2 Tidlig innsats og kvalitet i hele barnehage- og skoleløpet

Regjeringen mener at det viktigste grepet vi kan ta for å fremme og styrke en inkluderende praksis i barnehage og skole, er å forbedre kvaliteten på det ordinære, allmennpedagogiske tilbudet. Barnehager og skoler med høy kvalitet har dyktige lærere, ledere og andre ansatte som sørger for at barn og elever mestrer, lærer og utvikler seg ut fra egne forutsetninger. Barnehagene og skolene må sammen med foreldrene legge til rette for at barna og elevene etablerer gode relasjoner og trygg tilknytning til de ansatte og andre barn og elever, og at de opplever anerkjennelse, tilhørighet og trivsel.

Regjeringen har som mål at ni av ti elever som begynner på videregående opplæring, skal fullføre og bestå innen 2030. Et viktig skritt på veien er at 5 000 flere skal fullføre videregående opplæring hvert år innen 2025. Skal vi nå dette målet, er det viktig at barna får et godt pedagogisk tilbud allerede fra de er små.

2.1 Store forskjeller i barnehage- og skoletilbudet

Regjeringen har de siste årene gjort betydelige grep for å styrke kvaliteten i barnehager og skoler, og det er mye som går riktig vei. De fleste foreldre som svarer på Utdanningsdirektoratets foreldreundersøkelse opplever at barnet trives og føler seg trygg på personalet i barnehagen.1 De fleste skoleelever trives på skolen og opplever mestring og faglige utfordringer.2 Det er også positivt at stadig flere elever gjennomfører videregående opplæring. Andelen som fullfører videregående opplæring innen fem år, lå lenge stabilt rundt 70 prosent, men blant dem som startet videregående opplæring i 2013, hadde 75,3 prosent fullført i løpet av fem år. Andelen som fullfører har økt mest blant elever med lavt utdannede foreldre, elever med dårlige karakterer fra grunnskolen og elever med innvandrerbakgrunn.3 Det betyr at mange barnehage- og skoleeiere arbeider systematisk for å gi barn og elever et godt barnehage- og opplæringstilbud.

For enkelte er skolegangen langt fra tilfredsstillende. Ulike forhold kan føre til mistrivsel, fravær og frafall. Fraværstall for tiende trinn viser at elevene i gjennomsnitt hadde seks dager og fem timer fravær i skoleåret 2018/19. Nivået har holdt seg stabilt over tid. Elevene i Finnmark har tre dager høyere fravær enn snittet for resten av landet. Nesten 9 000 elever, det vil si 14 prosent av elevene, hadde mer enn 15 dager fravær i løpet av skoleåret.4 Det er bekymringsfullt.

Andelen elever som mangler karakterer i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen, og dermed ikke får beregnet grunnskolepoeng, har økt fra 2,2 prosent i 2008/09 til 5,5 prosent 2018/19. Blant elever som begynte i videregående opplæring i 2013 uten beregnet grunnskolepoeng, var det 30 prosent som fullførte videregående opplæring i løpet av fem år. Elever uten grunnskolepoeng tilhører i hovedsak følgende elevgrupper: Elever som får spesialundervisning, elever med manglende vurderingsgrunnlag på grunn av høyt fravær eller minoritetsspråklige elever som nylig har kommet til Norge. Hovedårsaken til at andelen elever uten grunnskolepoeng har økt de siste årene, er at det har kommet flere flyktninger med for kort tid i grunnskolen til å ha opparbeidet seg et vurderingsgrunnlag.5

For mange elever går ut av grunnopplæringen uten et tilstrekkelig grunnlag for videre utdanning og arbeidsliv. Det er fremdeles for mange som ikke gjennomfører videregående opplæring. De som har manglende ferdigheter i grunnskolen eller faller fra i videregående opplæring, sliter oftere med å beholde sin plass i arbeidslivet senere i livet. De har gjerne lavere inntekt som voksne og større risiko for å bli varig uføre.6

Som figur 2.1 viser, varierer andelen som fullfører videregående opplæring innen fem år mellom ulike grupper. Jo lengre utdanning foreldrene har, desto større er sjansen for at barna fullfører. Jenter fullfører dessuten i større grad enn gutter, og Norge er her et av landene med størst kjønnsforskjell.7 Blant elever som selv har innvandret til Norge, fullfører bare 57 prosent innen fem år. Blant de som innvandrer i ungdomsskolealder, fullfører kun halvparten videregående opplæring innen de er i slutten av tjueårene.8 Norskfødte med innvandrerforeldre fullfører imidlertid nesten i like stor grad som andre elever.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forskning viser at forhold tidligere i elevenes liv har stor betydning for hvor sannsynlig det er at de gjennomfører videregående opplæring.9 Barna som strever gjennom barnehagealder, strever ofte videre i skolen.10 Det er en klar sammenheng mellom resultater på nasjonale prøver på femte trinn og sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring, jf. figur 2.2.

Resultatene på 5. trinn er delt i persentiler, der 10. persentil eller lavere er lavest mestring og over 90. persentil er høyest mestring.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forskjellene mellom ulike grupper viser seg også tidlig i utdanningsløpet. Barn som har foreldre med høyere utdanning, skårer bedre på nasjonale prøver, og får i mindre grad spesialundervisning enn barn med foreldre med lavere utdanning.11 Disse barna går også oftere i barnehage fra de er små.12 Elever med minoritetsspråklig bakgrunn er også overrepresentert i spesialundervisningen.13

Som Stoltenberg-utvalget peker på, er det tydelige kjønnsforskjeller på alle nivåer i utdanningssystemet: Resultater fra Stavangerprosjektet viser at jentene har bedre ferdigheter enn guttene i barnehagealder innenfor språk og matematikk, de er mer selvstendige, mestrer hverdagsferdigheter som påkledning bedre, er mer sosialt kompetente, leker mer med andre og har bedre finmotorikk. Bare innen grovmotorikk, regellek og mer avansert konstruksjonslek er jentene og guttene like gode.14 På nasjonale prøver på 5. trinn og i ungdomsskolen gjør jentene det best i lesing, mens guttene gjør det best i regning. Nasjonale prøver i lesing viser en gradvis økende kjønnsforskjell gjennom grunnskolen. Ved avslutningen av grunnskolen får jentene bedre karakterer enn guttene i alle fag bortsett fra kroppsøving. Som figur 2.3 viser, er kjønnforskjellene til stede i hele fordelingen av grunnskolepoeng. I den nedre delen av fordelingen av grunnskolepoeng er det flere gutter enn jenter, mens det er flere jenter enn gutter som får høye grunnskolepoeng. Kjønnsforskjellene er like stor blant elever som har foreldre med lavt og høyt utdanningsnivå. Nær 70 prosent av de som får spesialundervisning i grunnskolen, er gutter.15

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forskjellene i resultater mellom ulike grupper viser at ikke alle barnehager og skoler klarer å kompensere godt nok for barnas og elevenes bakgrunn. Vi vet at det er store forskjeller mellom tilbudene barna får i de enkelte barnehagene, skolene og kommunene. Regjeringen mener dette er bekymringsfullt.

Forskningsprosjektet GoBaN (Gode barnehager for barn i Norge) har fulgt om lag 1 200 barn i 93 barnehager, fra barna er to år til de begynner på skolen, i perioden 2013–2018. Forskerne fant at den samlede kvalitetsskåren i barnegruppenes omsorgs-, leke- og læringsmiljø var på et for lavt nivå. Småbarnsgruppene skårer 3,9 og storbarnsgruppene skårer 4,2 på en skala fra 1 til 7.16 Barnehagene skårer dårligst på hygiene, sikkerhet, tilgjengelighet og variasjon i lekemateriell, mangfold, språk og samspill. Litt over halvparten av de ansatte har et positivt samspill med barna gjennom dagen. Rundt halvparten av de observerte gruppene har et godt og stimulerende språkmiljø. Mange av barnehagene er for dårlige til å støtte relasjonene mellom barn på samme alder.17

Resultater fra Agder-prosjektet viser at det er store forskjeller mellom barnehager når det gjelder i hvilken grad de bidrar til å utvikle barnas språk, matematikkferdigheter og evne til selvregulering. Forskerne sammenlignet barna som gikk i barnehagene med mest læring, med de som gikk i barnehagene med minst læring, og fant at det i gjennomsnitt var fem måneders forskjell i barnas utvikling når de kontrollerte for familiebakgrunn.18

Skolebidragsindikatorer for grunnskolen viser hvor mye skolene bidrar til elevenes resultater på nasjonale prøver og eksamen, når man tar hensyn til foreldrenes utdanning, inntekt og innvandrerbakgrunn og elevens tidligere resultater. Tallene viser at det er klare forskjeller mellom skolene og mellom kommunene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har anslått at forskjellen mellom skolene som bidrar henholdsvis mest og minst til elevenes læring på mellomtrinnet og ungdomstrinnet, kan tilsvare opp mot ett år med læring i løpet av de tre årene på trinnet. Oslo bidrar mest til elevenes læring på barneskolen, mens Østfold bidrar mest på ungdomsskolen. Finnmark kommmer dårligst ut på 1.–4. trinn og 8.–10. trinn, mens Telemark kommer dårligt ut på 5.–7. trinn.19

Barn og elever som har psykiske vansker og/eller er ensomme, kan ha en ekstra vanskelig barnehage- og skolehverdag. Forskning indikerer at det er en del barn i barnehagen som opplever at de ikke blir inkludert i lek og det sosiale fellesskapet.20 Elevundersøkelsen viser at 6,1 prosent av elevene fra femte trinn og oppover opplever å bli mobbet. På enkelte klassetrinn og ved enkelte skoler er tallene høyere.21 Mellom 15 og 20 prosent av alle barn og unge har psykiske plager, noe som går utover trivsel, læring, daglige gjøremål og samvær med andre.22

2.2 Forutsetninger for god kvalitet i barnehager og skoler

En god utdanning er vårt viktigste virkemiddel for at alle skal få mulighet til å lykkes, uavhengig av bakgrunn. Regjeringen er opptatt av at det er elevenes innsats, engasjement og talent som skal avgjøre hvor godt de gjør det på skolen, ikke kjønn, bosted, foreldrenes utdanning, hvilket land foreldrene er født i, eller deres inntekt.

