Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2008: 6

Kjønn og lønn— Fakta, analyser og virkemidler for likelønn

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

Kapittel 2 gir en oversikt over materiale og problemstillinger som Likelønnskommisjonen har behandlet. I kapitlet oppsummeres også kommisjonens vurderinger og forslag. Utredningen består av tre deler med underkapitler.

Del I Bakgrunn og fakta

I denne delen av utredningen presenteres fakta og statistikk som belyser kvinners og menns arbeidstid og lønn. Den norske forhandlingsmodellen, sentrale familiepolitiske ordninger og likestillingslovverket presenteres også.

Kapittel 3 Kvinner og menn i arbeidslivetinneholder tall for kvinners og menns yrkesaktivitet og sysselsetting, utdannings- og yrkesvalg og arbeidstid.

I Norge er kvinners yrkesaktivitet nesten på høyde med menns, selv om vi fortsatt observerer en viss forskjell mellom kjønnene. I 2006 var 75,6 prosent av mennene og 68,3 prosent av kvinnene i Norge yrkesaktive.

Yrkesaktiviteten blant kvinner har økt sterkt de siste tiårene. For 30 år siden var under halvparten av norske kvinner yrkesaktive. Fra begynnelsen av 1970- tallet og fram til slutten av 1980-tallet økte kvinners yrkesaktivitet betydelig, fra 45 til 62 prosent, mens den holdt seg ganske stabil for menn. Fra 1980-tallet økte yrkesaktiviteten kraftig for kvinner. Økningen i kvinners yrkesaktivitet betyr at Norge, sammen med de øvrige landene i Norden, i dag er på topp med hensyn til kvinnelig yrkesaktivitet sammenlignet med andre vestlige land.

Selv om norske kvinner deltar i arbeidslivet nesten like mye som menn, arbeider de kortere dager, og de arbeider ikke i de samme yrkene, bransjene eller sektorene som menn. De er heller ikke likt plassert i stillingshierarkiet. I følge internasjonale sammenlignbare studier har Norge et av de mest kjønnsdelte arbeidsmarkeder i den industrialiserte verden.

Arbeidsmarkedet er kjønnsdelt både etter en horisontal og en vertikal akse. Med horisontal segregering av arbeidsmarkedet menes at kvinner og menn er konsentrert i ulike yrker, bransjer og sektorer. Kjønnsskillene faller i stor grad sammen med skillet mellom offentlig og privat sektor. Kvinner utgjør om lag 70 prosent av de ansatte i offentlig sektor, mens det i privat sektor er flest menn (63 prosent). Det er også klare forskjeller mellom kvinner og menn hva angår yrkesvalg.

Med vertikal segregering menes at kvinner og menn segregeres til ulike posisjoner i stillingshierarkiet, selv innenfor samme yrke. Langt flere menn enn kvinner befinner seg i ledende stillinger. Kun én av tre ledere er kvinner.

Innen høyere utdanning finnes det visse tegn til at kjønnssegregeringen er avtagende. For det første har kvinneandelen blant studentene økt, fra 48,1 prosent i 1980 til over 60 prosent i 2006. Fagvalgene har også endret seg. Stadig flere jenter studerer økonomiske og administrative fag, medisin og naturvitenskapelige og tekniske fag. På den andre siden finnes det få tegn til at menn beveger seg inn på kvinnedominerte områder.

Videre observerer vi forskjeller mellom kvinner og menn hva angår arbeidstid. Et særskilt trekk ved kvinners tilpasning til arbeidsmarkedet er at de i langt større grad enn menn arbeider deltid. Hele 43,6 prosent av kvinnene som var sysselsatte i 2006 arbeidet deltid, mot bare 12,6 prosent av mennene.

Årsakene til at menn og kvinner velger å arbeide deltid er sammensatte og henger både sammen med den enkelte arbeidstakers preferanser, normer, rolle i familien og økonomiske behov (tilbudssiden), og med forhold på arbeidsmarkedet, som for eksempel arbeidsgivers måte å organisere arbeidstiden på (etterspørselssiden). Omfanget av deltidsarbeid er resultatet av en gjensidig tilpasning mellom disse forholdene

Kapittel 4 Kvinners og menns lønntar utgangspunkt i tilgjengelig statistikk og forskning og gir en samlet beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Norge. Funnene settes inn i en historisk og internasjonal sammenheng. Kravet om likelønn mellom kvinner og menn har stått lenge på den politiske dagsorden, og lønnsgapet mellom kvinner og menn er og har vært tema for en rekke studier. Det foreligger en omfattende internasjonal forskning, som viser liknende mønstre i hele den vestlige økonomien. Lønn og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er derfor grundig dokumentert i lønnsstatistikken og forskning, og vi vet mye om hvorfor kvinner fortsatt tjener mindre enn menn.

Det er viktig å skille mellom begrepene lønn og inntekt. Inntekt er et videre begrep enn lønn. En persons samlede inntektbestår av yrkesinntekt (lønnsinntekt og næringsinntekt), kapitalinntekt og overføringer som bostøtte, barnetrygd, dagpenger i forbindelse med arbeidsledighet mv. Lønn omfatter på sin side bare godtgjørelser fra arbeidsgiver for utført arbeid.

Det er store forskjeller både mellom kvinners og menns lønnsinntekt, hvor det ikke er korrigert for arbeidstid, og mellom kvinners og menns lønn, korrigert for avtalt arbeidstid. Inntektsstatistikken viser at i dag utgjør kvinners lønnsinntekt om lag 65 prosent av menns lønnsinntekt. Når det kontrolleres for arbeidstid utgjør kvinners lønn om lag 85 prosent av menns lønn .Det er vanlig å utrykke dette gjennom målet: kvinners lønn som andel av menns lønn. I denne rapporten bruker vi også begrepet lønnsgapet mellom kvinner og menn,som er menns timelønn minus kvinners timelønn beregnet i prosent av menns timelønn. Lønn og lønnsinntekt er beregnet som gjennomsnittet for alle yrkesaktive kvinner og menn i hele økonomien.

En del arbeidstakere omfattes ikke av arbeidstidsbestemmelsene, slik at faktisk arbeidstid avviker fra avtalt arbeidstid. Dette gjelder blant annet for ledende stillinger og for lønnstakere i profesjonelle yrker. Dette er stillingsgrupper der det er utbredt å arbeide mer enn 37,5 timer per uke uten særskilt overtidsgodtgjørelse. Statistikken viser at det er flere menn enn kvinner i slike stillinger og særlig i ledende stillinger. Kompensasjon for denne merarbeidstiden er innarbeidet i den vanlige lønnen. Utredningen gir tall basert både på avtalt og anslått faktisk betalt arbeidstid, uten at det ser ut til å gjøre store utslag. Men det er uklart hvordan ubetalt arbeidstid skal regnes inn i lønnsgapet. Ut fra dette kan det være grunn til å anta at det beregnede lønnsgapet mellom kvinner og menn ville bli noe mindre dersom det var mulig å ta hensyn til den reelle arbeidstiden for slike stillinger.

Et generelt funn er at til tross for at kvinner i økende grad har tatt utdanning og fått et solid fotfeste i arbeidslivet, så tjener kvinner fortsatt mindre enn menn. Så lenge vi har hatt moderne pengeøkonomi og kvinner og menn har deltatt i betalt sysselsetting, har kvinners arbeid vært lavere priset enn menns arbeid. Det finnes ikke gode sammenliknbare tall for utviklingen i brutto lønnsgap over lang tid, men tilgjengelige kilder viser en dramatisk reduksjon i de gjennomsnittlige lønnsforskjellene mellom kvinner og menn fram til midten av 1980-tallet, etterfulgt av en lang periode med utflating. I 1959 utgjorde kvinners månedslønn for fulltidsansatte om lag 66 prosent av menns lønn, og på midten av 80-tallet var kvinners lønn økt til noe over 80 prosent av menns lønn. På 2000-tallet finner vi igjen tendens til opphenting for kvinnene, men i et mer forsiktig tempo enn før.

