig. Departementet gjer greie for NRKs særlege beredskapsansvar i dei neste avsnitta.

15.2 Leveringstryggleik

Etter forskrifta om verksemda i NRK under beredskap og i krig § 1 tredje ledd skal det takast beredskapsmessige omsyn ved utbygging av anlegga til Norsk rikskringkasting. Eit overordna omsyn bak avgjerda er å sikre at NRKs distribusjon er innretta slik at selskapet til kvar tid kan nå ut til heile befolkninga med sendingane. Ryggrada i NRKs sendarnett for radio og fjernsyn i bakkenettet er eit digitalt bakkenett for fjernsyn og eit digitalt (DAB) og eit analogt (FM) nett for distribusjon av radio som i praksis dekkjer heile befolkninga.

Sendarnettet for fjernsyn omfattar drygt 400 sendarar, det digitale sendarnettet for radio 921 sendarar og det analoge sendarnettet for radio rundt 3000 sendarar. Styremaktenes krav om å dekkje heile befolkninga inneber ei fleirdobling av talet på sendarar og monaleg høgare kostnader til distribusjon for NRK enn for kommersielle kringkastarar.

Sendarane er ofte utsette for vêr og vind fordi sendarar med høg effekt gjev signala betre geografisk dekning når dei er plasserte i høgt lende. Det inneber at sendarane ikkje sjeldan kan falle ut på grunn av uvêr. Mange av sendarane er innplasserte på same sendarinstallasjon, slik at det ofte finst analoge og digitale radiosendarar og fjernsynssendarar i same masta. Utfall fører såleis til at svært mange lydarar i kortare eller lengre periodar vil kunne stå utan radio- og fjernsynstilgang – og andre elektroniske kommunikasjonstenester som mobiltelefoni, dersom straumtilførselen til sendarinstallasjonen er broten – til feilen blir retta.

NRK har ikkje lenger eige distribusjonsnett, men leiger i staden kapasitet i bakkenettet av Norkring. Aktørar som Norkring har etter ekomlova § 2-10 sjølvstendig plikt til å tilby brukarane ekomnett og -tenester med forsvarleg tryggleik i fred, krise og krig, og til å halde oppe naudsynt beredskap.

FM-nettet til NRK har 50 hovudsendestasjonar som er plasserte på fjelltoppar. Hovudsendarane matar ei kjede av mindre omformarar som er avhengige av at hovudsendaren er i drift. Hovudsendarane har reservekraft, men det har ikkje dei mindre FM-sendarane i omformarkjeda. Kvar kanal krev ein eigen sendar i FM, og i alt må det 1836 FM-sendarar til for å få P1, P2 og P3 på lufta. Dersom ein hovudsendar fell ut som følgje av straumbrot eller til dømes lynnedslag som slår ut hovudstasjonen, vil heile omformarkjeda misse signalet sjølv om FM-sendarane i kjeda framleis har tilgang til kraft.

Regjeringa har gjort vedtak om at riksdekkjande FM-radio kan avviklast i 2017. Digitaliseringa av radio gjev beredskapsmessige føremoner. NRKs del av DAB-nettet (Regionblokka) har totalt 762 sendarar. DAB-nettet er planlagt slik at signalet til kvar sendar skjer separat via radiolinje. Utfall av ein sendar vil dermed ikkje forplante seg nedover i kjeda av omformarar som blir mata med signal frå større sendarar. Med aukande ekstremvêr er denne eigenskapen ein klår føremon. I motsetnad til FM er alle NRK-kanalane på DAB samla i ei «pakke» som blir send ut samla frå kvar einskild sendar. NRK har dobbel dekning av utstyr på stasjonar med sendarar som dekkjer meir enn 5000 personar. Det tyder at desse stasjonane har doble sendarar og sendarane har reservekraft og reservemating. Sendarar med dobbel dekning dekkjer 90 pst. av Noregs befolkning. I tillegg vil alle kanalane som har dekning utanfor tunnel også ha dekning i tunnelen, slik at ein i ein krisesituasjon kan avbryte med direkte meldingar til alle utan omsyn til kva kanal det blir lytta til. I FM-nettet er det ofte berre NRK P1 som har dekning i tunnelar.Lydgjevarane til Sivilforsvarets tyfonar går i dag via FM-nettet. Ved avvikling av FM-nettet vil Kulturdepartementet saman med Justis- og beredskapsdepartementet vurdere korleis Sivilforsvarets signaler kan vidareførast.

NRK har i distribusjonsavtalane med Norkring stilt strenge krav om oppetid for eigne kanalar.3 Dersom ein skulle innskjerpe krava til oppetid, vil det kunne få store økonomiske konsekvensar, utan at ein kan gardere seg heilt mot utfall.

Departementet meiner at dagens regulering er tilfredsstillande og legg ikkje opp til tiltak for å auke leveringstryggleiken i kringkastingsnetta.

