NOU 2009: 16

Globale miljøutfordringer – norsk politikk— Hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser

Til innholdsfortegnelse

3 Beskrivelse av norske regler og beslutningsprosesser

3.1 Innledning

Ansvaret for bærekraftig utvikling er plassert i Finansdepartementet. Miljøverndepartementet har et overordnet ansvar i miljøpolitikken, men forvaltningsansvaret for miljørelaterte virkemidler er spredd mellom forvaltningsnivåer og sektorer. En fullstendig beskrivelse av regler, ansvarsforhold og beslutningsprosesser vil bli tilsvarende omfattende. I dette kapittelet omtales vektleggingen av bærekraftig utvikling i lovverk og beslutningsprosesser, generelle bestemmelser for utforming av politikk, sentralt lovverk, institusjoner med fagansvar, beslutningsprosesser og utforming av virkemidler. Dette omfatter ikke bare de elementene som eksplisitt inngår i miljøpolitikken, men også lovverk, dokumenter og prosesser utenom miljøvernforvaltningen med stor betydning for bærekraftig utvikling.

Dette kapittelet vil konsentrere seg om generelle og overordnede forhold, med vekt på de sentrale reglene og prosessene. I kapittel 4-6 vil vi gå nærmere inn på de sidene som er særlig relevante for henholdsvis klima, biologisk mangfold og miljøgifter. Utvalgets vurderinger og forslag oppsummeres i kapittel 13.

3.2 Bærekraftig utvikling i norsk lovverk og beslutningsprosesser

Som skrevet i kapittel 2, er begrepet «bærekraftig utvikling» kommet i vanlig bruk etter Verdenskommisjonens rapport fra 1987. St.meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling førte for alvor begrepet inn i norsk språkbruk.

3.2.1 Bærekraftig utvikling i norsk lovverk

I løpet av de siste tiårene har begrepet kommet inn i deler av norsk lovverk, fortrinnsvis i tekst som beskriver lovenes formål. Et eksempel er kommuneloven, der § 1 sier: «Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.» Et annet eksempel er barnehagelovens § 2, som sier at barnehagene skal «... fremme forståelse for bærekraftig utvikling.» Videre finner vi formuleringer av denne typen i bl.a. genteknologiloven, reindriftsloven, deltakerloven (fiskeriene), finnmarksloven, akvakulturloven og plan- og bygningsloven.

Noen steder, som i genteknologiloven, er disse hensynene konkretisert videre: «Utsetting av genmodifiserte organismer kan bare godkjennes når det ikke foreligger fare for miljø- og helsemessige skadevirkninger. Ved avgjørelsen skal det dessuten legges vesentlig vekt på om utsettingen har samfunnsmessig nytteverdi og er egnet til å fremme en bærekraftig utvikling.» (§ 10, annet ledd).

3.2.2 Strategien for bærekraftig utvikling

I Nasjonalbudsjettet for 2008 la Regjeringen fram en ny og oppdatert strategi for bærekraftig utvikling.

Bakgrunnen for denne strategien finnes, historisk sett, i handlingsplanen Agenda 21. Dette omfattende dokumentet ble vedtatt på FNs første toppmøte om miljø og utvikling, i Rio de Janeiro i 1992. Her ble landene enige om å utarbeide nasjonale strategier for bærekraftig utvikling, med bredest mulig deltakelse. Alle lokale myndigheter oppfordres til å lage sin «lokale Agenda 21». Agenda 21 inneholder 40 kapitler, fordelt på fire hovedområder: Sosiale og økonomiske dimensjoner, natur- og miljøressurser, viktige samfunnsgrupper og iverksetting. Agenda 21 inneholder også et punkt om at landene skal utvikle indikatorer for en bærekraftig utvikling.

Den første norske bærekraftstrategien ble lagt fram av regjeringen Bondevik II i august 2002. Året i forveien ble det vedtatt en nordisk strategi: «Bærekraftig utvikling – en ny kurs for Norden». I Nasjonalbudsjettet for 2004 ble det så lagt fram en Nasjonal Agenda 21 – en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling, som en oppfølging av den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling. Regjeringen uttalte at: «Gjennom handlingsplanen vil Regjeringen bidra til å gi bærekraftig utvikling en fast plass på det politiske sakskartet.» Og videre: «Mange land har lagt opp arbeidet med bærekraftig utvikling som en egen prosess skilt fra ordinære politikkprosesser, eller lagt et hovedansvar til enkelte fagdepartementer. Regjeringens syn er at det er avgjørende at arbeidet med bærekraftig utvikling blir integrert i den ordinære politiske virksomheten og i budsjettprosessen hvor mange av de viktigste prioriteringene skjer (...) i tråd med tankegangen om å integrere hensynet til bærekraftig utvikling i forvaltningens ordinære virksomhet vil departementene følge opp handlingsplanen på sine områder.»

Handlingsplanen inneholdt et foreløpig sett med indikatorer for bærekraftig utvikling. Høsten 2003 ble det nedsatt et offentlig utvalg for å videreutvikle arbeidet med indikatorene, NOU 2005: 5 Enkle signaler i en kompleks verden.

I 2006 bestilte regjeringen Stoltenberg en «peer review» (kollegial vurdering) av Norges arbeid med bærekraftig utvikling. Denne ble utført av en gruppe på fem eksperter fra Sverige og én fra Uganda. Rapporten, «En peer-review av Norges politik för hållbar utveckling», ble lagt fram i mars 2007. Rapporten tok bl.a. opp utformingen av bærekraftstrategien, samt klima, biologisk mangfold og handel og bistand. En kortversjon av anbefalingene om bærekraftstrategien er gjengitt i boks 3.1.

Boks 3.1 Peer review av Norges arbeid med bærekraftig utvikling: Sammendrag av anbefalinger om bærekraftstrategiens utforming

Når det gjelder strategiens generelle utforming gav ekspertene i alt åtte anbefalinger.

Den første var å overveie nøye planen om å gå fra en handlingsplan til en kortfattet strategi. Det var viktig at den nye strategien ikke ble alt for generell i formen, den trenger «konkretisering med tydelige mål og tiltak.»

Ekspertene mente videre at kapitaltilnærmingen er en styrke, men at det ikke alltid er tydelig hvordan tilnærmingen tillempes i praksis. Den sosiale dimensjonen burde styrkes, og en burde finne sektorovergripende samarbeidsområder slik at strategien kan utvikle synergier.

Ekspertene mente at den europeiske dimensjonen burde styrkes. Norge bør kontinuerlig og aktivt sammenlikne sin strategi og politikk med EUs for å sikre at Norge hører med blant de mest ambisiøse i Europa. På visse områder ser det ut til at EUs politikk ligger foran.

Kostnadseffektivitet burde framheves som et veiledende prinsipp for bærekraftarbeidet. Debatten om virkemidler burde utvikles. Konsekvensanalyser burde brukes systematisk som horisontalt virkemiddel.

De norske prinsippene for bærekraftig utvikling burde gjennomgås for å sikre at de tilsvarer de prinsippene som faktisk anvendes. EUs prinsipper kan gi veiledning.

Det er en styrke at samordningen av bærekraftpolitikken er lagt til Finansdepartementet. Mer burde gjøres for å utnytte fordelene ved dette, særskilt ved å knytte bærekraftarbeidet til budsjettprosessen.

Bærekraftig utvikling har ingen særlig sterk institusjonell forankring utenfor regjeringsapparatet, noe som gir følsomhet for politiske omprioriteringer. Et råd eller en kommisjon kan gi bedre medvirkning fra aktører utenfor regjeringen, og bør overveies. Både uavhengighet av og tilknytning til regjeringen er mulige modeller.

Til slutt mente ekspertene at Norges arbeid med indikatorer er ambisiøst. Kapitaltilnærmingen bør bevares. Det bør finnes indikatorer som knyttes tydelig til politiske mål. I dag er det vanskelig å se hvor effektiv oppfølgingen er.

Kilde: «En peer-review av Norges politik för hållbar utveckling», mars 2007.