2.2.1 Tidlig innsats er avgjørende

Skal vi lykkes med å nå målet om en god utdanning og like muligheter for alle, må vi starte tidlig. I de tre første årene i et barns liv er hjernen på sitt mest formbare, og disse årene er avgjørende for videre utvikling og læring, jf. figur 2.4. I denne perioden utvikler hjernen seg i rekordfart, og barna lærer mer enn på noe tidspunkt senere i livet. Blir det lagt et godt grunnlag i disse årene, øker sannsynligheten for en god utvikling videre.23

Kilde: OECD 2017a

Forskning tyder på at barns erfaringer allerede fra ettårsalderen er med på å danne grunnlaget for barnas selvregulering. Det innebærer blant annet evnen til å kontrollere impulsivitet, være oppmerksom, samarbeide og følge regler. Disse egenskapene er viktige for utvikling og læring.24

De første årene i barns liv har også stor betydning for den videre språkutviklingen. Dersom barna har et godt ordforråd og god begrepsforståelse i barnehageårene, øker sannsynligheten for god språkutvikling og gode skoleprestasjoner senere.25

Kommunikasjonen, relasjonen og samspillet barna har med omsorgspersonene rundt seg i denne perioden, er avgjørende for hvordan de utvikler seg videre. Barna er avhengige av gode relasjoner til omsorgsfulle voksne som responderer på signalene deres, og som hjelper dem med å takle utfordringer. De trenger å bli stimulert, få hjelp til å regulere følelsene sine og oppleve nærhet, trøst og beskyttelse.26

Foreldrene er barnas viktigste omsorgspersoner. Forskning viser at det betyr mye hvilken familie barna vokser opp i, og at forskjellene gjerne viser seg tidlig i livet. Barn som vokser opp med foreldre med ulike utfordringer, som for eksempel økonomiske vansker, rus eller psykiske lidelser, får ofte mindre støtte og stimulering hjemme enn andre.27 Det gir barnehagene og skolene et stort ansvar for å gi alle barn en god start på livet og for å kompensere for manglede støtte og stimulering hjemme når det er nødvendig.

2.2.2 Nok kvalifiserte ansatte

For at barnehagebarn og elever skal få den oppfølgingen de trenger, er det viktig med nok kvalifiserte ansatte som kan se dem, gi omsorg og stimulere til lærelyst og utforskertrang. Gode lærere er avgjørende for at barna og elevene skal lære og trives, men det er også behov for ansatte med annen kompetanse. Regjeringen har gjennom flere år satset på å styrke lærernes og de andre ansattes kompetanse i barnehager og skoler, jf. kapittel 5.

For å sikre nok kvalifiserte ansatte i barnehager har regjeringen skjerpet pedagognormen og vedtatt ny bemanningsnorm. Skjerpet pedagognorm innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder per syv barn som er under tre år og minst én pedagogisk leder per fjorten barn som er over tre år. Regjeringen planlegger å skjerpe pedagognormen ytterligere, jf. omtale i kapittel 5. Bemanningsnormen er omtalt i boks 2.1. Regjeringen har også innført lærernorm i skolen. Lærernormen innebærer at det maksimalt kan være 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og 20 elever per lærer på 5.–10. trinn.

2.2.3 Gode ledere og eiere

Gode ledere og eiere i barnehage og skole er nødvendig for å utvikle et godt tilbud til barn og elever. Barnehage- og skoleeier har det overordnede ansvaret for kvaliteten på tilbudet og for å sikre gode rammebetingelser for og støtte til arbeidet i den enkelte barnehage og skole. Det innebærer også ansvar for å sørge for at barnehagen og skolen har dyktige ledere. Det er barnehagestyrer og rektor som har det daglige ansvaret for å sørge for at alle barn og elever får delta i fellesskapet og utvikle seg, mestre og lære. Barnehagestyrer og rektor skal også sørge for at de ansatte har et godt og utviklende arbeidsmiljø.

For å ivareta og videreutvikle kvaliteten i tilbudet til alle barn og elever finnes det mange ulike verktøy og metoder eiere og ledere kan benytte seg av. Utdanningsdirektoratet har utviklet rammeverk for styrerutdanning og rektorutdanning som gir gode beskrivelser av hvilke krav og forventninger som stilles til ledelse i barnehage og skole. Direktoratet har også utviklet verktøy for ekstern vurdering i barnehage og skole til bruk i det lokale kvalitetsvurderingsarbeidet. Gjennom ulike satsinger som Bedre læringsmiljø, Ungdomstrinn i utvikling, Vurdering for læring og Veilederkorpset er det utviklet faglige beskrivelser av godt kvalitetsutviklingsarbeid, godt eierskap og god ledelse, og prinsipper og metoder for å utvikle barnehagen og skolen som lærende organisasjoner.

Norge har deltatt i det EU-finansierte prosjektet Financing Policies for Inclusive Education System (FPIES) som European Agency for Special Needs and Inclusive Education har hatt ansvar for å gjennomføre.28 I prosjektet er det utviklet et selvevalueringsverktøy som kan benyttes på ulike nivåer i utdanningssystemet, se boks 2.2.29 Regjeringen vil gjøre dette verktøyet kjent og tilgjengelig for alle.

Ståstedsanalysene er et refleksjons- og prosessverktøy utviklet av Utdanningsdirektoratet til støtte for barnehagenes og skolenes arbeid med barnehagebasert og skolebasert vurdering. Verktøyene skal bidra til felles refleksjon hos de ansatte om barnehagens og skolens praksis og peke ut områder det skal arbeides videre med. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utvikle en modul om inkludering i ståstedsanalysene innen 1. juli 2020. Barnehagene og skolene vil med det få et viktig verktøy for å reflektere over hva som bidrar til mer inkluderende barnehager og skoler.

Regjeringen vil fortsette å bidra til verktøy og materiell som kan støtte opp om eieres og lederes kontinuerlige arbeid med kvalitetsutvikling. Gjennom å stimulere og støtte god ledelse av barnehagen og skolen vil staten bidra til å øke kvaliteten på tilbudet til barn og elever.

2.2.4 Et trygt og godt barnehage- og skolemiljø

Et trygt og godt barnehage- og skolemiljø er vesentlig for å fremme barnas og elevenes trivsel, læring, utvikling og helse, og det forebygger fravær i skolen. Mobbing, vold, diskriminering, trakassering og andre krenkelser er uakseptabelt i barnehagen og skolen. Barn med funksjonsnedsettelser kan være særskilt sårbare og trenge ekstra oppmerksomhet.

Stortinget vedtok i 2017 et nytt kapittel 9A om skolemiljø i opplæringsloven. Det er lovfestet nulltoleranse mot mobbing og innført en aktivitetsplikt som pålegger skolene å handle raskt og effektivt for å stanse mobbing. Alle som arbeider på skolen, skal følge med, varsle og sette inn tiltak når en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Ingen ansatte i skolen skal kunne snu seg vekk, si de ikke visste, bagatellisere elevens opplevelse eller la være å gripe inn og håpe at det går over. Det er i tillegg en skjerpet aktivitetsplikt i saker der det er ansatte i skolen som krenker elever. Skolen har også en plikt til å jobbe kontinuerlig og systematisk for å fremme elevenes helse, miljø og trygghet. Fylkesmannen skal sikre at skolene og skoleeierne oppfyller pliktene de har etter loven. Elever og foreldre kan melde fra til fylkesmannen hvis skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten. Reglene gjelder for elever i grunnskoler og videregående skoler, både når de er på skolen, i skolefritidsordninger og i leksehjelpsordninger opprettet etter opplæringsloven. Det er kommunene, fylkeskommunene og de private skoleeierne som har ansvaret for at den enkelte skole oppfyller kravene i loven.

Deloitte har evaluert nytt kapittel 9A i opplæringsloven. Evalueringen viser at flere elever blir hørt og får hjelp, og at det har skjedd tydelige endringer i skolenes praksis som følge av lovendringen. Evalueringen viser likevel at det fortsatt er ulik praktisering av regelverket og utfordringer i dokumentasjonsarbeidet på skolene.30

Regjeringen er i gang med å følge opp funnene fra evalueringen og vurdere hvilke grep vi bør ta for at regelverket skal virke enda bedre fremover. Blant annet vil vi se på hvordan vi kan gjøre veiledningen til skolene og fylkesmennene bedre for å sikre en likere praktisering av regelverket. Som ledd i dette arbeidet vil vi også se nærmere på hvordan vi kan gi bedre og tydeligere informasjon om de sentrale vurderingene i saker som gjelder den skjerpede aktivitetsplikten, og hvilken innvirkning denne regelen har på lærerens rolle. I tillegg har regjeringen bestemt at fylkesmannen skal få frist på fem virkedager for å gi første tilbakemelding til eleven/foreldrene som har meldt inn en sak til fylkesmannen.

