NOU 2011: 7   Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid

Velferd og migrasjon— Den norske modellens framtid

Til innholdsfortegnelse

5 Integrerings- og arbeidslivspolitikk

5.1 Innledning

Utvalget ble bedt om å:

… fokusere på utformingen av inntektssikringsordningene og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken, men, i den grad det er behov for det, også trekke inn utformingen av de andre velferdsordningene.

Videre ble utvalget spesifikt bedt om å se nærmere på:

Hvorvidt de universelle velferdsordningene sammen med de spesifikke integreringsvirkemidlene støtter opp under målsetningen om høyest mulig yrkesdeltakelse.

Utvalget har sett det som viktig å redegjøre for den gjeldende integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken, med vekt på arbeidsmarkedsintegrering.

Som en del av gjennomgangen av integreringspolitikken ser utvalget også på ordningene som gjelder bosetting av flyktninger som har fått opphold. Etter utvalgets vurdering ligger det utenfor mandatet å gå nærmere inn på asylsøkerperioden, selv om blant annet ventetiden på asylmottak kan ha betydning for integreringsarbeidet.1

Høy sysselsetting er en forutsetning for velferdsstatens bærekraft, og arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for voksne innvandreres integrering i det norske samfunnet. Arbeid har betydning for den enkeltes muligheter til deltakelse, selvrealisering og forsørgelse, og bidrar til å øke både den individuelle og kollektive velferden. Dessuten blir det større forståelse for at innvandrere også er brukere av velferdsordninger når de bidrar til fellesskapet gjennom eget arbeid.

Dette kapitlet beskriver politikken som er iverksatt med sikte på å kvalifisere og øke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere. Å øke sysselsettingen for denne gruppen er et overordnet politisk mål, og en rekke politikkområder har virkemidler som skal tilrettelegge for dette. I hovedsak vil den generelle politikken for å øke deltakelsen i arbeidslivet også omfatte innvandrere, men i noen tilfeller kan det være behov for særskilte tiltak for å kompensere for eller møte spesielle utfordringer som følger av det å ha bakgrunn fra et annet land. Deler av integreringspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, arbeidsmiljøpolitikken og aktiviseringspolitikken for helserelaterte ytelser er viktig for å understøtte og utvikle den norske velferdsmodellen, jf. kapittel 3.

Utdanningspolitikken, som skal legge til rette for kvalifisering og høy yrkesdeltakelse blant annet ved å tilby gratis offentlig utdanning, er også viktig for den norske velferdsmodellen. Innvandrere og deres etterkommere er målgruppe for utdanningspolitikken på linje med den øvrige befolkningen. I tillegg er det behov for enkelte særskilte tiltak for grupper som ikke kan nyttiggjøre seg det generelle tilbudet. Utdanningssystemet ligger imidlertid utenfor mandatet, slik utvalget tolker dette. Spørsmål knyttet til minoritetsspråklige elever i skolen er grundig behandlet av Østberg-utvalget.2 Utdanningspolitikken omtales derfor i liten grad i denne utredningen.

5.2 Integreringspolitikken

5.2.1 Innledning

Etter regjeringsendringene i 2009 ble ansvaret for integreringspolitikken lagt til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). BLD har et koordinerings- og pådriveransvar for integreringspolitikken og har samtidig ansvar for enkelte særtiltak rettet mot innvandrere. Ansvaret for asylpolitikken og den generelle innvandringspolitikken er lagt til Justis- og politidepartementet. Arbeidsdepartementet har ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken og arbeidsinnvandringspolitikken. Likeledes er ansvaret på direktoratsnivå delt mellom flere instanser. Utlendingsdirektoratet (UDI) håndterer blant annet asylsøknader og søknader om oppholdstillatelse, mens Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) håndterer bosetting og oppfølging av introduksjonsloven. Arbeids- og velferdsetaten er ansvarlig for å gjennomføre arbeidsmarkedspolitikken og samarbeide med kommunene om introduksjonsordningen. Videre er det en ansvarsdeling mellom stat og kommune ved at kommunene har ansvar for bosetting og tilrettelegging av introduksjonsprogram. Dette innebærer at de første to årene etter bosetting har kommunene hovedansvaret for integrering av de innvandrerne som omfattes av introduksjonsordningen, det vil i hovedsak si flyktninger og deres familiemedlemmer. Når denne perioden er over tar Arbeids- og velferdsetaten, gjennom arbeidsmarkedspolitikken, i stor grad over ansvaret for integreringen av innvandrere i arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten har dessuten ansvaret for de innvandrergruppene som ikke omfattes av introduksjonsordningen. Hovedprinsippet i arbeidsmarkedspolitikken er at den retter seg mot alle brukere ut fra individuelle behov, men den har også noen sentrale målgrupper. Innvandrere er en av disse. Arbeidsmarkedspolitikken er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.

Integreringspolitikken i Norge er basert på sektoransvarsprinsippet som innebærer at de enkelte sektormyndighetene er ansvarlige for å ivareta hensynet til innvandrere i politikkutformingen for egen sektor. I tillegg til dette skal virkningene for innvandrere vurderes ved utforming, iverksetting, overvåking og evaluering av ordninger, tiltak, planer og lovgivning på alle relevante samfunnsområder og -nivåer.3 Likevel kan det i enkelte tilfeller være behov for særtiltak rettet mot enkelte grupper med særskilte behov.

Integreringspolitikken kan i så måte sies å operere på flere plan. På den ene siden skal integrering av innvandrerbefolkningen være en del av den generelle politikken på mange felt, mens det på den andre siden er iverksatt tiltak som er rettet direkte mot innvandrere eller grupper av innvandere. Hovedtyngden av tiltakene i den norske integreringspolitikken er rettet mot personer som har fått opphold på grunnlag av behov for beskyttelse (flyktninger) eller av humanitære grunner, og i enkelte tilfeller familiegjenforente til disse gruppene. Dvs. at de aktive tiltakene i den statlige integreringspolitikken omfatter en begrenset del av innvandrere til Norge.

En del av de innvandrerne som kommer til Norge mangler grunnleggende kvalifikasjoner for det norske arbeidslivet. Dette gjelder i hovedsak flyktninger og noen av familieinnvandrerne fra land i Asia, Afrika mfl., og i mindre grad arbeidsinnvandrere fra EØS-land. Norske myndigheter har satt som mål for integreringspolitikken at innvandrere skal ha mulighet til deltakelse i det norske samfunnet på lik linje med befolkningen for øvrig. Særtiltakene som er iverksatt for å oppnå dette, er i hovedsak introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Samarbeid mellom ulike kommunale og statlige etater når det gjelder integreringsarbeid, har vært et viktig tema i en rekke evalueringer. Introduksjonsordningen kom i stand blant annet for å bøte på de eksisterende samarbeidsproblemene. Det viser seg likevel at det fortsatt er betydelige utfordringer knyttet til dette samarbeidet, både innenfor introduksjonsordningen og når det gjelder kvalifisering av innvandrere som ikke har rett og plikt til introduksjonsordning.

Integreringspolitikken i de nordiske landene har mange likhetstrekk, men også viktige forskjeller. I kapittel 11 finnes en gjennomgang av hovedtrekkene i blant annet Danmark og Sverige.

5.2.2 Bosetting

Innvandrere med oppholds- eller arbeidstillatelse, og som kan forsørge seg selv og eventuell familie, kan bosette seg i den kommunen de måtte ønske. Arbeidsinnvandrere bosetter seg gjerne der de har arbeid, familieinnvandrere der familien bor og studenter i nærheten av lærestedet. Når det gjelder flyktninger som får opphold har norske myndigheter lenge hatt som mål at de skal bosettes over hele landet. «Hele landet»-strategien ble utformet og stadfestet i første halvdel av 1990-tallet da det kom svært mange flyktninger, særlig fra Bosnia-Hercegovina. Bakgrunnen for denne strategien var bl.a. at man ønsket å unngå konsentrasjon av flyktninger i sentrale deler av Østlandet. Denne politikken har bidratt til å spre bosettingen av flyktninger utover landet.

For å følge opp denne strategien inngår staten hvert år en formell rammeavtale med norske kommuner om bosetting av et visst antall flyktninger. Fastsettelse av antallet som skal bosettes i kommunene, gjøres i samarbeid mellom KS (Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) og IMDi. Når KS og IMDi har kommet til enighet om fordelingen, anmoder IMDi de aktuelle kommunene om å bosette et visst antall flyktninger. For kommunene er bosetting av flyktninger likevel en frivillig oppgave, dvs. at det i siste instans er den enkelte kommune som bestemmer og fatter vedtak om hvor mange som skal bosettes i kommunen.

Når en kommune fatter vedtak om bosetting, forplikter kommunen seg samtidig til å gi tilbud om introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven. I perioden 2004 til 2008 bosatte kommunene til sammen mellom 4 000 og 5 000 flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag per år. På grunn av høye asylsøkertall har kommunene de siste årene bosatt færre enn staten har anmodet om. I 2009 ble kommunene anmodet om å bosette ca. 8 600 personer, mens det ble bosatt i overkant av 6 000.4

For å bidra til rask integrering er det et politisk mål at bosetting i en kommune skal skje innen seks måneder etter at oppholdstillatelse er innvilget. For enslige mindreårige er målet tre måneder. Den gjennomsnittlige ventetiden for bosetting av enslige mindreårige har imidlertid vært om lag seks måneder de siste årene. Overføringsflyktninger blir bosatt direkte etter ankomst i en kommune uten først å måtte vente i asylmottak.

Det bosettingsforberedende arbeidet består av en kartlegging av personens behov, evner og kvalifikasjoner som er relevant for permanent bosetting i en kommune. Målet med kartleggingen er ifølge IMDi at den enkelte skal bli selvhjulpen så raskt som mulig. Muligheten for å få arbeid eller utdanning skal i utgangspunktet være viktige elementer i bosettingsarbeidet, men det synes som om disse kriteriene kan være vanskelige å oppfylle i praksis. Særlig i perioder med stort bosettingsbehov og dårlig arbeidsmarked kan en tilpasset bosetting være vanskelig å gjennomføre.

Kommunene mottar ulike tilskudd fra staten for å dekke kommunale utgifter som følger av bosetting. Det utbetales et integreringstilskudd i fem år ved bosetting av flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og ved påfølgende familieinnvandring til flyktninger. Ved familieinnvandring til personer med opphold på humanitært grunnlag får kommunene integreringstilskudd for de tre første årene. Kommunene får også utbetalt tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for enkelte kategorier voksne innvandrere, jf. avsnitt 5.2.4.

Integreringstilskuddet skal dekke de beregnede gjennomsnittlige utgiftene kommunene har ved bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene. Tilskuddet er ment å dekke utgifter til sosialhjelp, introduksjonsstønad, helseutgifter og administrasjon. Sistnevnte omfatter bl.a. utgifter til administrasjon av introduksjonsprogram, sosialkontortjenester, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening. Enslige mindreårige utløser ekstra tilskudd. Det gjør også personer med alvorlige funksjonshemminger og atferdsvansker.

For 2010 var det totale integreringstilskuddet til kommunene (utbetalt over fem år) på kr 574 300 for voksne og kr 554 300 for barn. Hovedbegrunnelsen for at satsen for voksne er høyere enn for barn, er at voksne har rett og plikt til introduksjonsprogram, og således representerer en større utgift for kommunen. Integreringstilskuddet til kommunene for familieinnvandrere til personer med opphold på humanitært grunnlag er kr 150 000 lavere totalt. Kommuner som bosetter flyktninger mfl. tilbys også økonomiske virkemidler gjennom Husbanken. Det gis lån og tilskudd til kommunene til etablering av kommunale utleieboliger. Alle som deltar i introduksjonsordningen, kan dessuten søke om bostøtte.

5.2.3 Introduksjonsordningen

Mål og målgrupper

Introduksjonsordningen er kommunenes viktigste virkemiddel for å kvalifisere nyankomne innvandrere. Programmet varer i hovedsak i to år og utgjør sammen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap de viktigste integreringsprogrammene for innvandrere. Målgruppen for introduksjonsordningen er bestemt i introduksjonsloven fra 2003, og de som både har rett og plikt til å delta i introduksjonsordningen, er:

  • personer i alderen 18–55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl (er flyktninger)

  • personer omfattet av kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon

  • personer som er overføringsflyktninger eller har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter en søknad om asyl

  • familiemedlemmer til de ovennevnte gruppene

Nordiske borgere, innvandrere som omfattes av EØS-avtalen, personer som har fått oppholdstillatelse for å ta utdanning og familieinnvandrere som ikke er tilknyttet nyankomne innvandrere med beskyttelsesbehov, er ikke omfattet av introduksjonsordningen. Det samme gjelder personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, men som har en tillatelse som ikke kan forlenges. Kommunene kan imidlertid velge å tilby introduksjonsordningen til personer ut over denne kretsen.

Norske myndigheters mål med ordningen er å styrke innvandrernes mulighet for deltakelse i arbeidsmarkedet og i det norske samfunnet generelt. Introduksjonsordningen skal være helårig og på fulltid og kan vare i inntil to år. I særlige tilfeller, f.eks. ved omsorg for barn etter fødsel, kan programmet etter en konkret vurdering forlenges til inntil tre år. For å kunne få tilbud om et introduksjonsprogram er det et vilkår i loven at den enkelte har behov for grunnleggende kvalifisering og har vært bosatt i kommunen i mindre enn to år. Deltakerne i introduksjonsordningen er en svært heterogen gruppe, der enkelte kan ha behov for å tilegne seg grunnleggende ferdigheter, mens andre kan være klare for å tre inn i arbeidslivet umiddelbart. Kommunene ekskluderer i liten grad personer i målgruppen fra å delta i programmet med begrunnelse i at de ikke har et kvalifiseringsbehov.5

I løpet av 2008 deltok 8 700 personer i introduksjonsordningen, og av disse deltok 2 400 i alle årets tolv måneder. Blant kvinner som ble bosatt i 2007 deltok 85 pst. i introduksjonsordningen i løpet av de to påfølgende årene. Deltakelsesandelen for menn bosatt i 2007 var på 69 pst.6

Ifølge introduksjonsloven har alle deltakere krav på en individuell plan som skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og av hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Planen skal minst inneholde programmets start og tidsfaser og en angivelse av tiltakene i programmet, og skal utarbeides i samråd med vedkommende. Planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom og ved vesentlig endring i vedkommendes livssituasjon.