I tråd med Likelønnskommisjonens mandat er fokus i utredningen forskjeller i lønn mellom kvinner og menn korrigert for arbeidstid, uttrykt som månedslønn eller timelønn.

Lønnsgapet viser forskjellen i lønn til gjennomsnittsmannen og gjennomsnittskvinnen uten at man tar hensyn til andre egenskaper ved personene. Det finnes imidlertid også andre faktorer enn kjønn som kan være med å forklare lønnsforskjellen. Analysene som presenteres i dette kapitlet søker å kaste lys over lønnsforskjellen mellom kvinner og menn gjennom å introdusere noen av disse faktorene som kontrollvariabler i analysen. Dette kan være forhold knyttet til arbeidstakeren, eller forhold som har med arbeidsstedet å gjøre.

Det var tidligere ansett som en viktig forklaring til lønnsgapet at kvinner i arbeidsmarkedet hadde kortere utdanning og kortere potensiell yrkeserfaring enn menn hadde. Dette er imidlertid ikke lenger en dominerende forklaring. Dette kapitlet viser at kvinner i stor grad har tatt igjen menn, når det gjelder investering i personlige ressurser. Det gjennomsnittlige lønnsgapet i timelønnsforskjeller for alle sysselsatte kvinner og menn, har imidlertid vært svært stabilt siden midt på 1980-tallet. Analyser av betydningen av utdanning og stillingsnivå, viser at det er størst lønnsgap innen grupper med høyere utdanning og i ledende stillinger. Generelt er lønnsgapet mellom kvinner og menn større innen høylønnsgrupper, enn blant ufaglærte og lavlønnsgrupper. Analyser av betydningen av alder og livsløp, viser at lønnsgapet ikke kan forklares som en generasjonseffekt. Lønnsgapet øker med alderen, også for yngre generasjoner i arbeidslivet. Økende likhet i personlige ressurser mellom kvinner og menn svekker dermed antakelsen om at personlige ressurser kan forklare det meste av lønnsgapet mellom kjønnene.

Analysene viser at den viktigste grunnen til lønnsgapet mellom kvinner og menn er at kvinner og menn arbeider innen hver sine sektorer, bedrifter, yrker og stillinger. Kvinner dominerer innenfor offentlig sektor og særlig innenfor undervisning og helse. Menn arbeider i større grad innenfor privat sektor og tekniske yrker. Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er større i privat sektor enn i offentlig sektor. Samtidig ser vi at lønnsnivået, særlig for utdanningsgrupper, er høyere i privat sektor enn i offentlig sektor. De mange kvinnene med høy utdanning i staten, helseforetakene, skoleverket og kommunene, har derfor lavere lønnsnivå enn grupper med samme utdanningsnivå i privat sektor.

Hvor stor del av lønnsgapet som «forklares» ved hjelp av ulike faktorer og bakgrunnsvariabler, varierer med hvor mange variabler som trekkes inn i analysene. Når man sammenligner kvinners og menns lønn innenfor samme virksomhet, samme stilling og like personlige ressurser, finner vi små eller ingen lønnsforskjeller.

Hovedkonklusjonen er at arbeidsmarkedet er kjønnsdelt og at lønnsgapet følger denne delingen. Det gjør blant annet at problemet likelønn blir et spørsmål om lønnsnivået i kvinneyrker, for både kvinner og menn. Problemet likelønn er ikke bare et spørsmål om individuelle lønnsforskjeller basert på individuelt kjønn, men snarere knyttet til et svært kjønnsdelt arbeidsmarked og prisen på arbeidskraften i kvinnedominerte yrker og bransjer.

Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er også et vanlig trekk internasjonalt. Statistikk fra EU-landene viser ganske store forskjeller mellom medlemslandene, og gjennomsnittet viser et lønnsgap på om lag 15 prosent. Lønnsforskjellene i Norge er med andre ord lik gjennomsnittlig lønnsgap for hele EU-området. En viktig forklaring på at Norge skårer midt på treet i denne statistikken, er høy yrkesaktivitet blant norske kvinner. Gjennom velferdsstatens fremvekst er mange av kvinners oppgaver tatt inn i den formelle økonomien gjennom opprettelse av offentlige omsorgsinstitusjoner. Det er derfor – paradoksalt nok – den høye yrkesaktiviteten, som medfører et relativt stort lønnsgap mellom kjønnene. Dette er et resultat av at det (i gjennomsnitt) er kvinner med lavere lønnsevne og kvalifikasjoner enn de som allerede er i jobb, som entrer arbeidsmarkedet når sysselsettingsraten blant kvinner går opp. Når lønnsgapet i Norge har holdt seg stabilt, parallelt med at kvinners yrkesaktivitet har økt, kan det derfor tyde på at kvinner og menn avlønnes og behandles stadig mer likt.

I kapittel 5 Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidetpresenteres de viktigste trekkene ved lønnsdannelsen i Norge. Lønnsdannelsen har i hele etterkrigstiden vært karakterisert av sterk grad av koordinering mellom organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og myndighetene. Denne modellen bygger blant annet på partenes erkjennelse av at et velfungerende system for lønnsdannelse bidrar til å holde arbeidsledigheten lav og yrkesdeltakingen høy.

Hovedorganisasjonene i arbeidslivet spiller en avgjørende rolle i gjennomføringen av inntektsoppgjørene og en rekke mekanismer og institusjoner støtter opp under koordinering i lønnsdannelsen. Høy oppslutning om arbeidslivets organisasjoner er en forutsetning for måten arbeidslivet er organisert og fungerer i Norge. Sammenlignet med øvrige vestlige land er organisasjonsgraden i Norge, det vil si andelen sysselsatte som er fagorganisert, relativt høy. I 2003 var 53 prosent av lønnstakerne i Norge fagorganisert. I kapitlet presenteres de største organisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i Norge.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. En har ivaretatt dette ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatt virksomhet har sluttet avtaler først (frontfag), og at dette har virket som en norm for andre avtaleområder. I kapitlet redegjøres det for hovedprinsippene i frontfagsmodellen og endringene den har vært utsatt for i senere år.

Kapittel 6 Familiepolitikk og arbeidsdeling i familien gir et bilde av mødre og fedres tilknytning til arbeidsmarkedet og hvordan de fordeler arbeidet i hjemmet mellom seg. Vi velger å fokusere spesielt på denne fasen i livet fordi det i denne perioden legges grunnlag for arbeidstakernes videre karriere og lønnsutvikling.

Sysselsettingsraten er høy både blant mødre og fedre, det vil si gifte og samboende foreldre med barn i alderen 0 – 15 år. Åtte av ti mødre og ni av ti fedre er sysselsatte. Sysselsettingsraten sier imidlertid lite om hvor mye tid mødrene og fedrene faktisk tilbringer på arbeidsplassen. Mange av de sysselsatte mødrene arbeider deltid. Hele 47 prosent av alle mødre har avtale om mindre enn full jobb. Dette anses å være en svært høy andel deltidsarbeidende, også sammenlignet med andre land. Blant fedre er den tilsvarende andelen 5 prosent.

På hjemmebane gjør mødrene imidlertid en vesentlig større del av husholdsarbeidet enn fedrene. Hver dag bruker mødrene 2,5 timer mer enn fedrene på husholdsarbeid. I tillegg er de fleste enslige forsørgere kvinner.