I Nasjonalbudsjettet for 2008 la Regjeringen fram den reviderte bærekraftstrategien. Klima, biologisk mangfold og helse- og miljøfarlige kjemikalier (herunder miljøgifter) er sentrale temaområder i strategien. Andre deltemaer er ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger, kulturminner og naturressurser. Dessuten er det egne temaområder for internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom, bærekraftig økonomisk og sosial utvikling, og for samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen.

Ifølge strategien må politikk for en bærekraftig utvikling bygge på følgende prinsipper:

  • Rettferdig fordeling, både mellom de som lever i dag og mellom nåværende og framtidige generasjoner.

  • Internasjonal solidaritet, dvs. kamp mot fattigdom og for økonomisk og sosial utvikling, demokrati og menneskerettigheter.

  • Føre-var-prinsippet, dvs. at tvilen skal komme naturen til gode der det er vitenskapelig usikkerhet.

  • Prinsippet om at forurenseren betaler (de reelle kostnadene ved skade på mennesker og miljø som de forvolder).

  • Felles innsats, dvs. at bærekraftig utvikling angår ikke bare myndighetene, men alle i samfunnet.

Internasjonalt samarbeid er avgjørende for å nå globale bærekraftsmål. Nasjonalt vil Regjeringen bruke både økonomiske og administrative virkemidler, forskning og utvikling, offentlige innkjøp, konsekvensutredninger og konsesjonsbehandling, tilrettelegging og informasjon. Lengre ute i dette kapittelet er det omtale av nasjonale og internasjonale virkemidler, og i kapittel 4-6 er det særskilte omtale av eksisterende virkemidler for å fremme mål på de tre miljøområdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter.

For å belyse om utviklingen i samfunnet går i bærekraftig retning, er det utarbeidet et sett med 18 indikatorer, som omfatter alle temaområdene i strategien. Statistisk sentralbyrå rapporterer årlig om utviklingen i indikatorene, nå sist i «Rapporter 2008/25 Et bærekraftig samfunn? »

Boks 3.2 Indikatorene for bærekraftig utvikling

Nedenfor presenteres indikatorene etter temaområde i Regjeringens bærekraftstrategi.

Internasjonalt samarbeid for en bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

  • 1. Offisiell norsk bistand, nivå og prosent av brutto nasjonalinntekt.

  • 2. Handel med minst utviklede land og utviklingsland samlet.

Klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger

  • 3. Norske utslipp av klimagasser relatert til Kyoto­målet.

  • 4. Utslipp av langtransporterte luftforurensninger og utslippsforpliktelser under Gøteborgprotokollen.

Biologisk mangfold og kulturminner

  • 5. Bestandsutviklingen for hekkende fugl i økosystemer på land.

  • 6. Andel av vannforekomster med god eller svært god økologisk status, ferskvann.

  • 7. Andel av vannforekomster med god eller svært god økologisk status, kystvann.

  • 8. Tilstandsgraden for fredete bygninger.

Naturressurser

  • 9. Samlet energibruk per enhet brutto nasjonalprodukt.

  • 10. Beregnet gytebestand for nordøstarktisk torsk og for norsk vårgytende sild sammenlignet med føre-var-grenseverdier.

  • 11. Irreversibel avgang av produktivt areal.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier

  • 12. Potensiell eksponering for helse- og miljøfarlige stoffer.

Bærekraftig økonomisk og sosial utvikling

  • 13. Netto nasjonalinntekt per innbygger fordelt på kilder (dvs. avkastning av menneskelig kapital, miljøkapital og produsert kapital, ressursrente og nettoinntekt fra utlandet).

  • 14. Utvikling i inntektsfordeling.

  • 15. Generasjonsregnskapet: innstrammingsbehov i offentlige finanser som prosent av BNP.

  • 16. Befolkningen fordelt etter høyeste utdanning.

  • 17. Langtidsledige og mottakere av uføreytelser som andel av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

  • 18. Forventet levealder ved fødselen.

Kilde: Finansdepartementet.

3.3 Økonomisk politikk og miljø­virkninger

En grunnleggende utfordring i arbeidet med miljøpolitikk og bærekraftig utvikling er at den underliggende økonomiske veksten fører til økt belastning på viktige miljøressurser, økosystemer og kretsløp. På en del områder har en vært i stand til å bryte sammenhengen mellom økonomisk vekst og miljøbelastning. Utslippet av ozonnedbrytende stoffer er ett eksempel, sur nedbør i Europa er et annet. Mange punktforurensninger av vann, jord og luft er langt på vei eliminert i vår del av verden. Men det som kjennetegner klima, naturmangfold og delvis miljøgifter, er at miljøbelastningene gjennomgående vokser. Redusert utslippsintensitet for klimagasser – stadig lavere utslipp av klimagasser relativt til BNP – har for eksempel ikke kunnet oppveie effekten av BNP-veksten. Miljøpolitikkens rolle blir dermed å søke å nøytralisere en produksjons- og forbruksvekst som gir verden stadig høyere materiell levestandard, men som også gradvis svekker det naturgitte grunnlaget for menneskenes velferd.

3.3.1 Bruk av økonomiske makromodeller

I dag gjøres det rutinemessig framskrivinger av utslipp av klimagasser, svovel, NOx og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC), ved hjelp av utslippsmoduler i de norske makro­økonomiske modellene MODAG (kort-mellomlang sikt) og MSG (langsiktig likevektsmodell). Det er knyttet usikkerhet til forutsetningene og til modellsammenhengene, og dermed også til utslippsframskrivningene.

Slike beregninger kan gjøre det mulig for beslutningstakerne å ta hensyn til sentrale utslipp til luft også i utformingen av den årlige budsjettpolitikken. Men i praksis er det de mer langsiktige utslippsberegningene som blir brukt som grunnlag for politisk debatt og beslutninger. I Nasjonalbudsjettet for 2007 ble det presentert MSG-framskrivinger for norsk økonomi til 2020, inkludert utslipp av klimagasser. Referansebanen i Nasjonalbudsjettet – en framskriving uten nye klimatiltak – spilte en sentral rolle i formuleringen av nasjonale utslippsmål i 2020, både i Klimameldingen fra 2007 og i klimaforliket mellom Regjeringen og opposisjonen (med unntak av FrP) i 2008. (For en videre omtale av klimapolitikken, se kapittel 4.)

Disse modellene kan også brukes til å analysere hvor sterke virkemidler som må brukes for å nå angitte nasjonale utslippsmål.

Når det gjelder andre typer av miljøbelastninger har det vært gjort framskrivinger av avfallsmengder, men dette skjer ikke rutinemessig. Det har også vært gjort framskrivinger av miljøgiftutslipp, både til luft og vann. Men bruk og utslipp av miljøgifter er oftest knyttet til helt bestemte sektorer og anvendelser, og makroanalyser må derfor uansett suppleres med analyser der en utnytter spesifikk sektorkunnskap.

Utenlands er det gjort forsøk på å kople biologisk mangfold til makroøkonomiske modeller. Da OECD i 2008 la fram sin Environmental Outlook to 2030, inneholdt rapporten et modellbasert anslag for økninger i presset på det biologiske mangfoldet i 2030. Dette anslaget bygde på ganske grove sammenhenger mellom økonomisk utvikling og omdanning av naturområder til bolig-, jordbruks- og infrastrukturområder og til andre formål.

3.3.2 Perspektivmeldingen 2009

Til erstatning for langtidsprogrammet, som ble lagt fram hvert fjerde år i etterkrigstiden, har skiftende regjeringer de siste årene gått over til å presentere perspektivmeldinger med samme hyppighet. St.meld. nr. 9 (2008-2009) Perspektivmeldingen 2009 ble lagt fram 9. januar 2009, og «.. omhandler rammer og utfordringer for en bærekraftig politikk, og hvilke valgmuligheter vi har i møte med de langsiktige utfordringene knyttet til de globale miljøproblem­ene, en aldrende befolkning og økt globalisering.» Perspektivmeldingene skal bedre grunnlaget for beslutninger om langsiktige veivalg. De er derfor prinsipielt av betydning for en bærekraftig utvikling.