Krav til deltakere

Deltakerne har plikt til å delta i programmet. Denne plikten innebærer at dersom vedkommende ikke deltar i eller avbryter programmet før det er ferdig, kan personen ikke regne med å motta sosialhjelp til livsopphold. Personen mister også retten til å delta i introduksjonsordningen, dersom han eller hun skulle ønske å delta på et senere tidspunkt. Kommunen kan likevel velge å tilby introduksjonsprogram til personer som tidligere ikke har deltatt i eller som har avbrutt programmet. Det foreligger ikke opplysninger om i hvilken grad sanksjonsmidlene blir benyttet. Tolkningen av loven, slik den framkommer i Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv til loven, er at denne bestemmelsen er ment som en adgang for kommunene til å utestenge deltakere som har høyt fravær eller som hindrer andre deltakeres læringsutbytte med sin oppførsel. 7

En deltaker i introduksjonsprogram har krav på introduksjonsstønad. Stønaden er på årsbasis satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp og er skattepliktig. Deltakere med introduksjonsstønad mottar ikke barnetillegg. Kavli, Hagelund og Bråthen peker i en evaluering på at selv om introduksjonsstønaden var ment å gjøre deltakeren uavhengig av sosialhjelpsystemet utbetaler de fleste kommunene supplerende sosialhjelp til noen av sine deltakere.8 En av fire kommuner oppgir at de har mange deltakere som er avhengige av supplerende sosialhjelp. SSBs monitor for introduksjonsordningen 2010 opplyser at 16 pst. (390 personer) av de som mottok introduksjonsstønad i hele 2008 (2 430 personer) også mottok sosialhjelp i minst seks måneder samme år.9 Monitoren viser at det er en sammenheng mellom antall barn og behovet for økonomisk sosialhjelp. Blant familier med tre barn er andelen som mottok økonomisk sosialhjelp på 37 pst.

Deltakere i introduksjonsordningen kan ha lønnet arbeid ved siden av programmet. Det trekkes ikke i introduksjonsstønaden for inntekter fra arbeid og oppdrag som utføres i tillegg til å delta på fulltid i programmet. I tilfeller der lønnet arbeid inngår i introduksjonsordningen, skal stønaden reduseres tilsvarende den tid arbeidet tar. Fraværsreglene for introduksjonsordningen følger i hovedsak de generelle reglene for fravær i arbeidslivet. Ved ugyldig fravær trekkes det i stønaden for de timene eller dagene deltakeren har vært borte. Se også kapittel 6.

Evaluering av måloppnåelse

En evaluering av introduksjonsordningen fra 2007 viser at selv om det store flertallet av deltakerne blir kartlagt og får en individuell plan, er det stor variasjon i kvaliteten på planene.10 Det gjenstår også mye når det gjelder individuell tilrettelegging og å sikre deltakerne et godt programinnhold over hele landet. Introduksjonsloven slår fast at programmet tar sikte på å forberede for deltakelse i yrkeslivet og tiltakene i programmet kan være både statlige og kommunale, og kan omfatte bl.a. arbeidspraksis, yrkesrettede kurs, språkpraksis, jobbsøkerkurs og rehabiliterende tiltak. I en senere kartlegging av introduksjonsordningen finner Fafo at innholdet i introduksjonsordningen domineres av klasseromsbasert norskopplæring.11 Kun 24 pst. av deltakerne totalt sett har hatt språkpraksis. Andelen øker rimeligvis med tid i program, men selv etter to år i program er det mindre enn 30 pst. av deltakerne som har hatt språkpraksis. 37 pst. av deltakerne totalt sett har deltatt på minst ett arbeidsrettet tiltak. Etter to år i program har 43 pst. av kvinnene og 51 pst. av mennene deltatt på minst ett arbeidsrettet tiltak. De arbeidsrettede tiltakene består i hovedsak av kommunale tiltak. Etter to år i program har 9 pst. av deltakerne deltatt på minst ett AMO-kurs, og 5 pst. på andre arbeidsrettede tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Evalueringen slår fast at kommunene sliter med manglende tilgang til relevante tiltak, spesielt når det gjelder deltakere med lite eller ingen skolebakgrunn. Dette kan resultere i at introduksjonsordningen fylles med tiltak som ikke er tilpasset den enkelte deltakers kvalifiseringsbehov. Norskundervisningen er dessuten ikke spesielt intensiv. Somaliske kvinner er den gruppen som får den minst intensive norskopplæringen, med 460 timer planlagt undervisning i året i gjennomsnitt. Det tilsvarer tolv timer i uken hvis man regner med et undervisningsår på 37 uker. Dette tilsier at et betydelig antall deltakere i introduksjonsprogram ikke får heldagsprogram. Kvinner med lite skolebakgrunn og store omsorgsoppgaver ser ut til å få et mindre intensivt og mindre arbeidsrettet program enn andre deltakere.

Organisatoriske utfordringer

Ifølge den siste evalueringen til Fafo er problemene med å sette sammen et godt og individuelt tilpasset introduksjonsprogram, blant annet knyttet til beslutningsstrukturene i integreringssektoren. Forskerne viser til at introduksjonsordningen og dets programrådgivere har ansvar for å sette sammen skreddersydde kvalifiseringsopplegg, men har ingen beslutningsmyndighet når det gjelder utformingen av tilbud fra den kommunale voksenopplæringen eller Arbeids- og velferdsetaten. Det varierer dessuten i hvilken grad de lokale introduksjonsprogrammene har økonomisk handlefrihet til å kjøpe inn kursopplegg og andre tilbud. Gode samarbeidsrelasjoner med voksenopplæringen og Arbeids- og velferdsetaten blir ifølge forskerne svært viktig for å få til gode kvalifiseringsløp. Evalueringen peker på at det er vesenlige samarbeidsutfordringer i arbeidet med introduksjonsordningen, blant annet er introduksjonsordningen og voksenopplæringen organisert under ulike kommunale etater, med mangelfull samordning på tvers.

Voksenopplæringen er en sentral samarbeidspartner for dem som jobber med introduksjonsordningen. Et velfungerende samarbeid mellom introduksjonsordningen og voksenopplæringen er ifølge evalueringen til Fafo avgjørende for at det skal kunne legges til rette for et godt heldagsprogram. De ulike organisatoriske løsningene som er valgt og ulik arbeidsdeling mellom introduksjonsprogram og voksenopplæring fra kommune til kommune, har betydning for hvor mye samarbeid som er påkrevet. For eksempel slipper voksenopplæring og introduksjonsprogram mye forhandlinger om timeplan i de kommunene der det er voksenopplæringen som finner og følger opp praksisplasser. Også rammebetingelser som plassbegrensninger på skolene og økonomisk handlefrihet hos introduksjonsordningen påvirker samarbeidet. I noen kommuner driver voksenopplæringen både ordinær norskopplæring og kursvirksomhet i sine lokaler, og til sammen kan dette utgjøre et heldagstilbud. I andre kommuner får deltakerne bare tre-fire timer norskundervisning per dag. Da må de ansatte i introduksjonsordningen forsøke å fylle opp de resterende timene med språkpraksis og andre typer av kurs og tilbud, og finne egnede lokaler til dette. Dette viser seg ofte å være vanskelig, og spesielt deltakere med lav utdanning og svake norskferdigheter får ofte et mindre intensivt tilbud enn de har krav på.

Mange (særlig nyankomne) innvandrere har et særlig behov for oppfølging, individuell tilpasning, trygghet og stabile rammebetingelser. Dermed rammes de særlig hardt når manglende samordning mellom etatene medfører mangelfull tilrettelegging, stadige endringer i opplegget og bytter av lokale underveis i undervisningsdagen.

Den største utfordringen for en vellykket introduksjonsordning ser ut til å ligge i gjennomføringen i kommunene. Introduksjonsloven stiller krav om at det skal foretas individuelle vurderinger av den enkeltes behov for kvalifisering. Det skal utarbeides en individuell plan for den som skal delta i introduksjonsprogram, som skal være utformet på bakgrunn av en kartlegging av opplæringsbehov. Som Fafos evalueringer viser, blir det store flertallet av deltakerne kartlagt og får en individuell plan, men det er stor variasjon i kvaliteten på planene.12 Både innholdet i planene og mulighetene til å gjennomføre dem styres dessuten av hvilke lokale kvalifiseringstilbud som foreligger, eller det er mulig å få på plass.

Samarbeidet mellom stat og kommune

Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide med kommunene om gjennomføring og utforming av introduksjonsordningen. Det innebærer å delta i kartlegging av deltakerens yrkes- og utdanningsbakgrunn samt informere om arbeidsmarked og utdanning til programdeltakere, lærere, kontaktpersoner etc. Videre skal Arbeids- og velferdsetaten veilede om hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak og formidle til ledige stillinger og aktuelle tiltak. Deltakere på arbeidsrettede tiltak skal dessuten følges opp av Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidet med introduksjonsordningen varierer fra kommune til kommune, noe som sannsynligvis er avhenging blant annet av om flyktningtjenesten er del av NAV-kontoret eller ikke. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fra sommeren 2010 viser at 43 pst. av kommunene har lagt arbeidet med flyktninger til NAV-kontorene, mens 57 pst. har valgt å holde dette arbeidet utenfor NAV-samarbeidet.

Studien fra Fafo om kvinner i introduksjonsordningen hevder at det tidligere etablerte samarbeidet mellom introduksjonsordningen og Arbeids- og velferdsetaten mer eller mindre har falt sammen i flere kommuner, som følge av kapasitetsproblemer i etaten.13 Det manglende samarbeidet har konsekvenser for både Arbeids- og velferdsetatens innsats i løpet av introduksjonsprogrammet, og for en eventuell overgang fra introduksjonsprogram til Arbeids- og velferdsetaten. Studien peker på at enkelte kommuner rapporterer at det er blitt vanligere at deltakerne går rett fra introduksjonsordningen til kvalifiseringsprogram, men at kvalifiseringsprogrammet i liten grad bygger videre på det arbeidet som er gjort i introduksjonsordningen.

Arbeids- og velferdsetaten er i liten grad inne med tilbud til deltakere i introduksjonsordningen, jf. den lave andelen som deltar på AMO-kurs og andre arbeidsrettede tiltak. Samtidig mener de ansatte i Arbeids- og velferdsetaten selv at det statlige kurstilbudet i liten grad er tilpasset behovene hos deltakere med svake norskferdigheter, og et stort flertall av saksbehandlerne i etaten opplever det som vanskelig å finne egnede AMO-kurs til brukere med svake norskferdigheter.14

Resultater – hva skjer etter deltakelse i introduksjonsordningen?

I en årlig monitor for ordningene i introduksjonsloven, som Statistisk sentralbyrå gjennomfører, følges kohorter av personer som har gått ut av introduksjonsordningen. Monitoren beskriver innvandrernes deltakelse i arbeidslivet og utdanningssystemet og er ikke en evaluering av ordningen som sådan. Vel 2 600 personer avsluttet introduksjonsordningen i 2008. I monitoren for 2010 betegnes denne gruppen som 2008-kohorten.

Figur 5.1 Personer som gikk ut av introduksjonsordningen i løpet av 2008 etter registrert status i KOSTRA. Prosent

Figur 5.1 Personer som gikk ut av introduksjonsordningen i løpet av 2008 etter registrert status i KOSTRA. Prosent

Kilde: KOSTRA, Statistisk sentralbyrå

Ifølge kommunenes innrapportering hadde 58 pst. av dem som gikk ut av introduksjonsordningen i 2008 fullført, jf. figur 5.1. Samtidig var det 13 pst. som avsluttet på grunn av overgang til lønnet arbeid og 7 pst. som avsluttet på grunn av overgang til utdanning. Videre var det 6 pst. som avsluttet på grunn av flytting, 3 pst. på grunn av uteblivelse og 13 pst. på grunn av sykdom eller permisjon. Ser man kun på dem som avsluttet programmet av andre grunner enn fullført program, gikk ca. 33 pst. over til lønnet arbeid.

Personer som avbrøt programmet i løpet av 2008 til fordel for lønnet arbeid eller fordi de begynte på en utdanning, hadde den høyeste andelen i arbeid eller utdanning i november 2009, jf. tabell 5.1.

Tabell 5.1 Personer som gikk ut av introduksjonsordningen i 2008 etter programstatus ved utgangen av 2008 og status på arbeidsmarkedet i november 2009. Absolutte tall og prosent.

Alle

Alle

Sysselsatt/Utdanning

Registrert ledig/på tiltak

Annen eller ingen registrering

Antall

Prosent

Totalt

2 607

100

57

16

27

Avsluttet på grunn av endt program

1 485

100

59

18

23

Avbrutt på grunn av overgang til lønnet arbeid

338

100

79

16

5

Avbrutt på grunn av overgang til utdanning

194

100

85

8

8

Avbrutt på grunn av flytting

163

100

45

13

42

Avbrutt på grunn av uteblivelse

72

100

44

15

40

Avbrutt på grunn av sykdom/ permisjon

342

100

15

17

68

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Status på arbeidsmarkedet året etter at deltakerne gikk ut av introduksjonsordningen kan også ses mer detaljert på. Andelen som kun har status «sysselsatt» har gått ned for 2008-kohorten sammenliknet med 2007-kohorten. SSBs monitor for introduksjonsordningen 2010 viser at andelen sysselsatte i november året etter at de gikk ut, sank fra 46 pst. for 2007-kohorten til 36 pst. for 2008-kohorten. Tallene viser også at mens det for 2007-kohorten kun var 3 pst. som var registrert yrkeshemmet hos Arbeids- og velferdsetaten året etter at de gikk ut, var det 6 pst. i 2008-kohorten som var registrert med samme status året etter avsluttet program. Samtidig steg andelen som kun var under utdanning fra 8 pst. til 12 pst. Disse tallene må ses i sammenheng med den generelle konjunkturutviklingen i perioden.

