NOU 2009: 16

Globale miljøutfordringer – norsk politikk— Hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser

Til innholdsfortegnelse

2 Bærekraftig utvikling

2.1 Om begrepet bærekraftig utvikling

Begrepet bærekraftig utvikling ble definert slik av Verdens­kommisjonen for miljø og utvik­ling (Brundtlandkommisjonen) i sluttrapporten: «En bære­kraftig utvikling er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstille sine behov» (Verdenskommisjonen, 1987).

Begrepet bærekraftig utvikling er nedfelt i en rekke sentrale dokumenter og i flere sentrale miljøkonvensjoner, med konkrete forpliktelser, innenfor rammen av FN-syste­met.

Rapporten fra Verdenskommisjonen ble fulgt opp av FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i Brasil i 1992. Denne konferansen resulterte i Rio-erklæringen om miljø og utvik­ling, handlings­planen Agenda 21, Klima­konvensjonen (UN Frame­work Convention on Clima­te Change) og Biomangfold­konvensjo­n­en (UN Convention on Biological Diversity), samt en erklæring om bærekraftig bruk av verdens skoger. De to konvensjonene er siden fulgt opp med mer kon­kre­­te og forpliktende proto­koller, som Kyoto-proto­koll­en under Klimakonvensjonen og Carta­gena­-proto­kollen under Biomangfold­konvensjonen.

Rio-konferansen ble i sin tid fulgt opp av Verdens­toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg i Sør-Afrika i 2002, som blant annet resul­terte i Johannesburg-erklæringen og i en handlingsplan for å følge opp Agenda 21 og FNs Tusenårsmål fra 2000. Under toppmøtet i Johannesburg i 2002 var landene enige om å ta et samlet ansvar for å videreutvikle og styrke de uavhengige og gjensidig støttende pilarene for bærekraftig utvikling – økonomisk utvikling, sosial utvikling og ivaretakelse av miljø – på lokalt, nasjonalt, regionalt og globalt nivå (jf. Johannesburg-erklæringens pkt. 5).

Utgangspunktet for Verdens­kommi­sjo­nens mandat og arbeid var å forene fattige lands rett til en rask økonomisk og sosial utvik­ling med en løsning av jordas miljøproble­mer. Begrepet bære­kraftig utvikling, slik det presen­te­res av Verdens­kommisjonen, handler først om å dekke spesielt grunnleggende behov, og peker på at dette må skje innenfor økologisk opprettholdbare rammer. Bærekraftig utvikling inkluderer dermed et norma­tivt element, et krav om solida­ritet både mellom generasjoner og i forholdet til utviklingslandene.

Et sentralt tema i denne sammenheng er mulighetene for å frakoble eller bryte forbindelsen mellom økonomisk vekst og økte miljøbelastninger. Slik frakobling er sentral i handlingsplanen fra Johannesburg, og er et hovedelement både i Norges, Nordisk minister­råds og EUs bærekraft- og miljøstrategier. På Rio-konfe­ransen la utvik­lingslandene stor vekt på behovet for å endre industrilandenes produksjons- og forbruks­mønster. Dette temaet følges opp etter Johannesburg gjennom den såkalte Marrakesh-prosess­en for å utvikle et rammeverk for handlingsplaner for bærekraftig produksjon og forbruk.

I en bærekraftig sammenheng står de miljømessige utfordringene i en særstilling på grunn av disse problemenes irreversible karakter. Miljøutfordringer utgjør også et hovedfokus i utvalgets analyser og vurderinger, med utgangspunkt i mandatet som er gitt. I de bærekraftstrategiene som er presentert i Nasjonalbudsjettet for 2004 og for 2008, er klimaendring, biologisk mangfold og helse- og miljøfarlige kjemikalier ansett som særlig kritiske fordi de er globale og langsiktige i sin karakter og kan medføre irreversible endringer i naturmiljøet.

Vurderingene av disse miljøtruslene som de mest kritiske bygger både på internasjonale priori­te­ringer i FN og OECD (jf. OECD Environmental Strategy 2001 og OECD Environmental Outlook to 2030, 2008), og er også i tråd med drøftingen av bærekraftig utvikling i St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Bærekraftig utvikling er som nevnt et normativt begrep. Derfor vil det ikke nødvendigvis være enighet om begrepsbruken i alle sammenhenger, og det finnes ulike definisjoner som gir forskjellige normative implikasjoner. Begrepet kan oppfattes som en moralsk rettesnor for hvilke hensyn som bør tas overfor men­n­eskelige aktiviteter med innvirkninger på mulighetene til både andre nålevende og fram­tidige genera­sjoners forbruk og livsutfoldelse. Det finnes imidlertid ikke en klar definisjon eller avgrensning av hva som er forsvarlig eller god utnyttelse av og belastning på natur- og miljø­ressurser. Det finnes heller ikke noen generell enighet om hva behovene for nålevende genera­sjo­ner er, og i enda mindre grad hvordan framtidige generasjoner vil formulere sine behov. Begrepet må i stedet ses som et utgangspunkt for drøftingen av hvilke prinsipper som bør legges til grunn i avveiningen mellom ulike hensyn. I enkelte tilfeller er likevel begrepet i noen grad operasjonalisert, bl.a. i konvensjonen om biologisk mangfold, jf. omtale i kapittel 5.