I Norge har vi flere ordninger som skal hjelpe foreldre til å kunne kombinere yrkesaktivitet og barneomsorg. Subsidierte barnehager og skolefritidsordning, rett til betalt fri når barnet er sykt, kontantstøtte og betalt foreldrepermisjon er blant disse. Disse ordningene er i utgangspunktet kjønnsnøytrale, og kan brukes av begge foreldrene, uavhengig av kjønn. Det viser seg likevel at omsorgsfravær fra arbeidsmarkedet knyttet til barn fordeles svært skjevt mellom far og mor. Mødre tar fortsatt ut mesteparten av foreldrepermisjonen, de jobber deltid langt oftere enn fedre, og 96 prosent av kontantstøttemottakerne er kvinner. Oppsummert kan vi si at det fortsatt eksisterer et «tosporet foreldreskap» – et for mødre og et for fedre.

Hvorfor fordeler mødre og fedre omsorgen for barna så ulikt mellom seg? Både økonomi og holdninger spiller inn. Tradisjonelle forestillinger om hva det er å være en god mor og en god far, synes fortsatt å spille inn i foreldrenes beslutningsprosess. At far ofte har høyere inntekt enn mor, er også en faktor. Når familien som helhet taper på å la far være hjemme med barna, er det vanskelig å ta likestilte valg.

Det kan dessuten være vanskelig for far å forhandle med arbeidsgiver om å ta ut foreldrepermisjon. Fedre som ønsker å ta ut mer permisjon enn det som er øremerket dem, kan oppleve å bli mistenkt for ikke å prioritere jobben høyt nok.

Det finnes fortsatt bestemmelser i lovverket som begrenser fars muligheter til å ta ut foreldrepermisjon. Anslagsvis 8 – 10 000 fedre har ikke rett til fedrekvote, fordi denne rettigheten avhenger av mors yrkestilknytning før fødselen. Far er også avhengig av at mor går tilbake på jobb eller utdanning for å kunne ta ut foreldrepermisjon. Han har ikke individuelle rettigheter til permisjon, men innrømmes disse på bakgrunn av mors yrkestilknytning og valg.

Kapittel 7 Retten til likelønn etter likestillingsloven, internasjonale avtaler og konvensjoner; gir en oversikt over likelønnsbestemmelsene i Lov om likestilling mellom kjønnene (likestilingsloven) og internasjonale avtaler om likelønn. Hovedprinsippet er at kvinner og menn skal ha lik lønn når de utfører samme arbeid eller arbeid av lik verdi, i samme virksomhet. Det er flere bestemmelser i loven som har betydning for hvordan likelønnsprinsippet skal forstås og håndheves.

Retten til likelønn er nedfelt i § 5, som stiller krav til lik lønn for samme arbeid og arbeid av lik verdi, i samme virksomhet. Loven presiserer prinsippet om lik verdi, som bygger på en objektiv vurdering av innholdet og vanskelighetsgraden i det arbeidet som skal utføres. Arbeidets verdi er med andre ord ikke knyttet til verdi for virksomheten. De sentrale vurderingene av arbeidets verdi er satt til kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. I 2002 ble likelønnsbestemmelsen konkretisert og presisert ved at retten til lik lønn gjelder uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres gjennom ulike tariffavtaler.

Generalklausulen § 3 i likestillingsloven setter et forbud mot forskjellsbehandling og definerer direkte og indirekte diskriminering. Indirekte forskjellsbehandling defineres som handlinger som har kjønnsskjev effekt, og omfatter handlinger som tilsynelatende er kjønnsnøytrale, men som likevel får ulik virkning for kvinner og menn på grunn av forskjeller mellom kjønnene.

Bestemmelsen om delt bevisbyrde § 16 pålegger arbeidsgiver å sannsynliggjøre at det ikke foreligger forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, etter grunngitt klage fra arbeidstaker.

Likestillingsloven § 1 pålegger arbeidsgivere en plikt til å arbeide for likestilling. Aktivitets- og redegjørelsesplikten pålegger arbeidsgivere i offentlig og privat sektor, og arbeidslivsorganisasjonene å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene. I årsberetningen eller årsbudsjettet skal det redegjøres for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling og tiltak som planlegges. Det er særlig lønns- og arbeidsforhold som er mest aktuelle.

Likelønnsbestemmelsen begrenser retten til likelønn, som rett til lik lønn for likt arbeid og arbeid av lik verdi, til samme virksomhet. Det betyr at kravet om likelønn ikke kan bygge på sammenligninger mellom ansatte i forskjellige virksomheter, heller ikke om virksomhetene drives og eies av samme fysiske eller juridiske person. I offentlig virksomhet blir staten så vel som hver enkelt kommune ansett som en virksomhet.

Likelønnsbestemmelsen er individualisert i den forstand at bare enkeltindivider kan fremme en klagesak, og at klagesaker bare har konsekvenser for den arbeidstaker og arbeidsgiver som er part i saken.

Det gjøres rede for håndhevingsapparatet, som ble omorganisert i 2006. Apparatet består av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Apparatet fungerer i hovedsak som før omorganiseringen. Den viktigste forskjellen er at apparatet også har ansvar for å hindre forskjellsbehandling på andre områder enn kjønn, nærmere bestemt etnisitet, religion og livssyn, og på arbeidslivets område: politisk syn, medlem i arbeidstakerorganisasjoner, seksuell orientering, funksjonshemming og alder.

En gjennomgang av klagesaker knyttet til likelønn, viser at ombudet mottar en rekke saker om diskriminering i arbeidslivet, men at relativt få blir behandlet av nemnda og at enda færre får medhold. Etter at likestillingsloven ble endret og styrket med hensyn til blant annet likelønn i 2002, har nemnda i alt behandlet 17 saker om likelønn. Praksis viser at det svært sjelden blir gitt medhold i saker hvor det reises spørsmål om vurdering av arbeidets verdi på tvers av yrkesgrenser.

Det gjøres rede for likestillingslovens og diskrimineringsombudslovens forhold til Arbeidsretten. Det er ikke adgang til å inngå tariffavtaler i strid med likestillingsloven eller annen ufravikelig lovgivning. Det er imidlertid kun Arbeidsretten som har kompetanse til å prøve om bestemmelser i en tariffavtale er i strid med lovgivningen. Hovedregelen er at bare partene i en tariffavtale kan reise en slik sak for Arbeidsretten. Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse i rettstvister om tariffavtaler er derfor begrenset. Likestillings- og diskrimineringsnemnda har rett til å uttale seg i slike saker, men en slik uttalelse er ikke juridisk bindende. Nemndas vedtak etter likestillingsloven gjelder kun individuelle klager, og nemnda kan ikke treffe vedtak med virkning for tariffavtaler som sådan.

Den nye tvisteloven gir Likestillings- og diskrimineringsombudet ny kompetanse. Loven åpner for gruppesøksmål, noe som også vil kunne gjelde for ombudet i diskrimineringssaker. I tillegg åpner loven for at ombudet kan opptre som partshjelper i saker for de ordinære domstolene, når saken ligger innenfor ombudets formål og arbeidsfelt. Det er i prinsippet ikke noe i veien for at dette også kan gjelde tilsvarende i saker for Arbeidsretten. Arbeidstvistloven har imidlertid egne prosessregler for Arbeidsretten og tvistlovens regler kommer ikke uten videre til anvendelse i saker som behandles i denne domstolen.

Rettsliggjøring av likelønnsprinsippet har en lang historie og er gjennomført i det internasjonale regelverket, som Norge er bundet av. Det var ILO, FNs internasjonale arbeidsorganisasjon, som først presiserte prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi i 1951. Tidlig ute var også EU, som tok inn en likelønnsbestemmelse i Romatraktaten. Senere har EU vedtatt direktiver som omfatter likelønn og likestilling i arbeidslivet, og utviklet prinsippet om likelønn gjennom en omfattende rettspraksis. Et nytt likebehandlingsdirektiv fra 2006 samler nå alle direktivene for likestilling i arbeidslivet.