Perspektivmeldingen 2009 inneholder et kapittel 3 Bærekraftig utvikling, med en omtale av de tre miljøutfordringene som er nevnt i ekspertutvalgets mandat. I kapittel 7 Langsiktige perspektiver blir det presentert makroøkonomiske framskrivinger til 2060. Beregningene inkluderer miljøskadelige utslipp til luft, dvs. utslipp av klimagasser og av nitrogenoksider (NOx ), svoveldioksider (SO2 ), ammoniakk (NH3 ) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC). Framskrevne utslipp kan sammenliknes med norske nasjonale mål og internasjonale forpliktelser.

3.4 Hovedtrekk i norsk miljøpolitikk

3.4.1 Et kort historisk tilbakeblikk

Norge var ett av de første landene i verden til å opprette et eget miljøverndepartement, i 1972. Dette innebar også starten på en periode med etablering av et helhetlig miljølovverk og oppbyggingen av en moderne miljøforvaltning. De sentrale lovene som er beskrevet i avsnitt 3.4.4, og etatene som er beskrevet i avsnitt 3.4.2, kan for en stor del føres tilbake til 1970- og 1980-tallet, selv om det har vært gjort endringer siden.

Forurensningspolitikken hadde fra 1970-tallet fokus på synlige og alvorlige forurensninger, så som industriutslipp til luft og vann, kommunal kloakk og punktutslipp fra landbruket. Virkemidlene overfor næringslivet var preget av at myndighetene ikke bare regulerte miljøproblemene, men også anviste teknologiske løsninger. En viktig endring i norsk forurensningspolitikk har vært overgangen fra spesifikke teknologikrav til økt bruk av mer teknologinøytrale utslippstillatelser, bl.a. i takt med en vekst i kompetansen i næringslivet. Fra omtrent 1990 har en også tatt i bruk miljøavgifter i tillegg til de direkte reguleringene. Avtaler mellom myndighetene og bedrifter har fått en viss utbredelse. Virkemiddelbruken er i dag atskillig bredere enn for tre tiår siden, i takt med at nye miljøutfordringer har klatret på dagsordenen. De viktigste forurensningsproblemene vi står overfor i dag har mange kilder, og mange av dem er grenseoverskridende og globale. Klimaproblemet er et godt eksempel. Miljøgifter som krysser landegrensene i vann- og luftstrømmer og i produkter, er et annet.

I tråd med dette har også betydningen av det internasjonale miljøsamarbeidet vokst. Den sure nedbøren i Europa, som var et stort og prioritert problem på 1970- og 1980-tallet, er nå i ferd med å minske. Dette skyldes dels nedbyggingen av forurensende tungindustri i mange europeiske land, men også et systematisk arbeid for stadig mer ambisiøse og effektive avtaler mellom europeiske land. Også bruk og utslipp av ozonnedbrytende stoffer er i dag nærmest opphørt i utviklede land, og et omfattende internasjonalt samarbeid bidrar til å redde ozonlaget.

Naturvernpolitikken har røtter langt tilbake i tid. Bøkeskogen i Larvik ble fredet i 1884. Den første lov om naturfredning kom i 1910. Den første nasjonalparken i Norge, Rondane, ble opprettet i 1962. Vern av fjellområder og truede arter har gradvis veket plassen for en politikk som også omfatter vernetiltak som griper inn i områder med stor økonomisk interesse. Norge har en spesiell og svært variert vassdragsnatur. Fra 1960-tallet kom stadig sterkere protester mot vassdragsutbygginger, og på 1980-tallet fikk vi en samlet plan for norske vassdrag og en verneplan for vassdrag. De senere årene har det vært lagt økende vekt på å verne produktiv skog, som rommer et stort artsmangfold, men som også skaper konflikter. Rovdyrpolitikken er også et ganske ferskt eksempel på at en konkret del av artsmangfoldet tas hensyn til i konflikt med næringsinteresser.

3.4.2 Miljøvernforvaltningen i dag

Miljøverndepartementet har fem underliggende etater: Direktoratet for naturforvaltning (DN), Statens forurensningstilsyn (SFT), Statens kartverk (SK), Norsk polarinstitutt (NP) og Riksantikvaren (RA). I tillegg inngår fylkesmennenes miljøvernavdelinger, som skal bidra til å gjennomføre den nasjonale miljøvernpolitikken etter oppdrag fra departementet, SFT og DN. Veiledning og oppfølging av kommunene er en viktig del av fylkesmennenes oppgaver.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har det faglige ansvaret for forvaltning av natur i Norge. Det vil blant annet si at direktoratet rapporterer om miljøtilstand og gir departementet råd om behovet for nye mål og virkemidler. DN håndhever lovverket for naturforvaltning og friluftsliv. Direktoratet har instruksjonsmyndighet overfor fylkesmennene når det gjelder naturforvaltning og friluftsliv.

Statens forurensningstilsyn (SFT) iverksetter forurensningspolitikken i Norge, overvåker og rapporterer om miljøtilstanden, gir råd til Miljøverndepartementet og formidler miljøkunnskap bl.a. gjennom nettstedet Miljøstatus i Norge. SFT styrer også fylkesmennenes arbeid på forurensningsområdet.

Det er særlig disse to direktoratene som er viktige for utforming og utøvelse av politikk på klima- og miljøgiftområdet (SFT) og naturmangfoldområdet (DN).

Norsk Polarinstitutt (NP) er Norges sentrale institusjon for forskning, miljøovervåking og kartlegging i polarområdene. Det betyr at NP har viktige oppgaver med hensyn til både klimaendringer, naturforvaltning og miljøgifter i polarområdene.

Statens kartverk (SK) er Norges nasjonale kart­institusjon og ivaretar landets behov for landsdekkende geografisk informasjon. Dette er viktige funksjoner overfor all form for arealbasert samfunnsplanlegging.

Riksantikvaren (RA) er direktoratet for kulturminneforvaltning.

Sjøfartsdirektoratet (Sd) ligger administrativt under NHD, men forvalter også regelverk for miljøkrav til skip som ligger under Miljøverndepartementet, og rapporterer til Miljøverndepartementet i miljøsaker.

3.4.3 Miljøverndepartementets ansvar – og sektordepartementenes

Miljøverndepartementet har et overordnet ansvar for å utforme miljøpolitikken i Norge. Prinsippene for departementets rolle og ansvar har i hovedsak vært de samme siden St.meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling. Departementet skal:

  • Samordne regjeringens arbeid med å fastsette miljømål.

  • Sikre egnede systemer for overvåking av miljøtilstanden.

  • Samarbeide med sektorene om resultatrapporteringen.

Gjennomføringen av tiltak skal skje i regi av de ansvarlige sektormyndighetene.

Dette gir Miljøverndepartementet ansvar for å vurdere om utviklingen på et område av miljøpolitikken er tilfredsstillende, eller om utviklingen i miljøtilstand tilsier sterkere virkemiddelbruk og eventuelt nye miljøpolitiske mål. Disse målene skal legges fram for regjeringen og vedtas der. Det betyr at flere departementer er involvert i utforming og utførelse av miljøpolitikken, og tilsvarende er det et felles ansvar at målene nås. Miljøvernmyndighetene sitter med ansvaret for mange virkemidler, men langt fra alle. På viktige områder – som samferdselssektoren – ligger de sentrale virkemidlene i andre departementer.

Denne modellen innebærer at miljøpolitikken både skal være sektorovergripende og innebære et sektoransvar.

At miljøpolitikken er sektorovergripende vil si at politikken overfor en bestemt miljøutfordring skal utformes for alle sektorer, utslippskilder og andre påvirkningsfaktorer samlet. Ofte bruker en stortingsmeldinger til utvikling eller omfattende revisjon av politikken på et felt. Om klimapolitikk er det utarbeidet flere stortingsmeldinger etter 1990, den siste i 2007. Den siste meldingen om miljøgiftpolitikken (Kjemikaliemeldingen) kom i 2006. Når det gjelder naturmangfoldet kom den siste heldekkende stortingsmeldingen i 2001, med bl.a. departementsvise planer for oppfølging av FNs konvensjon om biologisk mangfold. Meldinger kan også omfatte deler av et miljøpolitisk resultatområde. For eksempel kom det en egen stortingsmelding om rovdyrpolitikken i 2003.