15.3 Særleg regulering av NRKs beredskapsplikter

NRK P1 har ein særleg posisjon som beredskapskanal4 sidan kanalen har eit sendarnett på FM-bandet som både dekkjer så godt som alle husstandar i Noreg og dertil har langt større geografisk dekning enn dei andre NRK-kanalane og dei kommersielle kanalane. Digitaliseringa av radionettet inneber at alle NRK-kanalane vil få same husstandsdekning som NRK P1. Dei kommersielle riksdekkjande kanalane vil ha ei husstandsdekning på rundt 90 pst. Sidan NRK både er statleg eigd og kanalane i praksis dekkjer alle husstandar, er det naturleg at NRK også i framtida bør vere underlagt særlege beredskapsplikter.

Kringkastingslova § 2-4 gjev Kongen i statsråd heimel til å fastsetje nærare reglar i forskrift om verksemda til kringkastarane under beredskap og i krig. Slike reglar er fastsette i forskrift om NRKs beredskapsmessige plikter.5 I formålsparagrafen til forskrifta heiter det at Norsk rikskringkasting pliktar

å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig.

Vidare pålegg forskrifta NRK aktivitetsplikt knytt til utarbeiding av relevante beredskapsplanar, planlegging av eigne anlegg med tanke på beredskap og deltaking i øvingar som ledd i det sivil-militære samarbeidet om totalforsvaret. Forskrifta presiserer elles at NRK skal dekkje utgifter til beredskapsplanlegging innanfor dei ordinære rammene til verksemda.

NRKs bistand til regjeringa ved tryggingspolitiske kriser, beredskap og krig var tidlegare særskilt regulert i ei eiga avtale mellom Statsministerens kontor og NRK6 med definert plikt for NRK til å stille redaksjonelle og tekniske ressursar til rådvelde for regjeringa i slike situasjonar. Avtala vart oppheva i juni 2012 fordi det ikkje lenger var ønskeleg eller naudsynt å påleggje NRK plikt til å stille redaksjonelle ressursar til rådvelde. Regjeringa grunngav dette med at ei slik avtale kan reise spørsmål om den redaksjonelle integriteten og frie posisjonen til NRK, og at regjeringa dessutan har eit fullgodt profesjonelt apparat som kan handtere redaksjonelle oppgåver i ein eventuell beredskapssituasjon.

I Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet er det lagt til grunn at NRK framleis bør ha plikt til å stille mobil teknisk kapasitet til rådvelde for regjeringa, slik at den kan sende ut viktige meldingar same kvar den oppheld seg. Departementet legg opp til at dette omsynet kan omtalast på ein kortfatta og heilt overordna måte i forskrifta, og at det nærare innhaldet i NRKs plikter blir spesifisert i ei avtale mellom departementet og NRK. Dei konkrete beredskapsmessige pliktene til NRK vil dermed bli regulerte i ei eiga avtale med NRK, medan dei overordna reglane framleis vil bli regulerte i forskrift som i dag. Dette vil sikre at grunnleggjande plikter er regulerte i forskrifta, samstundes som ein får større fleksibilitet med ei avtale som kan endrast utan omfattande prosedyrar.

Boks 15.1 Departementets konklusjonar om beredskap

  • Den generelle bestemminga etter kringkastingslova § 2-4 som gjeld alle kringkastarar i ein beredskapssituasjon, og som inneber plikt til å sende meldingar frå statsmakta når det er vesentleg viktig, blir ført vidare.

  • NRKs overordna plikter om å sikre at informasjon frå regjeringa når heile befolkninga, skal vere regulerte i forskrift.

  • NRKs meir detaljerte beredskapsmessige plikter til å gje teknisk bistand til regjeringa skal vere regulerte i ei eiga avtale med departementet.

Fotnotar

1.

Så seint som i desember 2011 konstaterte ei ekspertgruppe nedsett av Justisdepartementet at massemedia er den viktigaste kanalen for å nå raskt ut til folk med viktige meldingar.

2.

Avtale 22. juni 2012 mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Norsk Lokalradioforbund, Norkring, Telenor og NRK.

3.

Avtala spesifiserer blant anna eit oppetidskrav i heile sendarnettet på 99,8 pst. på årsbasis. Total oppetid for NRK P1 i 2011 var 99,96 pst.. Sjølv om Norkring leverer betre enn kravet på årsbasis, kan talet dekkje over relativt langvarige og alvorlege brot lokalt. Vidare omfattar talet for total oppetid berre faktorar Norkring har kontroll over og kan rette. Brot som til dømes svikt i ekstern kraftleveranse er ikkje tekne med i utrekninga av oppetid. I 2011 galdt halvparten av hendingane som førte til nedetid for NRK Radio svikt av leveranse i ekstern kraft til sendaranlegga.

4.

Jf. bl.a. Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet, side 65.

5.

Forskrift av 6. oktober 1989 nr. 4154 om verksemda i Norsk rikskringkasting under beredskap og i krig.

6.

Avtale inngått 1. januar 1989 etter kgl. res av 16. september 1988 om «Instruks for Regjeringens presse- og informasjonstjeneste» vart oppheva etter iverksetjinga av Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap m.m. 15. juni 2012.

Til toppen
Til forsida av dokumentet