7 Statsforetak og kommunalt selskap

7.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres statsforetak (7.2 og 7.3) og en nyorganisasjonsform i kommunal sektor; kommunalt selskap/fylkeskommunalt selskap (7.4). Se modell IV i figur 7.1.

Utvalgets synspunkter på hvorvidt modellene bør innføres og brukes gis i kapittel 9. Begge tilknytningsformene er selvstendige rettssubjekt. Organisering av virksomheter som selvstendige rettssubjekt har betydning for styringsatferd.

I statlig sektor er det flere valgmuligheter med hensyn til organisasjonsformer for heleide selskap. I kommunal sektor er der ingen organisasjonsform mellom aksjeselskap og kommunalt foretak. 1

Utvalgets mandat og sammensetning tilsier at det har begrenset seg til å utrede tilknytningsformer for offentlige sykehus. Den nye modellen som presenteres i punkt 7.4 tar utgangspunkt i de behov som har gjort seg gjeldende i sykehussektoren, se kapittel 4 og kapittel 5. Lovutkastet er likevel utformet som en generell lov rettet mot fylkeskommunal og kommunal virksomhet i alminnelighet, slik at organisasjonsformen også kan ha gyldighet utover sykehussektoren. Dette er gjort med utgangspunkt i forvaltningspolitiske prinsipper om at organisasjonsformer bør være generelle og ikke virksomhets- eller sektor spesifikke. Utformingen av en generell lov framfor en spesiell lov, er også gjort ut fra antakelsen om at de behov som gjør seg gjeldende i sykehussektoren og den avveiningen som er foretatt mellom handlefrihet for virksomhetsledelsen og behovet for overordnet eierstyring også kan gjør seg gjeldende i forhold til annen kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting. Det er imidlertid ingen ting i veien for at lovens anvendelsesområde kan begrenses til sykehussektoren dersom det skulle være ønskelig.

I modellene som presenteres er det lagt vekt på å tydeliggjøre roller og ansvar mellom sykehuseier og sykehusledelse. Dette er blant annet nedfelt ved at eierstyringen er institusjonalisert. Et siktemål med de tilknytningsformene som presenteres er at sykehusledelsen skal ha større grad av økonomisk driftsmessig selvstendighet, enn det som vil være mulig innenfor forvaltningsorganmodellen. Samtidig er modellene utformet med hensikt på at det skal ivaretas viktige samfunnsmessige behov. Det er derfor lagt til grunn en større grad av politisk styring enn det aksjeselskapsmodellen legger opp til. Tilknytningsformene skal i tillegg legge til rette for bruk av kontrakter som grunnlag for levering av sykehustjenester.

Nedenfor presenteres modellene.

7.2 Statsforetak

Til forskjell for hva som gjelder for det fylkeskommunale området, har man for den statlige sektoren statsforetak som representerer en organisatorisk mellomform mellom forvaltningsbedrift og aksjeselskap.

Et statsforetak er et selvstendig rettssubjekt hvor staten er eneeier. Statsforetaksformen har sitt grunnlag i lov av 30. august 1991 nr 71 om statsforetak, som er basert på statsforetakslovutvalgets utredning i NOU 1991:8. I utredningen heter det at statsforetaksmodellen vil passe for næringsvirksomhet som bør drives ut fra forretningsmessige prinsipper, men som samtidig er «et element i en overordnet samfunnsoppgave hvor det i praksis vanskelig kan tenkes at staten kan si seg fri for ansvaret for virksomheten», jf NOU 1991:8 s 58. Et sentralt element i statsforetaksformen er at staten har et bakenforliggende økonomisk ansvar for at foretaket kan dekke sine forpliktelser. Denne ordningen gjør det mulig for staten å pålegge foretaket samfunnsoppgaver som ikke nødvendigvis er i samsvar med rent forretningsmessige vurderinger

Foretaksmøtet er statsforetakets høyeste organ, der departementet utøver eiermyndighet i foretaket. Det svarer langt på vei til generalforsamlingen i et aksjeselskap. Gjennom foretaksmøtet kan departementet vedta, gi retningslinjer og instruere i forhold til alle saker som gjelder foretaket, og som er bindende for styret og administrerende direktør. Disse er til stede på foretaksmøtet, uten stemmerett, sammen med revisor og Riksrevisjonen. Departementets rolle i foretaket er knyttet til utøvelsen av statens eiermyndighet gjennom foretaksmøtet. Styret og administrerende direktør har ansvaret for driften av foretaket og betydelig økonomisk handlefrihet. Formue og inntekter til statsforetak er ikke en del av statskassen, og foretaket hefter selv for sin gjeld. Foretaket er ikke underlagt Stortingets finansmyndighet, og kan derfor selv disponere sine inntekter og formue.

Staten har som eier et overordnet ansvar for foretaket og for at de overordnede krav som stilles til virksomheten blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Innenfor rammen av statsforetaksmodellen ivaretas dette på ulike måter:

1. Ved fastsettelsen av virksomhetens overordnede formål og øvrige generelle rammevilkår for foretaket. Dette blir av departementet fastlagt i stiftelsesdokumentet og etterfølgende vedtektsendringer. Dermed fastsetter departementet den ytre rammen og de overordnede mål for styrets ledelse av virksomheten.