Oppfølgingen av stortingsmeldingene skjer i utformingen av sektorpolitikken og – ikke minst – i de årlige budsjettene. Departementene rapporterer om miljøprofilen i sine budsjett i egne avsnitt i budsjettproposisjonene, delvis også om ikke-budsjettrelaterte tiltak.

De første sektorvise miljøhandlingsplanene ble laget i 1994. I årene 1998-2002 utarbeidet alle departementene slike planer, der de gjennomgikk miljøutfordringer på eget område, formulerte arbeidsmål med utgangspunkt i nasjonale resultatmål for miljøpolitikken og viste hvordan departementene kunne bruke sine virkemidler i regjering­ens felles miljøarbeid. Ordningen ble evaluert av Statskonsult i 2003. Blant annet på grunnlag av denne evalueringen konkluderte regjeringen at de sektorvise miljøhandlingsplanene ikke skulle videreføres som en fast ordning. Noen departementer har imidlertid på eget initiativ revidert og videreført sine planer (LMD, FD).

For øvrig skjer det en systematisk rapportering gjennom stortingsmeldingen «Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand», som er utgitt med to års mellomrom siden 1999. Den foreløpig siste ble presentert i juni 2007. Denne stortingsmeldingen kan brukes til å legge fram ny politikk på et miljøområde, og dermed erstatte egne meldinger. I den første meldingen i denne rekken ble det for eksempel gjort en særlig gjennomgang av avfallspolitikken.

3.4.4 Lovverket på miljøsektoren

Dette kapitlet nevner kort lovverket som miljøvernforvaltningen håndhever på forurensnings- og naturvernområdet, samt for arealplanlegging. I kapitlene 4-6 blir det gitt en nærmere omtale av lovverket som er mest aktuelt på klimaområdet, for biologisk mangfold og for miljøgifter. I tillegg håndhever miljøforvaltningen lovverk på kulturminnefeltet.

Statens forurensningstilsyn håndhever de viktigste lovene på forurensningsfeltet, nemlig forurensningsloven av 1981 (sist endret i 2007) og produktkontrolloven av 1976 (sist endret i 2005). En videre omtale av disse lovene, samt relevante forskrifter, er gitt i kapittel 6 om miljøgifter. SFT håndhever også klimakvoteloven av 2005 (endret i 2008). Denne loven etablerte det nasjonale kvotesystemet for klimagasser, som er nærmere omtalt i kapittel 4.

Direktoratet for naturforvaltning håndhever en rekke lover som er viktige for vern av naturområder og det biologiske mangfoldet. En ny lov om naturmangfold ble vedtatt av Stortinget i juni 2009. Denne loven vil erstatte naturvernloven av 1970 (sist endret i 2008), som inntil nå har vært den sentrale loven for vern av viktige områder med naturmangfold. Den vil også erstatte deler av viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven. Statens naturoppsyn, som er opprettet i en forskrift etter lov om statlig naturoppsyn, fører kontroll med bestemmelsene i de lovene som er nevnt over. Miljøverndepartementet regulerer utsetting av genmodifiserte organismer med hjemmel i genteknologiloven. Disse lovene er nærmere omtalt i avsnitt 5.6.

Plan- og bygningsloven av 1985 ble revidert i 2008. Miljøverndepartementet håndhever «plandelen» av loven, som regulerer arealplanleggingen i kommuner og fylkeskommuner. Formålsparagrafen slår fast at loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og kommende generasjoner. Loven utgjør en sentral del av grunnlaget for kommunenes miljøarbeid. Se nærmere omtale i avsnitt 3.10.

En lov med betydning for alt miljøarbeid, inkludert de tre hovedområdene utvalget ser nærmere på, er miljøinformasjonsloven. Denne loven ble vedtatt i 2003, som en norsk oppfølging av Århuskonvensjonen (se avsnitt 3.8) og en konkretisering av Grunnlovens bestemmelse fra 1992 om innbyggernes rett til miljøinformasjon. Loven skal sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon, slik at det blir lettere å beskytte seg selv mot helse- og miljø­skade og mulig å påvirke beslutninger. Private virksomheter og det offentlige plikter å ha kunnskap om miljøforhold i egen virksomhet, og har plikt til å gjøre denne kunnskapen tilgjengelig etter nærmere regler. Dernest gir loven allmennheten en rett til å delta i beslutningsprosesser av betydning for miljøet, bl.a. gjennom krav til høringer.

3.5 Prosesser og regelverk utenom miljøforvaltningen

3.5.1 Lovgrunnlaget for miljørelaterte skatter og avgifter

Ansvaret for skatter og avgifter til statskassen ligger i Finansdepartementet. Skatte- og avgiftsopplegget blir forberedt som del av statsbudsjettet. Skatte- og avgiftsforslag blir vanligvis fremmet for Stortinget i en egen proposisjon ( skatte-, avgifts- og tollvedtak ), og vedtak fattes som en del av budsjettopplegget for det etterfølgende året.

Norge har lang erfaring med avgifter i miljøpolitikken. Slike avgifter er innført for å redusere miljøskadelige utslipp til luft og til vann. Den første avgiften som hadde et uttalt miljøformål, var avgiften på svovel i mineralolje, som ble innført i 1971. Først på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet ble bruken mer utstrakt, og Norge var tidlig ute da vi i 1991 innførte CO2 -avgift på bensin, autodieselolje, mineralolje og petroleumsutvinning. Av andre miljøavgifter spesielt rettet mot utslipp av klimagasser og miljøgifter kan nevnes avgiften på avfall levert til deponering og til forbrenning som ble innført i 1999. Avgiften har som formål å prise miljøkostnadene ved avfallsbehandlingen, slik som utslipp av klimagassen metan, utslipp av CO2 og utslipp av en rekke miljøgifter. Det ble innført avgift på de helse- og miljøfarlige kjemikaliene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) i 2000. Fra samme år har det også vært et avgiftssystem for plantevernmidler, der satsene blir fastsatt etter potensiell helse- og miljørisiko. I 2003 ble det innført avgift på klimagassene HFK og PFK. I dag spiller miljøavgifter en viktig rolle for å gi incentiver til mindre utslipp og mer miljøvennlige løsninger.

De fleste miljørelaterte avgiftene er hjemlet i lov om særavgifter fra 1933, med senere endringer. Det gjelder også CO2 -avgiftene, unntatt i petroleumssektoren der avgiften har hjemmel i lov om avgift på utslipp av CO2i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen fra 1990. Kjøps- og årsavgifter på biler er hjemlet i en egen lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter, opprinnelig fra 1959. Merverdiavgiften er hjemlet i merverdiavgiftsloven fra 1969.

Gebyrer

Kommunale vann-, avløps- og avfallsavgifter er gebyrer, altså betaling for tjenester. Størrelsen på disse gebyrene er regulert i egne lovverk. Kommunene kan ikke kreve inn avgifter som er større enn at de dekker utgiftene knyttet til tjenestene. De kan imidlertid differensiere avgiftene slik at disse kan gi økonomiske incentiver til slikt som vannøkonomisering, kildesortering og avfallsreduksjon.

3.5.2 Kort om annet miljørelevant lovverk

Også annet lovverk danner grunnlag for beslutninger med betydelige miljøvirkninger.

Energiloven av 1990 omfatter all produksjon, overføring, omsetning og fordeling av energi til lands. Den skal sikre at slik virksomhet, samt bruk av energi, foregår på en «samfunnsmessig rasjonell måte». Loven inneholder regler om konsesjonssøknader og konsesjonsbehandling, og gir bl.a. kommunene visse oppgaver (jf. avsnitt 3.10.2). Energiloven forvaltes av Olje- og energidepartementet (OED). OED har også ansvaret for petroleumsloven og lover innen vassdragsforvaltningen.