Regjeringen har sendt på høring forslag om å lovfeste regler som skal bidra til å sikre at barnehagebarn har et godt og trygt leke- og læringsmiljø. Et godt og trygt leke- og læringsmiljø omfatter alle deler av det psykososiale miljøet, slik som vennskap, inkludering og forebygging av krenkelser, trakassering, vold og mobbing. Det er videre foreslått å innføre en tydelig aktivitetsplikt for de som arbeider i barnehagen, som skal sikre at alle barna har det trygt og godt.

2.2.5 Et tett samarbeid med hjemmet

For å kunne trives og ha best mulige forutsetninger for å lære og utvikle seg i barnehagen og på skolen trenger barna og elevene støtte fra foreldrene sine. Regjeringen forventer at alle barnehager og skoler legger til rette for et godt foreldresamarbeid og møter alle foreldre med respekt for og anerkjennelse av hva de kan bidra med. Det er barnehagens og skolens ansvar å organisere samarbeidet på en slik måte at alle foreldre kan delta og bidra, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Foreldrene må få den informasjonen de trenger, på et språk og i et format de kan forstå. Det er også barnehagens og skolens ansvar å ha gode strategier når samarbeidet blir utfordrende.

Et godt foreldresamarbeid innebærer at barnehager og skoler sørger for at foreldrene får medvirke i spørsmål som angår deres barn. Barnehagene og skolene må dessuten legge til rette for at foreldrene kan bli kjent med hverandre og hverandres barn. Det kan bidra til å fremme et godt miljø og et inkluderende fellesskap og forhindre sosial ekskludering.31

Ansatte i barnehager og skoler trenger kunnskap om hvordan de best kan tilrettelegge for et godt samarbeid med hjemmet. Det er derfor viktig at barnehagene og skolene legger vekt på å utvikle lærernes kompetanse på dette området, og at de sikrer at lærerne som trenger det, får nødvendig støtte. Samarbeid med hjemmet bør også vektlegges i lærerutdanningene.

Foreldre har ulike forutsetninger for å kunne følge opp barna sine. En del foreldre med innvandrerbakgrunn har dårlige norskkunnskaper og kjenner lite til det norske utdanningssystemet. I forslag til lov om integrering foreslår regjeringen at deltakere i introduksjonsprogrammet som har barn under 18 år, skal delta på kurs i foreldreveiledning. Det samme gjelder deltakere som får barn i løpet av programperioden. Formålet med å innføre et obligatorisk foreldreveiledningskurs som del av introduksjonsprogrammet er å gi nyankomne foreldre informasjon om, og veiledning i, foreldrerollen i en norsk kontekst. Dette skal skape trygge foreldre som kan gi barna en god oppvekst i Norge, og dermed fremme integrering.

I samtaler med foreldre som har begrensede norskkunnskaper, kan det være hensiktsmessig eller nødvendig å benytte tolk eller eventuelt språkassistent, avhengig av hva det gjelder. Tospråklig ansatte uten tolkefaglige kvalifikasjoner kan brukes til å gi enkle, praktiske beskjeder, mens kvalifisert tolk bør benyttes for eksempel i forbindelse med utviklingssamtaler. Ifølge forslag til ny tolkelov må kvalifisert tolk benyttes når det skal treffes enkeltvedtak. Det kan også ofte være nyttig å oversette skriftlig informasjon til aktuelle språk.

Barnehagen skal legge til rette for at foreldrene og barnehagen jevnlig kan utveksle observasjoner og vurderinger knyttet til enkeltbarnets helse, trivsel, erfaringer, utvikling og læring. Det er viktig at barnehagen begrunner sine vurderinger overfor foreldrene og tar hensyn til foreldrenes synspunkter. Resultatene fra foreldreundersøkelsen for barnehagen for 2018 viser at foreldrene er minst fornøyd med områder relatert til informasjon og medvirkning.32

2.2.6 Gode overganger og sammenhenger i utdanningsløpet

I løpet av årene i utdanningsløpet må barna og elevene gjennom mange overganger. Den første overgangen opplever barna når de starter i barnehagen. Deretter er overgangen til storbarnsavdeling i barnehagen, overgang fra barnehage til skole og SFO og overgangene til mellomtrinnet, ungdomsskolen og videregående opplæring viktige milepæler i barnas og elevenes liv.

Mange barn og elever opplever overgangene som spennende og fylt av forventninger med nye utfordringer og muligheter og nye venner. Samtidig kan disse fasene være kritiske og ha stor betydning for barns og elevers trivsel, utvikling og læring.

Enkelte barn og elever strever ekstra i forbindelse med overgangene. De kan oppleve at det er lite sammenheng og kontinuitet mellom nivåene i utdanningssystemet, både sosialt og faglig.33 Stoltenberg-utvalget peker på at overgangene kan være ekstra vanskelige for en del gutter, blant annet fordi de modnes senere enn jenter.34 I overgangene mellom utdanningsnivåene går andelen elever som får spesialundervisning, ned, jf. figur 3.1 i kapittel 3. Det kan tyde på for dårlig sammenheng i det spesialpedagogiske tilbudet mellom de ulike nivåene.

Regjeringen er opptatt av at det skal være bedre sammenheng ved overgangene i utdanningsløpet. I 2018 fikk derfor barnehagen, skolen og SFO en lovfestet plikt til å samarbeide for å sikre barna en best mulig overgang fra barnehage til skole.35 Skoleeier har hovedansvaret for samarbeidet og skal utarbeide en plan for overgangen. Regjeringen tar sikte på å innføre tiltak for å bedre samarbeidet mellom ungdomsskole og videregående skole også, jf. 2.4.7.

Også overgangene i grunnskolen kan være krevende for mange elever. I overgangen fra barnetrinn til mellomtrinn (femte klassetrinn) opplever elevene større krav til læring og prestasjon, og de fleste slutter på SFO i denne fasen. Overgangen til ungdomsskolen innebærer skolebytte, nye medelever, nye lærere og introduksjon av karakterer. I denne fasen øker forskjellene i mestringsnivå mellom gutter og jenter. Besøksdager, foreldreinvolvering, fadderordninger og informasjonsdeling kan være like viktig ved overgangen fra barneskole til ungdomsskole som ved overgangen fra barnehage til barneskole.

Overganger skal være preget av kontinuitet og oppleves som trygge for barna og elevene. Det krever god planlegging, god ledelse, god informasjonsoverføring og godt samarbeid på tvers av nivåer og fag. Barna og elevene må få hjelp til å finne seg til rette, og både barna og elevene selv og foreldrene må få medvirke til at overgangen kan bli best mulig.36 Barnehagene og skolene må være spesielt oppmerksomme på at barn og elever som trenger særskilt tilrettelegging, skal få en god overgang. Barn og foreldre med innvandrerbakgrunn kan ha behov for særskilt veiledning og språklig tilrettelegging. Vi har behov for mer kunnskap om overgangene i utdanningsløpet og hvordan de fungerer for elever som trenger særskilt tilrettelegging.

Informasjonsoverføring

For at barna og elevene skal få en best mulig overgang, er det viktig at relevant informasjon og dokumentasjon formidles til alle aktuelle parter, inkludert barnet og foreldrene. Samtidig må hensynet til barnas og elevenes personvern ivaretas. Ved overgangen mellom barnehage, skole og SFO må barnehagen ha samtykke fra foreldrene for å dele opplysninger om enkeltbarn med skolen.

I dag overføres informasjon om barnet eller eleven på forskjellige måter. Det kan være behov for å styrke sikkerheten rundt overføring av personopplysninger. Det kan også være behov for å utrede nærmere hvordan informasjonsoverføringen lokalt kan bli bedre ved overganger i utdanningsløpet innenfor de rettslige rammene som gjelder. Utdanningsdirektoratet vil få i oppdrag å utrede mulige tiltak for bedre informasjonsoverføring, i samarbeid med berørte parter.

2.3 Det starter i barnehagen

Å bidra til at alle barn får en god start, er den viktigste investeringen vi kan gjøre som samfunn. Barnehagen er det første leddet i et livslangt læringsløp. Barnehagen skal gi det enkelte barnet et godt pedagogisk tilbud og bidra til en god barndom preget av trivsel, vennskap og lek. Barnehagene er forpliktet til å møte den enkeltes behov for trygghet, tilhørighet og anerkjennelse og sikre at alle får ta del i og medvirke i fellesskapet.

I 2017 fastsatte Kunnskapsdepartementet en ny rammeplan for barnehagen. Den nye rammeplanen tydeliggjør hva personalet skal gjøre for at barna skal trives og utvikle seg, og hva som kreves for å tilrettelegge for de yngste. Den vektlegger blant annet systematisk arbeid med mangfold, språk og vennskap. Utdanningsdirektoratets årlige spørring til Barnehage-Norge viser at styrerne opplever at barnehagepersonalet er positive til å ta i bruk den nye rammeplanen, og de fleste opplever at de ansattes refleksjon er endret som følge av den nye rammeplanen. Et flertall av både styrere, eiere og kommunene mener at rammeplanen tydeliggjør deres ansvarsområder.37 Regjeringen forventer at alle barnehagene har rutiner og systemer for å sikre at de oppfyller kravene i rammeplanen.