Bærekraftig utvikling kan også knyttes til hvilke krav som bør gjelde for utnyttelse av betinget fornybare (biologiske) naturressurser:

  • Innen skogbruk og fiskeri har en lenge søkt å praktisere regler om at ressursuttaket ikke bør overstige visse kvantitative grenser knyttet til ressursens naturlige tilvekst. Slike begreper og mål kan i mange sammenhenger være nyttige i praktisk ressursforvaltning, forutsatt at en ser flere arter eller bestander i sammenheng. Bærekrafthensyn tilsier imidlertid at en må man ta hensyn til hele økosystemet. Dette er ofte svært krevende, jf. kapittel 5 om biologisk mangfold.

  • For miljøressurser, som vann- og luftkvalitet, har en tilsvarende begreper og kriterier for hvor mye miljøet (resi­pi­enten) kan absorbere uten å bli overbelastet, for eksempel gjennom tilførsel av nærings­salter eller andre menneskeskapte materialstrømmer. Begrepet «naturens tåle­grenser» er et felles, generelt uttrykk for en slik natur­viten­skapelig tilnær­m­ing til ressurs­uttak og miljøbelast­ning­er.

  • For ikke-fornybare ressurser vil ethvert nivå på uttaket medføre at ressursen på lang sikt blir brukt opp. I prinsippet gjelder dette selv om materialressurser kan gjenvinnes, nye forekomster oppdages, og andre råstoffer og materialer kan erstatte de som uttømmes. Utnyttelsen av ikke-forny­bare ressurser kan likevel sies å være bærekraftig hvis samfunnets uttak av naturressursen motsvares av en minst like stor økning i verdien av andre ressurser, som for eksempel realkapital eller menne­skelig kapital. Dette er relatert til spørsmålet om substitusjon eller erstatning av natur­ressurser med andre typer ressurser eller kapital. Spørsmålet om substitusjon mot andre ressur­s­er kan også reises for betinget fornybare ressurser, som det (økonomisk sett) også er fullt mulig å overutnytte for å investere overskuddet i andre former for kapital.

Det kan gis en lang rekke forskjellige begrunnel­ser for å bevare naturen ut fra den betydningen den har for mennes­kesamfunnet. Mennesket er avhengig av at naturen er i stand til å levere mange livsviktige produkter og tjenester. Dette er sterke og tilstrekkelige grunner til å sette krav til og mål for bevaring av arter, økosystemer og naturprosesser. I tillegg til dette ser mange også en verdi i å bevare natur ut fra et etisk-moralsk ansvar for andre arter og for naturen generelt. Jo større vekt en legger på dette, jo sterkere vil en betone behov­et for å bevare naturen, uavhengig av om naturens tjenester i økonomisk forstand kan erstattes av menneske­skapte produk­ter og prosesser.

Fra en økonomisk synsvinkel kan bærekraftig utvikling ses som et krav om ikke-avtakende nytte (målt per innbygger). Dette innebærer at samfunnets samlede ressurser som et minimum holdes konstant, eller at strømmen av samfunnets inntekter og utgifter, i vid forstand, ikke reduseres. I denne sammenheng benyttes også begrepene «svak bære­kraft», med full eller høy grad av substitusjon mellom ulike komponenter av nasjonalformuen, og «sterk bærekraft», med mindre substitusjon eller sterkere krav om ikke-avtag­en­de verdi også av enkelte formueskomponenter, som natur- og miljøressurser.

Et slikt begrepsmessig utgangspunkt ble brukt av ekspert­utvalget som i 2005 presen­terte det første settet av indikatorer for bærekraftig utvikling i Norge (NOU 2005: 5). Utvalget tok utgangspunkt i nasjonalformuen, som begrepsmessig kan sies å bestå av fysisk (skapt) realkapital, natur- og miljøkapital, menneske­lig kapital og finans­kapital (et lands netto fordringer på utlandet). Som en praktisk tilnærming valgte utvalget å bruke en rekke dels fysiske, dels bio­logiske og dels økonomiske indi­katorer for å belyse status og utviklingstrekk i den samlede beholdningen av landets ressurser.