Del II Forklaringer

I denne delen gjøres det rede for ulike forklaringer på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Analysene bygger på et bredt spekter av forskningstradisjoner og fagfelter.

Kapittel 8 Kjønn makt og tradisjoner drøfter ulikelønn som historisk arv. Frem til sent på 1960-tallet var det på sett og vis legitimt å forskjellsbehandle kvinner og menn i arbeidslivet, blant annet gjennom egne tariffer for kvinner og menn i industrien. Mannen som forsørger var normen og gifte kvinners rett til lønnsarbeid var et åpent spørsmål helt frem til 1940. Konjunkturer og etterspørsel etter arbeidskraft, har i stor grad styrt kvinners yrkesdeltakelse, både i antall og valg av bransjer og yrker.

Selv om det i stor grad var akseptert at kvinner og menn hadde hvert sitt arbeidsmarked, med tilhørende lønn og arbeidsforhold, kan de siste 100 år vise til sterke konflikter og politisk opprør mot gjeldende normer, regler og fordeling av goder mellom kjønnene. Med hvert sitt ståsted kjempet både arbeiderklassens kvinner og de borgerlige kvinnene for å styrke kvinners stilling. I løpet av de siste 40 – 50 år kan vi se en betydelig samfunnsutvikling, hvor kvinner har stått for en utdanningsrevolusjon, de har stått for en formidabel øking i sysselsettingen, og i prinsippet ble det gjennomført lik lønnsdannelse for kvinner og menn.

Makt- og demokratiutredningen gir viktige innspill til en beskrivelse av dagens situasjon med hensyn til likestilling og likelønn. Og bildet er svært sammensatt. Samtidig som likestilling er et felt preget av gode intensjoner og velvilje, blir det påvist nærmest full mannsdominans på mange samfunnsmessige toppnivåer og store ulikheter mellom kvinner og menn i arbeidslivet. Utredningen peker på at målet om likelønn møter korporativ makt, og at vårt regime for lønnsdannelse og forhandlinger ikke har maktet å fjerne historiske skiller mellom kvinne- og mannslønninger.

Rapporter fra maktutredningen tar opp en diskusjon om kjønnsmaktens karakter, og ser ulikelønnen som et resultat av den kjønnsmessige arbeidsdelingens naturlighet. Det hevdes at kjønnsmakt i arbeidslivet ofte er usynlig, men at det likevel utvikles en logikk som sorterer kvinner og menn til ulike yrker og stillinger. Forfatterne viser at vi har få eller ingen undersøkelser om lønnsgapet i dag er en effekt av tidligere bevisst og ubevisst forskjellsbehandling, men det er likevel sterke indikasjoner på at tidligere lavere avlønning av kvinner fortsatt setter sine spor på dagens lønninger.

Historier om unge kvinner og unge menn viser et felles bilde. Både kvinner og menn ser en yrkeskarriere som vesentlig for sine liv, de har idealer om likestilling og toforsørgerfamilier. De gir oss fortellinger som kan sies å representere «det moderne» og de kan si oss noe om trender i tiden og kanskje fremtiden.

Bildet av moderne kvinner og menn fører oss over til spørsmålet om forsørgerrollen. Mannens rolle som familieforsørger var tidligere den viktigste begrunnelsen for ulik lønn for kvinner og menn. Normen om hvem som skal forsørge familien er i dag i sterk endring, fra en norm om mannen som eneforsørgere til toforsørgerfamilien. På det ideologiske plan har denne endringen gått relativt langt. Gjennomslaget varierer imidlertid, og virkeligheten er preget av at mulighetene til å realisere idealet ikke har vært like store. Realitetene viser en situasjon hvor mannen fortsatt er hovedforsørger, men har utspilt sin rolle som eneforsørger. Kvinner har økt sin økonomiske uavhengighet, men fortsatt er kvinnen den viktigste omsorgsperson i familien og utfører fortsatt mest av det arbeidet som ikke er lønnet.

I kapittel 9 Teoretisk rammeverk presenteres sosiologiske og økonomiske tilnærminger, samt kjønnsforskning som kan bidra til å forklare innholdet i og mekanismene bak kjønnsbasert lønnsdiskriminering.

Med en økonomisk tilnærming knyttes diskriminering til tre ulike forklaringer: preferansebasert diskriminering, statistisk diskriminering og markedsmaktbasert diskriminering. Alle tre gir forklaringer på hvorfor kvinner kan ha lavere lønn enn menn, selv om de er like produktive, knyttet til arbeidsgivers atferd under markedsforhold som avviker fra fullkommen konkurranse.

Preferansebasert diskriminering innebærer at arbeidsgiver gir kvinner lavere lønn enn menn ut fra private preferanser. Dette er ikke økonomisk lønnsomt og kan ikke vedvare når bedriftene møter stor konkurranse. Arbeidsgivere med uvilje mot kvinnelige arbeidstakere og som driver preferansebasert lønnsdiskriminering, vil bli utkonkurrert.

Statistisk diskriminering er basert på at arbeidsgiver ikke vet hvor dyktige (de nyansatte) medarbeiderne er, men setter lønnen ut fra statistiske gjennomsnitt og forventninger knyttet til lett observerbare kjennetegn, her: kjønn. Dette er en mer levedyktig form for diskriminering og vil kunne vedvare fordi det er mange arbeidsgivere som er i samme situasjon. Slik lønnsdiskriminering vil også bidra til å opprettholde etablert segregering i arbeidsmarkedet.

Markedsmaktbasert diskriminering er mulig når kvinner har færre alternative jobbmuligheter enn menn. Det kan blant annet skyldes at de har andre preferanser eller at de av andre grunner er mindre mobile i arbeidsmarkedet. Dermed har kvinner også svakere forhandlingsmakt enn menn overfor arbeidsgiver. Dette kan arbeidsgiver utnytte og gi kvinnene lavere lønn. Slik lønnsdiskriminering vil kunne vedvare, men er avgjørende basert på at det er forskjeller mellom kvinnelige og mannlige arbeidstakere.

Med en sosiologisk tilnærming blir det lagt større vekt på at diskriminering er et resultat av strukturelle forhold, innebygd i sosiale systemer og institusjoner, som fagforeninger og interne arbeidsmarkeder. Det legges vekt på makt, kultur og sosialisering. Kjønnsbasert lønnsdiskriminering vil derfor ikke forsvinne selv om konkurransen om arbeidskraft øker. Arbeidstakernes egne valg, hverdagslige rutiner og livsprosjekter er også viktige elementer som bidrar til å opprettholde det kjønnsdelte arbeidslivet. Her legges det stor vekt på det kjønnsdelte arbeidsmarkedet for å forstå lønnsgapet mellom kvinner og menn. Segregering og lønnsdiskriminering koples sammen og blir sett på som to fenomen som forsterker og kompletterer hverandre.

Innen kjønnsforskningen rettes oppmerksomheten mot hvordan kjønn og kjønnsforskjeller etableres gjennom ulike materielle og symbolske prosesser. Det maktanalytiske perspektivet berikes av et kulturanalytisk perspektiv. Tar vi utgangspunkt i lønnsgapet mellom kvinner og menn, vil en konstruksjonistisk tilnærming først og fremst peke på et komplisert samspill mellom arbeidsgiveres og medarbeideres handlinger, innbakt i økonomiske og politiske strukturer. Slike strukturer er også preget av kjønnssymbolske forestillinger om egenskaper, kvalifikasjoner og deres verdi. Ulike former for verdsettingsdiskriminering er et sentralt tema i kjønnsforskningen. Kjønnsforskningen har også lenge pekt på samspillet mellom lønnet og ulønnet arbeid som et viktig element for å forstå kvinner og menns arbeidsmarkedsadferd.