Også Samferdselsdepartementet (SD) forvalter lover som er viktige i en miljøsammenheng. Det gjelder blant annet veitrafikkloven fra 1965 med den tilhørende kjøretøyforskriften av 1994. Miljøkrav til nye kjøretøy blir gitt etter denne forskriften. Loven er også grunnlag for en forskrift om kjøring med motorvogn i terrenget.

SD har for øvrig ansvaret for utarbeidelsen av nasjonal transportplan (NTP), som er et sentralt dokument i den langsiktige planleggingen av transportstrukturen i Norge. St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 ble lagt fram av Regjeringen i mars 2009. NTP presenterer hovedtrekkene i Regjeringens transportpolitikk og «legger grunnlaget for helhetlige politiske vurderinger, effektiv virkemiddelbruk og styrking av samspillet mellom transportformene». NTP inneholder samfunnsøkonomiske analyser av prosjekter innen transportsektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har ansvaret for «byggesaksdelen» av plan- og bygningsloven, som ellers ligger under Miljøverndepartementet. Energikrav til nye bygg, samt hovedombygginger av bygg, er gitt i en teknisk forskrift til denne loven.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) forvalter jordlova, som har vern av dyrket og dyrkbar jord til formål. Loven gjelder all slik jord i Norge, men den inneholder avgrensninger overfor plan- og bygningsloven. Skogbrukslova gjelder all skog og skogmark. Ellers forvalter LMD ulike beite­lover, bl.a. for reinsdyr.

Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) forvalter den nylig vedtatte havressurslova (2008), som erstatter den tidligere saltvannsfiskeloven. Loven utgjør grunnlaget for kvantitative og andre reguleringer av saltvannsfiskeriene og for forvaltningen av sjøpattedyr. Deltakerloven av 1999 regulerer adgangen til fisket. FKD har videre ansvaret for akvakulturloven, som inneholder konsesjonsregler for fiskeoppdrett, miljøkrav m.m. og for de delene av matloven som omhandler sykdom hos vilt­levende og oppdrettet fisk. Kystdirektoratet, som er underlagt FKD, har ansvaret for akutt forurensning til sjøs.

3.6 Generelle regler for offentlige beslutningsprosesser

Utredningsinstruksen, som forvaltes av Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), skal sikre god forståelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Den gir regler for samarbeid og koordinering i saksbehandlingen, og tar særlig sikte på at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av reformer og tiltak blir kartlagt. Instruksen gjelder for departementene og deres underliggende etater. Vurderingen av de økonomiske konsekvensene skal ikke begrenses til konsekvensene for offentlig sektor, men gjelde alle berørte parter. Også andre vesentlige konsekvenser skal utredes.

Instruksen er miljøpolitisk viktig på to måter. For det første stiller den krav til vurdering av kostnader og nytte av aktuelle forslag til miljøpolitikk, inkludert krav om utredning av alternative former for virkemidler.

For det andre er miljømessige konsekvenser konkret nevnt blant de andre vesentlige konsekvensene som skal utredes. Dette skal sikre at ingen sektormyndighet kan fremme forslag til reformer og andre tiltak, inkludert utbyggingsprosjekter, uten at miljøkonsekvensene er vurdert. Hvis en vurdering tilsier at miljøkonsekvensene av et forslag kan være vesentlige, skal saken forhåndsforelegges Miljøverndepartementet. Departementet har utgitt en egen veileder i miljøutredninger etter utredningsinstruksen (T-1349).

Ifølge utredningsinstruksen skal det i nødvendig utstrekning gjennomføres grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser. Det foreligger en egen veileder for gjennomføring av slike analyser (Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, Finansdepartementet 2005). For en gjennomgang av slike analyser, se kapitlene 7-8.

Mange lovverk inneholder krav om miljøvurderinger. Det gjelder bl.a. plan- og bygningsloven og forurensningsloven, men også sektorlover, som for eksempel petroleumsloven.

3.7 Noen grunnleggende prinsipper i miljøpolitikken

3.7.1 Prinsipper for fastsetting av miljø­politiske mål

Som nevnt i kapittel 3.4.1 er det Miljøverndepartementet som samordner regjeringens arbeid med målfastsetting, med utgangspunkt i en vurdering av miljøtilstanden. Miljøpolitiske mål er av ulik karakter og fastsettes på ulik måte avhengig av hvilken type miljøproblem en står overfor. Gjennomgangen i St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling er til nå den grundigste drøftingen i et offentlig styringsdokument av prinsipper for fastsetting av mål.

I kapittel 1.4 står det: « Målet om en bærekraftig utvikling stiller derfor særlige krav til forvaltningen av økosystemene og de økologiske kretsløpene som vi har felles med dem som lever i dag og med alle som kommer etter oss, nasjonalt og globalt. (...) Stilt overfor farene for alvorlig og ugjenkallelig skade på miljøressursene, legger Regjeringen to viktige prinsipper til grunn når miljøvernpolitiske mål skal fastsettes:

  • Vi må ikke overskride nivåene for kritiske belastninger av økosystemer (naturens tålegrense). (...)

  • Vi må være føre var. (...)»

Disse prinsippene kommer særlig til anvendelse overfor «..miljøkvalitet som er nødvendige for å sikre livsgrunnlaget for menneskene.» Eksemplene som nevnes er «reduksjon av det biologiske mangfoldet, den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, opphopingen av miljøgifter i miljøet og nedbryting av ozonlaget. I deler av verden framstår manglende tilgang på rent vann som den største direkte trusselen mot befolkningenes livsgrunnlag.» Det blir påpekt at disse miljøutfordringene for en stor del er grenseoverskridende, slik at miljømål bør settes gjennom forpliktende internasjonale avtaler.

Dernest omtales «andre miljøkvaliteter som kan gå ugjenkallelig tapt» – så som kulturminner, kulturlandskap og tilgang til rimelig uberørt natur i menneskers nærmiljøer. Tap av slike ressurser truer ikke menneskehetens eller befolkningers mulighet til å overleve på et rimelig materielt nivå, «...men er likevel sentrale elementer i menneskenes velferd.» I slike tilfeller «må den framtidige verdien av disse ressursene vurderes opp mot kostnadene for samfunnet ved å bevare dem. Kravet til bærekraftig utvikling tilsier at den framtidige verdien av slike miljøkvaliteter vil veie svært tungt når bevaring av disse kommer i konflikt med andre hensyn.»

Når det gjelder «andre miljøkvaliteter som kan påvirke velferden», blir det sagt at nytte-kostnadsvurderinger vil være retningsgivende for forvaltningen av miljøressursen. Eksempler er støy og slik forurensning som ikke hoper seg varig opp i kretsløpet, det vil si at tap av miljøkvalitet er reversible.

Det blir understreket at dette er en prinsipiell kategorisering, og at overgangene mellom kategoriene kan være flytende. «Framstillingen belyser likevel hvilken prinsipiell holdning Regjeringen har ved valg av ambisjonsnivå og mål i forhold til de ulike kategoriene,...»

Disse vurderingene viser hvordan tålegrense-/føre-var-betraktninger og nytte-kostnadsvurderinger inngår i grunnlaget for målfastsettelsen, i ulike blandingsforhold etter miljøproblemets karakter. Men selv i situasjoner der miljøtrusselen tilsier rask og absolutt utfasing av et farlig stoff, vil regelverket kreve at det gjennomføres en analyse av de samfunnsøkonomiske kostnadene et slikt mål vil medføre.

I mange tilfeller vil internasjonale avtaler og EU-regelverk påvirke norsk miljøpolitikk. Når nye reguleringer blir del av norsk lovverk i henhold til EØS-avtalen (jf. avsnitt 3.8.2), begrenses våre valgmuligheter. Også i slike tilfeller skal konsekvensene utredes. Internasjonale avtaler kan føre til forpliktelser, noen ganger kvantitative (jf. Kyotoprotokollen) og andre ganger kvalitative (jf. konvensjonen om biologisk mangfold). Det vil fortsatt være aktuelt å fastsette nasjonale mål, jf. klimapolitikken (kapittel 4 og 9).