2.3.1 Gode barnehager fremmer trivsel og læring

Det er godt dokumentert at det er bra for barn å gå i barnehage, så lenge barnehagen holder høy kvalitet. Barnehager med høy kvalitet er bra for alle barn, men er særlig positivt for barn som av ulike grunner trenger ekstra støtte og trygghet. Gode barnehager bidrar til å styrke barnas språkferdigheter og reduserer atferdsvansker.38 Barnehager er særlig viktig for minoritetsspråklige barns språkutvikling i norsk og for deres videre integrering i det norske samfunnet.39

Barnehager med dårlig kvalitet kan derimot øke risikoen for atferds- og språkvansker, særlig for barn fra lavinntektsfamilier, og kan bidra til at barna blir stresset.40 Vedvarende negativt stress kan ha uheldige konsekvenser for barnas utvikling, immunforsvar og psykiske helse, særlig for de yngste barna. Stressnivåene er høyest hos barn som er i barnehagen åtte timer eller mer per dag.41

Barnehager med høy kvalitet har høy voksen–barn-tetthet og godt kvalifiserte ansatte.42 I disse barnehagene blir barnas språk- og tallforståelse stimulert og barna lærer å vente på tur. Barna får støtte til å regulere vanskelige følelser, og de utvikler evne til utholdenhet og problemløsning. Det er også viktig at barna opplever gode relasjoner og en trygg tilknytning til de ansatte. Et godt fundament påvirker evnen til å takle senere vansker og stress.43 Kunst- og kulturaktiviteter, som dans, musikk og kreativ utfoldelse, kan bidra til å redusere barnas stress og styrke evnen til å regulere følelser.44 Måltidene i barnehagen kan være en viktig inkluderingsarena som gir mulighet for felles meningsdanning og gruppeglede.

Barnehagen er forpliktet til å gi gode vilkår for lek og vennskap. For hvert enkelt barn kan innpass og deltakelse i leken oppleves som livsviktig, og lek er grunnleggende for å kunne utvikle en positiv selvoppfatning. Lek skal være morsomt og gi barn glede. Å føle fryd og glede gjennom lek virker også stimulerende for hjernen.

I leken kan barn utforske, oppdage og forstå nye sammenhenger. Barn søker mening i alt de gjør og gjennom lek stimuleres og utvikles både sosiale, emosjonelle og kognitive ferdigheter. Dette omfatter blant annet evne til samarbeid, empati, selvhevdelse, selvregulering og mestring av sosiale relasjoner. Disse ferdighetene og kunnskapene kan gi et godt grunnlag og motivasjon for trivsel og læring i skolen.

Noen barn kommer naturlig inn i leken, mens for andre er dette vanskeligere. Barn som ikke er med i leken, lærer ikke å mestre lekekodene helt av seg selv dersom det kun tilrettelegges for frilek. Ifølge rammeplanen for barnehagen skal de ansatte observere, støtte og veilede barna i leken ved behov, slik at alle får plass i fellesskapet. Det fysiske miljøet legger rammene for barnas lek, og barnehagen må tilrettelegge for spennende lekemiljøer.

Stoltenberg-utvalget foreslo at det bør innføres en kommunal plikt til å tilby gratis førskoletilbud med minst fem timer lekbaserte læringsaktiviteter i uken for alle femåringer.45 Forskning viser at slike lekbaserte læringsaktiviteter kan gi god læringsgevinst i barnehager med lav kvalitet.46 Rammeplanen slår fast at barnehagen skal legge til rette for at barn i alle aldersgrupper får varierte leke-, aktivitets- og læringsmuligheter, og at alle barna skal kunne oppleve progresjon i barnehagens innhold. Personalet må bidra til at barna får mestringsopplevelser og samtidig har noe å strekke seg etter. Rammeplanen stiller dermed krav om at barnehager skal tilrettelegge for læring og utvikling, men ikke krav til konkrete opplegg, metoder eller rutiner. Barnehagene står fritt til å velge hvordan det pedagogiske arbeidet organiseres i praksis, og barnehagelærerens faglige og pedagogiske skjønn skal legges til grunn. Regjeringen ønsker ikke å innføre en slik plikt som Stoltenberg-utvalget foreslår.

For å kunne gi alle barn et tilrettelagt tilbud trenger personalet kunnskap om barnegruppens og enkeltbarns behov, trivsel og allsidige utvikling. I gode barnehager observerer og vurderer de ansatte fortløpende barnets trivsel og allsidige utvikling med utgangspunkt i barnets individuelle forutsetninger og behov. Systematisk vurdering kan bidra til at de ansatte i større grad oppdager og avdekker om barna trenger ekstra oppfølging og støtte, og til at de får et mer kritisk blikk på egen praksis.47

Ekspertgruppen om barnehagelærerrollen peker på at barnehagelærerstudenter må få mer kompetanse om bruk av metoder som observasjon, kartlegging og pedagogisk dokumentasjon.48 Ifølge rapporten vektlegger barnehagelærerutdanningene dette i svært ulik grad. Regjeringen forventer at barnehagelærerutdanningene gir studentene kompetanse til å fange opp og følge opp barn som har behov for ekstra støtte eller særskilt tilrettelegging. Studentene må lære hvordan de skal vurdere enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling, blant annet ved hjelp av observasjon og kartlegging. Dette er beskrevet i rammeplan for barnehagelærerutdanning og i nasjonale retningslinjer for barnehagelærerutdanning.

2.3.2 Språkarbeidet i barnehagen

Regjeringen vil styrke språkarbeidet i barnehagene og sikre bedre støtte og hjelp til barn med ekstra behov for tilrettelegging. Barns språkferdigheter har stor betydning for barnas trivsel og følelse av mestring i hverdagen. Denne sammenhengen er tydelig allerede før barna er tre år.49 Språksterke barn har gode forutsetninger for samspill med andre, for deltakelse i lek og for læring, og de er ofte aktive i lek og sosiale aktiviteter. Både barn som strever med språkutviklingen, og flerspråklige barn, faller oftere utenfor barnefellesskapet. Det samme gjelder gutter i større grad enn jenter. Disse barna har behov for hjelp og støtte til å delta i lek og til å utvikle språklig og sosial kompetanse parallelt.50

I et integreringsperspektiv er det viktig at barn med innvandrerbakgrunn rekrutteres til barnehage. Jo tidligere minoritetsspråklige barn begynner i barnehage, desto bedre språkutvikling har de, og de får bedre resultater på skolen.51

Noen barn går i barnehager som har samisk som hovedspråk. Kommunene har ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur, jf. barnehageloven § 8 tredje ledd.

Barn lærer språk ved å lytte til og bruke språk i samspill med andre. Det å dele erfaringer, opplevelser, tanker og følelser i hverdagen fremmer barns språkutvikling.52 Språkarbeidet på avdelingene med de yngste barna er spesielt viktig. Forskning viser at det er sammenheng mellom kvaliteten på språkmiljøet i avdelingen barna går på frem til de er tre år, og ordforrådet de har når de fyller fem.53 Gode barnehager kjennetegnes av at de ansatte kommuniserer og resonnerer aktivt med barna, og at de stimulerer til å reflektere, tenke og bruke språket.54 Mat og måltider er viktig for samspill og fellesskap, og måltidene kan brukes i språkarbeidet for å se hvert enkelt barn og stimulere til samtaler, nysgjerrighet og refleksjon, jf. rammeplan for barnehager.

Resultater fra GoBaN-prosjektet har synliggjort at mange barnehager ikke gir barna tilstrekkelig lærings- og utviklingsstøtte. GoBaN viser også, i tråd med tidligere forskning, at personalet i mange norske barnehager i for liten grad inviterer barna inn i utdypende samtaler og refleksjon.55 Studier viser at samspillet under måltidene i barnehagen ikke er så bra som det burde være.56

For å skape rike språkmiljøer er det nødvendig med kompetente og engasjerte ansatte som er bevisst på betydningen de har for barnas utvikling og læring, og som inkluderer alle barna i språkstimulerende aktiviteter. De ansatte er forpliktet til å observere og følge med på barnas språkutvikling og til å fange opp og støtte barn som har ulike former for kommunikasjonsvansker, som er lite språklig aktive, eller som har sen språkutvikling. Regjeringens satsing på flere barnehagelærere vil bidra til å styrke barnehagens arbeid med tidlig og god språkstimulering for å fremme barnas språkferdigheter.

Hele personalet i barnehagen skal arbeide for å oppfylle barnehagens formål og innhold. De skal støtte flerspråklige barn i å bruke sitt morsmål og samtidig aktivt fremme og utvikle barnas norsk- og samiskspråklige kompetanse, jf. Rammeplan for barnehagen. Det finnes noe veilednings- og støttemateriell for det flerspråklige arbeidet i barnehagen. Regjeringen vil be Utdanningsdirektoratet vurdere hvilke tiltak det kan være behov for, for å støtte personalet i barnehagen i å fremme og utvikle de flerspråklige barnas norsk- og samiskspråklige kompetanse.

Systematisk vurdering av barns språkutvikling

Det er store individuelle forskjeller i barns språkutvikling. Barn er født med ulike forutsetninger for å lære, også for å lære språk. Når barn strever med språket, kan det skyldes blant annet forsinket språkutvikling eller ulike språkvansker. Mange barnehagebarn vokser opp med ett eller flere andre morsmål enn norsk. Flerspråklige barns bakgrunn er forskjellig, og det er stor variasjon i hvordan barna mestrer den flerspråklige situasjonen. Hos noen barn vil begrensede norskferdigheter være viktig å fange opp, mens andre barn strever med andre sider av språkutviklingen. Regjeringen er opptatt av at barnehagene jobber systematisk med å vurdere og følge opp barns språkutvikling.

Flere studier viser at å kartlegge språkferdigheter gjør de ansatte i barnehagen mer oppmerksomme på språk og språkarbeid.57 Utdanningsdirektoratets spørring til Barnehage-Norge fra 2015 viser at nærmere 60 prosent av barnehagene språkkartlegger barn når foreldre eller personalet mener det er behov for det, mens bare 35 prosent rutinemessig kartlegger alle barnas språk.58 Siden 2008 har den rutinemessige språkkartleggingen av alle barn gått betydelig ned, mens den behovsstyrte kartleggingen har økt.