Det teoretiske rammeverket fra økonomisk, samfunnsvitenskapelig og kulturanalytisk tenking er viktig som analytisk verktøy. De kan nyttes som et hjelpemiddel for å klassifisere fenomener og deretter forstå sammenhengene mellom dem. Det ligger imidlertid langt utenfor rammen for kommisjonens arbeid å teste eller vurdere teorienes gyldighet.

Kapitlet ser nærmere på begrepet diskriminering og hva vi legger i kjønnsbasert lønnsdiskriminering. Grensen mellom hva som er lønnsdiskriminering og hva som kan betraktes som legitime lønnsforskjeller vil alltid være gjenstand for vurderinger. Diskriminering kan brukes om usaklig forskjellsbehandling, om noe som gjøres med vitende vilje. Men diskriminering kan også være indirekte og ubevisst, et resultat av etablert praksis, og av at tilsynelatende kjønnsnøytrale regler virker diskriminerende.

I kapitlet gjøres det rede for tre ulike former for diskriminering; lønnsdiskriminering for samme arbeid, stillingsdiskriminering og verdsettingsdiskriminering.

Spørsmålet er; hvor stor er den legitime delen av lønnsgapet? Og hvor stor del kan forklares ved hjelp av de tre formene for diskriminering? Det er vanskelig å påvise at det skjer diskriminering. Ved hjelp av analyser kan vi imidlertid vise hva som ikke forklarer lønnsgapet, og på den måten få en indikasjon på hva som fører til lønnsforskjeller.

For å forstå årsakene til lønnsforskjellene er det ikke tilstrekkelig å studere individuell diskriminering. Det er nødvendig å rette oppmerksomheten mot strukturelle forhold, mot lønnsdannelsen og mot hvordan arbeidsmarkedet fungerer. I tillegg til analyser av strukturelle forhold, vil også bedre innsikt i arbeidstakernes preferanser og valgmuligheter når det gjelder arbeid, yrke og familie, være viktig.

I kapittel 10 Kjønnsdelt arbeidsmarked setter vi fokus på hva som kan ligge bak den klare og stabile kjønnsdelingen av arbeidsmarkedet i Norge. Vi har tidligere sett at Norge har et av de mest kjønnsdelte arbeidsmarkeder i den industrialiserte verden. Norske kvinner deltar i arbeidslivet nesten like mye som menn, men de arbeider ikke i de samme yrkene, bransjene eller sektorene som menn. Et mangfold av årsaksforklaringer må til for å belyse årsakene til dette vedvarende fenomenet. Det er ikke én, men flere komplementære grunner til at gutter og jenter, menn og kvinner, systematisk gjør valg som er typiske for deres kjønn.

Vi svarer bekreftende på at gutter og jenter gjør ulike valg. Hva dette skyldes, har vi ikke noe klart svar på, men vi ser at kvinner og menn balanserer mellom familieliv, fritid og karriere på ulike måter.

At kvinner utfører hoveddelen av arbeidet i hjemmet, er også en viktig faktor for å forstå opprettholdelsen av et kjønnsdelt arbeidsmarked. Økonomisk teori har vist at det på kort sikt kan være rasjonelt for en person å trappe ned på sin innsats i yrkeslivet, dersom partneren tjener mer (per time) utenfor hjemmet. Ettersom vi vet at mannen gjennomgående har høyere timelønn enn kvinnen, kan et slikt perspektiv forklare hvorfor så mange kvinner velger deltidsstillinger og lar være å søke lederstillinger. Kvinner oppgir også selv hensynet til familien som årsak til at de ikke har prioritert karriere. Dermed er arbeidsdelingen i hjemmet et sentralt moment for å forstå kjønnssegregeringen i arbeidslivet.

Det er gjennomført en rekke studier av ansettelser og forfremmelser på virksomhetsnivå for å avdekke hvorvidt arbeidstakerens kjønn påvirker hans eller hennes karrieresjanser. De fleste studiene konkluderer med at det ikke synes å foregå noen direkte diskriminering av kvinner i ansettelses- og forfremmelsesprosessen. Hypotesen om «glasstaket» får bare begrenset støtte i nyere norske studier. Isteden observerer forskerne at mange har forestillinger om et glasstak for kvinner, forestillinger som kan bli selvoppfyllende.

Samlet gir disse forklaringene et sammensatt bilde av årsakene til det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Konsekvensene av denne kjønnsdelingen kan være et stivt og lite fleksibelt arbeidsmarked der samfunnet ikke får utnyttet de menneskelige ressursene på en god måte, men også et arbeidsliv der folk kan realisere ulike ønskemål og livsprosjekter. Forskning viser dessuten at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn henger sammen med at arbeidsmarkedet er delt inn i «kvinneyrker» og «mannsyrker». Lønnsnivået er gjennomgående lavere i yrker hvor kvinneandelen er høy. Kvinner får gjennomgående mindre avkastning av sin utdanning og erfaring enn menn. Dette henger særlig sammen med at mange kvinner arbeider i offentlig sektor, som har et lavere lønnsnivå og en mer sammenpresset lønnsstruktur enn privat sektor.

Mye tyder på at dagens lave lønnsnivå i kvinneyrkene også i seg selv bidrar til å oppettholde segregeringen. Det er antagelig ikke attraktivt for menn å gjøre et utradisjonelt yrkesvalg og bli for eksempel førskolelærer, hvis de ikke ser noen økonomiske insentiver for et slikt valg. Vi snakker derfor om gjensidig avhengige prosesser, hvor det kjønnsdelte arbeidsmarkedet både opprettholder lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og opprettholdes av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

I kapittel 11Likelønn i den kollektive lønnsdannelsen ser vi nærmere på håndteringen av likelønnsspørsmålet i den norske forhandlingsmodellen. Vi undersøker lønnsoppgjørene de ti siste år og den relative lønnsveksten for menn og kvinner mellom og innen noen store forhandlingsområder. Lønnsforhandlinger i Norge er en svært komplisert prosess, med mange ulike aktører, nivåer og oppgjørsformer. Vi har derfor ikke hatt noen ambisjon om å fange opp alle nyanser og utviklingstrekk i lønnsoppgjørene, men har kun presentert hovedtrekk i utviklingen de ti siste år.

Likelønn mellom kvinner og menn i dag er et sentralt tema for alle de store arbeidstakerorganisasjonene i Norge. At alle arbeidstakerorganisasjonene tar opp likelønnsspørsmålet i forhandlingene, betyr imidlertid ikke at det er full enighet organisasjonene i mellom om hva som er de viktigste likelønnsproblemene. Uenighet mellom dem vil også ha bakgrunn i at de ulike arbeidstakerorganisasjonene representerer grupper med forskjellig utdanningsnivå, yrkes- og sektortilhørighet. Organisasjonslandskapet gjenspeiler denne kompleksiteten. På 1990-tallet handlet uenigheten om likelønn først og fremst om hvorvidt lønnsforskjellene mellom kvinner og menn var et lavlønnsproblem, eller om det først og fremst var knyttet til lønnsforskjeller mellom manns- og kvinnedominerte yrker (med lik lengde på utdannelsen).

Denne uenigheten var mulig å leve med, siden forhandlingene i privat og offentlig sektor foregikk separat. Profilen fra forhandlingene i privat sektor fikk imidlertid virkning også i offentlig sektor, og overstyrte dermed i stor grad mange av organisasjonenes ønsker om å utjevne lønnsnivået i manns- og kvinnedominerte yrker med lik lengde på utdannelsen. Like kronetillegg til alle ga mindre lønnsforskjeller og en stadig mer sammenpresset lønnsstruktur, særlig i staten. Dette bildet har imidlertid endret seg de siste fem årene, blant annet som følge av at arbeidsstyrkens sammensetning er endret. Det spiller også en rolle at dagens lønnspolitikk i staten baserer seg på kompromisser mellom staten som arbeidsgiver og en allianse av de tre største hovedsammenslutningene i staten.