En sentral begrunnelse for å bruke flere indikatorer (og ikke én samlet indeks for nasjonal­formuen) er imidlertid at det både globalt og nasjo­nalt alle­rede er satt en lang rekke miljømål, bl.a. med sterke internasjonale forpliktel­ser. Dette inne­bærer at det er gjort politiske valg som betyr at en rekke miljø­goder ikke anses som fullt ut substituterbare (sterk bærekraft), men har kritiske tålegrenser som ikke må over­skrides.

Et sentralt prinsipp for bærekraftig utvikling, som er mye brukt og drøftet siden Rio-konferansen i 1992, er føre-var prinsippet: «Ved fare for alvorlig eller uopp­rettelig skade bør ikke mangel på vitenskapelig sikkerhet brukes som grunn til å gjennom­føre et naturinngrep eller utsette miljøvernpolitiske tiltak». Det representerer en erkjenn­else av at sammenhengene i naturmiljøet ofte er så kompliserte at det i praksis ikke er mulig å ha fullstendig kunnskap om alle virkninger av et prosjekt både nå og i framtiden. Dette henger sammen med at mange natur- og miljøressurser står i en særstilling ved at noen skader ikke kan rettes opp. En plante- eller dyreart som er utryddet kan ikke skaffes tilbake.

2.2 Er den nåværende utviklingen bærekraftig?

Gjennom det siste århundret har Norge og mange andre land hatt en sterk vekst i verdien av realkapital og menneskelig kapital. Det er svært vanskelig å si noe sikkert om utviklingen i verdien av naturkapitalen i Norge i denne perioden. Globalt, men også i Norge, har det skjedd en reduksjon i naturmang­foldet. Antall plante- og dyrearter som dør ut hvert år er nå mange ganger høyere enn før menneskenes aktivitet begynte å påvirke naturen i sterk grad. I Environmental Outlook to 2030 anslår OECD at naturmangfoldet vil falle med 15 pst. fra 2000 til 2050. Dette vil bidra til en vesentlig reduksjon i økosystemtjenester fra naturen i perioden. Det er også fare for sammenbrudd i store økosystemer.

Økonomisk vekst og presset på naturressurser

Avhengig av utviklingsnivået kan det ofte være en sammenheng mellom produksjon og forbruk på den ene siden og miljøbelastningene på den andre. Teknologiske endringer har skapt grunnlag for nye nivåer for velstand og velferd i mange land. Sammen med høy befolkningsvekst har dette økt menneskenes samlede belastning på miljøressursene. Fattigdommen er på vei ned i de fleste deler av verden som følge av høy økonomisk vekst i mange folkerike utviklingsland. Den økonomiske utviklingen har vært særlig sterk i Kina og andre land i Asia, mens Afrika sør for Sahara henger igjen med meget liten nedgang i tallet på fattige. En rekke land har hatt bred sosial framgang og sterk økning i forventet levealder. Den økonomiske veksten bidrar samtidig til økt press på det globale miljøet. Det er derfor avgjørende å redusere miljøbelast­ningene som følge av økt økonomisk aktivitet.

Globale utfordringer

Etter andre verdenskrig har det vært en økt erkjennelse internasjonalt om stadig flere miljø- og ressursproblemer av langsiktig og global karakter. Oppmerksomheten rundt globale utfordringer har også blitt forsterket av at flere lokale problemer i de mest utviklede land i betydelig grad er løst. Erkjennelsen knyttet til internasjonale miljøutfordringer har medført et stort behov for økt internasjonalt samarbeid.

Klimaendringer, tap av biologisk mangfold og spredning av miljøgifter anses av FN og i Norges bærekraftstrategi (Nasjonalbudsjettene 2004 til 2009) å være de tre største globale miljøutfordringene. Felles for disse problem­stillingene er at de er karakterisert ved følgende forhold:

  • Klimagasser akkumuleres i atmosfæren, tap av biologisk mangfold er irreversibelt og miljøgifter hoper seg opp i naturen.

  • Effektene kan være av svært langvarig karakter.

  • Det hersker til dels meget stor usikkerhet om virkningene på naturen og menneskers helse på lang sikt.

  • Det er fare for at (en del av) skadene er irreversible.

  • Miljøproblemene er karakterisert ved eksterne effekter, dvs. at skadene rammer andre enn de som forårsaker skadene.

  • Utfordringene er globale.

I tråd med mandatet har utvalget vurdert hvordan myndighetene i Norge bør forholde seg til de nevnte globale miljøutfordringene. Globale, langsiktige og alvorlige virkninger gjør at det må særskilt vurderes hvordan bærekrafthensyn kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser.

Til dokumentets forside