2. Valg av statsforetaksmodellen innebærer i seg selv en begrensning i styrets organisasjonsfrihet. Styret kan ikke på egenhånd skille ut deler av foretakets kjernevirksomhet i underliggende aksjeselskaper. Valg av statsforetaksmodellen hviler på en forutsetning om at kjernevirksomheten skal drives innenfor statsforetaket som sådan. Derimot kan annen virksomhet, slik som støttefunksjoner legges ut i underliggende datterselskaper.

3. Fastsette generelle, eventuelt spesielle instrukser for styret. Slike instrukser fastsettes gjennom foretaksmøtet.

4. Kontroll over de personer som skal sitte i foretakets ledende organer. Det er en generell forutsetning at det er et tillitsfullt forhold mellom departementet og foretaksledelsen. Gjennom foretaksmøtet har departementet herredømme over styresammensetningen. Foretaksmøtet kan til enhver tid bytte ut styremedlemmer uten å gi noen nærmere begrunnelse.

5. Krav om at visse avgjørelser skal forelegges/godkjennes av departementet (foretaksmøtet) før avgjørelsen treffes. Etter statsforetaksloven gjelder dette:

   • Ledelsens adgang til å oppta lån er begrenset til det som kan dekkes gjennom foretakets egne midler. I vedtektene kan låneadgangen ytterligere begrenses. Disse reglene som begrenser foretakets adgang til låneopptak har sin bakgrunn i statens ansvar for foretakets forpliktelser.

   • Saker av vesentlig betydning for foretakets formål. Slike saker skal skriftlig forelegges departementet før vedtak treffes. Om departementet er uenig i styrets forslag, vil det dermed kunne innkalle til foretaksmøte og instruere styret om innholdet av vedtaket.

   • Vedtak som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter. Forslag om slike vedtak skal på forhånd forelegges departementet som eventuelt kan gripe inn med instruks gjennom foretaksmøtet dersom det er uenig i styrets forslag.

   • Deltakelse i samarbeidsforhold. Styret kan ikke uten foretaksmøtets samtykke inngå avtale om deltakelse i et selskap eller annet samarbeidsforhold hvor statsforetaket pådrar seg et ubegrenset ansvar for den felles virksomhetens forpliktelser. Slike samarbeidsavtaler vil i realiteten innebære at foretaket påtar seg et ansvar også for private samarbeidspartneres ansvar.

Statsråden har et konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for at statens eierinteresser i et statsforetak blir forvaltet på en forsvarlig måte, og innenfor rammene av lovgivningen og Stortingets forutsetninger. Kontrollen i denne sammenheng utføres av Riksrevisjonen etter regler som tilsvarer reglene for statsaksjeselskapene.

Statsforetaksformen er ikke spesielt utformet med tanke på sykehusvirksomhet, men er en generell selskapsform tilpasset offentlig virksomheter som også skal ivareta samfunnsmessige oppgaver og hensyn. Det kan ikke sees at det er egenskaper ved statsforetaksformen slik den er definert i loven, som tilsier at formen ikke kan anvendes på sykehus. Det anses derfor ikke nødvendig å innføre en spesiell tilknytningsform for statlige sykehus. De spesielle behov og hensyn som gjør seg gjeldende i sykehussektoren vil kunne ivaretas gjennom vedtektsregulering.

Etter statsforetaksloven § 10 skal ethvert statsforetak ha vedtekter. Gjennom vedtektene gis staten mulighet innenfor lovens ramme til å spesialtilpasse de enkelte foretak ut i fra de konkrete behov som gjør seg gjeldende. Denne muligheten vil kunne benyttes til å spesialtilpasse statsforetaksformen til de særlige behov som gjøres gjeldende ved de to store statssykehusene, Radiumhospitalet og Rikshospitalet. Nedenfor pekes på de muligheter som her foreligger og hvilke hensyn som er sentrale i forhold til statssykehusene. Det vil også bli pekt på visse andre teknikker enn styring gjennom fastsetting av vedtektene.

7.3 Statsforetakformen anvendt på statssykehus

7.3.1 Styrings- og ansvarforhold

Etter statsforetaksloven § 10 nummer tre skal vedtektene fastsette foretakets formål. Med dette menes den ytre rammen for hva slags virksomhet foretaket kan drive. Gjennom formålsbestemmelsen kan staten som eier dermed definere rammen for sykehusledelsens handlefrihet. I formålsparagrafen kan også staten presisere overordnede målsettinger for statssykehuset og fastsette nærmere krav sykehuset skal oppfylle. Mål og rammevilkår som fastlegges gjennom vedtektene må ha til formål å sikre oppfyllelse av overordnede helsepolitiske mål. I vedtektene bør også sykehusets grunnleggende forpliktelser fastsettes.