Et sentralt spørsmål vi har forsøkt å besvare, er om det er kvinnedominerte eller mannsdominerte grupper som har kommet best ut av lønnsoppgjørene de siste ti årene. Over har vi sett at lønnsnivået systematisk er lavere i de forhandlingsområdene hvor kvinneandelen er høyest. Dette betyr imidlertid ikke at kvinnedominerte områder har fått dårligere uttelling i lønnsoppgjør enn mannsdominerte områder det siste tiåret. Lønnsveksten har nemlig prosentmessig vært omtrent lik for kvinnedominerte og mannsdominerte forhandlingsområder i perioden 1997 – 2005. I perioden 2001 – 2005 hadde man sågar en positiv sammenheng mellom kvinneandel i området og lønnsvekst.

At kvinnedominerte områder har like god lønnsvekst som mannsdominerte områder, betyr ikke nødvendigvis at den norske forhandlingsmodellen er kjønnsnøytral, men heller at modellen opprettholder eller reproduserer stabile lønnsrelasjoner mellom kjønnene. Det skjer ingen systematisk skjevfordeling av lønnsveksten til fordel for mannsdominerte forhandlingsområder, men forhandlingsmodellen makter heller ikke å endre relative lønnsforskjeller.

Forhandlingsmodellen vedlikeholder og viderefører altså de lønnsforskjellene som ligger der i utgangspunktet. Systemet har en sterk tendens til å opprettholde eller reprodusere lønnsrelasjoner mellom ulike grupper. Det er mange grunner til dette. Innenfor et forhandlingsområde kan det være vanskelig å begrunne en gruppes krav framfor andres, og mellom forhandlingsområdene fører ulik lønnsvekst til økt konfliktnivå blant de som risikerer å sakke akterut.

I flere av forhandlingsområdene reduseres store deler av lønnsgapet når man kontrollerer for utdanning, yrkeserfaring og arbeidstid. Dette betyr at en del av lønnsgapet mellom kjønnene kan føres tilbake til at kvinner og menn er ulike hva angår slike observerte kjennetegn. Analysene viser også at kvinner får lavere avkastning av både utdanning og yrkeserfaring enn menn i visse områder. Særlig gjelder dette områdene Finansiell tjenesteyting og Industri – Funksjonær. I tillegg viser analyser at lønnsgapet mellom kvinner og menn er størst i områder hvor rammen fra frontfagsmodellen er mindre retningsgivende enn i andre områder.

En analyse av lønnsoppgjørene de 10 siste år gir ikke grunnlag for å hevde at frontfagsmodellen bidrar til å øke lønnsgapet mellom kvinner og menn. De peker på at senere års endringer i forhandlingsmodellen gir grunn til å tro at frontfagsmodellen vil få større legitimitet og aksept blant partene i årene som kommer. Dette gjelder blant annet siste års praksis om at det tas større hensyn til lønnsutviklingen for funksjonærene i privat sektor når rammen for lønnsoppgjørene skal fastsettes.

I kapittel 12 Barn, omsorgsforpliktelser og lønn tar vi utgangspunkt i det faktum at mødre har en løsere arbeidsmarkedstilknytning enn fedre, med utstrakt bruk av deltidsarbeid og lange perioder med fravær i forbindelse med barnefødsler. Med mødre og fedre menes i denne sammenhengen gifte og samboende foreldre med barn i alderen 0 – 15 år.

Nyere studier viser at kvinner har lavere lønn for hvert barn. Jo flere barn hun får, jo større er lønnstapet. For menn er tendensen motsatt. Menn med barn har høyere timelønn enn menn uten barn. Studiene viser at en relativt stor del av lønnsgapet kan tilbakeføres til lønnsforskjeller mellom kvinner og menn med og uten barn. En studie finner at 40 prosent av timelønnsforskjellen mellom kvinner og menn i privat sektor kan tilbakeføres til barn. I offentlig sektor betyr barn mindre for lønnsforskjellene. Her kan 20 prosent av lønnsgapet forklares med barn. Forskning viser også at lønnsgapet mellom kvinner med og uten barn reduseres over livsløpet og blir markert mindre når kvinner med barn er ferdige med småbarnsfasen.

Hvorfor virker barn og omsorgsansvar negativt inn på kvinners lønnsutvikling? I kapitlet gjennomgås ulike tilnærminger til dette spørsmålet. Enkelte forskere mener at barn virker negativt inn på lønn på grunn av mødrenes lange fravær fra jobb og den reduksjon i personkapital som følger med dette fraværet. De fleste mødre tar ut hele foreldrepermisjonen og blir borte i ett år per barn. I dette tidsrommet taper mødrene verdifull yrkeserfaring og kompetansebygging, noe som gjør at de blir mindre verdifulle for arbeidsgiver sammenlignet med en som har vært til stede i yrkeslivet i hele perioden.

Forskere peker også på andre mekanismer bak mødres lønnstap. Enkelte studier viser at mødre segregeres til andre stillinger og andre arbeidsgivere enn andre kvinner. Kanskje skjer dette som en følge av at mødre vektlegger andre faktorer enn lønn når de skal velge jobb. I barnefasen kan det å ha en forutsigbar arbeidsdag uten pålagt overtid og mulighet til å jobbe deltid bety vel så mye som lønn. Mødre utfører betydelig mer av arbeidet på hjemmebane enn fedre. Man kan derfor anta at det har vært viktigere for mødre enn for fedre å søke seg til jobber som er egnet til å kombinere yrkesliv med familieliv.

I kapittel 13 Forklaringer på lønnsgapet mellom kvinner og mennoppsummeres hovedpunktene i hva vi vet om årsakene til lønnsgapet mellom kvinner og menn, og de ulike forklaringene ses i sammenheng med hverandre. Likelønnskommisjonen sammenfatter i fem hovedpunkter hva som forklarer lønnsforskjellene mellom kjønnene:

  1. Forskjeller i utdanningslengde og alder forklarer svært lite av lønnsgapet i dag

  2. Kvinner og menn har om lag lik lønn i samme stilling i samme virksomhet

  3. Lønnsgapet følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet

  4. Forhandlingssystemet opprettholder stabile lønnsrelasjoner, også mellom kvinner og menn

  5. Lønnsforskjellene vokser i småbarnsfasen

Disse hovedpunktene danner grunnlaget for kommisjonens drøfting av tiltak for å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

I dette kapitlet peker kommisjonen også på områder hvor det behøves mer forskning. Blant annet konkluderes det med at det mangler gjennomgripende forskning om det kjønnsdelte arbeidsmarkedet i Norge, og det finnes svært få representative studier av rekrutteringsprosesser og forfremmelsesprosesser i virksomheter. Vi har dessuten utilstrekkelig kunnskap om sammenhengen mellom familienes tilpasning og arbeidsmarkedet og det er fortsatt behov for mer kunnskap om virkningene av ulike forhandlingsformer både for lønnsforskjellene mellom kvinner og menn og for lønnsforskjellene mellom sektorene.

Del III Vurdering av virkemidler og tiltak

I denne delen gjennomgås tidligere utprøvde tiltak for likelønn i Norge og verden for øvrig, og Likelønnskommisjonens flertall presenterer sine forslag til tiltak for å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Ett av kommisjonens medlemmer har levert en særuttalelse, som også blir presentert.