SSBs monitor viser at deltakerne har bedre resultater jo flere tiltak de har deltatt i ved siden av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. De som har hatt arbeid gjennom introduksjonsordningen kommer i stor grad ut i jobb eller utdanning etter endt program. Det er imidlertid ikke mulig, på bakgrunn av SSBs monitor, å si noe om den isolerte effekten av introduksjonsordningen. Monitoren følger kun de enkelte kohortene og sier noe om utviklingen for deltakerne over tid. En evaluering av den isolerte programeffekten vil også være vanskelig å gjennomføre, da det ikke er mulig å sette sammen en representativ kontrollgruppe på grunn av at så å si alle i målgruppen for introduksjonsordningen også deltar i ordningen.

OECD har advart mot innlåsningseffekter av introduksjonsordningen, ved at deltakere som er klare for jobb blir værende i programmet.15 OECD anbefaler at insentivene til å gå ut i jobb styrkes, f. eks. ved innføring av arbeidsrelatert støtte som gradvis trappes ned. Det er imidlertid viktig å være bevisst på mulige avveininger mellom rask overgang til arbeidslivet og varig arbeidslivstilknytning. Ved å tre ut av programmet for å gå over i arbeid, og dermed avbryte et kvalifiseringsløp, kan sannsynligheten for varig tilknytning til arbeidslivet reduseres.

5.2.4 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Voksne innvandrere kan ha rett og/eller plikt til å få opplæring i norsk og samfunnskunnskap, avhengig av oppholdsgrunnlag. Hvem som har rett og/eller plikt til denne opplæringen, er regulert i introduksjonsloven. Det er kommunene som har ansvaret for gjennomføringen. Det politiske målet for opplæringen er at deltakerne så snart som mulig skal lære tilstrekkelig norsk og samfunnskunnskap til å fungere i yrkes- og samfunnslivet.16

Alle personer med rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram, er også omfattet av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. tabell 5.2. Innvandreres oppholdsgrunnlag og alder avgjør hvilke rettigheter og plikter den enkelte har til opplæringen. EØS-borgere har f.eks. ikke rett til gratis norskopplæring, men har plikt til å gjennomføre norskopplæring ved eventuelt skifte til norsk statsborgerskap.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap inngår som et av de obligatoriske elementene i introduksjonsordningen, og innholdet i opplæringen reguleres av Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.17 Opplæringen i samfunnskunnskap skal gjennomføres på et språk den enkelte forstår og omhandle emner som demokrati, velferd og verdier, helse, utdanningssystemet, arbeidsmarkedet mv.

Tabell 5.2 Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Personkrets

Rett

Plikt

Gratis

Omfang

1) Personer som har fått asyl, personer med opphold på humanitært grunnlag og familiegjenforente med personer i disse gruppene og de med kollektivt vern, 16–55 år

x

x

x

300 timer (250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap) – ved behov opp til 2 700 norsktimer i tillegg

2) Familiegjenforente med norske og nordiske borgere bosatt i Norge, 16–55 år

x

x

x

3) Personer fra gruppe 1) eller 2) i alderen 55–67 år

x

x

4) Arbeidsinnvandrere utenfor EØS-/EFTA-regelverket, 16–55 år

x

300 timer (250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap)

Kilde: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder 300 timer, men deltakerne kan få ytterligere 2 700 timer ved behov. Dette gjelder for alle gruppene, bortsett fra arbeidsinnvandrere fra utenfor EØS/EFTA.

For å få norsk statsborgerskap eller permanent oppholdstillatelse, er det et krav om gjennomføring av 300 timer norskopplæring eller dokumentering av tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. Kravet ble innført fra 1. september 2008, og gjelder personer mellom 18 og 55 år som søker om norsk statsborgerskap etter denne datoen. Av dem som hadde rett og plikt eller rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i 2006, hadde 62 pst. gjennomført 300 timer opplæring ved utgangen av 2010. 56 pst. hadde gjennomført 300 timer innen tre år.18

Ved utgangen av 2009 var det om lag 14 100 voksne innvandrere som hadde fem års botid, og som således skulle ha gjennomført opplæringen.19 Av disse hadde 39 pst. gått opp til avsluttende skriftlig prøve i norsk og 33 pst. til muntlig. 22 pst. av gruppen med fem års botid hadde bestått skriftlig prøve, mens 29 pst. hadde bestått muntlig prøve. Det har vært en økning i andelen som har gått opp til avsluttende norskprøver, men de to siste årene har det vært en utflating. Resultatene viser at det er en relativt liten andel av dem som går opp til skriftlig prøve i norsk som består. I tillegg tyder den lave andelen som går opp til avsluttende prøve på at det er manglende insentiver til å delta, til tross for at veldig få har kjennskap til norsk når de innvandrer. Kravet for å få norsk statsborgerskap og permanent oppholdstillatelse er som nevnt kun at man har deltatt på 300 timer opplæring.

Det eksisterer i dag flere tester for å kartlegge ferdigheter i norsk. Norskprøve 2 og 3 benyttes av kommunene overfor innvandrere. I tillegg har Arbeids- og velferdsetaten egne språktester. «Bergenstesten» benyttes blant annet ved opptak til høyere utdanning. Videre fins læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter og karakter etter ordinær norskplan. Disse testene kartlegger norskkunnskap på forskjellige nivåer og brukes i forskjellige sammenhenger.

5.2.5 Endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven

I mars 2011 la Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fram en proposisjon til Stortinget med forslag til endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven.20 Følgende endringer ble foreslått:

  • Innføring av obligatoriske avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap.

  • Utvidelse av omfanget av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra 300 timer til 600 timer.

  • Utvidelse av personkretsen som har rett og plikt til å delta i introduksjonsordningen til også å omfatte bl.a. ofre for tvangsekteskap.

  • Innføring av statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven og Nasjonalt introduksjonsregister.

  • Utvidelse av vilkåret om å gjennomføre norskopplæring for å få norsk statsborgerskap.

Lovproposisjonen vil sannsynligvis bli behandlet i Stortinget i løpet av høstsesjonen 2011, og de fleste av endringene vil derfor ikke tre i kraft før i 2012.

Gjennomgangen over viser at det er problemer knyttet til kommunenes gjennomføring og tilrettelegging av introduksjonsordningen. Forslaget om innføring av statlig tilsyn av kommunenes forvaltning av introduksjonsloven kan bidra til at kommunene i større grad oppfyller lovens krav til utarbeidelse av individuelle planer, og at den enkelte deltaker får et introduksjonsprogram som er bedre tilpasset kvalifiseringsbehovet.

5.2.6 Gratis kjernetid i barnehage

Det er godt belegg fra forskningen for at tidlig innsats er viktig for å lykkes i utdanningsløpet og videre i arbeidsmarkedet. Forsøket med gratis kjernetid i barnehage er et av tiltakene som er iverksatt for blant annet å sikre at barn snakker godt norsk før de begynner på skolen. Forsøket innebærer at alle fire- og femåringer i enkelte bydeler med en høy andel minoritetsspråklige barn får tilbud om gratis barnehage i kjernetiden, dvs. 20 timer i uken. Formålet med tiltaket er å forberede barna på skolestart, å bidra til sosialiseringen generelt og å bedre norskkunnskapene for barn som har annet morsmål. Mens barna er i barnehage får foreldrene mulighet til å lære norsk, få foreldreveiledning eller liknende.

Forsøket ble satt i gang i 2006 og har siden blitt gradvis utvidet. Siden 2008 har forsøket omfattet alle fire- og femåringer i de fire bydelene i Groruddalen og bydel Søndre Nordstrand i Oslo. Fra 2010 ble gratis kjernetid også tilbudt treåringer i enkelte områder i Drammen, og fra 2011 i Årstad i Bergen. Ordningen finansieres med midler fra BLD.

Oslo kommune rapporterer at flere barn er rekruttert til barnehagene som følge av innføringen av gratis kjernetid.21 Imidlertid er barnehagedeltakelsen i de bydelene hvor denne ordningen er innført, litt lavere enn gjennomsnittet i barnebefolkningen totalt. Ved utgangen av 2009 var barnehagedeltakelsen i de fem forsøksbydelene i Oslo 91 pst. for fireåringer og 94 pst. for femåringer.22 Til sammenlikning var barnehagedeltakelsen på landsbasis for alle barn i disse aldersgruppene 96 pst. for fireåringer og 97 pst. for femåringer ved utgangen av 2008.23 Det er uklart hva årsaker til dette kan være, ettersom det ikke foreligger pålitelig statistikk over hvor stor andel av de minoritetsspråklige barna som går i barnehage i forsøksbydelene. En sannsynlig forklaring er at andelen innvandrere er høy i forsøksbydelene og at disse benytter barnehage i mindre grad enn den øvrige befolkningen.

Det er foreløpig ikke gjennomført noen evaluering av forsøket med gratis kjernetid. SSB la imidlertid i oktober 2010 fram en undersøkelse som ser på effekten av barnehagedeltakelse på skoleprestasjoner hos barn av innvandrere.24 Undersøkelsen tar utgangspunkt i det første forsøket med gratis kjernetid i barnehage i bydelene Gamle Oslo og Grünerløkka i 1998 der alle femåringer ble tilbudt fire timer gratis barnehage daglig. SSBs analyse viser positiv effekt på jenters skoleresultater i områdene der forsøket ble gjennomført. Analysen finner ikke samme effekt hos gutter. Generelt var trolig effektene mindre enn man kunne ha forventet fordi det ble snakket mindre norsk i barnehagene i disse bydelene.

Boks 5.1 Ulike integreringstiltak i utdanningen

Det er etablert et tilskudd over Kunnskapsdepartementets budsjett til opplæring av barn og unge asylsøkere i mottak/omsorgssentre. Ordningen er todelt; det gis et tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere i asylmottak, og et tilskudd til opplæring av enslige mindreårige asylsøkere i omsorgssentre.

I rammene til kommunene og fylkeskommunene ligger det penger til tilskudd til særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring og tilskudd til opplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring.

Kunnskapsdepartementet bevilger prosjektmidler til Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. Dette gjelder prosjektene Språkløftet og Utviklingsprosjektet i skoler med mer enn 25 pst. minoritetsspråklige.

Som en del av integreringstilskuddet ved bosetting av flyktninger, gis det et skoletilskudd for å dekke den kommunale egenandelen i forbindelse med særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring for barn som er omfattet av integreringstilskuddet.

5.3 Anti-diskriminering

5.3.1 Lovgivning

Lovgivning knyttet til anti-diskriminering har vært en viktig del av flere regjeringers samlede politikk for å øke sysselsettingen blant innvandrere. I det følgende gjengis hovedelementene i denne lovgivningen.

Det er et sentralt element i statlig arbeidsgiverpolitikk å bedre integreringen av grupper som har vanskeligheter med å få innpass i det statlige arbeidsmarkedet. Det er også et sentralt personalpolitisk mål at den statlige arbeidsstyrken skal gjenspeile sammensetningen i befolkningen i Norge.

Virkemidler som står til disposisjon for å oppnå disse målene er blant annet vernet mot etnisk diskriminering som er regulert i diskrimineringsloven. Straffeloven har også et strafferettslig vern mot diskriminering på grunn av blant annet etnisitet.

Diskrimineringslovens formål er å fremme likestilling og å sikre like rettigheter og muligheter ved å forby diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Loven gjelder i arbeidslivet, skoler, offentlig og privat tjenesteyting, boligforhold og på alle andre samfunnsområder, med unntak av familieliv og personlige forhold.

Loven slår fast at direkte og indirekte diskriminering er forbudt. Med direkte diskriminering menes en handling eller unnlatelse som har til formål eller virkning at personer eller foretak på de nevnte grunnlag blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt i en tilsvarende situasjon. Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av de vernede grunnlag blir stilt særlig ufordelaktig sammenliknet med andre. Indirekte diskriminering i arbeidslivet er etter samme bestemmelse definert som enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en arbeidssøker stilles dårligere enn andre arbeidssøkere eller arbeidstakere på grunn av de vernede grunnlag. Lovens forbud mot indirekte diskriminering er strengere i arbeidsforhold enn på andre samfunnsområder.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som ulovlig diskriminering.

Det er forbudt å trakassere på grunn av etnisitet. Trakassering er definert som handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende. Arbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner eller institusjoner skal forebygge og søke å hindre at det skjer trakassering.

Handlinger og aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål, er unntatt fra forbudet mot diskriminering på grunn av religion og livssyn. Unntaket gjelder ikke på arbeidslivets område.

Likestillings- og diskrimineringsombudet håndhever diskrimineringsforbudene i lovverket. Ombudet er faglig uavhengig, men administrativt underlagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

5.3.2 Aktivitets- og rapporteringsplikt

Etter diskrimineringsloven er det ikke kun en passiv plikt til å unnlate å diskriminere. Det er også en plikt til å arbeide aktivt for likebehandling og like muligheter.

Fra 1. januar 2009 er det innført en aktivitets- og rapporteringsplikt i diskrimineringsloven. Aktivitetsplikten pålegger offentlige myndigheter, offentlige og private arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål. Aktivitetsplikten omfatter blant annet lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter og beskyttelse mot trakassering. Private bedrifter som jevnlig sysselsetter under 50 ansatte er unntatt for aktivitets- og rapporteringsplikten. Rapporteringsplikten innebærer et krav om å rapportere om gjennomførte og planlagte tiltak i årsberetning eller budsjett. En fersk rapport viser at halvparten av de spurte arbeidsgiverne foreløpig mener at aktivitets- og rapporteringsplikten har hatt liten effekt på bedriftens likestillingsarbeid.25 Innen innvandrerdominerte bransjer er troen på aktivitetsplikten lavest. Samtidig har statlige arbeidsgivere mest tro på aktivitetsplikten som virkemiddel, men her er mangfoldet minst.

Studier fra Nederland har vist at denne type tiltak kan være effektive virkemidler, men at det avhenger av i hvilken grad man klarer å redusere den administrative byrden for arbeidsgiverne.26 OECD mener imidlertid at det er behov for sterkere sanksjoner overfor de arbeidsgiverne som ikke følger rapporteringsplikten. OECD mener dessuten at denne type tiltak også bør gjelde små- og mellomstore bedrifter. Grunnen til det er at studier fra andre land har vist at rekrutteringsprosesser som diskriminerer innvandrere er mer vanlig i denne type bedrifter, og at innvandrere er underrepresentert i små og mellomstore bedrifter i Norge.