Etter loven § 23 annet ledd siste punktum kan det i vedtektene fastsettes nærmere regler om hvilke saker som skal forelegges departementet før styret treffer vedtak i saken. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at etter § 23 skal saker av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter skriftlig forelegges departementet før det treffes vedtak. Bestemmelsen hjemler en adgang til å presisere hvilke sakstyper som skal forelegges departementet. Saker som kan påvirke arbeidsdeling mellom sykehus og sykehusstruktur og saker som må samordnes og som inngår i regionale helseplaner vil være eksempler på slike saker. Investeringer i nybygg og større utstyrsinvesteringer som kan påvirke sykehusstruktur, vil være andre eksempler på slike saker.

Etter loven § 24 tredje ledd siste punktum skal styreprotokollen oversendes departementet. Det har vært reist innvendinger mot denne bestemmelsen, bl.a at den kan forkludre ansvarsforholdet mellom departementet og foretaket. Spørsmålet om plikten til foreleggelse av styreprotokoller vil bli sendt på høring av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i nær framtid. Selv om denne plikten oppheves, kan likevel departementet som eier i vedtektene fastsette nærmere regler om ledelsens rapporteringsplikt, plikt til å utarbeide virksomhetsplaner som skal forelegges eieren mv. Slike vedtektsbestemmelser vil kunne trekke eieren mer aktivt inn i styringen av selskapet enn det som følger av statsforetakslovens alminnelige regler. Paragraf 23 annet ledd tredje punktum, jf over, antas imidlertid å sette en grense for hvilke saker som eieren kan kreve seg forelagt før styret treffer vedtak i saken.

Uavhengig av vedtektsbestemmelser utøver staten som eier gjennom foretaksmøte den øverste myndighet i foretaket. Gjennom foretaksmøtet kan det gis individuelle og generelle instrukser til ledelsen som disse plikter å følge opp. Sykehusenes prioriteringer og ressursbruk skal være i samsvar med nasjonale helse- og sykehuspolitiske mål. Departementet må kunne følge opp og ha styring med statssykehusenes hovedprioriteringer, i første rekke prioriteringer mellom hovedoppgaver og mellom pasientgrupper.

7.3.2 Økonomiforvaltning

Både statens ansvar for statsforetakets forpliktelser og sykehusenes sentrale samfunnsmessige rolle tilsier at det bør utøves kontroll med sykehusenes økonomiforvaltning for å forhindre at de kommer opp i alvorlige økonomiske vanskeligheter.

Etter statsforetaksloven § 5 kan et statsforetak bare ta opp lån eller gi garantier for så vidt som det etter låneopptaket eller garantistillelsen er dekning for foretakets samlede lån og garantiansvar i verdien i foretakets eiendeler. I tillegg kan det i vedtektene fastsettes nærmere regler om foretakets låneopptak og garantitilsagn, herunder regler som begrenser adgangen til å ta opp lån eller gi garantier mer enn det som følger av loven § 5. Videre kan det vedtektsfestes at visse lån eller garantistillelser må godkjennes av foretaksmøte.

7.3.3 Personalforvaltning og ansattes status

Ansatte i sykehus som er organisert som statsforetak er ikke ansatt i staten. Det er statsforetaket som er arbeidsgiver. Dette betyr at det ikke er tjenestemannsloven, men arbeidsmiljøloven som gjelder for de ansatte. Det er arbeidstvistloven av 1927 som gjelder for de ansattes tarifforhold. I statsforetakslovens forarbeider er det lagt til grunn at ved en omorganisering av statlig virksomhet til statsforetak vil løpende tariffavtaler som hovedregel løpe videre ut perioden, så langt det ikke kommer i konflikt ved ufravikelige bestemmelser i statsforetaksloven, jf NOU 1991:8 s. 71. Når det gjelder nye tariffavtaler som skal avløse de som løper til 30. april år 2000, er det i NOU 1991:8 s. 71 lagt til grunn at disse bør forhandles på fritt grunnlag.

I dag er de fleste statsforetakene tilknyttet Norges arbeidsgiverorganisasjon for virksomheter med offentlig tilknytning, NAVO. Det er i utgangspunktet lagt opp til at foretakene selv velger sin arbeidsgivertilknytning. I retningslinjer fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet til eierdepartementene er det imidlertid lagt til grunn at de påser at slik arbeidsgivertilknytning velges av virksomheter innenfor nærmere definerte heleide tilknytningsformer, herunder statsforetakene.

7.3.4 Forvaltningsloven og offentlighetsloven

Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder i dag ikke for statsforetaket, se loven § 4. I offentlighetsmeldingen (St meld nr 32 1997-98 2) heter det at det minst må være samme rett til innsyn i statsforetaket som i statsaksjeselskaper, og regjeringen går der inn for at unntaksbestemmelsen i § 4 oppheves. Stortinget har i Innst S nr 21 (1998-99) sluttet seg til at dette. Spørsmålet vil bli sendt på høring, og dette forberedes nå av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Gitt at det skjer en lovendring her, vil det ikke være noen tvil om at sykehusene kan være underlagt offentlighetsloven dersom statssykehusene i framtiden organiseres som statsforetak. Det kan gjennom vedtektene pålegges at offentlighetslovens prinsipper kan praktiseres.