Kapittel 14 Norske og internasjonale erfaringer med tiltak for likelønn gir en oversikt over erfaringer fra tiltak og virkemidler for å minske lønnsgapet mellom kvinner og menn. Beskrivelsene og vurderingene bygger på norske og internasjonale erfaringer. Kapittelet drøfter erfaringer med lovfesting av retten til likelønn, forebyggende arbeid for å hindre forskjellsbehandling, arbeidsvurdering som metode for likelønn, tiltak for å bryte det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, inntektspolitiske tiltak, familiepolitiske tiltak og kunnskapsutvikling og informasjonsarbeid.

De fleste land har en form for lovgivning mot lønnsdiskriminering, som skal sikre kvinner og menn lik lønn for samme arbeid og arbeid av lik verdi. Erfaringene tyder på at forbudet mot forskjellsbehandling har ført til at ulik lønn for samme arbeid i dag er mindre utbredt. Når det gjelder retten til lik lønn for arbeid av samme verdi, har denne retten hatt mindre gjennomslag.

Praksis fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda viser at det svært sjelden blir gitt medhold i saker hvor det reises spørsmål om vurdering av arbeidets verdi på tvers av yrkes- og tariffgrenser. Én grunn til at det er vanskelig å få medhold, er at hensynet til markedsverdi kan tillegges vekt og åpne for ulik avlønning. I tillegg kommer kravet om individualisering av klagesaker. At ansatte heller ikke har rett til opplysninger om kollegers lønn, gjør det vanskelig eller umulig å sammenligne sin egen lønn med andres. I sum kan dette ha ført til at enkeltpersoner vegrer seg mot å reise en klagesak, da det kan oppleves som en stor belastning med små utsikter til medhold. I tillegg kommer at lovens virkeområde er begrenset til samme virksomhet, samtidig som arbeidsmarkedet er svært kjønnsdelt. De største lønnsforskjellene følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og faller følgelig utenfor lovens virkeområde.

Behovet for å styrke likestillingsloven i relasjon til tariffavtaler er tatt opp en rekke ganger. Bakgrunnen er at det kun er Arbeidsretten som kan avgjøre om en tariffavtale er i strid med likelønnsbestemmelsen. I 2002 fikk Likestillings- og diskrimineringsnemnda rett til å uttale seg om tariffavtalers gyldighet, men har ikke benyttet denne retten.

En annen type virkemidler er plikt til å arbeide aktivt for likestilling i arbeidslivet. Den norske likestillingsloven har en redegjørelses- og aktivitetsplikt, som håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet ønsker å legge større vekt på å sikre aktivitet på virksomhetsnivå, men ser at det er behov for ressurser til både kontroll og veiledning. Sverige har en tilsvarende bestemmelse om plikt til å utarbeide handlingsplaner i virksomheter med minst 10 ansatte. Sverige har de siste årene satset betydelig for å håndheve denne bestemmelsen, og har gjennomført lønnskartlegginger i en rekke virksomheter. Noe som har ført til lønnsjusteringer for mange ansatte.

Internasjonalt har arbeidsvurdering som metode for likelønn lange tradisjoner, men metoden har ikke hatt noe stort gjennomslag i Norge. Kapitlet gir en grundig beskrivelse av selve metoden, hvilke erfaringer som er høstet internasjonalt og i Norge, og kritikk som er reist mot dette verktøyet. Mange erfaringer viser at det ikke er så vanskelig å måle arbeidets verdi – ut fra prinsipper om hvilke krav som stilles til arbeidet. Problemene og interessekonfliktene oppstår gjerne i neste fase når målingen av arbeidets verdi eventuelt burde føre til lønnsjustering og nye lønnsrelasjoner mellom yrkesgrupper. Arbeidsvurdering innad i virksomheter vil også ha liten effekt på lønnsgapet, da de største lønnsforskjellene følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet hvor kvinner og menn er fordelt på ulike næringer, bransjer og arbeidsplasser.

Siden lønnsforskjellene følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, er det satt i verk tiltak for å bryte denne kjønnsdelingen, rettet mot arbeidsgivers atferd og kvinners og menns valg. Kapitlet gir oversikt over tiltak for å endre gutters og jenters utdanningsvalg, rekruttering av kvinner til ledelse og akademia, og kjønnskvotering. Erfaringene er svært sammensatt. Det viser seg vanskelig å endre gutters og jenters utdanningsvalg. Aktive tiltak for å rekruttere kvinner til ledende og høyere stillinger kan imidlertid vise til bedre resultater. Kvotering er et virkemiddel med varierende resultater. Det har vist seg både kontroversielt og lite effektivt som virkemiddel for å sikre kvinner bedre betalte stillinger. Samtidig kan lovbestemte regler om kvotering til bedriftsstyrene vise til gode resultater.

Den viktigste lønnsdannelsen skjer gjennom forhandlinger mellom partene i arbeidslivet, og partene har lange tradisjoner for å ta opp likelønn i forhandlingene. Inntektspolitiske virkemidler for likelønn kan variere fra å sette minstelønn, til innføring av felles tariffer for kvinner og menn, sørge for sentraliserte forhandlinger som kan hindre forskjeller mellom bransjer/forbund, til lønnsmessig revurdering av lavlønns – og kvinnedominerte grupper. Det er satt i verk flere tiltak for likelønn basert på prioritering av lavlønnsgrupper gjennom kronetillegg og særskilte tillegg i tariffoppgjørene. Et viktig gjennombrudd var rammeavtalen for gjennomføring av likelønn i 1961 mellom LO og N.A.F. Lavlønnsoppgjørene på 1970 og 80-tallet bidro også til å heve lavlønnsgruppene, og dermed store kvinnegrupper.

I tillegg til virkemidler som retter seg direkte mot forhold i arbeidsmarkedet, finnes det en rekke virkemidler som har en mer indirekte innvirkning på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Hensikten med slike virkemidler er i første rekke å styrke kvinners posisjon i arbeidslivet. Målet for familiepolitiske tiltak er at mor og far skal dele omsorgsarbeidet og derved bli likeverdige aktører på arbeidsmarkedet. En politikk som tar sikte på å legge til rette for kvinners lønnsarbeid, som barnehager, familiepolitiske ordninger, deling av foreldrepermisjonen og forbud mot diskriminering av gravide, er derfor et bidrag til likestilling og likelønn. Kapitlet gjør også rede for den islandske foreldrepermisjonsordningen, som sikrer far en tredjedel av permisjonstiden.

Til sist rettes oppmerksomheten mot betydningen av kunnskapsutvikling og informasjonsarbeid. I Norge og internasjonalt er det gjennomført en rekke holdningskampanjer for likelønn. Effekten av å sette likelønn på den politiske dagsorden ved hjelp av kunnskap og informasjon, er vanskelig å måle. Erfaringene viser imidlertid at likelønn er et tema som lett får oppmerksomhet. Island og Frankrike er to eksempler på land som har utviklet likelønnssertifikat, for bedrifter som arbeider aktivt for likestilling og likelønn. En viktig begrunnelse for å delta i en slik ordning er at sertifiseringen vil gi virksomheten et godt omdømme for god ledelse og sosialt ansvar.

I Kapitlene 15 Forslag til tiltak for likelønn mellom kvinner og mennog 16 Økonomiske og administrative konsekvenser, har kommisjonen delt seg. Likelønnskommisjonens flertall, Anne Enger (leder), Erling Barth, Anne-Jorunn Berg, Hege Brækhus, Oddbjørn Raaum, Torgeir Aarvaag Stokke og Hege Torp presenterer sine forslag til tiltak for å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, og vurderer administrative og økonomiske konsekvenser av de samme tiltakene. Likelønnskommisjonens medlem Tom Colbjørnsen kan ikke stille seg bak kommisjonens forslag til tiltak i kapitlene 15 og 16. Han fremmer derfor egne forslag og begrunner sitt syn i en særuttalelse i kapittel 17.