3.7.2 Prinsipper og hensyn ved valg av virkemidler

Et poeng med å gjøre miljøpolitikken sektorovergripende er å få en helhetlig bruk av virkemidler som ulike myndigheter rår over. Det kan være fornuftig å dele virkemidlene i følgende tre grupper:

  • De virkemidlene som miljøvernmyndighetene rår over.

  • De virkemidlene som andre sektormyndigheter rår over.

  • Skatter og avgifter, som er Finansdepartementets ansvar.

Den relative betydningen varierer mellom miljøområdene. I klimapolitikken ligger veldig mye av virkemidlene utenfor Miljøverndepartementet. Når det gjelder naturmangfold og miljøgifter er situasjonen en annen. Mye av lovverket ligger i miljøvernforvaltningen. Men uansett vil virkemiddelprosessene involvere de berørte sektormyndighetene, og målene og retningslinjene for politikken på området skal være forankret i dokumenter som hele regjeringen står bak.

Uansett valg av mål har det under skiftende regjeringer utkrystallisert seg en del sentrale prinsipper for valg av virkemidler. Kostnads- og styringseffektivitet er to slike prinsipper, eller kriterier, som kan anvendes på enkeltvirkemidler eller på samlet virkemiddelbruk.

Styringseffektivitet vil si at virkemidlene er innrettet mot oppfyllelsen av et tallfestet mål. Kostnadseffektivitet vil si at en søker å nå målene til en lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad, eller «..at de miljøbetingede tilpasningene i samfunnet kommer i minst mulig konflikt med andre samfunnsmål» (St.meld. nr. 58 (1996-97))

Ofte har debatten om kostnads- og styringseffektivitet dreid seg om bruk av økonomiske virkemidler i forhold til direkte reguleringer. En gjennomgående miljøavgift har den egenskapen at den kan stille alle aktører i økonomien overfor like sterke prisincentiver, og dermed føre til at marginalkostnadene ved miljøtiltak blir de samme over alt. Dette er et viktig poeng hvis miljøkostnadene også er like, slik som ved klimagassutslipp der oppvarmingseffekten av ett tonn karbon er den samme uansett kilde. Hvis miljøkostnaden ved en aktivitet varierer sterkt, for eksempel geografisk, blir situasjonen en annen. Støy og partikkelforurensning er eksempler. Går vi til naturmangfold, vil nedbygging av arealer ha ulik virkning på naturmangfoldet avhengig av hva slags areal som forsvinner. Slike forhold spiller en stor rolle i valget av virkemidler.

Tallet på berørte aktører kan være en viktig faktor. Hvis én eller noen få aktører står bak en miljø­skade, er det lettere å tenke seg en direkte, spesifikk regulering. Når hundretusener av aktører skal påvirkes, trekker det i retning av generelle, økonomiske virkemidler – eventuelt generelle forskrifter som ikke forutsetter behandling av enkeltreguleringer. En må også ta hensyn til at ulike virkemidler kan medføre ulike administrative kostnader.

Selv om styringseffektivitet er et generelt kriterium, er det visse situasjoner der det blir satt særlig på spissen. Det vil kunne gjelde overfor miljøgifter som vi ønsker å få raskt ut av bruk. Det vil også kunne gjelde i situasjoner der Norge har påtatt seg bindende internasjonale forpliktelser, som vi vil være sikre på blir innfridd. Forpliktelsen kan være slik utformet at den låser vår nasjonale virkemiddelbruk. I andre tilfeller kan det være mer rom for prøving og feiling.

I St.meld. nr. 58 (1996-97) heter det: «Det er ingen generell motstrid mellom disse to kriteriene. I prinsippet er det mulig å finne fram til virkemidler som ivaretar begge kriteriene. På den annen side ivaretar kriteriene ulike hensyn, og virkemiddelbruken kan derfor bli forskjellig ettersom hvilket kriterium det blir lagt størst vekt på i den enkelte situasjonen.»

Kostnads- og styringseffektivitet er ikke de eneste kriteriene i valget av virkemidler. Beslutningstakerne trekker også inn andre hensyn. Selv når faglige hensyn taler for å bruke miljøavgifter, kan andre hensyn, spesielt til fordelingsvirkninger, føre til at en velger andre løsninger. Det vises også til anvendelsen av nytte-kostnadsanalyser i kapittel 7.

I noen situasjoner brukes det flere virkemidler overfor én og samme kilde til miljøskader. Dette kan være fornuftig hvis en direkte regulering angir en minstestandard, mens en avgift gir incentiver til forbedringer utover denne standarden. I blant blir tilskudd brukt i tillegg til et påbud eller forbud for å gjøre påbudet/forbudet akseptabelt. Men en søker å begrense dobbeltreguleringer dersom ikke særskilte grunner kommer inn.

Diskusjonen om riktig virkemiddelbruk er naturligvis langt mer oversiktlig når det gjelder ett konkret farlig stoff, som kanskje inngår i noen få anvendelser, eller beskyttelse av en utrydningstruet art, enn overfor et sammensatt problem som reduksjon i norske klimagassutslipp eller bevaring av økosystemers funksjonalitet. Klimavirkemidler er spredd over mange sektorer, de virker i svært ulike tidsperspektiv og de fastsettes i mange ulike og i utgangspunktet ukoordinerte prosesser. Klimaavgifter – og energiavgifter mer generelt – sorterer under Finans­departementet, og blir fastsatt årlig i budsjettprosessen. Virkemidler for utvikling av klimateknologi, som karbonfangst og -lagring, ligger i Olje- og energidepartementet. Krav til energieffektivitet i nye bygninger står i forskrifter utviklet og forvaltet av Kommunal- og regionaldepartementet. Kjøretøykrav – og ikke minst norsk transportplan – ligger til Samferdselsdepartementet.

3.7.3 Offentlige virkemiddelutredninger

På 1990-tallet kom det tre offentlige utredninger om virkemidler i miljøpolitikken, hvorav to om grønne skatter: Miljøavgiftsutvalget (1992) og Grønn skattekommisjon (1996). Virkemiddelutvalget (1995) vurderte bruken av direkte reguleringer i forurensningspolitikken. Se boks 3.3 for en nærmere omtale.

De tre utredningene inneholdt også en rekke avgiftsforslag som siden er vurdert og delvis gjennomført. For øvrig er utredning av virkemidler en sentral del av alle styringsdokumenter om politikken på de enkelte områdene av miljøpolitikken.

Boks 3.3 Offentlige utredninger om virkemiddelbruk i miljøpolitikken

Miljøavgiftsutvalget ble oppnevnt i 1989, som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 46 (1988-89), og avgav sin sluttrapport i februar 1992; NOU 1992: 3 Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. En foreløpig rapport i 1990 ble avgitt internt og var en del av grunn­laget for at Norge innførte en CO2 -avgift fra 1991. Utvalget gikk gjennom de faglige argumentene for økt bruk av grønne skatter, fremmet en del konkrete forslag og presenterte i tillegg en makroøkonomisk analyse av virkningene av en norsk CO2 -avgift med og uten en internasjonal klimaavtale.

Virkemiddelutvalget ble oppnevnt i 1992, og leverte sin rapport i februar 1995 som NOU 1995: 4 Virkemidler i miljøpolitikken. I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere direkte reguleringer i miljøpolitikken, avgrenset til forurensningsfeltet, for å finne ut om de tjener til at miljømål oppnås på en effektiv måte. Utvalgets evaluering av eksisterende virkemiddelbruk var gjennomgående positiv, men utvalget kom også med forslag til videreutvikling av reguleringene. Ett forslag gjaldt å gjøre utslippstillatelser omsettelige i situasjoner der lokaliseringen av utslippet er uten betydning for miljøvirkningene. Et annet var økt bruk av miljørelaterte produktavgifter, og dessuten mer systematisk evaluering av virkemidler.