5.4 Arbeidsmarkedspolitikk

5.4.1 Hovedprinsipper

Den aktive arbeidsmarkedspolitikken har som mål å legge til rette for høy yrkesdeltakelse og god utnyttelse av arbeidskraften. Viktige mål i arbeidsmarkedspolitikken som har blitt ført av ulike regjeringer har vært å bidra til høy sysselsetting, motvirke langvarig ledighet og hindre utstøting fra arbeidslivet.27

Målet om å få flere i arbeid og færre på trygd har vært sentralt for flere av de store politiske reformene og tiltakene som er innført de siste årene; etableringen av NAV, innføring av ny pensjonsordning, satsingen på IA-samarbeid og innføring av arbeidsevnevurdering og nye arbeidsavklaringspenger i arbeids- og velferdsforvaltningen.

5.4.2 Arbeidsformidling, tiltak og andre ordninger

Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører arbeidsmarkedspolitikken, og skal blant annet sørge for rask formidling til arbeid. Også vikar- og rekrutteringsbyråer gjør en viktig innsats på dette området, og en undersøkelse fra Institutt for samfunnsforskning har vist at arbeid gjennom vikarbyrå kan være et springbrett til arbeidsmarkedet blant annet for innvandrere fra land i Asia, Afrika mfl.28

Arbeidssøkere kan få tilbud om bistand ved å registrere seg ved de lokale NAV-kontorene.29 Alle som henvender seg til et NAV-kontor og ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som trenger en mer omfattende vurdering skal få en grundigere arbeidsevnevurdering, jf. avsnitt 5.5. Formålet med arbeidsevnevurderingene er å kartlegge brukernes ressurser og barrierer for å komme i arbeid og å avklare behovet for bistand og rett til livsoppholdsytelse.

Mange arbeidssøkere kommer raskt i arbeid, og mange skaffer seg arbeid på egen hånd. De som ikke kan formidles direkte til arbeid, og som ikke klarer å skaffe seg dette på egen hånd, kan ha behov for veiledning og oppfølging. Som regel er det først når denne type bistand ikke fører fram, at Arbeids- og velferdsetaten tilbyr arbeidsrettede tiltak overfor ledige. Innvandrere, i tillegg til ungdom, langtidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne, er en prioriterert gruppe for deltakelse på arbeidsmarkedstiltak.

Statlige budsjettmidler til arbeidsmarkedstiltak dimensjoneres ut fra forventet utvikling i ledighet og antall personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for arbeidsrettet bistand. Det legges enkelte overordnede politiske føringer for bruk av tiltakene. Det er dessuten en forutsetning at tiltaksdeltakere har lovlig opphold i Norge. Fylkesadministrasjonene i Arbeids- og velferdsetaten skal administrere tiltaksmidlene ut fra behovet hos arbeidsgivere og arbeidssøkere samt personer med nedsatt arbeidsevne i sitt fylke.

I tillegg til de arbeidsrettede tiltakene eksisterer det noen generelle ordninger som skal tilrettelegge for entreprenørskap. Dette inkluderer midler til jobbskapingsprosjekter rettet mot arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Disse midlene blir blant annet benyttet til å støtte kommunale entreprenørskapstiltak. I tillegg har dagpengemottakere mulighet til å søke om å beholde dagpengene i en etablerings- og oppstartsfase av egen bedrift på ni måneder. Arbeids- og velferdsetaten har tidligere gjennomført arbeidsmarkedskurs som fokuserte på etablering av egen bedrift, men dette gjøres i liten eller ingen grad i dag. Boks 5.2 gir en kort beskrivelse av andre arbeidsmarkeds- og integreringstiltak.

Betydningen av uformelle kanaler i ansettelsesprosessene i det norske arbeidsmarkedet, og høye begynnerlønninger, gjør at nettverk kan ha en viktig funksjon i rekrutteringsprosessene.30 OECD har anbefalt at Norge, som et element i integreringspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken, burde innføre tiltak som satser på nettverksbygging og mentorfunksjoner.31 OECD argumenterer for at det norske systemet i for stor grad fokuserer på kvalifisering gjennom integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken, og neglisjerer den siste delen av prosessen fram mot en vellykket integrering på arbeidsmarkedet. I en rapport fra 2007 argumenterer OECD for at mentorordninger kan være spesielt gunstig for innvandrere ved at de gjør det mulig å overkomme manglende informasjon mellom arbeidssøker og arbeidsgiver, og gi tilgang til personlige nettverk og vanskelig tilgjengelig informasjon om arbeidsmarkedets virkemåte.32 For myndighetene er det dessuten gjerne lave kostnader forbundet med slike ordninger. Danmark trekkes fram som et land hvor man har gjort mye på dette området. Fram til 2007 var de danske mentorordningene preget av å være småskala og geografisk begrenset. Et unntak var et nasjonalt program rettet mot innvandrerkvinner (Kvinfo). Siden 2007 har mentorordningene generelt i Danmark blitt utvidet til å kunne benyttes i hele landet og overfor flere målgrupper enn tidligere.

Boks 5.2 Andre arbeidsmarkeds- og integreringstiltak

Forsøk med kvotering av innvandrere

I 2008 og 2009 er det gjennomført et toårig prosjekt med moderat kvotering av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i tolv virksomheter i statsforvaltningen. Forsøket innebærer at personer med bakgrunn fra Europa utenom EU/EFTA-land, Asia, Afrika, Latin-Amerika og Oseania utenom Australia og New Zealand kan kvoteres til en stilling, dersom vedkommende har like eller tilnærmet like kvalifikasjoner som den best kvalifiserte søkeren. En midtveisevaluering av forsøket viser at muligheten for å kvotere i liten grad er brukt. 22 pst. av de som foretar ansettelser og tre av de tolv forsøksvirksomhetene har brukt muligheten til kvotering. Evalueringen viser videre at det i noen virksomheter er skapt økt bevissthet knyttet til rekruttering av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre.

Kilde: Orubapo, J., R. Steen Jensen og A. E. Storvik (2009), Midtveisevaluering av forsøk med moderat kvotering av personer med ikke-vestlig bakgrunn, Rapport 2009/3, Institutt for samfunnsforskning.

Aktiv rekruttering av innvandrere og norskfødte med innvandrere til statsforvaltningen og helseforetakene

Siden 2007 er alle virksomheter innenfor det statlige tariffområdet og helseforetakene, ut fra tilstand og egne forutsetninger, oppfordret av eierdepartementene om å sette mål og utarbeide konkrete planer for rekruttering av innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. I tillegg har lederne i de heleide statlige virksomhetene siden 2006 blitt innkalt til årlige møter med arbeids- og inkluderingsministeren, hvor de er blitt oppfordret til å rekruttere flere innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre og å legge til rette for mangfold på alle nivåer i virksomhetene.

Samarbeid med partene i arbeidslivet om økt rekruttering av innvandrere – Mangfoldsløft

Gjennom et samarbeid mellom partene i arbeidslivet, er det etablert en nettportal om flerkulturell rekruttering og et godt flerkulturelt arbeidsmiljø. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet hadde ansvaret for å utarbeide portalen og er nå redaktør. Portalen ble tatt i bruk fra januar 2009. Gjennom dette samarbeidet, som kalles Mangfoldsløftet, er det også etablert lokale samarbeidsprosjekter mellom aktuelle kommuner, Arbeids- og velferdsetaten, partene i arbeidslivet og andre aktører for å sikre økt rekruttering av innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Prosjektene gjennomføres i Fredrikstad, Skien og bydel Søndre Nordstrand i Oslo. Prosjektene avsluttes i 2011 og blir følgeevaluert av Rambøll Management.

Ny sjanse – forsøk med lønnet kvalifiseringsprogram for innvandrere med flere års opphold

I 2005 ble det iverksatt et forsøk med lønnet kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og som har vært sosialhjelpsmottakere. Formålet med forsøket er å prøve ut virkemidler og metoder fra introduksjonsordningen på en ny målgruppe. Fra og med 2009 har det vært lagt opp til en dreining av forsøket til særlig å rettes inn mot utvalgte landgrupper med særlig høy arbeidsledighet eller lav sysselsetting (Pakistan, Marokko, Tyrkia, Somalia, Afghanistan og Irak). Kvinner fra disse landgruppene er en hovedmålgruppe.

Mange av deltakerne i Ny sjanse har svake norskkunnskaper, sammensatte helseplager, store omsorgsforpliktelser og en generell lav forståelse av hvordan det norske samfunnet fungerer. De mest brukte tiltakene i forsøket har vært norskopplæring, praksisplass, jobbsøkerkurs og samfunnsorienterende kurs.

I 2009 var det 626 deltakere i Ny sjanse. Kvinner utgjorde 71 pst. av deltakerne. I 2009 avsluttet 157 personer programmet. 58 personer gikk til jobb og åtte til utdanning. 50 personer avbrøt programmet.

Kilde:  IMDi (2010), Resultater for Ny sjanse 2009, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, rapport 2010/6; IMDi (2008), Fra sosialhjelp til arbeid. Resultater fra 25 Ny sjanse-prosjekter (2008), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, rapport 2008/4

5.4.3 Bruken av arbeidsmarkedstiltak

Arbeids- og velferdsetaten har et spekter av arbeidsrettede tiltak som blant annet omfatter avklaring, opplæring, lønnstilskudd, arbeidspraksis og tiltak i arbeidsmarkedsbedrift. Tiltakenes varighet, innhold og støtteordninger varierer med deltakernes behov, og om arbeidsevnen er nedsatt. Arbeidsmarkedstiltakene har som formål å øke overgangen fra ledighet til arbeid, samt å forebygge langvarig ledighet. Lange ledighetsperioder kan øke risikoen for varig utstøting og trygdeavhengighet. For personer med nedsatt arbeidsevne (ofte på grunn av helsemessige årsaker) og som har behov for arbeidsrettet bistand, er det viktig at oppfølging skjer så tidlig som mulig. Se for øvrig avsnitt 5.4 om aktivisering innenfor de helserelaterte ytelsene.

Arbeidsmarkedstiltak kan på individnivå øke sannsynligheten for å komme i jobb på flere måter. Gjennom opplæring og arbeidstrening kan deltakerne tilegne seg kunnskaper og ferdigheter som gjør dem mer attraktive i arbeidsmarkedet. Tiltak kan også bidra til å styrke deltakernes motivasjon og gjøre dem til mer effektive jobbsøkere. Tiltak kan også bidra til å minske arbeidsgivers usikkerhet i forbindelse med ansettelse av en arbeidssøker med usikker arbeidsevne, ved at arbeidsgiveren får mulighet til å prøve ut personen gjennom tiltaket. Dette kan i særlig grad gjelde for innvandrere som har lite nettverk i arbeidslivet eller som har problemer med å dokumentere sin kompetanse. Tiltak kan dessuten bidra til å hindre at en person faller permanent ut av arbeidslivet. Et tiltaksregime kan i seg selv også øke overgangen til jobb ved å redusere tendenser til strategisk atferd. Strategisk atferd innebærer at personer uten reelle behov søker om offentlige ytelser for eksempelvis å få finansiert sin fritid. Krav om å delta på tiltak kan gjøre at personer heller foretrekker å søke seg over i det ordinære arbeidslivet. Evalueringer av arbeidsmarkedstiltak skiller i liten grad mellom ulike effekter tiltakene kan ha når det gjelder overgang til jobb.

Arbeidsmarkedstiltak kan også redusere overgangen til jobb, ved at man får innelåsingseffekter. Det innebærer at jobbsøkingsaktiviteten reduseres, både fordi det blir mindre tid tilgjengelig og fordi deltakeren kan ønske å fullføre tiltaket før jobbsøking gjenopptas. Tiltak som arbeidspraksis33 og lønnstilskudd, som inkluderer tett kontakt med arbeidsgiver(e), kan motvirke innelåsing ved at denne kontakten øker sjansen for å bli ansatt. Innelåsing kan også være et problem etter at et tiltak er avsluttet, dersom deltakeren har blitt stigmatisert og framstår som mindre attraktiv på arbeidsmarkedet som et resultat av deltakelsen på tiltak.

En norsk litteraturgjennomgang konkluderer med at arbeidsmarkedstiltak har en moderat, men positiv effekt på overgang til arbeid.34 Forskerne peker spesielt på at en type obligatorisk aktivitet knyttet til å motta dagpenger kan stimulere til økt jobbsøkeaktiviteten istedenfor at folk søker om dagpenger. Evaluering av effekter av arbeidsmarkedstiltak er imidlertid krevende, og litteraturgjennomgangen viser at det kan oppstå problemer knyttet til blant annet seleksjon (dvs. at det kan være uobserverbare forskjeller mellom de som deltar og de som ikke deltar på tiltak)35 og fortrengning (dvs. at tiltaksdeltaker kan fortrenge andre ledige som ikke har deltatt på tiltak fra en stilling). Det påpekes av forskerne at man i Norge har funnet at det i overveiende grad er de som står nærmest arbeidsmarkedet som deltar på lønnstilskudd, mens de som står langt unna arbeidsmarkedet er overrepresentert på det forskerne kaller sysselsettingstiltak.

En annen norsk studie har vist at tiltakene har størst effekt når de rettes mot de mest utsatte gruppene på arbeidsmarkedet, spesielt innvandrere fra utviklingsland.36 Analysen baserer seg på alle ledighetsforløp på individ- og månedsnivå over en trettenårsperiode. Den viser at arbeidsmarkedstiltak bidrar til innelåsning på kort sikt, men til økt jobbovergang på lengre sikt.

Intensiv formidlingsbistand, lønnstilskudd og tiltak som plasserer deltakeren så nær det ordinære arbeidslivet som mulig har bedre effekt enn andre tiltak, og er anbefalt av OECD.37 Evalueringer som er rettet spesifikt mot innvandreres nytte av arbeidsmarkedstiltak er omtalt i neste avsnitt.

5.4.4 Innvandrernes deltakelse på arbeidsmarkedstiltak

Innvandrere har en høyere andel på tiltak enn den andelen de utgjør av de registrerte ledige. Dette kan dels være en konsekvens av politiske prioriteringer, men kan også være uttrykk for at innvandrere har mer omfattende problemer med å komme i arbeid. Innvandrerne utgjorde om lag 29 pst. av samlet antall registrerte ledige i mai 2010. På samme tid utgjorde de 39 pst. av deltakerne på ordinære arbeidsmarkedstiltak. Ledige innvandrere har imidlertid i gjennomsnitt lengre ledighetsperioder bak seg enn det ledige i majoritetsbefolkningen har, noe som øker sjansen for å delta på arbeidsmarkedstiltak.38 Omtrent 70 pst. av innvandrerne på tiltak hadde bakgrunn fra land i Afrika eller Asia. Generelt var det en betydelig økning i bruk av arbeidsmarkedstiltak i 2009, sammenliknet med de tre foregående årene. Arbeids- og velferdsdirektoratet registrerte også en økning i antall tiltaksdeltakere fra de nye landene i Øst-Europa, noe som må ses i sammenheng med den høye innvandringen fra disse landene siden 2004. Disse har i liten grad deltatt på tiltak tidligere.