Likelønnskommisjonens flertall, alle unntatt Colbjørnsen, står samlet bak forslagene i kapittel 15.

Likelønnskommisjonen legger til grunn at likelønn for kvinner og menn er ikke et mål om lik lønn for alle, men at lønn skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn og at urimelige lønnsforskjeller basert på kjønn ikke kan aksepteres. Det eksisterer imidlertid forskjellige oppfatninger om hvordan dette skal tolkes og om virkemidlene for å oppnå likelønn. Likelønnskommisjonens flertall har vurdert både tiltak som tar sikte på å oppnå resultatlikhet (fjerne uønskede lønnsforskjeller) og tiltak som har like muligheter for valg og sjanselikhet i arbeidslivet som mål.

En viktig målsetting for tiltakene som er vurdert av Likelønnskommisjonen, er at de skal bidra til å styrke kvinners posisjon i arbeidsmarkedet. Kommisjonen har derfor ikke vurdert kompenserende forslag, som for eksempel lavere skatt for kvinner eller lavere arbeidsgiveravgift for kvinnelige ansatte.

Kapittel 15 beskriver i alt seks tiltak, hvor formålet med alle tiltakene er å minske (time)lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. Tiltakene blir beskrevet, det gjøres rede for hvordan de konkret kan utformes og hvordan de er tenkt å virke. For hvert tiltak diskuterer vi styrke og svakhet ved gjennomføring og for måloppnåelse. Utilsiktede sidevirkninger og forventet effekt på timelønnsgapet blir også vurdert. Noen av tiltakene plasserer ansvaret for gjennomføringen hos myndighetene. Andre er utformet som en oppfordring og anbefaling til organisasjonene i arbeidslivet.

Likelønnskommisjonens flertall, alle unntatt Colbjørnsen, foreslår:

  1. Håndhevingen av likestillingslovens plikt til å arbeide for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn, styrkes. a) Likestillings- og diskrimineringsombudet får en økt bevilgning på 10 millioner kroner per år. Lov om likestilling mellom kjønnene endres: b) håndhevingen av plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene, herunder likelønn styrkes, c) det gis en hjemmel for forskrift om innholdet i plikten til å arbeide for likestilling, herunder likelønn, og d) virksomheter over en viss størrelse, i både offentlig og privat sektor, blir pålagt å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe. Statistikken gjøres tilgjengelig for alle ansatte.

  2. Myndighetene og partene i arbeidslivet gjennomfører et lønnsløft for utvalgte kvinnedominerte yrker i offentlig sektor. En forutsetning for å gjennomføre lønnsløftet, er at det etableres en avtale mellom partene om at lønnsveksten i offentlig sektor kan være høyere enn i privat sektor, og at nye relative lønnsforhold mellom grupper ikke utløser kompensasjonskrav. Lønnsløftet kan ikke gjennomføres administrativt fra myndighetenes side alene. Lønnsløftet går ut på at det bevilges friske midler over statsbudsjettet, om lag 3 milliarder kroner, som i forbindelse med en tariffrevisjon skal brukes til å heve lønnsnivået for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor.

  3. Partene i arbeidslivet som forhandler i privat sektor, anbefales å sette av midler til kombinerte lavlønns- og kvinnepotter i lønnsforhandlingene. Det legges til grunn at slike potter ikke nødvendigvis vil påvirke de totale rammene for lønnsforhandlingene, men at det uansett vil innebære en omprioritering mellom kvinne- og mannsdominerte grupper i privat sektor.

  4. Folketrygdlovens kapittel 14 endres for å sikre at mødre og fedre deler likere på foreldrepermisjonen. Endringen består i at en tredjedel av foreldrepengeperioden reserveres til far, etter mal av den islandske foreldrepengemodellen. Tiltaket vil anslagsvis gi årlige merutgifter mellom 700 og 860 millioner kroner. Regjeringen kan i tillegg vurdere om taket på 6G bør heves for å unngå at tredelingen får negativ innvirkning på småbarnsfamiliers økonomi, om fedre bør tildeles selvstendige rettigheter til foreldrepermisjon basert på egen yrkesaktivitet og egen lønn, og om mødre og fedre som i dag ikke har opparbeidet rett til foreldrepenger, bør få en ny minsteytelse på nivå med minstepensjon.

  5. Organisasjonene i arbeidslivet oppfordres til å innføre en tariffestet rett for arbeidstakere som har fravær fra arbeidsplassen på grunn av foreldrepermisjon. Disse får tariffestet rett til et gjennomsnittlig lønnstillegg – som minimum – ved tilbakekomst til arbeidsplassen. Det bør vurderes på et senere tidspunkt om en slik rettighet trenger lovstøtte slik at de ikke-tariffdekkede områdene av privat sektor også blir omfattet.

  6. Regjeringen utformer et prosjekt med støtte til virksomheter og organisasjoner som gjennomfører tiltak for å heve kvinners kompetanse og motivasjon med sikte på å øke rekrutteringen av kvinner til lederstillinger. Ordningen kan utformes slik at bedrifter og andre kan søke om midler til målbevisst arbeid med sikte på å øke kvinneandelen i lederstillinger. Prosjektet får en størrelse som gir rom for årlige utgifter til ordningen på 10 millioner kroner, og får i første omgang en varighet på fem år.

I Kapittel 17 Særuttalelse fra Likelønnskommisjonens mindretall Tom Colbjørnsen, presenterer mindretallet sine forslag til tiltak for å minske lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

Bakgrunnen for en særuttalelse er at den sannsynligvis beskjedne reduksjon i lønnsforskjellene mellom kvinner og menn som kan oppnås med flertallets forslag, etter mindretallets mening ikke rettferdiggjør de uheldige virkninger forslagene kan ha for avtalefrihet i lønnsdannelsen, privat innflytelse over arbeidsdelingen i familier, og mulighetene for bedriftene til å arbeide målrettet med likestillingsspørsmål, uten å bli hemmet av unødig byråkratiske kontroll- og tilsynsordninger.

Mindretallets konklusjon bygger på det faglige skjønnet som er lagt til grunn under oppsummeringen av Kommisjonens faktabeskrivelser og analyser. Siden mindretallets faglige skjønn ser ut til å avvike noe fra flertallets, inneholder særuttalelsen også en gjennomgang av de faglige vurderinger som mindretallets forslag bygger på.

Likelønnskommisjonens mindretall, Tom Colbjørnsen, foreslår:

  1. Likestillings- og diskrimineringsombudet styrkes for å kunne øke rådgivningsaktiviteten i bedriftsinterne forbedringsprosesser som sikter mot å nå likestillingsmål. Ombudet skal særlig gi bedriftene råd om å rekruttere flere kvinner inn i godt betalte stillinger med lederansvar. Det økte ressursbehovet knyttet til en styrking av rådgivningsfunksjonen avklares i tilknytning til den ordinære budsjettprosessen. Bedriftenes lovpålagte aktivitets- og redegjørelsesplikt dokumenteres i hovedsak med henvisning til måloppnåelse, og ikke ved gjennomføring av detaljerte og standardiserte aktivitetskrav utformet av ombudet. Det utformes lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgruppe. Informasjonen skal ikke kunne føres tilbake til enkeltindividers lønn.

  2. Partene i offentlig sektor anbefales økt bruk av lokale forhandlinger på tariffområder der innslaget av kvinnedominerte yrkesgrupper er stort.

  3. Bedrifter og eventuelle lokale tariffparter bør vurdere om ansatte i foreldrepermisjon skal gis et lønnstillegg i permisjonstiden svarende til gjennomsnittlig lønnsutvikling i den aktuelle yrkesgruppen.

Til toppen
Til dokumentets forside