2.3.3 Vurdere barns norskkunnskaper før skolestart

Regjeringen ønsker å løfte betydningen av barns norskkunnskaper. Norsk språk er nøkkelen inn i store og små fellesskap i det norske samfunnet, og alle barn bør kunne forstå og snakke norsk når de begynner på skolen. En del barn starter på skolen uten å kunne godt nok norsk, og det gjør skolestarten ekstra vanskelig. Det viktigste grunnlaget for språk blir lagt i de tidlige barneårene. Regjeringen er opptatt av at disse barna skal bli fanget opp tidlig, slik at de kan få den støtten de trenger. På den måten kan vi legge til rette for at barna kan delta i og ha utbytte av ordinær opplæring.

Regjeringen tar sikte på å innføre en plikt for kommunen til å vurdere alle barn før skolestart med det formål å identifisere barn som har behov for nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper. Denne plikten vil innebære at barns norskkunnskaper observeres og vurderes, og den vil omfatte alle barn i kommunen. Når vurderingen gir grunn til bekymring knyttet til barns norskkunnskaper, skal kommunen sørge for at barna blir kartlagt med et verktøy som er utviklet til formålet.

Det er noen barn som ikke går i barnehage, og det er noen foreldre som ikke benytter seg av tilbudet om de regelmessige konsultasjonene på helsestasjonen. Kommunen må finne en måte å sikre at alle barns norskkunnskaper kan bli vurdert. Det vil være kommunen selv som velger hvor vurderingen av barns norskkunnskaper skal skje; det kan være i barnehagen, på helsestasjonen eller et annet egnet sted.

Viktige momenter når barnets norskkunnskaper vurderes:

• hva slags språkmiljø barnet er i til daglig

• hva slags samspill barnet har med andre barn og voksne

• om barnet blir inkludert i leken og i det sosiale fellesskapet

• om barnet viser interesse for å være med i lek eller andre aktiviteter

• om det går et skille mellom hva barnet faktisk forstår, og hva det kan uttrykke

• om barnet viser interesse for språklig formidling

• hvor lenge barnet har vært eksponert for norsk språk

Barnets foreldre er en ressurs ved vurdering av hvilke barn som vil ha behov for en nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper. Kommunen må derfor sikre at det er god og tillitsbasert kommunikasjon mellom barnets foreldre og den instansen som har ansvar for vurderingen, slik at foreldrenes kunnskap om eget barns språkkunnskaper kan inngå i vurderingen.

Barn som har gått i barnehager med et godt språkmiljø og god språkstimulering fra tidlig alder, eller som på annen måte har vært en del av et norskspråklig miljø, vil ha gode forutsetninger for å kunne forstå og snakke norsk når de begynner på skolen, og dermed for å følge ordinær opplæring. I barnehagen skal personalet legge til rette for progresjon, og barna skal utvikle seg og oppleve fremgang. Dersom barnet har gått lenge i barnehagen, men i liten grad utvikler sine norskkunnskaper, må dette tillegges vekt i vurderingen av om språket bør kartlegges nærmere.

Dersom barnet går i barnehagen, vil personalet gjennom observasjon over tid kunne vurdere de momentene som er nevnt over og dermed fange opp barn som vil kunne trenge nærmere kartlegging. Foreldre vil kunne bidra med informasjon på disse områdene, og de vil kunne formidle eventuelle bekymringer dersom de opplever at barnet deres ikke forstår norsk godt nok til at de kan utvikle seg i lek og læring i samvær med andre barn og voksne.

For de barna som ikke går i barnehage eller deltar i regelmessige konsultasjoner på helsestasjonen, vil kommunikasjon med barnets foreldre være av særlig stor betydning. Kommunen kan for eksempel vurdere å etablere møteplasser for barn og foreldre der barnets norskkunnskaper kan bli observert og vurdert i samarbeid og forståelse med barnets foreldre.

I samiske distrikt har alle barn rett til opplæring i og på samisk når de begynner på skolen. Utenfor samiske distrikt, der det er minst ti elever i en kommune som ønsker opplæring i og på samisk, har elevene rett til slik opplæring. Retten gjelder så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen. På samme måte som for vurdering og eventuell kartlegging av barns norskkunnskaper, vil vi i samarbeid med Sametinget vurdere hvordan samiskkunnskapene til barn som skal ha opplæring i og på samisk, skal vurderes for en eventuell kartlegging før skolestart.

Utdanningsdirektoratet har fått i oppgave å lyse ut oppdrag til universitets- og høyskolesektoren om å utvikle et verktøy som kan brukes til å kartlegge barns norskkunnskaper før skolestart. Verktøyet skal tilfredsstille krav om faglig kvalitet. Det skal brukes for å identifisere og dokumentere behov for ekstra støtte og oppfølging. Målet er at barn skal kunne snakke og forstå norsk så godt at de kan trives og utvikle seg i lek og læring og i samvær med andre barn og med voksne. Det vil inngå i oppgaven til de aktuelle fagmiljøene å anbefale ved hvilken alder det vil være mest hensiktsmessig å anvende et kartleggingsverktøy.

Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil i tillegg gi Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet i oppdrag å utvikle et gratis, kvalitetssikret verktøy for språkkartlegging med veiledningsmateriell. Hensikten med et slikt verktøy er å avdekke eventuelle behov for ekstra støtte til barnets generelle språkutvikling og språkforståelse. Bruk av kartleggingsverktøyet vil ikke være obligatorisk, men anbefalt.

2.3.4 Et tilgjengelig barnehagetilbud

Tall for 2018 viser at rundt 92 prosent av alle barn mellom ett og fem år går i barnehage, mens det samme gjelder 83 prosent av minoritetsspråklige barn.59 For fire- og fem-åringer er andelen minoritetsspråklige barn i barnehage nesten like høy som for øvrige barn, mens for ett- og toåringer er andelen betydelig lavere, jf. figur 2.5. Totalt er 18 prosent av barna i barnehagen minoritetsspråklige, en økning på 4,6 prosent siden 2017.

87 prosent av ett- og toåringer med foreldre med høyere utdanning går i barnehage, mot 56 prosent av barn i denne aldersgruppen med foreldre med grunnskoleutdanning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gode barnehager er viktig for sosial utjevning. Regjeringen ønsker derfor å legge til rette for at flere barn får mulighet til å gå i barnehage. De siste årene har vi gradvis utvidet retten til barnehageplass. Tidligere hadde kun barn som fylte ett år innen utgangen av august, rett til plass fra august det året. I 2016 ble retten utvidet slik at barn som fyller ett år i september eller oktober, har rett på plass samme måned som de fyller ett år, og i 2017 ble retten ytterligere utvidet til barn født i november.

I tillegg har regjeringen innført et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling og en ordning med gratis kjernetid for barn fra familier med lav inntekt. Det nasjonale minstekravet til redusert foreldrebetaling innebærer at ingen familier må betale mer enn seks prosent av samlet inntekt for en barnehageplass. Ordningen med gratis kjernetid innebærer at barn i alderen fra to til fem år fra familier med en samlet inntekt under en gitt inntektsgrense har rett til 20 timer gratis oppholdstid i barnehagen per uke.60 I 2018 fikk til sammen 41 900 barn lavere oppholdsbetaling som følge av kravet til redusert foreldrebetaling, mens 26 000 barn fikk gratis kjernetid.

Regjeringen har tidligere lagt til rette for finansiering av heltidsplass i barnehage for alle fire- og femåringer i asylmottak og gratis kjernetid i barnehage for alle to- og treåringer i asylmottak. Regjeringen vil gi rett til barnehageplass for alle barn i mottak. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2019 ble ordningen med gratis kjernetid til barn i asylmottak utvidet, slik at den også inkluderer ettåringer. I statsbudsjettet for 2020 foreslår regjeringen å finansiere heltidsplass i barnehage for to- og treåringer i mottak.

Evalueringen av moderasjonsordningene viser at både kommunene og foreldrene i målgruppen er fornøyde med ordningene.61 Kommunene mener at moderasjonsordningene er et godt virkemiddel for å øke bruken av barnehage, og fremhever betydningen av målrettet støtte til barnefamilier med lav inntekt. Kommunene er imidlertid usikre på i hvilken grad de når ut med informasjon om moderasjonsordningene, og trekker frem søknadsplikten som et mulig hinder for å benytte seg av ordningene. Selv om andelen som benytter seg av retten til moderasjon, ser ut til å ha økt over tid, er den anslåtte dekningsgraden blant barn fra lavinntektsfamilier lavere enn i den øvrige befolkningen.

For å bidra til at flere benytter seg av retten til moderasjon, ga Kunnskapsdepartementet Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede hvordan regelverket for moderasjonsordningene kan forenkles. I dette arbeidet har direktoratet foreslått at kommunene får anledning til å innhente nødvendige opplysninger fra Folkeregisteret og Skatteetaten når det søkes om moderasjon. Dette vil gjøre det enklere for foreldre å søke om moderasjon og redusere ressursbruken i kommunenes søknadsbehandling. Forslaget er nylig sendt på høring, og etter planen vil den forenklede søknadsordningen tre i kraft tidlig i 2020.

2.4 En skole for alle elever

Skolen skal utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter og kompetansen som de trenger i møte med samfunnet og senere arbeidsliv. Elevene må også rustes til å ta vare på seg selv og hverandre, til å kunne forstå, håndtere og bygge gode relasjoner med mennesker rundt seg og til å bli aktive og deltakende medlemmer av samfunnet. Skolen skal bidra til at elevene utvikler seg som personer, tilegner seg faglig kunnskap og opplever fellesskap.