Evalueringer av arbeidsmarkedstiltakenes effekt på innvandreres overgang til arbeid viser en positiv men moderat effekt.39 Effekten er gjerne størst rett etter avsluttet tiltak, og faller så nokså raskt. I evalueringen av effekten av arbeidsmarkedstiltak på yrkesdeltakelse to år etter avsluttet tiltak finner Fafo at lønnstilskudd har positiv effekt for nær sagt alle grupper innvandrere, også når det kontrolleres for seleksjon. Effekten av arbeidspraksis og AMO-kurs var også positiv, men svært moderat. Hardoy og Zhang finner også positiv effekt av lønnstilskudd og AMO-kurs, men ingen effekt av praksisplass.40 Den moderate effekten av tiltak kan ha mange årsaker. En mulig forklaring er at tiltakene i for liten grad bidrar til å fylle avstanden mellom tiltaksdeltakernes kvalifikasjoner, og etterspørselen i arbeidsmarkedet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet rapporterer at mange innvandrere har behov for opplæring som er spesielt tilpasset svake norskkunnskaper og de som står langt fra arbeidslivet. I en kartlegging av Arbeids- og velferdsetatens arbeid med tildeling av tiltak til brukere med bakgrunn fra land i Asia, Afrika mfl., framkommer det imidlertid at et stort flertall av saksbehandlerne i etaten synes det er vanskelig å finne AMO-kurs som er tilpasset behovene hos slike brukere med svake norskferdigheter.41 Arbeids- og velferdsetaten henviser gjerne til kommunen i de tilfeller hvor innvandrere har behov for grunnleggende opplæring i norsk. Norsknivå er også et av de viktigste kriteriene for hva slags kurs innvandrere tilbys. Til tross for dette opplever en betydelig andel av kursleverandørene at saksbehandlerne melder inn deltakere som har for svake norskferdigheter til å nyttiggjøre seg kurset. På grunn av at kurstilbudet mange steder ikke er tilrettelagt for deltakere med svake norskferdigheter, står disse overfor et smalt tilbud – om noe i det hele tatt. I tillegg får innvandrere i praksisplass i mindre grad systematisk oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten enn det deltakere uten innvandrerbakgrunn får.

I utgangspunktet skal alle typer tiltak kunne brukes av innvandrere. Innvandrere deltar hyppigst på tiltakene opplæring (kurs) og arbeidspraksis. De vanligste kursene er jobbsøkerkurs, korte bransjespesifikke kurs (kantine, butikk, truckfører, lager) og arbeidsavklaringskurs. Et lite mindretall deltar på lønnstilskudd. I tillegg til at innvandrere deltar på de generelle statlige tiltakene, gjennomføres det egne tiltak for denne gruppen. Eksempler på slike tiltak er norskkurs med arbeidspraksis, forkurs i helsefagarbeid, jobbklubber med arbeidspraksis for fremmedspråklige og arbeidslivsrettede kurs for fremmedspråklige med arbeidspraksis. Det gjennomføres også mer yrkesrettede arbeidsmarkedskurs for innvandrere innen renhold, sjåfør, helse/omsorg, barnehage, butikk og lager. NAV Oslo og NAV Akershus har dessuten et eget tilbud om kvalifisering og formidling av arbeidssøkere med polsk som morsmål. Kurset består av bl.a. kunnskap om norsk arbeidsliv, jobbsøking, språkopplæring og praksis. Tilbudet varer i opptil 26 uker.

OECD har hevdet at Norge i større grad bør benytte lønnstilskudd overfor innvandrere, på bakgrunn av de gode effektene man mener å se av dette tiltaket.42 Lønnstilskudd er imidlertid et tiltak som anvendes overfor deltakere som vurderes som å ha relativt kort vei til ordinært arbeid, gjerne som en forlengelse av en praksisplass. En årsak til den lave deltakelsen kan være at tiltaket formelt innebærer at arbeidsgiver forplikter seg til fast ansettelse.43 Dette kravet kan gjøre at arbeidsgivere har en høyere terskel for å inngå avtale om tiltaksdeltakelse for personer som står langt fra arbeidsmarkedet. På den annen side kan det være gode grunner til å tro at effekten av tiltaket er nært knyttet til kravet om ansettelse.

I byene Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand er det etablert egne regionale kompetansesentra for NAV-brukere med innvandrerbakgrunn, NAV Intro. NAV Intro er en brukernær spesialenhet på fylkesnivå, med forholdsvis stor grad av selvstendighet. Brukere blir henvist til NAV Intro fra lokalkontorene til NAV. NAV Intro tester brukere i muntlig og skriftlig forståelse av norsk, og gir veiledning om muligheter, arbeidsevne, interesser og kompetanse når det gjelder jobb eller utdanning. NAV Intro har tradisjonelt samarbeidet tett med den kommunale voksenopplæringen, men også med fylkeskommunale organer for videregående opplæring. NAV Intro samarbeider dessuten med andre spesialenheter i Arbeids- og velferdsetaten og med eksterne instanser som IMDi og ulike fag- og forskningsmiljøer. I byer med NAV Intro er det gjerne et større tilbud av kurs som er tilrettelagt for deltakere med svake norskferdigheter.

En av målsettingene med kurs og praksisplasser er å redusere arbeidsgiveres opplevde risiko ved å rekruttere innvandrere. Både kursleverandørene og de NAV-ansatte opplever likevel at arbeidsgiveres skepsis til å ansette innvandrere er en viktig barriere for å kunne bistå brukere med ikke-vestlig bakgrunn på en bedre måte.44 En annen målsetting er at deltakerne skal kvalifiseres for ledige jobber. Mye tyder imidlertid på at tiltakene er for kortsiktige og lite tilpasset individuelle behov til at de i tilstrekkelig grad virker kvalifiserende, og at ressursene til individuell oppfølging er for små.

5.4.5 Kvalifiseringsprogram

Kvalifiseringsprogrammet ble etablert i 2007, og er en lovpålagt oppgave for kommunene som er regulert i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Programmet retter seg mot personer som har vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Dette handler i stor grad om personer som uten et slikt program ville vært avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder.

Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet til å kunne komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien kan være relativt lang. Innvandrere deltar i programmet i den grad de fyller vilkårene for deltakelse. En gjennomgang utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at 40 pst. av deltakerne i 2009 var innvandrere, hvorav den største gruppen kom fra Somalia.45 Innvandrere har også vært en sentral målgruppe for arbeidsmarkedstiltak i arbeidsmarkedssatsingen under Handlingsplan mot fattigdom. Arbeidsmarkedssatsingen fases ut til fordel for kvalifiseringsprogrammet i 2011.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet har rett til kvalifiseringsstønad, gitt som en standardisert ytelse på nivå med introduksjonsstønaden, dvs. to ganger grunnbeløpet i folketrygden. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkelte bruker. Programmet skal være arbeidsrettet og kan bestå av ulike statlige arbeidsmarkedstiltak og kommunale arbeidstrenings- og sysselsettingstiltak, herunder tilrettelagt opplæring, motivasjons- og mestringstrening. Det kan også settes av tid til helsehjelp, opptrening og egenaktivitet.

En rapport fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet viser statusen til de som hadde gjennomført eller avsluttet programmet etter avtale med NAV-kontoret i perioden 2008–2010.46 I perioden var det i underkant av 5 000 deltakere, og av disse var det 31 pst. som har gått til ordinært arbeid, 6 pst. til skolegang/utdanning og 7 pst. til andre arbeidsrettede tiltak. 23 pst. har gått til midlertidig inntektssikring/arbeidsavklaringspenger, og 13 pst. har gått til å motta sosialhjelp som hovedinntektskilde. Under 4 pst. har fått uførepensjon. I 2010 var andelen som hadde overgang til jobb 28 pst. Til sammenlikning viser rapportering47 for 2010 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet at andelen ordinære arbeidssøkere med overgang til jobb lå på omtrent 60 pst. det meste av tiden.48

5.5 Aktivisering innenfor helserelaterte ytelser

5.5.1 Hovedprinsipper

Langtids sykefravær og uførhet representerer store sosiale og arbeidsmarkedspolitiske utfordringer. Svingninger i konjunkturene synes ikke å påvirke utviklingen i særlig grad. Langtids sykefravær og uførhet er i første rekke et langsiktig, strukturelt problem. De senere årene har det vært en dreining innenfor velferdspolitikken i Norge, som innebærer at myndighetene har forsøkt å innføre større grad av oppfølging og aktivitet knyttet til de helserelaterte ytelsene. En del av endringene som har vært gjennomført har sin bakgrunn i en stortingsmelding om arbeid, velferd og inkludering49 og samarbeidet om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalene). Videre er en av hovedmålsettingene med NAV-reformen å få flere i arbeid og aktivitet. OECD rapporterer at Norge er blant landene som bruker mest av sitt budsjett til aktive, arbeidsrettede tiltak.50 Det er i perioden mellom sykepengeperioden og innvilgelse av uførepensjon at tiltaksinnsatsen i hovedsak settes inn når det gjelder de helserelaterte ytelsene.

Til tross for satsingen på arbeidsrettede tiltak viser tall fra OECD likevel at forekomsten av uførepensjonering i Norge er blant de aller høyeste i OECD-området, og er i jevn vekst. Andelen av uførepensjonister i Norge er om lag dobbelt så høy som OECD-gjennomsnittet. Sykefraværet er høyest i Norge, fulgt av Sverige og Finland. I andre land med høy uførepensjonering og høyt sykefravær er det tegn til at veksten på disse områdene stagnerer eller avtar, men tilsvarende skjer ikke i Norge.

Når det gjelder aktiviseringstiltakene innenfor de helserelaterte ytelsene har ikke Norge spesielt tilpassede tiltak for innvandrere. For personer som eksporterer norske sykepenger eller arbeidsavklaringspenger til andre EØS-land, vil en del av oppfølgingstiltakene i praksis likevel kunne bli gjennomført på en annen måte enn for personer som oppholder seg i Norge. Se for øvrig kapittel 6.

5.5.2 Sykepenger

Sykefraværsreglene har vært endret og tilpasset flere ganger det siste tiåret. Generelt har tendensen gått mot stadig større grad av ansvarliggjøring og pliktig oppfølging for alle aktører. Arbeidsgiver og arbeidstaker er hovedaktørene når det gjelder å få arbeidstaker tilbake til arbeid ved sykefravær.

Senest ved seks ukers sykmelding skal arbeidsgiver i dialog med arbeidstaker utarbeide en oppfølgingsplan. Oppfølgingsplanen skal innhentes av Arbeids- og velferdsetaten innen det er gått tolv uker, og skal ta for seg hvordan arbeidstakeren kan komme helt eller delvis tilbake i arbeid. Senest ved åtte uker skal den sykmeldte være i arbeidsrelatert aktivitet for å ha rett til sykepenger, med mindre medisinske årsaker er til hinder for det. Dersom den sykmeldte ikke er i arbeidsrelatert aktivitet innen åtte uker, kreves det en legeerklæring som dokumenterer at det er tungtveiende medisinske grunner som hindrer aktivitet. Eksempler på aktivitet er graderte sykepenger, aktiv sykmelding, arbeidsrelaterte tiltak eller reisetilskudd. En undersøkelse fra Riksrevisjonen fra 2010 viser at Arbeids- og velferdsetaten innvilget mange unntak fra aktivitet for personer som forble 100 pst. sykmeldt ut over åtte uker, selv om det bare i et fåtall av sakene var tilstrekkelig dokumentert at den sykmeldte ikke kunne være i aktivitet.51 Hvis en arbeidstaker har vært sykmeldt på fulltid i tolv uker, skal arbeidsgiver innkalle til et dialogmøte 1. Sykmelder kan delta dersom både arbeidstaker og arbeidsgiver, eller arbeidstaker alene, ønsker det. Rapportering fra Arbeids- og velferdsdirektoratet det i 2010 ble registrert oppfølgingsplaner for 56 pst. av de sykmeldte som passerte tolv uker, men at den kun ble gjennomført dialogmøte 1 for syv pst. av de sykmeldte som passerer tolv uker med fulltids sykmelding.52 Arbeids- og velferdsetaten påpeker at det trolig er en viss underrapportering på disse områdene.

Senest ved seks måneders sykmelding skal dialogmøte 2 avholdes, i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Arbeidstaker og arbeidsgiver har møteplikt. Lege eller annet helsepersonell skal møte dersom dette er hensiktsmessig. Rapporten fra Riksrevisjonen viser at lege deltar i liten grad i dialogmøter i regi av arbeidsgivere og arbeids- og velferdsetaten, det gjelder både dialogmøte 1 og 2. Undersøkelsen viser dessuten at arbeids- og velferdsetaten gjennomfører dialogmøter for kun halvparten av de langtidssykmeldte. Riksrevisjonen skriver i sin rapport at bruken av unntak synes høy med tanke på at dette kun skal gis i de tilfellene hvor et møte åpenbart er unødvendig. Betydelige fylkesvise forskjeller i bruken av unntak fra dialogmøter tyder dessuten på at det ikke er etablert en enhetlig unntakspraksis i etaten. Når mange dialogmøter ikke avholdes, enten ved at unntak gis, eller fordi aktuelle sykmeldte ikke kalles inn, medfører dette ifølge Riksrevisjonen svekket mulighet for Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgiver og lege til å avklare den sykmeldtes situasjon og muligheter.

Undersøkelsen til Riksrevisjonen viser også at det er usikkert hvorvidt dialogmøtet ved seks måneders sykefravær bidrar til å redusere sykefraværet. Personer som har vært sykmeldte i 26 uker, forblir i stor grad sykmeldte ut sykepengeperioden, uavhengig av om de deltar på dialogmøtet eller ikke.