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt i 1994 og leverte NOU 1996: 3 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting i juni 1996. Mandatet gjentok mye av mandatet til Miljøavgiftsutvalget, men søkelyset ble spesielt rettet mot sysselsettingseffektene av et provenynøytralt grønt skatteskift. Kommisjonen ble også bedt om å ta i betraktning Norges rolle som stor energieksportør og ønsket om å være en pådriver i internasjonalt miljøsamarbeid. I et tilleggsmandat ble kommisjonen bedt om å evaluere den norske CO2 -avgiften. I evalueringen av CO2 -avgiften delte kommisjonen seg. Et flertall foreslo en lav CO2 -avgift på alle områder som til da var unntatt. Kommisjonen kom også med en rekke andre konkrete forslag til grønne skatter.

3.8 Internasjonale forpliktelser

3.8.1 Internasjonale miljøavtaler

Internasjonalt miljøsamarbeid er blitt stadig viktigere etter hvert som en del lokale miljøproblemer er kommet mer under kontroll, mens mange av de gjenstående utfordringene er grenseoverskridende og dels globale. For Norge er det et tilleggsmoment at vi på grunn av vår beliggenhet er mottaker av luft- og havforurensning fra andre land.

Under FNs første toppmøte om miljø og utvikling, i Rio de Janeiro i 1992, ble det vedtatt tre viktige miljøkonvensjoner. Det var klimakonvensjonen, konvensjonen om biologisk mangfold og forørkningskonvensjonen.

Klimakonvensjonen er grunnlaget for det internasjonale samarbeidet for å redusere klimagassutslipp. I 1997 ble Kyotoprotokollen forhandlet fram. En forhandlingsprosess under FNs klimakonvensjon er planlagt å lede fram til et nytt avtaleverk under partsmøtet i København i desember 2009. En videre omtale av konvensjonen og protokollen er gitt i avsnitt 4.8.

Konvensjonen om biologisk mangfold skal tjene til bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressurser. Under denne konvensjonen ligger Cartagenaprotokollen, som gjelder genmodifiserte organismer. Andre viktige avtaler på dette miljøområdet er Bernkonvensjonen (om vern av ville europeiske planter og dyr og deres leveområder), Ramsarkonvensjonen (om våtmarksområder) og CITES-konvensjonen (om internasjonal handel med truede arter). Disse og andre avtaler som gjelder biologisk mangfold, er omtalt i avsnitt 5.5.

Viktige internasjonale avtaler på miljøgiftområdet er Stockholmskonvensjonen (om persistente organiske miljøgifter), Londonkonvensjonen (om havforurensning) og Baselkonvensjonen (om transport av farlig avfall), OSPAR (om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav), UN ECE-konvensjonen (om langtransporterte luftforurensninger), samt IMO-konvensjonene om forurensning fra skip. En videre omtale av avtalene på dette området er gitt i avsnitt 6.5.

Ellers er det grunn til å nevne Århuskonvensjonen, som ble vedtatt i 1998 og ratifisert av Norge i 2003. Denne konvensjonen omhandler folks rett til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser, samt adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet. Denne konvensjonen er del av bakgrunnen for miljøinformasjonsloven av 2005 (se avsnitt 3.4.4).

Utover de globale og regionale miljøavtalene har Norge et samarbeid i sine nærområder, bl.a. gjennom Arktisk Råd, Barentssamarbeidet og det bilaterale samarbeidet med Russland. Norges viktigste samarbeidspartner i Europa er EU, og mye norsk regelverk har opphav der (jf. avsnitt 3.8.2). Globalt jobber Norge gjennom FN, spesielt gjennom FNs miljøprogram (UNEP) og Kommisjonen for bærekraftig utvikling (CSD). Også arbeid i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) og Verdens handelsorganisasjon (WTO) er viktig i miljøsammenheng. Norge driver også et utstrakt bilateralt og multilateralt utviklingssamarbeid. Regjeringen la i 2006 fram Handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid.

Det vil kunne være et gjensidig påvirkningsforhold mellom norsk lovverk og internasjonale avtaleforpliktelser. I noen tilfeller er det norske regelverket allerede på plass og har kanskje påvirket innretningen av avtalen. I andre tilfeller vil inngåelse av en internasjonal avtale kreve endringer og tillempninger i norsk lovverk. Internasjonale avtaleforhandlinger skjer ofte via blokker av land (EU, G-77, i-land/u-land). Norge er ofte enig med EU, men har en uavhengig rolle i forhandlingene.

Den nasjonale prosessen knyttet til forhandlingene ledes av ansvarlig departement eller direktorat.

3.8.2 EØS, EU og norsk regelverk

Særlig på forurensningsfeltet kommer mye av det norske miljøregelverket nå fra EU-systemet. Bakgrunnen er EØS-avtalen, som trådte i kraft i 1995 og knyttet EØS/EFTA-landene til EUs indre marked. Store deler av EF-retten ble ved undertegnelsen innlemmet i EØS-avtalen. Forvaltningen av naturressurser og naturvernpolitikken er holdt utenom avtalen. Norsk regelverk er imidlertid langt på vei i overensstemmelse med EUs regelverk også på dette området. I tillegg er avtalen grunnlag for samarbeid på mange felt, inkludert bl.a. miljøvern, forskning og deltaking i EU-byråer (inkludert EEA, det europeiske miljøbyrået).

Hver enkelt statsråd er ansvarlig for arbeidet med saksforberedelse, utforming av norske posisjoner og gjennomføring av beslutninger på sitt saksfelt. Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for samordning av norske synspunkter, og Finansdepartementets koordineringsansvar for budsjett og økonomi gjelder også for EU- og EØS-saker. Det er nedsatt koordinerings- og spesialutvalg for å ivareta behovet for samordning i saker som berører flere enn ett departement.

EØS-avtalen forplikter oss til en aktiv innarbeiding av EUs regelverk i nasjonal lovgiving. EU-initiert regelverk kan være svært detaljert, og dermed avvike fra tradisjonell norsk fullmaktslovgiving. Mye av ressursinnsatsen i norsk forvaltning er knyttet til gjennomføringsarbeidet.

EU-delegasjonen i Brussel har en sentral rolle i å formidle norske synspunkter overfor EUs institusjoner og rapportere hjem om utviklingen i EU. Ekspertgrupper, som forbereder nye rettsakter for Kommisjonen, er kilder til tidlig informasjon og tidlig påvirkning fra norsk side. Komitologikomiteene assisterer Kommisjonen i arbeidet med gjennomføringsbestemmelser (utfyllende regelverk).

Arbeidet med EUs kjemikaliedirektiv, REACH, kan være et eksempel på hvor langvarig en prosess kan være, og hvor omfattende det norske engasjementet kan være. Arbeidet med direktivet varte fra 1997 til vedtaket i 2006. Direktivet trådte i kraft i juli 2007, og fra 1. juli 2008 også i Norge. Underveis var det et omfattende norsk engasjement både på forvaltningsnivå og politisk nivå. En nærmere omtale av direktivet er gitt i kapittel 6.5. Av andre EU-direktiv med stor betydning for norsk miljøpolitikk kan en nevne vannramme­direktivet (se omtale i kapittel 5.5) og fornybar­direktivet.

3.9 Offentlige innkjøp

Offentlig sektor kjøper årlig inn varer og tjenester for over 300 milliarder kroner. Av dette står statsforvaltningen for vel én tredel. Det er derfor et potensial for å redusere miljøbelastningene ved bevisste innkjøp og bruk, jf. at dette nevnes eksplisitt som virkemiddel i bærekraftstrategien (se avsnitt 3.2). Regjeringen la i juni 2007 fram en handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Planen gjelder for perioden 2007-2010.

Planen inneholder en egen miljøpolitikk for statlige innkjøp med konkrete krav knyttet til innkjøp innen prioriterte produktgrupper. Miljøkriterier for de prioriterte produktgruppene er under utarbeidelse.