Gode skoler vektlegger et godt læringsmiljø. Det er arbeidsro i klasserommet, og elevene har gode relasjoner til lærerne. Lærerne tilpasser opplæringen til ulike elever og situasjoner og har positive forventninger til alle elevenes utvikling, både faglig og sosialt. Kollegaene mestrer utfordringer sammen, evaluerer egen praksis og videreutvikler virksomheten på grunnlag av aktuell forskning.

Skolebidragsindikatorene viser at det er forskjeller mellom hvor mye skolene, kommunene og fylkeskommunene bidrar til elevenes læring. Indikatorene sier ikke noe om hvorfor vi finner disse forskjellene. Regjeringen vil derfor nedsette et ekspertutvalg som skal bruke datamaterialet og komme med forslag til tiltak om hvordan skoler med lavt bidrag kan bli bedre. Ekspertgruppen skal anbefale tiltak som skal bidra til å redusere den betydningen elevens kjønn, bakgrunn og tidligere resultater kan ha for utbyttet av opplæringen. Tiltakene skal både være rettet mot nasjonalt nivå og skoleeier- og skoleledernivå. Arbeidet skal deles i to deler. Første del skal bestå av kunnskapsinnhenting. I del to skal ekspertgruppen få innspill til tiltak gjennom dialog med skoleeiere, skoleledere og lærere.

2.4.1 En skole for fremtiden

Samfunnet vårt er i stadig endring, blant annet som følge av ny teknologi, ny kunnskap og nye utfordringer. Det er viktig at det elevene lærer i skolen er relevant også i fremtiden, og at barn og unge får den kompetansen de trenger i eget liv og for å delta i samfunns- og arbeidsliv. Derfor pågår det nå et arbeid for å fornye fagene i skolen.62 Fra skolestart i 2020 får skolene nye læreplaner. Læreplanene skal legge bedre til rette for dybdelæring og gi elevene et bedre grunnlag for å reflektere og for å være kritiske, skapende og kreative. De skal bli mindre omfangsrike enn før, og flere fag skal bli mer praktiske og utforskende. Følgende tverrfaglige temaer skal prioriteres i fag der det er relevant: demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling, og folkehelse og livsmestring.

I forbindelse med fagfornyelsen må det utarbeides nye læremidler. Stadig flere av disse læremidlene vil være digitale. Digitale læremidler kan være en god støtte for lærerne når de skal tilpasse undervisningen til den enkelte, dersom de brukes riktig. Med digitale læremidler kan for eksempel elevene få oppgaver tilpasset sitt nivå. Med universell utforming av digitale læremidler vil fagstoff og oppgaver bli bedre tilgjengelige for en større del av elevene. Det finnes også et stort utvalg spesialiserte ressurser og verktøy som er tilpasset spesifikke utfordringer elevene kan ha. Dette kan bidra til at flere elever kan få den tilretteleggingen de trenger i klasserommet. Når alle elevene har god tilgang til IKT i klasserommet, blir det lettere å tilrettelegge for inkluderende undervisning for de elevene som er avhengige av IKT-hjelpemidler, og tilretteleggingen blir mindre synlig. Digitale læremidler kan dessuten bidra til økt motivasjon og engasjement.

God bruk av digitale verktøy, hjelpemidler, programvare og læremidler stiller krav til lærerens profesjonsfaglige digitale kompetanse. Framtid, fornyelse og digitalisering. Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen 2017–2021 peker på at teknologi kan bidra til inkludering, men at det også kan også føre til ekskludering hvis man ikke tilpasser de digitale læremidlene og bruker dem riktig.63

2.4.2 Skolene må gi alle en god start

Første skoledag er en stor dag for de fleste barn. Barna møter opp med forventninger og sommerfugler i magen. En ny hverdag venter dem med skoletimer, friminutt og nye venner.

Elevenes første møte med skolen har stor betydning for hvordan de klarer seg resten av skolegangen og videre i arbeidslivet.64 Regjeringen forventer derfor at skolene tar godt imot de nye elevene og sørger for at de får en trygg og god start på skoletiden. En vellykket overgang handler ikke først og fremst om at barnet skal være klar for skolen, men at skolen skal være klar for barnet.

De fleste barn mestrer overgangen fra barnehage til skole godt. En undersøkelse fra Hedmark gir indikasjoner på at mange av de yngste elevene trives på skolen, at de har venner, og at de har et godt forhold til lærerne sine.65 Det er likevel noen som opplever uro og engstelse.66 En undersøkelse gjengitt i Stoltenberg-utvalgets rapport indikerer at en stor andel lærere opplever at overgangen fra barnehage til skole har vært vanskelig for mange av seksåringene de har undervist. Mange av lærerne svarte at dagens undervisning på første trinn i liten grad har innslag av pedagogikken i barnehagen og lekbasert læring.67

Når barna begynner på skolen, er det store forskjeller i hvor modne de er, og hva de kan. Regjeringen er opptatt av at opplæringen av de yngste elevene skal være tilpasset deres forutsetninger og behov. De yngste elevene trenger å oppleve omsorg, nærhet og støtte. Ikke minst er dette viktig for elever som trenger særskilt tilrettelegging. Det bør være rom for barnas lek og egne initiativ, slik de har vært vant til i barnehagen. Elevene bør få samarbeide, jobbe undersøkende og være aktive i egen læringsprosess. Det er viktig at lærerne er lydhøre for elevenes reaksjoner og innspill og tilpasser undervisningen til det som skjer i møtet med elevene. Klasseledelse og god organisering av undervisningen er viktig for at de yngste barna skal trives, mestre og lære. Skolene må gi lærerne støtte, handlingsrom og fleksibilitet slik at de kan klare dette.68 Skolene må også legge til rette for gode rammer for mat og måltider for å fremme sosialt samvær, trivsel og helse, jf. nasjonal faglig retningslinje for mat og måltider i skolen.69 Måltidet er en viktig inkluderingsarena og en anledning for sosialt samvær.

Skolene har plikt til å tilby intensiv opplæring for elever på 1.–4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, se nærmere omtale i kapittel 3.

De nye læreplanene blir blant annet basert på forskning om hva som er en god skolehverdag for de yngste elevene. De vil vektlegge lek og utforskende virksomhet i flere fag, særlig før fjerde trinn. De nye læreplanene legger dessuten til rette for at skolene kan gi intensiv opplæring som del av den ordinære opplæringen.

Vi vet lite om hvordan de yngste barna følges opp i skolen dag. Utdanningsdirektoratet har derfor fått i oppgave å sette i gang en evaluering av intensjonene for skolestart for seksåringene, slik det ble uttrykt i Reform 97, sammenlignet med dagens situasjon for seksåringene i skolen. Evalueringen skal også bidra til å styrke kunnskapen om barna på første og andre trinn. Den vil blant annet gi økt kunnskap om hvordan elevene opplever overgangen fra barnehage til skole, om hvordan de opplever skolehverdagen, om hvordan skolen tilrettelegger for de yngste elevene, og om samarbeid mellom skole og SFO. Oppdraget er en oppfølging av Innst. 317 S (2017–2018).70

Utdanningsdirektoratet har også fått i oppdrag å utrede mulighetene for å gjennomføre en årlig nasjonal elevundersøkelse for 1.–4. trinn, slik vi i dag har for elevene fra 5. trinn og oppover. En slik undersøkelse vil kunne gi informasjon om elevenes egen opplevelse av skolehverdagen. Det er flere metodiske, juridiske, etiske og økonomiske problemsstillinger som må vurderes når man skal ta stilling til om en slik undersøkelse skal gjennomføres blant de yngste elevene.

2.4.3 Fleksibel skolestart

Ifølge opplæringsloven skal grunnskoleopplæring til vanlig starte det kalenderåret barnet fyller seks år. Kommunen kan vedta å utsette skolestarten ett år, eller den kan la et barn starte på skolen ett år før dersom det fyller fem år innen 1. april. Begge deler krever sakkyndig vurdering og søknad eller samtykke fra foreldrene.

I Norge er det uvanlig å forskyve skolestart. Under to prosent av kullet får utsatt eller fremskutt skolestarten. Rundt tre prosent av alle barn født i årets siste kvartal får utsatt skolestart, og en like stor andel av barna født i årets første kvartal får fremskutt skolestart. Det er først og fremst gutter som får utsatt skolestart og jenter som får den fremskutt.71

Vi har lite systematisk kunnskap om hvordan kommunene praktiserer dagens regelverk for fleksibel skolestart, og hvilken betydning utsatt eller fremskutt skolestart har for barna, sosialt og faglig. Vi vet for eksempel ikke om den lave andelen som får forskjøvet skolestart skyldes at få søker eller at mange søknader blir avslått. Departementet vil derfor innhente mer informasjon om dagens praksis gjennom Utdanningsdirektoratets halvårlige spørring til skoler og skoleeiere og gjennom andre informasjonskilder.