Det må vurderes nærmere om dagens bestemmelser i § 4 med hensyn til generelt unntak fra forvaltningsloven vil være til hinder for at sykehuset kan underlegges forvaltningslovens bestemmelser, jf parallelliteten med vurderingen av offentlighetslovens anvendelsesområde i St meld nr 32 (1998-99) , der det heter at «Det er også noe usikkert(med dagens lovbestemmelse) om offentlighetsloven gjelder i de tilfellene statsforetaket utøver offentlig myndighet. Det bør vurderes nærmere om statsforetaket i en slik situasjon gjennom vedtektsbestemmelser vil kunne pålegges å være underlagt forvaltningsloven.»

7.4 Sykehus organisert som fylkeskommunalt selskap

Fylkeskommunene kan i dag organisere sin sykehusvirksomhet som brutto- eller nettobudsjettert forvaltningsorgan innenfor kommunelovens system, som kommunalt foretak eller som aksjeselskap, se kapittel 5, 6 og 8 hvor gjeldende organisasjonsformer er omtalt. Hvor det er en fylkeskommune alene som skal eie sykehuset, er aksjeselskapet det eneste organisasjonsalternativet som ikke inngår i fylkeskommunen som rettslig og økonomisk enhet.

Fylkeskommunalt selskap og kommunalt selskap er en selvstendig rettslig og økonomisk enhet som er skilt fra kommunen/fylkeskommunen. Dette innebærer at det ikke er naturlig å regulere organisasjonsformen innenfor kommuneloven. Selskapsformen reguleres derfor i egen lov. Forslag til ny lovgivning og lovmerknader følger utredningen som vedlegg 1. Med utgangspunkt i at det er fylkeskommunenog sykehus som omfattes av utvalgets mandat, er det som sies nedenfor rettet mot disse. 3 Det som omtales antas imidlertid også å ha gyldighet for kommunene. Nedenfor brukes betegnelsen fylkeskommunalt sykehusselskap for sykehus organisert som fylkeskommunalt selskap.

7.4.1 Generelt

Organisasjonsformen som presenteres er basert på at en fylkeskommune alene er eier. Når tilknytningsformen er avgrenset til der hvor en fylkeskommune alene er eier, innebærer dette at loven kan gjøres atskillig enklere enn om det hadde vært flere eiere å ta hensyn til. Det er for eksempel ikke nødvendig å regulere spørsmål som har med skifte av eierandeler å gjøre og forholdet mellom eierne. Det er fastsatt i lovutkastet at det er fylkestinget selv som treffer vedtak om opprettelsen av fylkeskommunalt selskap og som fastsetter selskapets vedtekter og som vedtar eventuell oppløsning av selskapet (jf lovutkastet § 6 og § 36).

Når en fylkeskommune velger å organisere sykehuset som et fylkeskommunalt selskap, vil det i alminnelighet være en forutsetning fra fylkeskommunens side at kjernevirksomheten ligger i selve sykehusselskapet, med mindre eieren samtykker i en utskilling. En konsekvens av eierformen vil derfor være at selskapsledelsen vil ha begrenset adgang til å skille ut deler av sykehusselskapet som virksomhet i et eget underliggende aksjeselskap hvor det eventuelt kan være andre medeiere. Slik utskilling kan tenkes for støttefunksjoner så som vaskeri, kantinevirksomhet mv., men organisering som fylkeskommunalt selskap må i alminnelighet bygge på en forutsetning om at kjernevirksomheten drives i regi av dette selskapet. Dette er imidlertid spørsmål som eieren kan spesialregulere i vedtektene eller instruks.

Et særskilt spørsmål er hvem som skal representere fylkeskommunen som eier i forhold til fylkeskommunalt selskap. Det antas at fylkestinget i praksis bør overlate til administrasjonssjefen å forvalte eierskapet, herunder representere fylkeskommunen i selskapsmøtet. I fylkeskommuner med parlamentarisk styreform vil dette være fylkesrådet. En slik delegasjonsadgang er nedfelt i utkast til lovtekst jf § 10. Når myndighet delegeres til administrasjonssjefen, vil dennes myndighet i forhold til fylkestinget være avhengig av delegasjonsvedtaket. Fylkestinget kan videre instruere administrasjonssjefen om utøvelsen av eiermyndigheten, og delegasjonen kan når som helst trekkes tilbake. Fylkestinget kan også bestemme at spørsmål skal forelegges fylkestinget til godkjennelse før møtet i selskapsmøtet. Det vil følge av alminnelige regler at administrasjonssjefen, uavhengig av om det er sagt uttrykkelig i delegasjonsvedtaket, må forelegge vesentlige eierspørsmål for fylkestinget.