Undersøkelsen viser videre at da de nye reglene for oppfølging av sykmeldte ble innført i 2007, iverksatte Arbeids- og velferdsdirektoratet flere større tiltak for å sette Arbeids- og velferdsetaten i stand til å øke oppfølgingen av sykmeldte. Undersøkelsen viser likevel at det i praksis ikke er vesentlige forbedringer i Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte, til tross for flere år med stor oppmerksomhet fra myndighetene på dette området. Dette gjelder blant annet samhandlingen med lege og arbeidsgiver, iverksettelse av tiltak, og gjennomføring av dialogmøter. Arbeidsdepartementet la 8. april 2011 fram Prop. 89 L (2010–2011) med forslag til visse endringer i arbeidsmiljøloven og i folketrygdlovens regler om oppfølging av sykmeldte.

5.5.3 Arbeidsavklaringspenger

Med innføring av arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010 ble de tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slått sammen til én ytelse. Et av målene med endringen var å legge til rette for raskere og tettere oppfølging av mottakerne av denne ytelsen og derved for at flere skal komme tilbake til arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for medlemmer som har fått sin arbeidsevne nedsatt pga. sykdom, skade eller lyte, mens de får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Mottaker skal selv bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Som hovedregel kan man ikke motta arbeidsavklaringspenger i mer enn fire år.

For personer som mottar arbeidsavklaringspenger benyttes hele spekteret av arbeidsrettede tiltak. I 2010 deltok i gjennomsnitt 49 300 personer med nedsatt arbeidsevne på arbeidsrettede tiltak. Det er et mål at de arbeidsrettede tiltakene skal tilpasses brukernes individuelle behov for innsats for å komme i arbeid.

Det legges opp til at det skal fastsettes minst ett årlig oppfølgingstidspunkt for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser at andelen av mottakere av arbeidsavklaringspenger som har fått oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten har økt fra 44 pst. i mars 2010 til 54 pst. i desember 2010. Denne rapporteringen viser andelen som fikk oppfølging i løpet av de siste tre måneder. Individuell oppfølgingssamtale og deltakelse i arbeidsrettede tiltak er de viktigste oppfølgingsaktivitetene. Mange mottakere av arbeidsavklaringspenger får i tillegg oppfølging i form av medisinsk behandling eller rehabilitering, forhold som ikke fanges opp i statistikken over andel med oppfølging.

En internasjonal litteraturstudie som har sett på arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne viser at tiltak som er nær det ordinære arbeidsmarkedet gir best effekter for overgang til arbeid og at blandede team av veiledere med både medisinsk og yrkesfaglig kompetanse er mer effektive enn rendyrkede team.53 Studien viser videre at lønnstilskudd kan være effektivt, men det er viktig med en «dørvakt» for å hindre overforbruk av tiltak. Det kommer også fram at arbeidsrettede tiltak har sterke innlåsningseffekter for personer som «står nær arbeidsmarkedet» ved at de bidrar til redusert jobbsøking i tiltaksperioden. Studien viser dessuten at hvis ordinært arbeid er målet, er praksis eller opplæring i skjermet sysselsetting lite effektivt. Forskerne påpeker at metodeproblemer gjør at det er vanskelig å trekke sikre konklusjoner.

En studie som har sett på det norske systemet med yrkesrettet attføring overfor personer med nedsatt arbeidsevne, finner at de arbeidsrettede tiltakene har en positiv effekt på sysselsettingen til deltakerne.54 Det er imidlertid stor variasjon i effekten tiltakene imellom.

5.5.4 Ny oppfølgingsmetodikk

Alle som henvender seg til et NAV-kontor og som ønsker eller har behov for bistand for å komme i arbeid, har en lovfestet rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har behov for en mer omfattende vurdering har rett til å få en arbeidsevnevurdering. Målet med metodikken er å bidra til brukermedvirkning og til større treffsikkerhet i planlegging av videre innsats for den enkelte. Arbeidsevnevurderinger som oppfølgingsmetodikk i Arbeids- og velferdsetaten er gjenstand for ekstern evaluering av Proba Samfunnsanalyse. Delrapporter fra evalueringen peker på at det gjør seg gjeldende en tendens til å oppfatte arbeidsevnevurderinger først og fremst som en vilkårsvurdering for arbeidsavklaringspenger, og i mindre grad som en plattform for valg og gjennomføring av virkemidler.

Innføringen av arbeidsavklaringspenger og arbeidsevnevurderingsverktøyet har skapt betydelige utfordringer når det gjelder å få vurdert bistandsbehovet til Arbeids- og velferdsetatens brukere med nedsatt arbeidsevne, spesielt med hensyn til hvem som er aktuelle for arbeidsrettede tiltak. Dette kan ha sammenheng med at det har gått relativt kort tid siden disse endringene ble innført.

5.5.5 Tidsubestemt lønnstilskudd

Det har siden 1990-tallet vært gjennomført flere tiltak med sikte på å få flere uførepensjonister tilbake i arbeid. For å bidra til å forebygge uførepensjonering blant personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne ble det i 2007 igangsatt et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT). Tiltaket skal være et arbeidsrettet alternativ til innvilgelse av uførepensjon. Målet er ordinær jobb innenfor det ordinære arbeidslivet. Ordningen fungerer slik at arbeidsgiver mottar et lønnstilskudd tilpasset den enkeltes produktivitet og arbeidsevne så lenge Arbeids- og velferdsetaten vurderer at det er behov for å gi støtte. Det er derfor ikke gitt en maksimalvarighet for lønnstilskuddet; det er tidsubestemt, men ikke nødvendigvis varig. Forsøket ble gjort landsomfattende i 2008. Forsøket hadde ved utgangen av 2010 2 632 deltakere. Det har vært en jevn vekst i antall deltakere.

En evaluering gjennomført av Oxford Research viser at TULT bidrar til å forhindre at man blir uførepensjonert med en høy uføregrad, og at ordningen dermed kan forebygge passivitet.55 Selv om man ikke får noe klart svar på om den forhindrer uførepensjonering eller ikke, bidrar tiltaket i det minste til at deltakere som blir uførepensjonert i større grad får utnyttet sin restarbeidsevne i ordinært arbeidsliv enn de ville gjort uten TULT. Tiltaket bidrar altså til at flere uføre beholder en tilknytning til arbeidslivet gjennom deltidsarbeid.

5.5.6 Uførepensjon

Uførepensjonen kan bli gradert etter hvor mye arbeidsevnen er varig nedsatt. I praksis blir det store flertallet av mottakere av denne ytelsen tilkjent 100 pst. uførepensjon.

Uførepensjonister som prøver seg i arbeid på heltid eller deltid, har rett til å få tilbake innvilget uførepensjon dersom arbeidsforsøket må gis opp, såkalt hvilende pensjonsrett. Perioden med hvilende pensjon var opprinnelig på tre år, men ble utvidet til fem år i 2006. Fra høsten 2008 kan man etter søknad få utvidet rett i ytterligere fem år. Dette betyr i praksis at man har en hvilende pensjonsrett i ti år. Ordningen med hvilende pensjonsrett skal motivere uførepensjonister til å prøve seg i arbeid og gi dem trygghet i forsøket med tilbakevending til arbeidslivet. Uførepensjonister som har hatt ytelsen i over ett år kan dessuten tjene opptil folketrygdens grunnbeløp uten at ytelsen blir redusert.

For personer med uførepensjon er det ingen systematisk oppfølging eller vurdering av arbeidsevne etter at uførepensjon er tilstått, og dermed begrenset tiltaksbruk. Det viktigste arbeidsrettede tiltaket som brukes overfor uføre, er varig tilrettelagt arbeid. Her er formålet ikke primært overgang til ordinært arbeidsliv, men en form for skjermet sysselsetting på siden av ordinært arbeidsliv.

5.6 Arbeidsmiljøpolitikk

5.6.1 Hovedprinsipper

Målet med arbeidsmiljøpolitikken er å legge til rette for et arbeidsliv med plass for alle, som sikrer arbeidstakernes medvirkning, medbestemmelse og behov for vern og trygghet, og som gir en hensiktsmessig tilpasning til utviklingen i næringslivet. Arbeidsmiljøpolitikken skal fremme integrering og hindre utstøting fra arbeidslivet.

Det fleste og mest sentrale arbeidsrettslige reglene gjelder for alle arbeidstakere som arbeider i Norge. Arbeidslivslovgivningen skal sikre alle arbeidstakere et godt vern og et minimum av rettigheter. Det mest sentrale og omfattende regelverket på området er arbeidsmiljølovgivningen. Tariffavtaler og individuelle arbeidsavtaler er også viktige arbeidsrettslige reguleringsmekanismer. For innvandrere som blir ansatt i norske virksomheter, gjelder den norske arbeidsrettslige lovgivingen fullt ut.

I regelverket for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA gjelder det et hovedprinsipp om at lønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Tilsvarende gjaldt for arbeidsinnvandrere fra de nye medlemslandene i EU i en overgangsperiode fram til 1. mai 2009.56 For arbeidsinnvandrere fra EØS-området, etter at overgangsordningene ble opphevet, gjelder det ingen slike krav som vilkår for opphold og arbeid i Norge, med mindre området er allmenngjort, jf. nærmere omtale av allmenngjøring i avsnitt 5.6.3.

For arbeidstakere som er utsendt fra en utenlandsk virksomhet i forbindelse med tjenesteyting, gjelder spesielle forhold, jf. boks 5.3. Blant annet gjelder i utgangspunktet fri lønnsfastsettelse og mindre sosiale avgifter og skatter for denne gruppen.

Boks 5.3 Utsendte arbeidstakere

Arbeids- og ansettelsesvilkår for utsendte arbeidstakere reguleres av en egen forskrift hjemlet i arbeidsmiljøloven. Forskriften gjennomfører et direktiv om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting (utsendingsdirektivet). Direktivets formål er å fremme tjenesteyting over landegrensene, sikre arbeidstakernes rettigheter og fremme rettferdig konkurranse.

Der arbeidstakeren er utsendt fra en utenlandsk virksomhet i forbindelse med tjenesteyting, dvs. oppholder seg midlertidig i Norge, må det trekkes et skille mellom privat- og offentligrettslige reguleringer. De offentligrettslige reguleringene omfatter krav som skal ivareta arbeidstakernes helse, arbeidsmiljø og sikkerhet og krav til ordnet arbeidstid. Disse bestemmelsene gjelder for alle arbeidstakere i Norge, også de som kommer i forbindelse med tjenesteyting. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet håndhever reglene overfor virksomhetene, og overtredelser blir straffesanksjonert.

Stillingsvernsregler, permisjonsregler og regler om utbetaling av lønn er eksempler på privatrettslige regler som arbeidstaker selv må håndheve overfor sin arbeidsgiver. Dersom ikke annet framgår av avtale mellom partene, er utgangspunktet for denne typen reguleringer at lovgivningen i det landet som arbeidsforholdet har nærmest tilknytning til skal gjelde. Den særlige reguleringen av arbeids- og ansettelsesvilkår for arbeidstakere som er midlertidig utsendt til Norge i forbindelse med tjenesteyting, er et unntak fra dette utgangspunktet.

Reglene skal sikre at utsendte arbeidstakere omfattes av vertslandets regler om nærmere angitte arbeids- og ansettelsesvilkår. Blant annet følger det uttrykkelig av forskriften at reglene i arbeidsmiljøloven om fullt forsvarlig arbeidsmiljø, arbeids- og hviletid, skriftlig arbeidskontrakt, barn og unge, stillingsvern og permisjonsrettigheter i forbindelse med svangerskap og fødsel, feriepenger og feriefritid etter ferieloven og forskjellsbehandling på bakgrunn av kjønn også gjelder for utsendte arbeidstakere. Utsendte arbeidstakere vil også være omfattet av forskrift om allmenngjøring av tariffavtaler dersom de jobber innenfor et område der det gjelder en slik forskrift.

5.6.2 Innsats mot sosial dumping

Det finnes ikke én entydig definisjon av begrepet sosial dumping, men det brukes gjerne som et samlebegrep for de tilfeller hvor utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge får lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som gis til norske arbeidstakere. Den sittende regjering har definert det som sosial dumping av utenlandske arbeidstakere både når de utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, eller når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter.57

Flere undersøkelser konkluderer med at innvandrere er særlig utsatt for brudd på regler og normer i arbeidslivet, jf. kapittel 8. Et viktig mål med politikken er derfor å sikre at også denne gruppen omfattes av de samme arbeidslivsstandardene som for øvrig gjelder i samfunnet. Det politiske målet er å unngå sosial dumping, uten å legge unødvendige hindringer i veien for innvandrerne eller for norsk næringsliv. Sosial dumping rammer også andre arbeidstakere og virksomheter i Norge. Det kan føre til urettferdig konkurranse med urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlige utsatte yrker og bransjer. Seriøse bedrifter risikerer å tape oppdrag og kunder til useriøse aktører.

Det er iverksatt en rekke tiltak mot sosial dumping, i form av to handlingsplaner, jf. boks 5.4. Den første handlingsplanen ble lagt fram i revidert nasjonalbudsjett i 2006. Formålet var å bidra til å hindre at sosial dumping brer om seg og blir et vedvarende problem i norsk arbeidsliv. I statsbudsjettet for 2009 ble det lagt fram en handlingsplan 2 mot sosial dumping.

Boks 5.4 Handlingsplaner mot sosial dumping

Handlingsplan 1 omfattet bl.a.:

  • Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk rett til å bruke pålegg, tvangsmulkt og stansing for å håndheve reglene i allmenngjøringsloven og utlendingsloven når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår fra 1. desember 2006. Tilsynsmyndighetene ble vesentlig styrket økonomisk for å kunne gjennomføre en forsterket tilsynsinnsats.

  • Regler om id-kort på byggeplasser ble innført fra 1. januar 2008.

  • Det ble innført en registreringsordning for bemanningsforetak, forbud mot å bruke arbeidskraft fra uregistrerte virksomheter, samt gjort innstramninger i adgangen til inn- og utleie av arbeidskraft mellom produksjonsbedrifter fra 1. juli 2008.

  • Informasjons- og påseplikt for oppdragsgivere og innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsforskrifter ble innført i mars 2008.

  • Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter ble innført i mars 2008.

  • Kravet om arbeidstillatelse for utenlandske sjøfolk på skip som regelmessig går mellom norske havner ble gjeninnført fra 1. mai 2010.