Fleksibel skolestart var tema i Stoltenberg-utvalgets rapport NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring.72 Utvalget viste blant annet til forskning som viser at å være eldre ved skolestart fører til bedre skoleprestasjoner, og at de eldste barna i mindre grad blir ansett som hyperaktive. Utvalget var imidlertid splittet i sin anbefaling. Flertallet ønsker å videreføre dagens ordning fordi de mener fleksibel skolestart ikke har tilstrekkelig støtte i forskning. Disse utvalgsmedlemmene vektlegger at det kan være problematisk å fordele elever etter skolemodenhet, og de er bekymret for at tiltaket vil gi økte forskjeller i skolen. Et mindretall peker på at foreldre, lærere og andre uttrykker bekymring for at mange barn ikke er klare for å starte på skolen. De mener dagens ordning for skolestart ikke fungerer, særlig ikke for gutter og for de som er født sent på året. De anbefaler derfor å utrede og prøve ut én eller flere former for fleksibel skolestart. I høringsrunden støttet de fleste høringsinstansene flertallets vurdering om å videreføre dagens ordning.

Regjeringen er opptatt av at alle barn skal få en god overgang fra barnehage til skole, uavhengig av når på året de er født. Vi vil derfor gi kommunene mulighet til å prøve ut modeller for fleksibel skolestart. Aktuelle temaer for utprøvingene kan være unntak fra bestemmelsen om krav til sakkyndig vurdering, forsterket samarbeid mellom barnehage, skole og foreldre, fleksibel bruk av personale mellom barnehage og skole, rutiner og praksis for samarbeid mellom barnehager og skole og ulike modeller for tidspunkt og praksis rundt barnets skolestart. Formålet er å få kunnskap om hvordan fleksibel skolestart kan bidra til å ivareta barn i overgangen mellom barnehage og skole på en bedre måte.

2.4.4 Skolene må følge opp elever med høyt fravær

For at elever skal kunne trives og få utbytte av opplæringen, er det viktig at de er til stede så mye som mulig. Regjeringen synes det er bekymringsfullt at 14 prosent av elevene på 10. trinn har vært borte fra skolen mer enn 15 dager.

Det kan være mange årsaker til at elever i grunnskolen er borte fra skolen. Fravær deles gjerne i fem kategorier: sykdom, diffuse helseplager, permisjon, skolevegring og skulk. Mobbing, manglende tilrettelegging, dårlige skoleresultater, lav motivasjon og utrygghet kan være blant de bakenforliggende årsakene til høyt fravær. Noen elever møter ikke til første skoledag eller blir borte senere i opplæringsløpet. Det kan for eksempel gjelde barn som blir tatt med på lengre opphold i utlandet uten at det er søkt permisjon fra eller gitt beskjed til skolen.73 Noen ganger er barna tatt med mot sin vilje.74

Alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø, jf. 2.2.4, og det er vesentlig for å forebygge fravær. Mestringsopplevelser, motivasjon, tilhørighetsfølelse og vennskap kan føre til at elevene er mer på skolen.75

Fravær kan ha alvorlige konsekvenser for elevene det gjelder. Elevene går glipp av mye av opplæringen, noe som kan gjøre det vanskelig å følge videre undervisning. De kan også risikere å falle ut av det sosiale fellesskapet. Høyt fravær kan føre til at læreren mangler vurderingsgrunnlag og ikke kan sette standpunktkarakterer på ungdomstrinnet. SSB finner en klar sammenheng mellom grunnskolefravær og fravær i videregående skole.76

Kommunen har ansvar for at alle barn som bor i kommunen, får oppfylt retten til grunnskoleopplæring. Det innebærer at hvis elevene har mye fravær, må skolen følge dem opp i samarbeid med foreldrene. Skolenes oppfølging vil variere fra sak til sak ut fra årsaken til elevens fravær. Regjeringen forventer at skolene fanger opp og følger opp elever som har høyt fravær i grunnskolen, og at de har gode registreringssystemer for fravær. Elever kan ha utfordringer som gjør at de trenger hjelp både fra skolen og fra instanser utenfor skolen. Derfor er tverrfaglig samarbeid viktig for å forbygge fravær, jf. kapittel 6.

Opplæringsloven forplikter grunnskolene og de foresatte på flere områder når det gjelder elevenes skolefravær og oppfølgingen av elevene, men vi vet lite om hvordan skolene følger opp elevenes fravær. Fraværstallene tyder imidlertid på at det varierer fra skole til skole. Regjeringen vil derfor foreslå å innføre en tydeligere oppfølgingsplikt for skolene. Kunnskapsdepartementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å utrede mulige årsaker til elevenes fravær i grunnskolen og å innlemme spørsmål om skolenes oppfølging av fravær i spørringen til Skole-Norge. På bakgrunn av denne kunnskapen vil regjeringen vurdere hvordan oppfølgingsplikten kan innrettes. Departementet har også bedt Utdanningsdirektoratet om å lage en veileder for oppfølging av fravær i grunnskolen. Veilederen skal hjelpe skolene med å avdekke årsaker til fraværet og hvordan de både faglig og sosialt kan følge opp elever med høyt fravær.

2.4.5 Lekser og leksehjelp

Lærere kan gi lekser for at elevene skal få enda bedre utbytte av undervisningen. Gode lekser kan bidra til å videreutvikle elevenes arbeidsvaner, disiplin og evne til selvstendig problemløsing.77 Lekser kan også bidra til at foreldre kan følge med på hva elevene jobber med på skolen.78 De elevene som får tilbakemelding på leksene fra læreren, oppnår et bedre læringsresultat enn de som ikke får tilbakemelding.79 Forskning viser at effekten av lekser er forskjellig for ulike elever. For enkelte elever kan lekser ha positiv effekt på læringsresultatene, men for andre elever kan lekser virke mot sin hensikt. Særlig elever som strever med fagene, vil kunne bli demotiverte og oppleve leksene som en ny tapsarena. For at elevene skal lære av leksearbeidet, må leksene oppleves som noe positivt og meningsfylt, og som noe eleven er motivert for å gjøre.80

Det er viktig at skolene sørger for at lekser blir håndterlig for den enkelte. Skolen bør ikke gi elevene så mye arbeid og lekser at de blir trøtte og slitne, mister lærelysten og blir utmattet.81 Informasjon fra foreldre om hvordan eleven opplever mengden lekser, om de er for lette eller vanskelige nok, eller om de tar for mye tid, er nyttig for skolen for å kunne tilpasse leksene til den enkelte elev. For elever som har vedtak om spesialundervisning, bør innholdet i og omfanget av leksene også være en del av den individuelle opplæringsplanen.

Utdanningsdirektoratets spørring til skoler og skoleeiere våren 2019 viser at åtte prosent av grunnskolene oppgir å være leksefrie på minst ett trinn. Kun to prosent oppgir å være helt leksefrie. Omtrent halvparten av skolene har satt bestemmelser om omfanget av leksene.82

Regjeringen vil beholde skolenes frihet til å benytte lekser som pedagogisk virkemiddel. For at elevene skal få godt utbytte av leksearbeidet, må skolen jevnlig diskutere skolens leksepraksis og erfaringer i kollegiet, slik at alle lærerne gir lekser i tråd med hva forskningen sier om gode lekser.83 Regjeringen vil derfor utvikle nettbasert veiledningsmateriell for å spre kunnskap om hvordan lekser kan gis på en god måte.

Leksehjelp

Leksehjelp har eksistert lenge, men i 2010 kom det krav om at alle kommuner måtte tilby åtte timer gratis leksehjelp til elever på første til fjerde trinn. I 2014 ble kravet endret slik at kommunene selv kan bestemme hvordan de åtte timene skal fordeles på grunnskolens årstrinn. Formålet med leksehjelpen er å gi eleven støtte til læringsarbeidet, opplevelse av mestring, og gode rammer for selvstendig arbeid. De fleste skoler gir mest leksehjelp på mellomtrinnet.84

Evalueringer av leksehjelpsordningen peker på at kompetansen til leksehjelperne og hvordan leksehjelpen tilpasses, er viktig for et godt tilbud.85

Ettersom leksehjelpen ikke er en del av den formelle opplæringen, gjelder ikke reglene om kompetansekrav for undervisningspersonalet for leksehjelp. Dette gir rom for at kommunen kan bruke assistenter uten formell pedagogisk kompetanse.

Kommunene er frie til å prioritere midler for å sikre at leksehjelperne har pedagogisk kompetanse. Når få elever deltar på leksehjelpen, eller leksehjelpen organiseres med flere elever per leksehjelper enn det som opprinnelig var kompensert for, gir dette skolene økonomisk handlingsrom til å benytte pedagoger som leksehjelpere. Utdanningsdirektoratets spørring viser at mange kommuner benytter dette handlingsrommet. Ved om lag halvparten av skolene har alle eller de fleste leksehjelperne pedagogisk utdanning.86 Flere kommuner har ønsket å redusere antall timer leksehjelp mot å benytte pedagog som leksehjelper.

Regjeringen vil endre regelverket og gjøre leksehjelpsordningen mer fleksibel ved å gi kommunene anledning til å redusere antall timer leksehjelp per uke forutsatt at kommunen benytter pedagoger til tilbudet. Regjeringen vil vurdere ulike alternativer for hvor stor en slik reduksjon kan være. Kommuner som ikke benytter pedagog, må opprettholde dagens krav til antall timer leksehjelp.

De kommunene eller skolene som mener de er leksefrie, har samme plikt til å tilby leksehjelp som andre kommuner og skoler. Dersom elevene ikke har tradisjonelle lekser, skal de likevel ha tilbud om leksehjelp med skolerettet arbeid som ligner på det elevene kunne fått som lekser (for eksempel gruppearbeid, repetisjonsøvelser eller lesefordypning). Regjeringen vil derfor vurdere om skolene kan benytte leksehjelpstimene som del av den obligatoriske opplæringen.