I den utstrekning forvaltning av eierskapet måtte være delegert til administrasjonssjefen, vil dette innebære at administrasjonssjefen også får ansvar for at fylkeskommunens eierinteresser i sykehusselskapet blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Dette innebærer blant annet en plikt til å påse at selskapet har et forsvarlig sammensatt styre som forvalter selskapet i samsvar med fylkeskommunens interesser og i samsvar med fylkestingets vedtak.

7.4.2 Styrings- og ansvarsforhold

Et fylkeskommunalt selskap organiseres med to ledelsesorganer samt et overordnet eierorgan. Disse organene vil være styretog daglig leder samt et selskapsmøtesom er selskapets høyeste organ.

Overordnet styring og kontroll

Sykehusselskapets øverste organ skal være et selskapsmøte. Selskapsmøtet tilsvarer generalforsamlingen i et aksjeselskap og representantskapet i et interkommunalt selskap.

Det er gjennom selskapsmøtet at fylkeskommunen utøver eiermyndighet i selskapet (jf lovutkastet § 9). Kravet om selskapsmøte innebærer at fylkeskommunen som eier ikke kan utøve sin eiermyndighet formløst, men er henvist til å gjøre dette i et formalisert møte hvor sykehusselskapets ledelse og revisor har adgang til å være til stede og til å uttale seg. Utenfor selskapsmøtet har fylkeskommunen som eier ingen myndighet. Ordningen med selskapsmøte markerer rollefordelingen mellom fylkeskommunen som eier og ledelsen (styret og daglig leder) som ansvarlig for den løpende virksomheten. Det vil bryte med dette opplegget om fylkeskommunen i eller utenfor selskapsmøtet går så dypt inn i den løpende virksomheten at det i realiteten overtar styringen av den driftsmessige siden av virksomheten.

Gjennom sin overordnede myndighet i selskapsmøtet vil fylkeskommunen kunne gi instrukser og sette rammer for styrets ledelse av selskapet. Den overordnede myndigheten kan brukes til å fastsette mål og krav til sykehusdriften, og til å kontrollere at dette blir ivaretatt. Vedtektene og særlig formålsbestemmelsen vil være et virkemiddel i denne sammenheng. Det er forutsatt at fylkestinget selv fastsetter selskapsvedtekter (jf lovutkast §§ 6 og 7) og endringer i vedtekter (jf lovutkast § 8). Sykehusets grunnleggende forpliktelser bør fastsettes i vedtektene.

I tillegg vil fylkeskommunen kunne utøve styring med grunnlag i kontrakter med selskapet. Det typiske eksempel vil være at fylkeskommunen inngår kontrakter om kjøp av sykehustjenester, yter økonomisk støtte eller lignende. Da vil fylkeskommunen på kontraktsmessig grunnlag kunne sette vilkår mv til innholdet i de ytelser som mottas.

Det er modellens forutsetning at lovregler om fylkeskommunalt sykehusselskap ikke skal gripe inn i lov om spesialhelsetjenesten (jf Ot prp nr 10 (1998-99)) eller annen rammelovgivning (se punkt 7.5). Et fylkeskommunalt sykehusselskap må som andre sykehus innordne seg under den til enhver tid gjeldende rammelovgivning på området.

I de fylkeskommunale sykehusselskapene legges det opp til en noe mer aktiv styring og kontroll over virksomheten fra eierens side enn det som følger av aksjelovgivningen. Den overordnede fylkeskommunale styringen gjennom selskapsmøtet inneholder blant annet følgende elementer:

• Fastsette selskapets overordnede formål og øvrige rammevilkår for styrets ledelse av selskapet. Sykehusselskapets formål, at selskapet skal drives i tråd med helsepolitiske mål og hovedprioriteringer, vil naturlig inngå i dette.

• Fastsette generelle og spesielle instrukser for styret. Dette følger av at selskapsmøtet er selskapets øverste organ, og er nedfelt i lovutkastet § 12.

• Velge de personer som skal sitte i styret og avsette styremedlemmer (jf lovutkastet § 15).

• Krav om at visse avgjørelser skal godkjennes av selskapsmøtet før avgjørelsen treffes (jf lovutkastet § 12 annet ledd). Dette kan for eksempel være større investeringer, inngåelse av vesentlige avtaler, samarbeid med andre, utskilling av datterselskap mv. Hvilke avgjørelser dette gjelder, kan presiseres i vedtektene. Saker som kan påvirke arbeidsdeling mellom sykehus og sykehusstruktur vil være typiske saker som må godkjennes av selskapsmøtet før avgjørelse treffes. Saker som må samordnes og som inngår i regionale helseplaner, som for eksempel større investeringer med implikasjoner for sykehusstrukturen, vil også måtte godkjennes av selskapsmøtet. Det er en forutsetning at de saker som skal forelegges eller godkjennes av selskapsmøtet, ikke blir så omfattende at det uthuler styrets stilling som ansvarlig for den løpende sykehusdriften.

Loven åpner for at disse elementene kan presiseres eller suppleres.

