1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid
1.1 utvalgets oppnevning, sammensetning og mandat
1.1.1 Utvalgets oppnevning
Utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og finansieringen av kommunesektoren ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Utvalget ble anmodet om å legge fram en første delutredning ved årsskiftet 1995/96 med konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og andre forslag som kan gjennomføres fra 1997. I delutredning 2 er utvalget bedt om å omtale og vurdere finansieringen av kommunesektoren generelt. Her kan også mer omfattende og prinsipielle forslag til endringer i inntektssystemet legges fram. Delutredning 2 skal legges fram innen 1. januar 1997.
Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var et ønske om en helhetlig vurdering av inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd og ble innført 1. januar 1986. Inntektssystemet er først og fremst et virkemiddel for å påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom fastsettelsen av størrelsen på det totale rammetilskuddet er inntektssystemet også et viktig redskap i den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren.
Siden innføringen av inntektssystemet i 1986, har inntektssystemet blitt underlagt evaluering og revisjon tre ganger. I St.meld. nr. 56 (1986-87) «Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner» ble kostnadsnøklene knyttet til utgiftsutjevningen vurdert på nytt og samtidig tilpasset overføringen av ansvaret for sykehjemmene fra fylkeskommunene til kommunene. Det ble da også lagt opp til en ny utforming av overgangsordningen og trukket opp prinsipper for videre utvikling av systemet. Et revidert inntektssystem ble tatt i bruk fra og med 1988.
I St. meld. nr. 11 (1990-91) «Om storbyenes økonomiske situasjon m.v.» ble kostnadsnøkler og beregnet utgiftsbehov underlagt en ny helhetsvurdering. Kostnadsnøklene ble foreslått endret i tråd med retningslinjene skissert i St.meld. nr. 56 og tilpasset overføringen av ansvaret for psykisk utviklingshemmede fra fylkeskommunene til kommunene. Et revidert inntektssystem ble tatt i bruk fra og med 1992.
I St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane» ble igjen inntektssystemet gjennomgått, spesielt med sikte på forenkling. Et nytt forenklet inntektssystem ble tatt i bruk fra og med 1994.
1.1.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner og finansieringen av kommunesektoren fikk følgende sammensetning:
Professor Jørn Rattsø, Trondheim, leder.
Førsteamanuensis Jan Erik Askildsen, Bergen.
Førsteamanuensis Fredrik Carlsen, Trondheim.
Fylkesmann Leif Arne Heløe, Tromsø.
Ekspedisjonssjef Kjell Myhren, Ås (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet).
Avdelingsdirektør Einar Skancke, Oslo (Finansdepartementet).
Rådgiver Helga Festøy, Oslo (Finansdepartementet).
Avdelingsdirektør Hans Knut Hauge, Bærum (Sosial- og helsedepartementet).
Avdelingsdirektør Eivind Dale, Ås (Kommunal- og arbeidsdepartementet).
Byråsjef Alette Schreiner, Oslo (Kommunal- og arbeidsdepartementet).
Rådmann Arnhild Danielsen, Holmestrand.
Økonomisjef, nå assisterende fylkesrådmann, Helga Riise, Oslo.
Privat konsulent Lilian Høverstad, Oslo.
Utvalgets medlem Einar Skancke gikk ut av utvalget i juli 1995. I hans sted oppnevnte Finansdepartementet rådgiver Melchior Joranger, Oslo.
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommunalavdelingen i Kommunal- og arbeidsdepartementet, og har bestått av:
Prosjektleder Lars-Erik Borge fra februar 1995
Prosjektleder Ingrid Øines fra februar 1995 til juni 1995
Førstekonsulent Annike Methlie fra februar 1995, prosjektleder fra juni 1995
Konsulent Eivind Glemmestad fra oktober 1995
1.1.3 Utvalgets mandat
Utvalget ble gitt følgende mandat:
Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet og eventuelt legge fram forslag til endringer i oppbygningen og utformingen av systemet. I tillegg til å se på de enkelte fordelingsmekanismene i inntektssystemet, anmodes utvalget om å vurdere de samlede fordelingsvirkningene av inntektssystemet, og også se disse i sammenheng med kommunesektorens øvrige inntekter, spesielt skatt (jf. pkt. 3).
Utvalget skal foreta en vurdering og oppdatering av fordelingsmekanismene i inntektssystemet, basert på inntektssystemet slik det er utformet i dag og vedtatte reformer, og legge fram konkrete forslag til endringer. Utvalget bes spesielt om å vurdere fordelingseffektene av dagens inntektssystem etter kommunestørrelse og systemets virkemåte i forbindelse med kommunesammenslutninger. Forslagene må være utformet med sikte på å kunne iverksettes ved fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet for 1997. Dette punktet innebærer at utvalget skal sørge for at det blir foretatt en vurdering av kriterier og vekter i kostnadsnøklene i lys av ny statistikk og ny forskning. Utvalget bes også om å vurdere om pågående reformarbeid og planlagt innlemming av større øremerkede tilskudd i inntektssystemet krever endringer i kostnadsnøklene. En slik gjennomgang må skje i samråd med de berørte fagdepartementer.
Inntektssystemet er et sentralt element i finansieringen av kommunesektoren. I forbindelse med at inntektssystemet gjennomgås er det ønskelig at utvalget ser de ulike komponentene av kommunesektorens inntekter i sammenheng, og foretar en vurdering av hvilke funksjoner de enkelte inntektsartene bør ha. Med bakgrunn i St.meld. nr. 23 (1992-93) «Om forholdet mellom staten og kommunane», legges det til grunn at prinsippet om rammefinansiering skal ligge fast. Det er imidlertid flere spørsmål som det er ønskelig å få vurdert nærmere, bl.a.:
Hvilke tjenester skal rammetilskuddet omfatte og hvilke kostnader skal dekkes?