Handlingsplan 2 omfatter bl.a.:

  • Arbeidstilsynet fikk økte ressurser.

  • Regler om solidaransvar for oppdragsgiver for lønn og feriepenger etter allmenngjøringsforskrifter ble innført fra 1. januar 2010.

  • Planer om å innføre id-kort i renholdsbransjen. Dette vil inngå i et større bransjeprosjekt.

  • Planer om å utvide ordningen med regionale verneombud i renholdsbransjen og hotell- og restaurantbransjen. I desember 2010 ble det fastsatt en forskrift for disse verneombudene. Det arbeides med å etablere ordningen.

  • Servicesenter for utenlandske arbeidstakere opprettet i Oslo, Stavanger og Kirkenes. Informasjonsmateriale er utarbeidet på en rekke språk, og det er ansatt flerspråklig tilsynspersonell.

  • Bidra til satsing på informasjon til foretak i landbruket som bruker utenlandsk arbeidskraft. Intensivering av Arbeidstilsynets tilsyn rettet mot sosial dumping i landbrukssektoren.

Noen av disse tiltakene er først og fremst rettet mot å styrke tilsynet og å gjøre tilsynet enklere, som f.eks. innføring av ID-kort. Andre tiltak, som allmenngjøring, bidrar til mer ryddige og like vilkår i arbeidslivet, men disse tiltakene kan også bidra til å heve terskelen for å bli ansatt og dermed redusere etterspørselen etter ukvalifisert eller lavproduktiv arbeidskraft, jf. avsnitt 5.6.3.

Også når det gjelder tiltak mot sosial dumping må norske myndigheter vurdere det internasjonale handlingsrommet. Tiltak som vil være begrensende på fri mobilitet i arbeidsmarkedet vil f.eks. kunne være i konflikt med EØS-avtalen. Det vises i denne sammenheng til at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) åpnet sak mot Norge fordi de mente at den norske forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter var i strid med EØS-avtalen artikkel 36 om fri bevegelse av tjenester og utsendingsdirektivet artikkel 3. De norske reglene om påseplikt, innsynsrett og solidaransvar for lønn og feriepenger etter allmenngjøringsforskrifter ble klaget inn til ESA i slutten av 2007 av en landsforening i NHO. Saken ble avsluttet i 2011 ved at ESA godkjente disse norske ordningene.

Fafo foretar på oppdrag fra Arbeidsdepartementet en samlet og helhetlig evaluering av tiltakene mot sosial dumping. Evalueringen skal ferdigstilles 30. juni 2011. Evalueringen omfatter en rekke tiltak, og er inndelt i to hovedfaser. I den første fasen inngår evaluering av Arbeidstilsynet myndighetsinnsats og reaksjonsbruk, samt av ordningen med id-kort i bygge- og anleggsnæringen.58 I et underveisnotat presenterer Fafo hovedfunnene fra den første fasen i evalueringen.59 Notatet viser at tilsynsaktiviteten til Arbeidstilsynet har økt kraftig, men at det kan være behov for mer oppfølging i etterkant av tilsyn. Som en del av evalueringen ble det foretatt en spørreundersøkelse blant bedriftsledere og tillitsvalgte i bedrifter som hadde hatt tilsyn. Her kom det blant annet fram at det er stor støtte hos ledere til at myndighetene regulerer lønns- og arbeidstidsbestemmelser for den utenlandske arbeidskraften. Undersøkelsen viser også at samarbeidet og kontakten mellom Arbeidstilsynet og lokale tillitsvalgte i mange tilfeller er dårlig eller til og med fraværende. Når det gjelder ordningen med identitetskort på bygge- og anleggsplasser viser evalueringen at disse har fått stor utbredelse. Videre blir det lagt vekt på at ordningen er et godt og effektivt verktøy for å føre tilsyn med bygge- og anleggsplasser, og at den bidrar til ryddighet og mer lovmessige forhold. Forskerne mener dessuten at den har bidratt positivt til arbeidet mot sosial dumping i bygge- og anleggsnæringen. Det er imidlertid fortsatt en betydelig andel som ikke har id-kort, særlig i «ytterkanten» av bygge- og anleggsnæringen. Våren 2010 oppga mer enn en tredjedel av de polske bygningsarbeiderne i Oslo-området at de ikke hadde id-kort, og dette gjaldt særlig de som arbeidet illegalt eller i privatmarkedet.

5.6.3 Allmenngjøring av tariffavtaler

Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer en prosess hvor dekningen av tariffavtalene utvides ut over det opprinnelige partsforholdet. Utvidelsen skjer først og fremst til uorganiserte arbeidsgivere og deres arbeidstakere, og ved lov og med støtte i lov. Krav om allmenngjøring av en tariffavtale framsettes av en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon som selv er part i avtalen. Tariffnemda, hvor partene i arbeidslivet er representert, treffer vedtak om allmenngjøring. Allmenngjøring er således en institusjon som tilhører partene i arbeidslivet. Et vedtak om allmenngjøring opphører å gjelde dersom partene i tariffavtalen ikke har krevd nytt vedtak innen en måned etter at tariffavtalen er avløst av en ny avtale. En tariffavtale varer vanligvis i to år. Dersom en part i en allmenngjort tariffavtale fremmer krav om nytt vedtak om allmenngjøring i samme sak, kan Tariffnemnda treffe slikt vedtak uten at det framlegges ny dokumentasjon om lønns- og arbeidsvilkårene i bransjen.

Formålet med allmenngjøring er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, og samtidig unngå uheldig konkurransevridninger for norske virksomheter og arbeidstakere. Lønns- og arbeidsvilkår som følger av en allmenngjøringsforskrift, vil gjelde som ufravikelige minstevilkår i de arbeidsforholdene som omfattes. Forskriften kan gjelde en hel bransje, eller avgrenses til deler av en bransje, dvs. at den kan være geografisk avgrenset eller avgrenset til bestemte arbeidstakergrupper.

En annen strategi for å sikre utenlandske arbeidstakere lønnsvilkår som er likeverdige med de vilkårene norske arbeidstakere har, er å innføre minstelønn, enten gjennom tariffavtale eller ved lovfesting. Lovfestet minstelønn blir fastsatt ved lov eller hjemmel i lov og går som regel ut på at én timelønnssats gjøres gjeldende som minstelønnsgaranti uavhengig av bosted, yrke, ansettelsesform eller bransje.60 Lovfestet minstelønn kan ha ulik virkning på lønnsdannelsen i samfunnet, avhengig av hvor nivået settes. Settes minstelønnen for høyt, går det ut over sysselsettingen og småbedriftenes rammebetingelser. Settes nivået for lavt, oppfylles ikke formålet med å sikre en akseptabel levestandard. I mange land er det dokumentert lønnsutjevnende effekter og en bedring av lønnsforskjellene mellom lavtlønte kvinner og menn som følge av at lovfestet minstelønn er innført. Tall fra Eurostat viser at 20 av dagens medlemsland i EU har en eller annen form for nasjonal minstelønn. Ingen av de nordiske landene har denne ordningen.

I 2010 gjaldt det allmenngjøringsforskrifter i byggebransjen, på enkelte landbaserte petroleumsanlegg, i skips- og verftsindustrien og i landbruket. Tariffnemda har våren 2011 til behandling en sak om allmenngjøring i renholdsbransjen. I desember 2010 ble allmenngjøringsbestemmelsene som gjaldt for de landbaserte petroleumsanleggene og byggeplasser (elektro) i osloregionen opphevet grunnet at man hadde fått likeverdige lønnsforhold. I de næringene hvor det er allmenngjøring, er det i hovedsak overenskomstenes minstelønnssatser som er allmenngjort.61 Allmenngjøring innebærer således at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår som følger av vedtak om allmenngjøring, blir overholdt. Oppdragsgivere i Norge skal påse at underleverandører etterlever kravene i allmenngjøringsloven. Oppdragsgiver kan også bli solidarisk ansvarlig for lønn og feriepenger dersom arbeidsgiver ikke betaler.

En studie av østeuropeisk arbeidskraft ved utvalgte landanlegg i petroleumsvirksomheten, viser at de fleste ble lønnet i tråd med allmenngjorte lønnssatser, men at bare rundt ti pst. av de faglærte ble lønnet som faglærte.62 Dette betyr at det i praksis kan være ganske store forskjeller mellom de østeuropeiske og de norske arbeidstakerne, fordi norsk gjennomsnittslønn ligger et stykke over tariffavtalenes minstelønnsatser.

En annen studie, som kartlegger ulike aspekter ved norske bedrifters bruk av østeuropeisk arbeidskraft, slår bl.a. fast at allmenngjøring av tariffavtaler i hovedsak vurderes som et positivt tiltak, både i bygge- og anleggsbransjen og i industribedrifter som er omfattet av allmenngjøring.63 Bedriftsledere svarer videre at allmenngjøring i liten grad har ført til reduksjon i bruken av østeuropeisk arbeidskraft eller til økte kostnader/endringer i konkurransesituasjonen.

Econ har i en analyse sett nærmere på virkninger av allmenngjøring av tariffavtaler.64 Rapporten ser både på teoretiske virkninger av en allmenngjøring i hele privat sektor i 2007, og av de faktiske allmenngjøringsvedtakene som ble gjort i perioden 2004–2007. Arbeidsmarkedet deles i to: Virksomheter som er dekket av tariffavtale (dekket sektor) og virksomheter som ikke er det (udekket sektor).

Ifølge den teoretiske analysen øker allmenngjøring av tariffavtaler lønningene i udekket sektor (minst) opp til minstelønnssatsene i tariffavtalen. Dette gir mindre lønnsforskjeller, men påfører udekket sektor økte kostnader og vil isolert sett bidra til mindre sysselsetting i sektoren. Økt minstelønn i udekket sektor kan også medføre utestengning og utstøting av personer som ikke er produktive nok til å forsvare minstelønnen. Rapporten påpeker at allmenngjøring og økt lønn isolert sett vil gjøre det mer lønnsomt for utlendinger å ta arbeid i Norge. Sannsynligheten for å få jobb blir imidlertid mindre. Arbeidsinnvandring til udekket sektor vil – uten allmenngjøring – presse ned lønningene og bidra til økt kapitalavkastning. Den økte kapitalavkastningen vil kunne være en gevinst for Norge. Den kan i noen grad omfordeles via skattesystemet. Allmenngjøring gjør at denne gevinsten i stedet kommer arbeidsinnvandrerne til gode. Allmenngjøring av tarifflønnen vil også kunne styrke de organiserte bedriftenes situasjon på produktmarkedet. Engangseffekten kan være økt markedsandel og flere sysselsatte i de dekkede bedriftene. Den varige effekt kan være høyere kostnadsnivå i næringen på grunn av mer monopolmakt. De dekkede bedriftene kan øke prisen uten at etterspørselen svikter like mye som i tilfellet uten allmenngjøring.

Econ ser også på virkninger av faktisk allmenngjøring i perioden 2004–2007. Resultatene av denne delen av analysen tyder på at allmenngjøring ikke påvirker lønnsnivået til uorganiserte med lønn under tariffbestemt minstelønn i særlig grad. Resultatene viser heller ikke at allmenngjøring medfører en form for utstøting fra arbeidsmarkedet som kan lede til økt arbeidsledighet og uførepensjonering. Analysen fokuserer imidlertid på en kort periode etter allmenngjøringene. Det kan tenkes at en eventuell utstøting først registreres på noe lengre sikt.

De aller fleste europeiske landene har bestemmelser om allmenngjøring av tariffavtaler.65 I Finland har man en nemnd som fastslår hvorvidt en landsomfattende tariffavtale er representativ innenfor sitt område, og dermed allment bindende. Ved utgangen av 2009 var det 158 allmenngjorte tariffavtaler i landet. Systemet anses av myndighetene og partene i arbeidslivet å fungere godt. I Tyskland har tariffavtaledekningen hatt en synkende tendens de siste 15 årene, samtidig som antallet lavtlønte arbeidstakere har økt kraftig. Den opprinnelige tyske allmenngjøringsordningen anvendes langt sjeldnere enn tidligere, mens bransjevis minstelønnsregulering gjennom loven for utsendte arbeidstakere har fått økt betydning.

5.6.4 Informasjon til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere

Arbeidstilsynet arbeider med å utvikle en helhetlig informasjonstjeneste for utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere. Deler av etatens økte ressurser er benyttet til å ansette polskspråklige og russiskspråklige tolker og inspektører. Disse er også involvert i informasjonsarbeidet.

Arbeidstilsynet har også opprettet en svartjeneste for polskspråklige arbeidstakere hvor spørsmål besvares over telefon og via e-post. I samarbeid med partene i byggebransjen har Arbeidstilsynet laget en kortfattet og enkel publikasjon på flere språk rettet mot utenlandske arbeidstakere i byggebransjen.

Arbeidstilsynet, politiet, Skatteetaten og Utlendingsdirektoratet har etablert felles servicesentre for utenlandske arbeidstakere flere steder i Norge (Oslo, Stavanger og Kirkenes). Her kan både arbeidsgivere og arbeidstakere få veiledning og rask behandling av søknader.

Servicesenteret har medarbeidere som snakker flere språk, og er opprettet for:

  • nordiske borgere

  • personer som omfattes av EØS-regelverket i utlendingsloven

  • faglærte og spesialister

  • familiemedlemmer og arbeidsgivere av ovennevnte personer

På Servicesenteret kan man bl.a. søke om opphold / registrere seg etter utlendingsloven, søke om skattekort, melde innvandring eller flytting til folkeregisteret, få informasjon om rettigheter og plikter i norsk arbeidsliv, herunder veiledning om identitetskort for bygge- og anleggsplasser.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har utviklet en bok som heter «Ny i Norge» med informasjon til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. Boka omhandler en rekke temaer, blant annet arbeid, opphold og de generelle ordningene knyttet til barn, skole og helse. Med utgangspunkt i stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring66 har det dessuten vært arbeidet med å utarbeide en nettveiviser for arbeidsinnvandrere.