Styret

Etter mønster av annen selskaps- og foretakslovgivning skal ledelsen av et sykehusselskap høre under et styre som skal være et kollegialt organ med minst tre personer (jf lovutkast § 15). Daglig leder (sykehusdirektøren) har rett til å være tilstede i styremøtene og til å uttale seg, men har ikke stemmerett.

Styrets oppgave vil være å forvalte sykehuset på vegne av eieren, og det har det overordnete ansvar for de saker som ikke lov eller vedtekter legger til selskapsmøtet. Dette kan deles inn i saker som styret selv må avgjøre, så som virksomhets- og strategiplaner, større investeringer, tilsetting av daglig leder og viktige organisasjonsspørsmål i den grad slik saker ikke må forelegges selskapsmøtet. Et annet hovedområde er å føre overordnet tilsyn med daglig leder (sykehusdirektøren) herunder fastsette instruks for denne. Styret vil også måtte holde seg løpende orientert om sykehusselskapets økonomiske stilling, og ha ansvar for å iverksette tiltak om dette er nødvendig, eventuelt legge fram forslag til eieren om ytterligere kapitaltilførsel eller andre tiltak hvor eieren må medvirke. Viktige avtaler, herunder driftsavtaler med fylkeskommunen, inngås av styret.

Det som er sagt om styrets oppgaver tilsier at sammensetningen bør bygge på andre kriterier enn politisk representativitet.

Det er styret som representerer sykehusselskapet i forhold til fylkeskommunen som eier. Dette betyr at fylkeskommunen som eier som hovedregel bør forholde seg til styret og ikke til sykehusets administrasjon. Fylkeskommunens kontakt med administrasjonen på sykehuset må skje innenfor de rammer som følger av styrets ansvar. Dette gir et ryddig forhold mellom eieren og selskapet. Motstykket er at det er styret som er ansvarlig overfor eieren.

Daglig leder

Et fylkeskommunalt sykehusselskap skal ha en daglig leder (sykehusdirektør) som står for den daglige ledelsen av selskapet. Daglig leder er underordnet styret, som ansetter og avskjediger daglig leder og fastsetter lønnen. Nærmere regler for myndighet til daglig leder er nedfelt i lovutkastet § 21.

7.4.3 Økonomiforvaltning

Kommuneloven har i kap 8 og 9 regler om fylkeskommunens økonomiforvaltning. Lovens §§ 45 og 46 omhandler årsbudsjett, og etter § 44 skal fylkeskommunen årlig vedta en rullerende økonomiplan. Lovens §§ 50-51 har nærmere regler om fylkeskommunens låneopptak og adgang til å avgi garantier. Kommunelovens økonomiregler gjelder hele fylkeskommunens virksomhet, herunder fylkeskommunalt foretak. Når et fylkeskommunalt sykehusselskap organiseres som eget rettssubjekt, innebærer dette at de nevnte bestemmelsene i kommuneloven om fylkeskommunens økonomiforvaltning ikke gjelder.

Dette betyr likevel ikke at selskapsledelsen bør stilles fritt når det gjelder selskapets økonomi. Fylkeskommunen har et overordnet ansvar for å sørge for at befolkningen har tilgang til spesialisthelsetjenester. Det at fylkeskommunens sykehus organiseres som et eget rettssubjekt, betyr ikke at fylkeskommunen kan fri seg for ansvaret for virksomheten. Konkurs vil derfor ikke være noe tenkelig alternativ i et sykehusselskap som ikke kan innfri sine forpliktelser. Dette er nedfelt i lovutkastet § 30. Et naturlig motstykke til at selskapet ikke kan tas under konkursbehandling er at fylkeskommunen er ansvarlig for at selskapskreditorer får dekning. Nærmere regler om dette er nedfelt i lovutkastet § 5.

En ordning hvor fylkeskommunen har et ansvar for sykehusselskapets forpliktelser, må gi fylkeskommunen kontroll med sykehusselskapets økonomiforvaltning. Denne kontrollen bygger på flere elementer:

• Fylkeskommunen godkjenner gjennom selskapsmøtet sykehusselskapets budsjett som er bindende for selskapsledelsen. Dette er nedfelt i lovutkastet § 25. Vesentlig budsjettavvik må rapporteres til fylkeskommunen (jf lovutkast § 26).

• Fylkeskommunen godkjenner gjennom selskapsmøtet sykehusselskapets økonomiplan. Nærmere bestemmelser om dette er nedfelt i lovutkastet § 27.

• Sykehusselskapets adgang til å ta opp lån og avgi garantier bør begrenses. Utgangspunktet må være at selskapet bare kan ta opp lån etter særskilt fullmakt fra fylkeskommunen. Låneopptak skal godkjennes av selskapsmøtet. I denne forbindelse må den som representerer fylkeskommunen påse at selskapets låneopptak ligger innenfor fylkeskommunens låneramme. Dessuten skal låneopptak godkjennes av departementet etter tilsvarende regler som gjelder for fylkeskommunens egne låneopptak. Sykehusselskapet bør ikke ha adgang til å avgi garantier. Disse begrensningene er nedfelt i lovutkastet § 29.