Det har vært gjennomført flere store oppgaveendringer og en rekke øremerkede tilskudd er lagt inn i inntektssystemet etter innføringen av inntektssystemet i 1986. Det er ønskelig med en prinsipiell drøfting av hvilken funksjon øremerkede tilskudd skal ha, bl.a. hvordan de virker inn på kommunenes ressursbruk. Utvalget bes spesielt om å se på fordelingsvirkningene i forholdet mellom bruk av øremerkede tilskudd og rammetilskudd.
Brukerbetaling for kommunale tjenester er blitt stadig mer utbredt, også for tjenester som er omfattet av inntektssystemet. Dette gjelder spesielt helse- og sosialsektoren, men også innenfor f.eks kultursektoren. Det er ønskelig at utvalget ser nærmere på forholdet mellom statlige tilskudd, herunder rammetilskudd, og inntekter fra brukerbetaling.
Det er behov for å se nærmere på forholdet mellom skatt og rammetilskudd. En slik vurdering må gjøres i sammenheng med en vurdering av prinsippene for og utformingen av det inntektsutjevnende tilskuddet.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag, herunder vurdere behovet for spesielle overgangsordninger. Dette omfatter beregning av konsekvenser av forslagene for den enkelte kommune og fylkeskommune, samt analyse av virkninger for ulike grupper av kommuner.
Utvalget anmodes om å presentere en innstilling bestående av to deler.
Del 1 skal inneholde presentasjon av konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og evt. andre forslag som utvalget mener det vil være praktisk mulig å utrede og gjennomføre umiddelbart, dvs. fra 1997. Denne delen av innstillingen skal legges fram innen 1. januar 1996.
Del 2 skal omfatte utvalgets omtale og vurderinger av finansieringen av kommunesektoren generelt. Her kan også eventuelle mer omfattende og prinsipielle forslag til endringer i inntektssystemet legges fram. Del 2 av innstillingen skal legges fram innen 1. januar 1997.
Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning av mandatet med Kommunal- og arbeidsdepartementet, som kan presisere og utdype mandatet. Kommunal- og arbeidsdepartementet vil også ha anledning til å foreta presisering eller utvidelse av mandatet på eget initiativ.
1.1.4 Utvalgets tolkning av mandatet
Det går fram av mandatet at utvalget i delutredning 1 skal foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet i lys av ny statistikk og ny forskning. Delutredning 1 konsentrerer seg derfor om inntektssystemet. Utredningen gir en fullstendig gjennomgang av inntektssystemet med konkrete forslag til forbedringer. Utvalget har lagt til grunn at delutredning 1 skal gi et komplett forslag til nytt inntektssystem, dvs. at utredningen skal foreslå et nytt opplegg for fordeling av statlige rammetilskudd mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I tillegg inneholder delutredning 1 en vurdering av inntektssystemets virkemåte i forbindelse med kommunesammenslutninger og forslag til innlemming av øremerkede tilskudd.
Da det ikke er foretatt en helhetlig vurdering av inntektssystemet siden innføringen i 1986, har utvalget valgt å vurdere alle elementene i inntektssystemet i delutredning 1. Utredningen gir følgelig en vurdering og forslag til endringer i inntektsutjevningen, utgiftsutjevningen, opplegg for fordeling av skjønnstilskuddet, Nord-Norge-tilskuddet og overgangsordningen.
Delutredning 1 konsentrerer seg om inntektssystemet og fordeling av rammetilskudd. Rammetilskuddene er bare i begrenset grad sett i sammenheng med kommunesektorens øvrige inntektskomponenter. En fullstendig vurdering av hvilken rolle de enkelte inntektsartene bør ha utstår til delutredning 2.
1.2 utvalgets arbeid
1.2.1 Utredningsarbeid i utvalgets regi
Hoveddelen av denne utredningen er en gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen, de såkalte kostnadsnøklene. Utforming av kostnadsnøkler krever omfattende analysearbeid. Dette analysearbeidet er til dels utført av eksterne forskningsmiljøer og til dels av utvalgets sekretariat.
Utvalget har i alt finansiert seks eksterne forskningsprosjekter. Ett av prosjektene er finansiert i samarbeid med Bolig- og bygningsavdelingen og Regionalpolitisk avdeling i Kommunal- og arbeidsdepartementet. I vedlegg 1 er det gitt en oversikt over de utredninger som eksterne forskningsmiljøer har utført på oppdrag fra utvalget. De analysene som er utført av utvalgets sekretariat er dokumentert i vedlegg 2.
1.2.2 Møter
Utvalget har i alt avholdt 8 møter. Utvalget hadde sitt første møte 9. mars 1995 og avsluttet sitt arbeid i møte lørdag 6. januar 1996.
Utvalgets leder og sekretariat har hatt møter med representanter fra Agdermodell-aksjonen, Lav-inntekts-kommunene og et politikerutvalg i Kommunenes Sentralforbund. I disse møtene har representantene for de ulike grupperingene gitt uttrykk for sine syn på inntektssystemet og pekt på svakheter ved systemet som bør forbedres.
Utvalget har i sitt arbeid hatt utstrakt kontakt med de mest berørte fagdepartementene. I tillegg har en rekke instanser vært behjelpelig med å framskaffe nødvendig underlagsmateriale.