Miljøledelse i statlige virksomheter er en del av handlingsplanen. Statlige virksomheter med betydelige miljøkonsekvenser bes om å innføre tredjepartssertifiserte miljøledelsessystemer, så som ISO 14001 eller EMAS.

Direktoratet for forvaltning og IKT (DFI) har ansvaret for å følge opp handlingsplanen på nasjonalt nivå.

3.10 Kommunesektorens rolle

Kommunene er både tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere og demokratiske organer med ansvar for samfunnsutviklingen. De har et hovedansvar for forvaltningen av arealer etter plan- og bygningsloven (se under). Ellers har kommunene ansvaret for flere oppgaver som berører muligheten for en bærekraftig utvikling, så som energiforsyning, avfallshåndtering, avløpsrensing, lokal luftforurensning og viltforvaltning.

De 430 norske kommunene er til sammen en stor kjøper av varer og tjenester. Deres valg av alternativ kan derfor ha miljøvirkninger, enten det gjelder transportmidler og transporttjenester eller oppføring, vedlikehold og drift av bygninger. Regjeringen samarbeider med KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) om økt vekt på miljø- og samfunnsansvar i kommunale innkjøp i forbindelse med handlingsplanen, som er omtalt i avsnitt 3.9.

3.10.1 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven bygger på grunnprinsipper om folkevalgt styring, desentralisering av planbeslutninger, samarbeid mellom planmyndigheter og medvirkning fra publikum.

Stortinget vedtok ny plandel av plan- og bygningsloven 5. juni 2008. Den trådte i kraft 1. juli 2009. Som nevnt i kapittel 3.4.4 gir den nye plan- og bygningsloven kommunene både strengere krav om, og større rom for, å fremme miljøhensyn og bærekraftig utvikling i sin planlegging.

Grunnelementet er kommunenes ansvar for å ha en planlegging som samordner den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen. Arealbruken som fastsettes med rettsvirkninger i den kommunale planleggingen, blir bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt på de forskjellige arealene. Loven omfatter 86 pst. av landarealet i Norge, eller i praksis alt landareal som ikke er vernet etter lovverk i naturvernet. Dessuten gjelder den sjøområdet ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjene.

Kommunestyrene har plikt til å utarbeide en planstrategi det første året etter hvert kommunevalg, som skal ta stilling til hvilke utfordringer kommunen skal ta med i sin planlegging.

Kommuneplanen er en obligatorisk plan, som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Planen vedtas av kommunestyret. Kommuneplanen skal bl.a. angi hva som er byggeområder, hva som er natur- og landbruksområder og bruk til annet formål.

Med utgangspunkt i kommuneplanen lages det reguleringsplaner, som er arealplaner på et mer detaljert nivå. Slike planer er påkrevd i områder der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Konkret utbygging forutsetter uansett at det sendes inn en byggesøknad. Loven fastsetter regler for saksgangen på de ulike nivåene, blant annet med tidsfrister og regler for hvem som skal høres og regler for klageadgang.

Kommunen kan gi dispensasjon fra sine egne planer, permanent eller midlertidig, hvis hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. Loven gir også regler om hvem som kan komme med innsigelser til planer. Planer med innsigelse avgjøres av departementet.

Hvert fjerde år skal det ved kongelig resolusjon vedtas et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dessuten kan regjeringen gi statlige planretningslinjer. Eksempler er retningslinjene for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen (T-4/93) og de rikspolitiske bestemmelsene for kjøpesentre. Sentrale er også rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal-­ og transportplanlegging (T-5/93). Dessuten inneholder plan- og bygningsloven et forbud mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen.

Staten kan for øvrig utarbeide reguleringsplaner når nasjonale hensyn tilsier det. Dette ble blant annet gjort i forbindelse med planleggingen av Oslos nye hovedflyplass på Gardermoen.

Loven inneholder krav om konsekvensutredninger. Bestemmelsene gjelder både regionale planer (fylkesplaner og fylkesdelplaner) og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som «kan få vesentlige virkninger for naturressurser eller samfunn». Verneområder over en viss størrelse krever konsekvensutredning, det samme gjelder en rekke utbygginger som er beskrevet i vedlegg til forskrift til bestemmelsene om konsekvensutredninger. Dette gjelder også utbygginger som behandles etter annet lovverk, som forurensningsloven, energiloven og vassdragsreguleringsloven. Et eksempel på det siste er demninger over en viss størrelse.

Planarbeidet skal starte med et forslag til planprogram, som beskriver rammene for arbeidet og hva som skal utredes. Det skal redegjøres for konsekvensene når planforslaget blir lagt ut til offentlig ettersyn. Ved behandling og vedtak skal det redegjøres for hvordan konsekvensutredningen og uttalelsene er vurdert og tatt hensyn til.

3.10.2 Kommunenes rolle etter annet miljø­relatert lovverk

Kommunene er gitt en god del oppgaver på miljøområdet, enten direkte i lovverket eller gjennom delegering.

Kommunene har betydelige oppgaver på forurensningsområdet. I forurensningsloven er de gitt myndighet på avfallsfeltet, inkludert ansvaret for å samle inn og behandle husholdningsavfall og bestemme gebyrer. Kommunene har også oppgaver i vannforsyning og avløp, og håndhever regelverket for lokal luftkvalitet og støy.

På naturvernområdet er ansvaret mer avgrenset. Kommunene har ingen bestemte oppgaver etter naturvernloven, men om lag 50 kommuner er etter søknad delegert ansvaret for å forvalte naturreservater, naturminner og landskapsvernområder. I et prøveprosjekt er en del kommuner også delegert forvaltningsmyndighet for nasjonalpark­områder.

Etter friluftsloven kan kommunene regulere ferdsel i visse friluftsområder, og de har adgang til å kreve en rimelig avgift for adgang til friluftsområde. Etter motorferdselloven kan de regulere ferdsel med barmarkskjøretøy, snøskuter mv. i utmark.

Etter energiloven skal kommunene ha alle utbygginger av elektriske anlegg (kraftledninger, jordkabler, transformatorstasjoner, fjernvarmeanlegg m.m.) til behandling. De skal da vurdere tiltaket og behandlingsformen ut fra plan- og bygningslovens regler.

3.10.3 Miljøprosjekter mv.

Utover krav og styringsmuligheter i planloven søker sentralmyndighetene å påvirke kommunene gjennom støtteordninger og samarbeidsprosjekter, gjerne i samarbeid med KS. Stiftelsen Enova har for eksempel et eget program som gir støtte til kommunal energi- og klimaplanlegging. I 2006 fikk 62 kommuner støtte, og per juni 2009 forelå det nær 300 søknader. I forlengelsen av energiplanlegging kan det søkes støtte hos Enova om investeringsmidler, for eksempel til fjernvarmeprosjekter.

I perioden 2006-2010 samarbeider Miljøverndepartementet med KS om programmet Livskraftige kommuner – kommunenettverk for miljø og samfunnsutvikling, som bl.a. skal styrke kommunenes miljøkompetanse. Et ledd i dette er programmet Grønne energikommuner, med særlig fokus på kommunenes klima- og energiutfordringer. I 2008 startet prosjektet «Framtidens byer», som omfatter de tretten største bykommunene. Prosjektet vil særlig ha fokus på reduksjon av klimagassutslipp, og omfatter dessuten tilpasning til klimaendringer og et bedre bymiljø.

Nytt miljølovverk legger nye oppgaver på kommunene, og regjeringen vurderer hvordan miljøkompetansen best kan styrkes. Etter MiK-reformen («Miljøvern i kommunene»), som varte fra 1992 til 1996, var det miljøvernlederstillinger i omtrent alle kommuner i landet. Disse ble finansiert av et øremerket tilskudd. Fra 1997 ble MiK-tilskuddet integrert i det kommunale inntektssystemet, og kommunene ble følgelig stilt fritt til hvordan pengene skulle brukes. En følge av dette var at bare de større kommunene beholdt en egen miljøvernlederstilling. Hos de fleste kommunene er ansvaret for miljøvernoppgaver en del av porte­føljen for medarbeidere med ansvar også for andre oppgaver.

Til dokumentets forside