5.7 Oppsummering

Særtiltakene i integreringspolitikken retter seg hovedsakelig mot nyankomne flyktninger og deres familiemedlemmer, og er konsentrert om kvalifisering til arbeid eller utdanning. Kommunene har ansvaret for integreringspolitikken gjennom introduksjonsordningen og språkopplæringen de to første årene. Arbeids- og velferdsetaten skal samarbeide med kommunene om introduksjonsordningen. Når den første perioden er over tar Arbeids- og velferdsetaten, gjennom arbeidsmarkedspolitikken, i stor grad over ansvaret for integrering i arbeidslivet. Innvandrere skal prioriteres for statlige arbeidsmarkedstiltak generelt, og har dessuten egne, tilpassede tiltak med innslag av språkopplæring.

Evalueringer har vist at samarbeidet mellom ulike kommunale og statlige etater når det gjelder deltakere i introduksjonsordningen, og innvandrere som ikke har rett og plikt til introduksjonsprogram, byr på store utfordringer. Mange innvandrere har et særlig behov for oppfølging, individuell tilpasning, trygghet og stabile rammebetingelser. Dermed rammes de særlig hardt av dårlig samordning og mangel på heldagskvalifisering. Manglende innflytelse over utvalget av tiltak fra den kommunale voksenopplæringen og Arbeids- og velferdsetaten ser ut til å være en stor utfordring for de som jobber med introduksjonsordningen i mange kommuner. Dette kan resultere i at mange deltakere får et mindre intensivt og mindre arbeidsrettet program enn det intensjonen i ordningen tilsier. Samtidig er det grunn til å understreke at mange av deltakerne i programmet har en lang vei å gå før de vil være kvalifiserte for det norske arbeidsmarkedet.

På tross av samordningsproblemene ser effekten av introduksjonsordningen ut til å være relativt god. En relativt høy andel går over i arbeid. Imidlertid tyder mye på at det ikke gis god nok individuell tilrettelegging, og det er store geografiske variasjoner når det gjelder å sikre deltakerne et godt programinnhold. Bedre individuell tilrettelegging, og økt arbeidsretting for deltakere som kan nyttiggjøre seg det, vil kunne bidra til å redusere eventuelle innelåsingseffekter. Den foreslåtte innføringen av statlig tilsyn av kommunenes forvaltning av introduksjonsloven kan fremme introduksjonslovens krav om individuell vurdering og tilrettelegging, og slik sett føre til bedre resultater av introduksjonsordningen.

En gruppe som ikke omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap er arbeidsinnvandrere fra EØS-området. Dersom denne gruppen i liten grad returnerer til sitt opprinnelsesland når deres arbeidsforhold opphører, kan de stå overfor høye inngangsbarrierer dersom de må søke jobber som krever gode norskkunnskaper. Utvalget ser at det kan være integreringsutfordringer knyttet til manglende språkopplæring blant arbeidsinnvandrere, og deres medfølgende familie som ikke selv er tilknyttet et arbeidsforhold.

Innvandrere er en sentral målgruppe i arbeidsmarkedspolitikken og prioriteres for arbeidsmarkedstiltak. Deltakelse på slike tiltak har en moderat positiv effekt for innvandrere. Spesielt lønnstilskudd har vist seg å virke positivt. Dette tiltaket brukes allikevel i mindre grad enn andre overfor innvandrere. Kvalifiseringsprogrammet for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne tilbys imidlertid i stor grad til innvandrere. Foreløpige resultater tyder på at overgangen til arbeid er moderat.

Det er grunn til å tro at nettverk har en viktig funksjon i rekrutteringsprosessene i arbeidsmarkedet i Norge. Innvandrere kan derfor ha nytte av tiltak som fokuserer på nettverksbygging og mentorfunksjoner.

Når det gjelder de helserelaterte ytelsene, settes tiltaksinnsatsen i hovedsak inn i perioden mellom sykepengeperioden og eventuell innvilgelse av uførepensjon. Norge er blant landene som satser mest på aktive, arbeidsrettede tiltak. Likevel er forekomsten av uførepensjonering og sykefravær høyest blant OECD-landene.

Når det gjelder aktiviseringstiltakene innenfor de helserelaterte ytelsene, har ikke Norge spesielt tilpassede tiltak for innvandrere. Sykepengeperioden karakteriseres av at det er lagt opp til mange oppfølgingspunkter, men relativt beskjeden tiltaksinnsats. I perioden personer går på arbeidsavklaringspenger, er det færre oppfølgingspunkter, men alle virkemidler når det gjelder arbeidsrettede tiltak er tilgjengelige. For personer med uførepensjon er det ingen systematisk oppfølging eller vurdering av arbeidsevne etter at uførepensjon er tilstått, og dermed begrenset tiltaksbruk.

Flere undersøkelser har vist at innvandrere er særlig utsatt for brudd på regler og normer i arbeidslivet. Sosial dumping kan føre til urettferdig konkurranse med urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer. Det har vært iverksatt to handlingsplaner mot sosial dumping. Det har vært en kraftig økning i tilsynsaktiviteten til Arbeidstilsynet, og ordningen med identitetskort på bygge- og anleggsplasser har bidratt positivt til arbeidet mot sosial dumping i denne bransjen.

I en del bransjer gjelder det forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler. En studie som har kartlagt ulike aspekter ved norske bedrifters bruk av arbeidskraft fra EØS-land i Sentral- og Øst-Europa, slår bl.a. fast at slik allmenngjøring i hovedsak vurderes som et positivt tiltak. Allmenngjøring av tariffavtaler kan øke lønningene i de sektorene som ikke er dekket av tariffavtale opp til minstelønnssatsene. Dette vil gi mindre lønnsforskjeller, men kan påføre bedriftene økte kostnader og isolert sett kunne bidra til mindre sysselsetting i sektoren.

Fotnoter

1.

Problematikken blir tatt opp av Mottaksutvalget som ser på tilbudet om innkvartering og tjenester for asylsøkere. Jf. http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/pressesenter/pressemeldinger/2009/utvalg-skal-vurdere-tilbudet-til-asylsok.html?id=583252.

2.

NOU 2010:7, Mangfold og mestring

3.

Dette kalles også prinsippet om “mainstreaming”.

4.

Prop. 1 S (2010–2011) Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 34

5.

Kavli H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007), Med rett til å lære og plikt til å delta – en evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34

6.

Henriksen, K. og K. Kraakenes (2010), Monitor for introduksjonsordningen 2009, Rapporter 2010/7, Statistisk sentralbyrå

7.

Kommunal og regionaldepartementet (2005), Rundskriv H-20/05 Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere: 49

8.

Kavli H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007), Med rett til å lære og plikt til å delta – en evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34

9.

Enes, A. og K. Kraakenes (2011), Monitor for introduksjonsordningen 2010. Rapporter 10/2011, Statistisk sentralbyrå

10.

Kavli, H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007), Med rett til å lære og plikt til å delta – en evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34

11.

Djuve, A.B., H.C. Kavli og A. Hagelund (2011), Kvinner i kvalifisering, Fafo-rapport 2011:02

12.

Kavli, H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007), Med rett til å lære og plikt til å delta – en evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34

13.

Djuve, A.B., H.C. Kavli og A. Hagelund (2011), Kvinner i kvalifisering, Fafo-rapport 2011:02

14.

Djuve, A.B. og K. Tronstad (2011), Innvandrere i praksis. Om likeverdig tjenestetilbud i NAV, Fafo-rapport 2011:07

15.

OECD (2009), Jobs for immigrants – Labour market integration in Norway, Paris: OECD

16.

Prop. 1 S (2010–2011) Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: 35

17.

Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

18.

Prop. 1 S (2010–2011) Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: 35. Tall fra Nasjonalt introduksjonsregister

19.

Prop. 1 S (2010–2011) Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: 191

20.

Prop. 79 L (2010–2011) Endringer i introduksjonsloven og statsborgerloven

21.

Bogen, H. og K. Reegård (2009), Gratis kjernetid i barnehage. Kartlegging av et forsøk i fem bydeler i Oslo. Fafo-rapport 2009:31

22.

Egne utregninger basert på rapportering for 2009 for forsøket med gratis kjernetid, fra Oslo kommune v/ Byrådsavdeling for kultur og utdanning, til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, brev datert 1. mars 2010.

23.

Prop. 1 S (2009–2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet: 373

24.

Drange, N. og K. Telle (2010), The effect of Preschool on the school performance of children from immigrant families, Discussion Papers No. 631, Statistics Norway

25.

Tronstad, K. (2010), Mangfold og likestilling i arbeidslivet. Holdninger og erfaringer blant arbeidsgivere og tillitsvalgte, Fafo-rapport 2010:39

26.

OECD (2009), Jobs for immigrants – Labour market integration in Norway, Paris: OECD

27.

Prop.1 S (2009–2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet

28.

Von Simson (2009), Kan vikarbyråarbeid være et springbrett til arbeidsmarkedet for ikke-vestlige innvandrere? I: Søkelys på arbeidsmarkedet 2009: 8, ISF

29.

Se kapittel 6 for en beskrivelse av dagpengeordningen og andre livsoppholdsytelser som kan være aktuelle.

30.

Hagtvet, H. (2005), Undersøkelse om rekruttering av arbeidskraft, Rapport 1/2005, Aetat Arbeidsdirektoratet

31.

OECD (2009), Jobs for immigrants, Labour Market Integration in Norway, Paris: OECD

32.

OECD (2007), Jobs for immigrants, Labour Market Integration in Australia, Denmark, Germany and Sweden, Paris: OECD

33.

Arbeidspraksis innebærer at man får tilrettelagt arbeidstrening med oppfølging hos en arbeidsgiver.

34.

Raaum, O., K. Røed og H. Torp (2002), Riktig satsing i arbeidsmarkedspolitikken. I: Norsk Økonomisk Tidsskrift 116(2): 167–184

35.

Undersøkelser tyder på at det i noen grad er personer med stor jobbsannsynlighet som tas inn på enkelte tiltak, og at tiltakseffekten overvurderes når det ikke tas hensyn til slik seleksjon.

36.

Røed, K. og O. Raaum (2005), Do Labour Market Programmes Speed up the Return to Work? I: Oxford Bulletin of Economics & Statistics 68(5): 541–568

37.

OECD (2010), Employment Outlook: Moving Beyond the Jobs Crisis, Paris: OECD

38.

Kvinge T. og A. Djuve (2006), Bruk av arbeidsmarkedstiltak for ikke-vestlige innvandrere. Hvem deltar og hvordan er sysselsettingseffektene?, FAFO-rapport 517

39.

Se bl.a. Røed K. og O. Raaum (2005), “Do Labour Market Programmes Speed up the Return to Work?”. I: Oxford Bulletin of Economics & Statistics 68(5): 544–568; Kvinge T. og A. Djuve (2006), Bruk av arbeidsmarkedstiltak for ikke-vestlige innvandrere. Hvem deltar og hvordan er sysselsettingseffektene? FAFO-rapport 517.

40.

Hardoy, I. og T. Zhang (2010), Innvandrere i arbeid: Hjelper arbeidsmarkedstiltak?, I: Søkelys på arbeidslivet, vol 27(4), 343–363

41.

Djuve, A. og K. R. Tronstad (2011), Innvandrere i praksis. Om likeverdig tjenestetilbud i NAV, Fafo-rapport 2011:7

42.

OECD (2009), Jobs for immigrants – Labour market integration in Norway, Paris: OECD

43.

Dersom det er behov for en særlig utprøving av arbeidsevnen i en konkret stilling, kan deltaker på tidsbegrenset lønnstilskudd med en varighet utover ett år, tilsettes midlertidig i inntil ett år.

44.

Djuve, A.B. og K. Tronstad (2011), Innvandrere i praksis. Om likeverdig tjenestetilbud i NAV, Fafo-rapport 2011:07

45.

Naper, S. (2010), Kvalifiseringsprogrammets deltakere: Hvor lang er avstanden fra arbeidsmarkedet?, I: Arbeid og velferd 3-2010

46.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2011), Implementering av kvalifiseringsprogrammet 2007–2010

47.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2011), Årsrapport for 2010

48.

Det må tas forbehold om at overgang til jobb fra kvalifiseringsprogrammet og for ordinære arbeidssøkere ikke nødvendigvis måles på samme måte og at tallene derfor ikke er direkte sammenliknbare.

49.

St.meld. nr. 9 (2006–2007), Arbeid, velferd og inkludering, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

50.

OECD (2010), Sickness, Disability and Work – Breaking the Barriers, Paris: OECD

51.

Riksrevisjonen (2011), Riksrevisjonens undersøkelse av arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte, Dokument 3:5 (2010–2011)

52.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2010), Virksomhetsrapport for 2010

53.

Proba (2011), Virkning av arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, Proba Rapport 2011–02

54.

Westlie, L. (2008), The Long-Term Impacts of Vocational Rehabilitation, Memorandum No 25/2008, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo

55.

Hansen, T. B., Neset, T., Spjelkavik, Ø. og Børing, P. (2010), Forblir i jobb – Evaluering av forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT), Oxford Research AS

56.

Gjelder fortsatt for Bulgaria og Romania.

57.

St.meld. nr. 2 (2005–2006), Revidert nasjonalbudsjett 2006

58.

I den andre fasen inngår evaluering av gjennomførte endringer i allmenngjøringsordningen, endringer i inn- og utleieregelverket, melde- og registreringsplikten for bemanningsforetak, den forsterkede innsatsen med hensyn til informasjon og veiledning, samt en helhetlig analyse av regjeringens innsats mot sosial dumping.

59.

Andersen, R. mfl. (2010), Evaluering av tiltak mot sosial dumping – Underveisrapportering, Fafo-notat 2010:24, Oslo: Fafo

60.

Lismoen, H. og Stokke, T. A. (2005), Lovfestet minstelønn i Norge?, Fafo-notat 2005:13

61.

NOU 2009:10, Fordelingsutvalget

62.

Alsos, K. og A. Ødegård (2007), Sikrer Norges fremtid på minstelønn. Østeuropeisk arbeidskraft på petroleumsanlegg på land, Fafo-rapport 2007:32

63.

Andersen R. mfl. (2009), Norske bedrifters bruk av østeuropeisk arbeidskraft, Fafo-rapport 2009:46

64.

Econ (2010), Allmenngjøring av tariffavtaler – Sluttrapport. Econ-rapport 2010:2

65.

Stokke, T. (2010), Allmenngjøring i EU og Norge, Fafo-rapport 2010:14

66.

St.meld. nr. 18 (2007–2008), Arbeidsinnvandring, Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Til dokumentets forside