2.4.6 Språkkartlegging og andrespråksutvikling i skolen

Elever i grunnskolen og i videregående opplæring med annet morsmål enn norsk og samisk har rett på særskilt norskopplæring og, ved behov, tospråklig fagopplæring og/eller morsmålsopplæring. Om lag 42 600 elever har i dag vedtak om særskilt norskopplæring i grunnskolen.

Kartlegging av ferdigheter i norsk er nødvendig for å kunne gi eleven tilpasset opplæring og for å sikre elevenes rettigheter til særskilt språkopplæring. Dagens materiell for å kartlegge norskferdigheter, brosjyren Kartleggingsmateriell. Språkkompetanse i grunnleggende norsk, er frivillig å benytte. Materiellet er omfattende og utviklet med utgangspunkt i læreplanen i grunnleggende norsk.

Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utvikle et nytt verktøy for kartlegging av norskferdigheter hos minoritetsspråklige elever som skal gjøre det lettere å bedømme om en elev kan tilstrekkelig norsk til å følge ordinær undervisning. Det nye kartleggingsverktøyet vil være læreplanuavhengig, det vil kunne anvendes i grunnskolen og i videregående opplæring, og det skal være ferdig samtidig med de nye læreplanene. Utdanningsdirektoratet vil teste ut det nye kartleggingsverktøyet våren 2020.

Alle lærere, ikke bare norsklærere, skal hjelpe elever som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å utvikle disse ferdighetene. Mange lærere mangler erfaring og kompetanse til å gjøre dette. Regjeringen vil be Utdanningsdirektoratet vurdere hvilke tiltak det kan være behov for, for å støtte lærere slik at de kan bidra til andrespråksutvikling hos minoritetsspråklige elever i alle fag.

2.4.7 Overgang til videregående skole

I dag begynner de aller fleste elever på videregående skole etter ungdomstrinnet. De fleste ser frem til å begynne i videregående opplæring. Likevel kan mange oppleve overgangen som krevende. Regjeringen vil bidra til at alle elever skal få en god overgang fra ungdomsskolen til videregående opplæring, og at elever med svake resultater fra ungdomsskolen skal få en bedre tilpasset overgang.

En god rådgivnings- og veiledningstjeneste er viktig i overgangen fra ungdomsskole til videregående. Mange rådgivere opplever at stadig flere elever har behov for særskilt tilrettelegging, og de savner både kompetanse og ressurser til å kunne hjelpe elevene.87 Forskning viser at selv om de fleste elever stort sett har det bra, er det stadig flere i ungdomsskolealder som rapporterer om ulike psykiske helseplager.88 Elever med behov for særskilt tilrettelegging får generelt lite råd og bistand ved overgangen til videregående skole. Det samme gjelder ved overgangen fra videregående skole til videre utdanning eller arbeid.89

For elever som kommer til Norge sent i skoleløpet,90 kan overgangen til norsk ungdomsskole og videregående skole by på utfordringer, ikke bare på grunn av språklige barrierer, men også på grunn av sosiale og helsemessige utfordringer. Rådgivere med ulik yrkeserfaring og kompetanse kan være nødvendig for å hjelpe unge i slike situasjoner.

Regjeringen har som mål å videreutvikle rådgivnings- og karriereveiledningstjenestene, herunder å bidra til et godt samarbeid mellom fylkeskommunene på den ene siden og karrieresentrene og rådgivningen i grunnskolen på den andre siden. Regjeringen vil videreføre en egen rådgiverutdannelse og har høsten 2019 sendt på høring et forslag om å lovfeste et tilbud om karriereveiledning i fylkeskommunen.

Mange kommuner og fylkeskommuner har et systematisk samarbeid ved overgangen mellom ungdomstrinn og videregående opplæring, men de har ikke plikt til å samarbeide slik barnehager og skoler har. Regjeringen vil innføre tiltak for å bedre samarbeidet mellom ungdomsskole og videregående skole.

Stoltenberg-utvalget har løftet frem behovet for et frivillig forberedende år mellom ungdomstrinn og videregående opplæring. Både Danmark og Finland har slike tilbud. Også Lied-utvalget viser i sin første rapport til slike tilbud og har varslet at de vil se nærmere på hvordan det norske opplæringssystemet kan hjelpe elever som sliter med ett eller flere fag. En undersøkelse av ordningen med tiende skoleår i Danmark slo ikke fast noe sikkert om effekten av tilbudet, men presenterte flere forutsetninger for at mer grunnskoleopplæring skal kunne gi positiv effekt for elevene. Blant annet ble det pekt på at det er viktig at elevene opplever et reelt miljøskifte, at tilbudet vektlegger fag som er obligatoriske i videregående, og at elevene har en trygg sosial kontekst. Undersøkelsen viser også til at det å ta opp igjen et årstrinn kan oppleves som stigmatiserende.91

Kommunene og fylkeskommunene står allerede fritt til å tilby et ekstra forberedende år i grunnskolen eller videregående. Flere kommuner har opprettet slike tilbud, blant annet Drammen og Oslo. Tilbudet i Drammen er plassert som et separat tilbud med ekstra grunnskoleopplæring og forberedelse til videregående opplæring. Oslo kommune har plassert tilbudet på en videregående skole der elevene kan kombinere undervisningsfag fra grunnskole med fag fra Vg1 yrkesfag. Også andre fylkeskommuner har opprettet lignende tilbud, for eksempel Telemark. Kunnskapsdepartementet bidrar til å finansiere en langsiktig følgeevaluering av tilbudet i Drammen kommune (Ung11) for at vi skal få mer kunnskap om tilbudet.

Regjeringen utreder tiltak for å gi fylkeskommunene et utvidet og helhetlig ansvar for alle 16–24-åringene for å bidra til at flere gjennomfører videregående. Formålet med et mer helhetlig fylkeskommunalt ansvar er å gi elever med svak kompetanse fra grunnskolen bedre forutsetninger for å fullføre og bestå. Et sentralt poeng er at elevene skal inn i et løp sammen med sine jevnaldrende og ikke «henge igjen» i grunnskolen. Kommunenes ansvar for grunnskoleopplæringen vil ligge fast.

Mange ungdommer med kort botid i Norge faller mellom to stoler: De har formell rett til videregående opplæring, men har ikke reell mulighet til å fullføre fordi de mangler grunnskolekompetanse og norskferdigheter. Regjeringen har styrket tilbudet om forsterket grunnopplæring for unge med kort botid i Norge, slik at de skal få bedre grunnlag for å gjennomføre videregående opplæring, gjennom Jobbsjansen del B. Jobbsjansen gir tilskudd til såkalte kombinasjonsklasser. Dette er klasser i videregående opplæring for nyankomne der de også får opplæring på grunnskolenivå. Tilskuddet ble doblet i 2019. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skal legge til rette for erfaringsutveksling mellom skoler og skoleeiere som har kombinasjonsklasser. Regjeringen vil bidra til at dette tilbudet kan bygges ut slik at det blir tilgjengelig over hele landet. Tilskuddet vil fra 2020 bli tildelt fra fylkeskommunene som en del av det mer helhetlige kompetansepolitiske ansvaret de skal ha.

Regjeringen vil følge opp forslagene og utredningene som gjelder videregående opplæring i en melding til Stortinget om videregående opplæring. Målet er at flere skal bli bedre forberedt til å kunne fullføre og bestå videregående skole.

2.5 Regjeringens tiltak og forventninger

Regjeringen vil

• lovfeste at barnehagen skal arbeide forebyggende med det psykososiale barnehagemiljøet, og innføre en aktivitetsplikt for de som arbeider i barnehagen som skal sikre at alle barna har det trygt og godt

• utrede mulige tiltak for bedre informasjonsoverføring mellom utdanningsnivåer og tjenester for å gi barn og elever best mulige overganger

• innføre en plikt for kommunen til å vurdere alle barns norskkunnskaper før skolestart for å identifisere barn som har behov for nærmere kartlegging av sine norskkunnskaper

• gi Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utvikle et gratis, kvalitetssikret verktøy for språkkartlegging med veiledningsmateriell

• nedsette et ekspertutvalg som, basert på skolebidragsindikatorene, skal komme med anbefalinger om hvordan skoler som bidrar mindre til elevenes læring enn det vi kan forvente, kan bli bedre

• ta sikte på å utarbeide og gjennomføre en årlig undersøkelse om trivsel og læringsmiljø for 1.–4. trinn

• gi kommunene mulighet til å prøve ut nye modeller for fleksibel skolestart

• innføre en oppfølgingsplikt for skolene til å følge opp elever med høyt fravær i grunnskolen

• utvikle nettbasert veiledningsmateriell for å spre kunnskap om hvordan lekser kan gis på en god måte

• endre regelverket for leksehjelp for å gi mer fleksibilitet til kommunene

• innføre tiltak for å bedre samarbeidet mellom ungdomsskole og videregående skole

• legge frem en melding til Stortinget om videregående opplæring våren 2021

Regjeringen forventer

• at kommuner og fylkeskommuner arbeider med kultur for inkludering med mål om at alle barn og elever skal få gode, tilpassede tilbud i barnehager og skoler

• at barnehagene arbeider kunnskapsbasert og systematisk med å tilrettelegge tilbudet også for de yngste barna

• at skolene arbeider kunnskapsbasert og systematisk for å tilpasse opplæringen også til de yngste elevenes forutsetninger og behov

• at alle barnehager og skoler legger til rette for et godt foreldresamarbeid

• at skolene møter alle elever med positive forventninger om at de kan lære

• at skoler og skoleeiere følger opp elever som har høyt fravær

• at de enkelte barnehagelærerutdanningsinstitusjonene gir studentene nødvendig kompetanse om vurdering av enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling, blant annet ved hjelp av observasjon og kartlegging