Det bør være kontroll- og revisjonssystemer som gir eieren kontroll med selskapets stilling og utvikling. Etter lovutkastet skal det være en revisor som velges av selskapsmøtet. I tillegg kan fylkeskommunen i vedtektene eller ved instruks fastsette ytterligere kontrollordninger. Fylkeskommunens kontrollutvalg og den fylkeskommunale revisor omfatter ikke sykehusselskapet. Derimot utøver disse kontroll med fylkeskommunens utøvelse av eierskap i selskapet. I tillegg kommer de muligheter for kontroll og styring med virksomheten som følger av fylkeskommunens eiermyndighet gjennom selskapsmøtet. Av sentral betydning for sykehusselskapets økonomi vil dessuten være de driftsavtaler om levering av sykehustjenester som fylkeskommunen må inngå med sykehusene.

Selskapets kapitalgrunnlag

Fylkeskommunen vil ha et eneansvar for tilførsel av egenkapital til selskapet.

Sykehusene vil skaffe seg inntekter ved salg av sykehustjenester, først og fremst gjennom driftsavtaler med fylkeskommunen selv. Det nærmere innholdet av disse og andre avtaler vil være av helt sentral betydning for sykehusselskapenes økonomi.

Til forskjell fra sykehus som organiseres innenfor kommunelovens system, vil fylkeskommunen som eier av sykehusselskapet ikke rå fritt over selskapets inntekter og formue. Dette tilhører sykehusselskapet og disponeres av selskapets egne organer. Ønsker eieren å ta ut midler fra selskapet for å bruke disse utenom sykehusselskapet, må dette skje gjennom egne regler for utdeling av utbytte mv. Vedtak om dette treffes i selskapsmøtet jf lovutkastet § 35. Denne begrensningen i fylkeskommunens adgang til å rå over sykehusselskapets midler bidrar til at sykehusledelsen lettere kan forutberegne selskapets økonomiske ressurser.

7.4.4 Personalforvaltning og ansattes status

Utgangspunktet er at ansatte i egne rettssubjekter ikke er ansatt i fylkeskommunen. Det vil dermed være sykehusselskapet som har arbeidsgiveransvar for sykehuset ansatte, og ikke fylkeskommunen. Overgangsordninger i forbindelse med omdanning til fylkeskommunalt sykehusselskap må vurderes i forhold til arbeidsmiljøloven, kapittel 12 a.

De ansatte skal være representert i selskapets ledende organer i samsvar med de prinsipper som gjelder for det private området. Dette innebærer at de ansatte blir representert med 1/3, med minst to av medlemmene av styret.

Etablering av et sykehusselskap gir en mulighet for at sykehuset kan endre tilknytning til arbeidsgiverorganisasjon. Eier kan velge å overlate en slik beslutning til selskapets styre, eller eier kan gjennom sin myndighet i selskapsmøtet fastsette hvilken arbeidsgiverorganisasjon som sykehusselskapet skal være tilsluttet.

7.4.5 Forvaltningsloven og offentlighetsloven

Fylkeskommunalt sykehusselskap er forutsatt underlagt forvaltningsloven og offentlighetsloven. Dette er presisert i lovutkastet § 4.

7.5 Helserettslige forhold

I forslaget til lov om spesialisthelsetjenesten (jf Ot prp nr 10 (1998-99)) er pliktene som følger av loven dels lagt på fylkeskommunen, dels på eier og dels på sykehuset selv. Det kan synes som om loven tar utgangspunkt i et system hvor sykehusene er en del av fylkeskommunen, og ikke organisert som selvstendige rettssubjekter. Det er imidlertid også i dag sykehus som er organisert som selvstendig rettssubjekt Det er i loven forutsatt at slike sykehus kan inngå i de offentlige helseplaner. Problemstillingen er slik sett ikke ny, og eventuell bruk av formen kommunalt selskap skaper slik sett ikke nye helserettslige problemer.

Utvalget har ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av ansvarstilordningen i lovutkastet om spesialisthelsetjenesten (jf Ot prp nr 10 (1998-99)). Det kan likevel reises spørsmål om det bør foretas en gjennomgang av ansvarstilordningen i helselovgivningen, slik at en sikrer samsvar mellom de oppgavene et rettssubjekt skal løse og det ansvaret som rettssubjektet er tillagt. Særlig bør det vurderes om sykehuset i større grad bør gjøres til pliktsubjekt, eller om ansvaret bør ligge på fylkeskommunen, for eksempel for å ivareta koordinering og samordning eller fordi de ønskede forhold bør underlegges et politisk ansvar.

Fylkeslegens tilsynsplikt omfatter enhver som yter helsetjenester. Enhver som yter helsetjenester, uavhengig av eierskap og organisasjonsform, er pålagt visse plikter med hjemmel i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (av 30. mars 1984). I lovens § 3 heter det:

«Enhver som yter helsetjeneste skal etablere internkontrollsystem for virksomheten og sørge for at virksomhet og tjenester planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med allment aksepterte faglige normer og krav fastsatt i medhold av lov eller forskrift.»

En oversikt over hvilke oppgaver som er lagt hvor, og hvilket ansvar som er tillagt hvem, er også nødvendig for å oppfylle kravet til internkontroll slik den følger av tilsynsloven.

Det rettslige grunnlaget for pasientskadeerstatning er i dag regulert i midlertidig avtale mellom staten og landets fylkeskommuner. De midlertidige reglene gjelder bare offentlige sykehus og deres poliklinikker, privateide sykehus som inngår i fylkeskommunale helseplaner og privateide sykehus som får sine driftsutgifter dekket over statsbudsjettet. Andre private sykehus er i dag ikke omfattet (jf Ot prp nr 31 (1988-99)). Justisdepartementet fremmet forslag til ny lov om pasientskadeerstatning i desember 1998. I lovforslaget er det lagt til grunn at de som er gjort til ansvarssubjekter etter § 6 er pålagt å tegne forsikring (jf lovforslaget § 8). I lovforslaget § 6 heter det:

«Norsk Pasientskadeerstatning er ansvarlig for skade som kan kreves erstattet etter loven her når den er voldt i offentlig helsevesen. For øvrig er den som yter helsetjenester som nevnt i § 1 første ledd ansvarlig. Som offentlig helsevesen reknes virksomheten til staten, fylkeskommunene eller kommunene, og virksomhet som drives på oppdrag av eller med driftstilskudd fra noen av disse med mindre det er tegnet forsikring for virksomheten i samsvar med forskrift etter § 7 annet ledd annet punktum. Kongen kan gi forskrift om hva som skal regnes som offentlig helsevesen, og om hvem som har ansvar etter loven.» (§ 6).

I lovutkastet § 7 er det fastsatt at staten, fylkeskommuner og kommuner yter tilskudd til Norsk Pasientskadeerstatning. I § 7 annet ledd, annet punktum heter det : «Det kan fastsettes at det for enkelte helseinstitusjoner i stedet kan eller skal tegnes forsikring som nevnt i § 8».Forslaget til ny lov om pasientskadeerstatning inneholder altså bestemmelser som gir hjemmel for å pålegge sykehus å være medlem av Norsk pasienterstatning, uavhengig av tilknyningsform.

Bruken av organisasjonsformen kommunalt selskap for sykehus forutsettes ikke å endre det ansvar som er pålagt fylkeskommunen, eller å være til hinder for at fylkeskommunens forpliktelser som er fastsatt i lovgivningen vil bli fulgt opp på en forsvarlig måte. Gjennom sin eierposisjon og de kontrakter som inngås, må fylkeskommunen sikre at de forpliktelser den har og det ansvar den er tillagt, blir fulgt opp.

Sentralt i forhold til å sikre at sykehuset drives i tråd med helserettslige bestemmelser og at forpliktelsene i helselovgivningen følges opp, er den styringsrett fylkeskommunen har gjennom sin eierposisjon. Gjennom stiftelsegrunnlaget, vedtekter og beslutninger i selskapsmøtet kan fylkeskommunen gi de nødvendige pålegg til sykehuset. Styringsopplegget knyttet til dette må imidlertid ikke bli så detaljert at det bryter med selskapsmodellens intensjoner om at selskapet og selskapsledelsen innenfor kontraktfestede mål, rammer og resultatkrav skal ha et helhetlig og selvstendig ansvar for sykehusets drift. Kontrakter med sykehusselskapet vil utgjøre et sentralt styringsvirkemiddel for fylkeskommunen. Sykehuset kan gjennom vedtektene pålegges å inngå kontrakt med fylkeskommunen. Sykehusets grunnleggende forpliktelser bør nedfelles i vedtektene. Den nærmere konkretisering av forpliktelsene bør kontraktfestes. Det vil være naturlig at det i kontrakten med sykehuset stilles rapporteringskrav og rett til innsyn og kontrollordninger for å gi fylkeskommunen den nødvendige sikkerhet for at forpliktelsene følges opp. Dette følger også av kravet om internkontroll (jf tilsynsloven § 3 - referert ovenfor).

Dersom det skulle oppstå behov som ikke er fanget opp av kontrakten, vil det normale være at fylkeskommunen og selskapet ved revisjon og fornyelse av avtalen ivaretar fylkeskommunens nye behov. Dersom dette ikke lar seg gjøre, eller ikke anses som hensiktsmessig, vil fylkeskommunen gjennom sin myndighet som eier i selskapsmøtet kunne få gjennomført slike tiltak som er nødvendig for å ivareta også disse behovene.

7.6 Oppsummering

I dette kapitlet er det presentert en ny tilknytningsform for fylkeskommunale sykehus og beskrevet hvordan statsforetaksformen kan tilpasses de hensyn og behov som gjør seg gjeldende for statssykehusene. Tilknytningsformene tar opp i seg mange av de behovene og hensynene som er beskrevet i kapitlene 4 og 5. I kapittel 9 vil utvalget gi sin vurdering av hvorvidt dette er hensiktsmessige organisasjonsmodeller for sykehus.